REFERAT

Statutul functionarilor publici. Traditie si valori in istoria moderna romanesca in materie

1. Repere generale privind funcia public i funcionarul public n funcie de sistemul juridic naional de referin, termenul funcie public are mai multe accepiuni, care determin, n consecin, mai multe arii de cuprindere a persoanelor ce o exercit. n majoritatea cazurilor, nu exist o definiie legal riguroas a acestei noiuni. n aceste condiii, pentru a identifica sensul su, este nevoie s se recurg, n principal, la circumstanierile realizate de practica judiciar i de doctrina de drept administrativ, n principal, dar i de cea de drept al muncii.1 Noiunea de funcie public poate ngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar i o parte din cele supuse unui statut de drept privat. Astfel, nsi noiunea de funcionar este departe de a avea un neles uniform, ea cuprinznd persoane aflate n ipostaze diferite, n funcie de soluia reinut n legislaia fiecrui stat, i care realizeaz activitatea fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar. n literatura de specialitate din Romnia, din perioada interbelic, funcia public a fost definit ca reprezentnd complexul de puteri i competene, conferite de lege, n mod temporar, uneia ori mai multor persoane fizice, n vederea satisfacerii unui interes general, scop n care a fost creat funciunea2. Este interesant de remarcat c, pornindu-se de la reglementrile n vigoare3 anterioare adoptrii Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici4, n doctrina romneasc funcia public a fost definit drept situaia juridic a persoanei fizice nvestit legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor

1 2

I.T. tefnescu, Tratat de dreptul muncii, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p.33. P. Negulescu, Drept administrativ, Bucureti, 1934, vol.I, p. 52. 3 Art. 145 Cod penal: Prin termenul public se nelege tot ceea ce privete autoritile publice, instituiile publice sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate public, serviciile de interes public, precum i bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public. Art. 147 Cod penal: Prin funcionar public se nelege orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu n serviciul unei uniti dintre cele la care se refer art.145. 4 Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici - publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 600 din 8 decembrie 1999, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitile publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004, modificat i completat prin Legea nr. 251/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 573 din 6 iulie 2006.

ce formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care l-a investit5. ntr-o alt abordare, funcia public este definit ca acea grupare de atribuii, puteri, competene, stabilite conform legii, n cadrul unui serviciu public nfiinat n scopul satisfacerii n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societii.6 n acelai context, funcia public a mai fost definit i drept complexul drepturilor i al obligaiilor de interes general stabilite potrivit legii n scopul realizrii competenei unei autoriti publice, instituii publice sau regii autonome, de ctre persoane legal nvestite7. ntr-o abordare similar, funcia public este definit, avndu-se n vedere o accepiune larg a noiunii, drept o situaie juridic predeterminat normativ, constituit dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat, exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritilor respective8 ori drept situaia juridic legal determinat a persoanei fizice nvestit cu prerogative n realizarea competenei unei autoriti publice, n regim de putere public, avnd ca scop realizarea n mod continuu a unui interes public9. n ceea ce ne privete, considerm, alturi de ali autori10, c sintagma de funcie public se impune a fi analizat, avnd ca obiectiv definirea sa, din mai multe perspective: a) Autoritile i instituiile publice sunt nvestite cu atribuii necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor ce le revin, n conformitate cu care exercit competene determinate, participnd, n baza capacitii juridice pe care o au, la raporturi juridice de autoritate n nume propriu. n acest sens, ntr-o prim accepiune, funcia public se identific prin raportare la conceptul de autoritate public, ca incluznd, sub aspect subiectiv, pe toi cei care sunt nvestii cu prerogative de funcie public n cadrul autoritilor din sfera celor trei puteri n stat

5 6

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a,Editura Actami, Bucureti, 1994, p. 313. V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura All Beck, Bucureti, 1996, p. 140 158; I. Alexandru, A. Negoi, D. Brezoianu, I. Vida, S. Ivan, I. Popescu-Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia UNI-SAST, Braov, 1999, p. 334-335. 7 R. N. Petrescu, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 99. 8 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 85. 9 V. Vedina, Statutul funcionarilor publici, Editura Nemira, Bucureti, 1998, p. 31. 10 V. Vedina, ,op. cit, p. 30-31; V. Priscaru, Funcionarii publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 33-34; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediia a IV-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 584-589.

(parlamentari, minitri, magistrai etc.), dar i n cadrul altor autoriti publice (cum ar fi, spre exemplu, judectorii Curii Constituionale, Avocatul Poporului .a.). b) ntr-o a doua accepiune, funcia public se definete prin raportare la autoritile i instituiile publice din sfera puterii executive. Din aceast perspectiv, o funcie public poate fi exercitat de persoane crora le revin prerogativele de putere public, indiferent de tipul nvestiturii, de tipul autoritii publice sau de nivelul la care se exercit. c) Funcia public este definit de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici ca ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome11. Subsecvent acestor dezvoltri, definiia pe care o propunem este urmtoarea: funcia public reprezint situaia juridic, constnd dintr-un complex de drepturi i obligaii legal determinate prevzute sau permise prin care se realizeaz, de regul, competena unei autoriti publice, n regim de putere public i n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n cauz. Legiuitorul definete funcionarul public ca fiind persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public. Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul de rezerv al funcionarilor publici, i pstreaz calitatea de funcionar public12. n acest sens, titularul unei funcii publice se numete funcionar public. Apreciem c noiunea de funcionar public desemneaz persoana fizic legal nvestit prin numire ntr-o funcie public din structura unei autoriti publice n scopul ndeplinirii competenelor acesteia. Statutul funcionarilor publici a fost legiferat recurgndu-se la procedura asumrii rspunderii de ctre Guvern. Dincolo de modalitatea de adoptare a Statutului, trebuie subliniat c o dat cu intrarea n vigoare a legii amintite, Romnia a fcut un pas decisiv pe calea democratizrii funciei publice. Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 l reprezint regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, denumite n continuare raporturi de serviciu1.
11 12

Art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.

Noua modificare a art. 1 alin. (1) nu acoper ceea ce este, de fapt, obiectul de reglementare al acestei legi. Legea nu poate s-i propun reglementarea exclusiv a raporturilor dintre funcionarii publici i stat sau colectivitile locale. De aceea, aa cum se susine i n literatura de specialitate13, obiectul de reglementare al legii l constituie determinarea statutului juridic al funcionarului public, organizarea funciei publice i raporturile juridice dintre funcionarii publici i stat sau colectivitile locale prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale. 2. Evoluia reglementrilor n materia funciei publice n Romnia Reglementrile de dup 1989, premergtoare adoptrii Statutului funcionarilor publici. Transformrile radicale intervenite n Romnia de dup decembrie 1989,n planul politic, economic i social, au determinat n mod firesc schimbri de substan i n domeniul concret al organizrii i funcionrii administraiei publice, att la nivel central, ct i la nivel local. Este evident c, pentru construirea i consolidarea democraiei, apare necesar o reform administrativ la toate nivelurile i, deci, implicit, o reformare i o modernizare a serviciului public.14 Viabilitatea unei democraii depinde att de respectarea valorilor democratice, ct i, n special, de eficiena celor care ocup funcii publice, indiferent de poziia lor n ierarhia administrativ. n noua viziune asupra funciei publice se prefigureaz, pe lng cerinele privind profesionalismul, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebit importan, n cadrul respectrii stricte a reglementrilor constituionale i legale, i o real aplecare ctre cerinele i nevoile fiecrui cetean cu care cei desemnai s ndeplineasc funcii n administraie intr n contact. Din aceast perspectiv, democraia apare nu numai ca un principiu de organizare politic, dar i ca un principiu care guverneaz relaiile interumane. Dup adoptarea Constituiei Romniei n 1991, n noua ordine constituional, imperativul devenirii rii noastre ca stat de drept i democratic a generat i necesit regndirea i reconsiderarea vechiului sistem al administraiei de stat (construit n baza modelului weberian,

13

V. Vedina, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 10. 14 I. Alexandru, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 173-196.

bazat pe principii de natur centralist15), n sensul edificrii unei administraii publice moderne, eficiente i mobile, apropiat de ceteni, care s rspund, la un nivel ridicat, cerinelor i necesitilor colectivitilor umane pe care le deservete. Ca o cerin fundamental, se impunea racordarea sistemului de administraie la principiile i normele europene n materie, rspunznd efectiv exigenelor acestora. n acest sens, elaborarea i adoptarea Statutului funcionarilor publici a reprezentat o etap necesar pentru realizarea reformei funciei publice, funcionarii fiind chemai s asigure materializarea reformelor administrative i economice, fiind implicai totodat n organizarea i funcionarea ntregului sistem social. Din modul de redactare a textului constituional16 rezult, n mod indubitabil, consacrarea regimului statutar pentru funcionarii publici. Cu ajutorul acestui text constituional i al alin. (3) lit. p) al aceluiai articol (Prin lege organic se reglementeaz p) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social), legiuitorul constituant face distincia ntre salariai i funcionarii publici, stabilind c acestora din urm li se aplic Statutul, ceea ce nseamn un regim juridic, n principal, de drept public, iar celorlalte categorii de persoane li se aplic un regim de drept privat, de drept al muncii. n pofida reglementrilor constituionale din 1991, un act normativ care s reprezinte legea cadru pentru toate categoriile de funcionari publici nu s-a adoptat dect printr-o procedur excepional, n anul 1999. n schimb, au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru diferite domenii. Amintim, n acest sens, Legea nr. 69/1991 privind administraia public local17 (n prezent abrogat), care prevedea organizarea i funcionarea administraiei la nivel local. n cuprinsul acestei legi erau menionate diferite funcii publice. Secretarii comunelor, oraelor i judeelor erau denumii ca fiind funcionari publici, avnd creionat i un anumit statut specific acestei funcii. Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici18 stabilea cine are calitatea de funcionar public: Persoana numit
15

M. Weber, Caracteristiques de la bureaucratie, n La bureaucratie, 1976, p. 46-47. Autorul arat c organizarea birocratic este mai nti o organizare monocratic, respectiv ntr-un sistem bine ordonat de relaii de dominaie i de subordonare, n care se exercit un control al cadrelor inferioare de ctre superiori. 16 Art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituia Romniei. 17 Legea nr. 69/1991 privind administraia public local - publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 238 din 28 noiembrie 1991, abrogat prin Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001. 18 Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici - publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 205 din 8 octombrie 1991.

ntr-o funcie public cu caracter de permanen, n serviciile autoritilor administraiei publice centrale sau locale. Prin acelai act normativ se stabileau i autoritile administraiei publice: ministere, agenii guvernamentale, departamente, secretariate i subsecretariate, alte structuri, prefecturi i primrii, toate acestea fiind n serviciul cetenilor, pentru realizarea cerinelor vieii sociale, prin aplicarea corect a legilor i a celorlalte dispoziii legale, dup caz, prin organizarea aplicrii lor, n scopul realizrii politicii stabilite de Guvern potrivit Programului de guvernare. n ceea ce privete statutul juridic al funcionarului public, Hotrrea Guvernului nr. 667 din 1991 stabilea anumite ndatoriri n sarcina acestor persoane. Astfel, ei aveau obligaia s-i ndeplineasc cu fidelitate i n mod contiincios ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc un prejudiciu instituiei n care i desfoar activitatea. De asemenea, funcionarii publici erau datori s-i consacre activitatea profesional pentru exercitarea atribuiilor funciei n care au fost numii, n vederea realizrii obiectivelor instituiei i serviciului public. nceperea negocierilor de aderare a Romniei la Uniunea European, n 15 februarie 2000, a reprezentat un moment de referin pentru ara noastr, care a marcat debutul unui proces ce a solicitat eforturi mari n urmtoarele direcii: modificarea legislaiei, modernizarea funciei publice i realizarea unui corp al funcionarilor publici care s susin cu competen i profesionalism marile transformri ce se contureaz. Modernizarea funciei publice a reprezentat un criteriu important pentru Comisia European n evaluarea performanelor arii noastre n vederea integrrii n structurile europene. Comisia European nu numai c a examinat legislaia elaborat de ara noastr, compatibilitatea acesteia cu normele comunitare,19 dar a examinat i capacitatea statului romn de a pune n aplicare politicile comune i de a respecta principiile i normele dreptului comunitar european. Pe un alt plan, al Consiliului Europei, organizaie interguvernamental, Romnia a hotrt s respecte Recomandarea Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1322 din 1997 i Recomandarea 1617 din 2003 privitoare la reformele funciei publice n Europa. Astfel, aceasta din urm prevede: avnd n vedere rolul deosebit al Consiliului Europei n noua arhitectur instituional a Europei, ca i Declaraia de la Laeken din decembrie 2001, care invit instituiile europene s
19

I. Alexandru, Administraia public. Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 601642.

fie mai democratice, mai transparente i mai eficiente, Adunarea Parlamentar cere Conveniei Uniunii Europene s includ pe viitor un articol care s impun principiile fundamentale pentru agenii publici naionali i europeni, ca echitate i universalitate n accesul la aceste funcii, egalitate de anse pentru femei, integritate, loialitate, obiectivitate i probitate dat fiind c o funcie public performant este o condiie prealabil esenial pentru o democraie puternic i pentru preeminena dreptului. Adunarea invit statele membre ale Consiliului Europei s consolideze reformele pentru a moderniza i raionaliza administraiile publice, n special prin introducerea administraiei electronice cu scopul de a uura accesul cetenilor la informaie, de a elimina serviciile ineficiente i de a pune n practic proceduri eficace i clare, care definesc limitele ntre comportamentele licite i cele care nu sunt licite, i garanteaz respectul principiilor etice. Astfel, un asemenea demers va permite administraiilor publice europene, care au nevoie s fie reformate, s devin mai transparente, mai eficiente, mai reactive, n acelai timp n ceea ce privete evoluia preocuprilor utilizatorilor i n raport cu un mediu internaional n micare caracterizat prin rapiditatea progreselor tehnologice i o interdependen economic crescnd. Adunarea, avnd n vedere spiritul Consiliului Europei de promovare a democraiei pluraliste, respectul drepturilor omului i preeminena drepturilor omului, invit statele membre s pun interesele cetenilor i valorile comune europene n centrul reformei administrative evocate mai sus. O astfel de orientare, departe de a aduce o tirbire a calitilor eseniale ale instituiei publice, ea le ntrete. Aceste reforme, conduse de interesul public general, ar trebui s fie fondate pe principii etice i metode suple de gestionare a resurselor umane. n materie de coeziune social i angajare, rolul i atribuia administraiilor publice sunt fr echivalent, de aceea Adunarea ncurajeaz statele membre ale Consiliului Europei s studieze cu grij toate consecinele pe care le-ar pute antrena introducerea noilor metode de gestionare a sectorului privat nainte de a le pune n practic. statele membre ale Consiliului Europei ar trebui, atunci cnd ar fi posibil, s descentralizeze competenele administrative ale puterilor locale cu scopul de a apropia instituiile publice de ceteni i de a raionaliza structurile organizaionale. Adunarea consider c trebuie s se stabileasc o demarcaie mai clar ntre sfera politic i administraia public, astfel nct s fie garantat independena agenilor naionali ai funciei publice i de a defini mai bine misiunea i competena lor.
8

 statele membre ar trebui s sporeasc resursele financiare consacrate formrii profesionale a agenilor funciei publice la nivel naional, european i internaional pentru ca acetia s posede cunotinele necesare pentru a-i ndeplini misiunile. Funciile publice naionale ar trebui s fie cunoscute n instituiile de nvmnt superior pentru a atrage i recruta persoane cu potenial ridicat. n sfrit, Adunarea recomand Comitetului de Minitri s cear statelor membre ale Consiliului Europei s dea legislaiei lor privind funcia public o form proprie, care s faciliteze schimbrile ntre public i privat, n special n ceea ce ine de personalul cu un potenial mare i cu experien internaional. Modernizarea funciei publice reprezint un pilon important al reformei administraiei publice din Romnia, de reuita acestei reforme fiind legate i performanele rii noastre n nfptuirea i ntrirea realitii integrrii europeane. Un moment important al reformei funciei publice din ara noastr, l-a reprezentat adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, lege adoptat prin angajarea rspunderii Guvernului. Legea a fost atacat la Curtea Constituional, iar aceasta s-a pronunat n sensul respingerii excepiei. Instana Constituional a reinut c legiuitorul poate s reglementeze printr-o lege un grup complex de relaii sociale, n vederea obinerii unui rezultat dezirabil la nivelul ntregii societi. Curtea mai invoc i faptul c o asemenea metod a mai fost utilizat i la adoptarea Legii nr. 95/1999 privind unele msuri pentru accelerarea reformei economice prin care au fost aduse modificri i reglementri n domeniul a cinci acte normative. Ne alturm punctului de vedere exprimat n doctrin20, potrivit cruia existena unor precedente de neconstituionalitate i nelegalitate nu legitimeaz perpetuarea lor. Pot fi avute n vedere alte argumente care s justifice o anumit situaie juridic, nu neaprat faptul c i nainte s-a procedat la fel, dac modul n care s-a fcut acest lucru nu a fost unul corect. Modificrile aduse de Legea nr. 161/2003 au fost substaniale i ele au urmrit compatibilizarea legislaiei funciei publice i funcionarului public din Romnia cu principiile i practicile din spaiul Uniunii Europene.

20

V. Vedina, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Ediia a III-a, p. 9.

3. Elemente eseniale de drept comparat privind funcia public i funcionarul public Tradiional, aa cum am artat, conceptul de funcie public constituie o instituie fundamental a dreptului administrativ, ea fiind strns legat de noiunea de activitate, autoritate, organ. Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor ce le revin n conformitate cu care exercit competene determinate, participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate n nume propriu21. Dar, nu toate atribuiile unei autoriti publice implic i exerciiul puterii publice22, ntruct exist i atribuii necesare doar asigurrii bunei funcionri a instituiei respective, reprezentnd structuri funcionale cum ar fi secretariat, relaii cu publicul, contabilitate, arhiv. Capacitatea juridic a unei autoriti publice se materializeaz i se concretizeaz n serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei concrete exercitate de o persoan fizic n mod individual. Altfel spus, puterea public este reglementat i organizat sub aspectul exercitrii ei de lege, n scopul satisfacerii intereselor generale, formnd serviciile publice. n acest sens, serviciul public23, ca i statul, este o instituie ce are la baz ideea de interes general, pe care caut s o realizeze, ns nu poate s acioneze dect prin persoanele fizice care-l compun. Funcia public face parte dintr-un serviciu public, iar acesta, ca organ de stat sau autoritate public, structural, cuprinde, n general, trei elemente: 1. competena; 2. mijloacele materiale; 3. personalul. Funcia public apare ca o grupare de atribuii i de competene n scopul de a satisface interese generale, ntruct orice putere social se legitimeaz numai prin finalitatea sa de interes public, neputndu-se admite ca ea s fie utilizat n scopuri personale. Exist din perspectiv teoretic i a planului dreptului comparat, la fel ca n Romnia, dou accepiuni ale conceptului de funcie public:

21
22

I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p. 121. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a., p. 585. 23 I. Alexandru, L. Matei, Serviciile publice, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 37.

10

- ntr-o prim accepiune, funcia public se identific prin raportare la conceptul de autoritate public, incluzndu-i pe toi aceia care sunt nvestii cu prerogative de putere public, n cadrul autoritilor din sfera celor trei clasice puteri n stat (parlamentari, magistrai, minitri), dar i din cadrul unor autoriti publice care exced celor trei funcii fundamentale ale statului; - n cea de-a doua accepiune, funcia public se definete prin raportare la instituiile publice din sfera puterii executive, ea evocnd statutul oricrei persoane care exercit prerogativele unei funcii sau demniti n stat, indiferent de tipul nvestiturii, de categoria organului executiv n care i exercit activitatea sau de nivelul la care se exercit.24 Analiza comparativ a funciei publice i a funcionarului public din administraiile publice ale statelor din Uniunea European, inclusiv din rile de curnd integrate sau n curs de aderare, permite conturarea a dou mari categorii de sisteme25, i anume: - Sistemul de tip post26, construit dintr-un ansamblu de funcii sau profesii, definite prin nivelul i caracteristicile lor, sistem n care funcionarii publici sunt numii n una dintre funcii putnd fi apoi, n funcie de necesitile instituiei, numii n alt (alte) funcie (funcii), fr a fi, deci, considerai nvestii cu un drept n sensul exercitrii continue a primei funcii n care au fost numii. Avantajul acestui sistem este dat de mobilitatea funcionarilor publici de la o autoritate public la alta sau chiar ntre sistemul public i sistemul privat. n rile n care prevaleaz, ca tendin general, funcia public ce are la baz postul, a fost promovat o funcie public orientat spre rezultate i spre management cu scopuri specifice. Cele mai ilustrative exemple n acest sens sunt: Marea Britanie, Olanda, Suedia, Danemarca. - Sistemul de tip carier27, ce este bazat pe conceptul de stabilitate i de continuitate n carier, fie n interiorul aceluiai corp, ceea ce permite accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul.

24 25

V. Vedina, op. cit. p. 30-31. I. Alexandru, Administraia public: teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 467468; I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 308-309. 26 A. Iorgovan, op. cit., p. 629-630. 27 A. Iorgovan, op. cit., p. 630. Autorul apreciaz c n acest sistem funcia public nu apare ca o meserie oarecare, izolat, ea este prins ntr-un tablou, ntr-un sistem ierarhizat pe orizontal sau vertical, iar n cadrul su funcionarul public face o carier din funcia public, aceasta devine raiunea profesional a carierei sale.

11

Serviciul public este astfel mprit ntr-un anumit numr de corpuri care sunt accesate, n general, prin concurs i n care funcionarul public poate rmne pe toat durata vieii sale active28. n rile care au adoptat sistemul de tip carier, majoritatea categoriilor de personal sunt protejate mpotriva efectelor generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de personal. n aceste state, cheltuielile publice au fost reduse mai ales prin nghearea numrului de funcii i meninerea aceluiai nivel al salariilor. Astfel s-a procedat spre exemplu n Austria, Belgia, Germania, Grecia, Frana, Spania i Portugalia. Reducerea de personal s-a manifestat, n termeni obiectivi, numai ca efect al pensionrilor i demisiilor. n practic, cele dou sisteme nu sunt implementate n nici un stat n forma lor pur, de aceea se impune, atunci cnd se analizeaz funcia public dintr-un anumit stat, s se marcheze exact nivelul de convieuire a celor dou sisteme29. Necesitatea de a identifica i a menine ca atare principalele funcii publice indispensabile funcionrii nsei a administraiei publice s-a manifestat n general n contextul nevoii reducerii cheltuielilor publice. Principalul scop al acestui efort nu a fost s se identifice un nou rol pentru stat sau s se redefineasc, cel puin, dimensiunea funciei publice n consecin, ci de a reduce mrimea i costurile acesteia. Se poate de asemenea explica de ce definiiile legale ale funciei publice au rmas neschimbate, n general, n majoritatea rilor membre ale Uniunii Europene. n Uniunea European, Tratatul privind Constituia European 30, art. III-427 dispune: Legea european stabilete statutul funcionarilor Uniunii i regimul aplicabil celorlali ageni ai Uniunii. Statutul funcionarilor Comunitilor Europene definete, n art. 1,funcionarul public astfel: este funcionar al Comunitilor n sensul prezentului statut orice persoan care a fost numit n condiiile prevzute n acest statut ntr-o funcie permanent ntr-una din instituiile Comunitilor printr-un act scris al autoritii investit cu putere de numire din aceast instituie.

28 29

I. Alexandru, op. cit., p. 467. A. Iorgovan, op. cit., p. 630. 30 Tratatul privind Constituia European - publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, C310 din 16 decembrie 2004.

12

Reglementare funciei publice i a funcionarului public n Romnia n contextul integrrii Romniei n Uniunea European n toate statele membre ale Uniunii Europene, funcia public este sectorul cel mai marcat de tradiie i istorie naional din cadrul sistemului politico-administrativ i cel mai puin afectat direct de integrarea european. Uniunea European nu are competena de a reglementa funcia public sau de a reforma i reorganiza structurile administrative ale statelor membre, deoarece nici unul din tratatele europene iniiale sau ulterioare nu a prevzut competene comunitare pentru organizarea funciei publice. Civilizaia european este caracterizat de cteva trsturi care o disting net de toate celelalte dreptate, legalitate, spaiu public i libertate31. Spaiul public european este n construcie sub aspectul descoperirii legitimitilor i resorturilor interne care sa-l guverneze. n literatura de specialitate se apreciaz c spaiul public european, nc neconturat teoretic n terminologia specific integrrii europene, va ngloba i descrie ntr-o manier sistematic, mecanismele, procesele i fenomenele complexe ce guverneaz dezvoltarea sectoarelor publice i ale administraiilor europene, evideniind conexiunile i determinrile de natur administrativ, economic, social sau politic32. Ultimele evoluii ale Uniunii Europene subliniaz dorina crerii unui spaiu public transnaional, care s permit legitimarea instituiilor europene i fondarea unei identiti colective europene. n acest sens, serviciile publice naionale sunt din ce n ce mai mult influenate de procesul de unificare prin europenizarea administraiilor publice. Europenizarea administraiilor publice se efectueaz prin transferul de dosare politice n sfera competenelor Uniunii i Comunitii Europene. Grupurile i Comitetele de la Bruxelles au drept consecin europenizarea progresiv indirect a administraiilor naionale33. La rndul lor, structurile statale au un impact considerabil asupra organizrii serviciilor publice, iar marea varietate a structurilor statale este unul din aspectele caracteristice ale administraiei publice europene.
31

F. Guizat, Istoria civilizaiei n Europa. De la cderea Imperiului roman pn la Revoluia francez, Editura Humanitas, Bucureti, 2000, p. 38. 32 I. Alexandru, I. Gorjan, I.V. Ivanoff, C.C. Manda, A.L. Nicu, C.S. Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 96. 33 D.Bossaert, C.Demmke, K.Nomden, R. Polet, Funcia public n Europa celor Cincisprezece, Institutul European de Administraie Public, p. 3.

13

Sistemele juridice i administrative ale statelor membre sunt supuse unui proces de adaptare constant pentru a putea rspunde exigenelor transparenei i aplicrii dreptului comunitar. Deschiderea serviciilor publice fa de funcionarii publici i angajaii serviciului public ai altor state membre antreneaz efecte n lan, i anume: obligaia de a clasifica locurile de munc i profesiile pentru a stabili dac acestea trebuie s fie sau nu accesibile cetenilor strini; luarea msurilor pentru asigurarea recunoaterii reciproce a calificrilor i experienelor profesionale n serviciile publice, cu consecine asupra sistemelor existente de formare i mobilitate; asigurarea posibilitilor de mobilitate internaional a funcionarilor publici pe cuprinsul Uniunii Europene, cu impact asupra organizrii sistemelor de detari, de securitate social i de pensionri34. Dei au structuri administrative marcate de tradiii, administraiile publice din statele membre ale Uniunii Europene, s-au adaptat continuu la condiiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea European. Necesitatea de a dezvolta i pune n aplicare aquis-ul comunitar la niveluri de fiabilitate echivalente n toat Uniunea European, valorile i principiile fundamentale comune administraiei publice sunt factori care reliefeaz o tendin spre convergen ntre administraiile naionale, ducnd astfel la apariia unui spaiu administrativ european. Spaiul administrativ european poate fi neles ca spaiu al administraiei publice europene i poate forma obiectul tiinei administraiei. Unii autori apreciaz c noiunea de spaiu administrativ european poate fi gndit dup modelul spaiului economic i social european35, fiind n legtur cu vastul sistem al cooperrii juridice. Observm c sistemele legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene se afl ntrun proces constant de apropiere, n multe domenii diferite, sub ndrumarea legislaiei Uniunii, prin activitatea legislativ a instituiilor acesteia i prin jurisprudena Curii Europene de Justiie
34

J. Ziller, La relation entre intgration europenne et reforme administrative, Documente SIGMA (OCDE) Prparation des administrations publiques lespace administratif europene, nr.23, 1998, p.141. 35 A. Popescu, N. Voiculescu, Dreptul social european, Editura Fundaiei Romnia de Mine,Bucureti, 2003, p. 209-213.

14

a Comunitii Economice Europene i a Curii Europene a Drepturilor Omului. Reglementrile Consiliului Europei i ale Uniunii Europene sunt introduse n sistemele naionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determin compatibilizarea legislaiei naionale la specificul Uniunii Europene. Pornind de la aceste realiti, n doctrina european, un autor apreciaz c dei, nu exist un aquis comunitar care s reglementeze administraia public european (tratatele nu prescriu un model administrativ european), a aprut un aquis neformalizat36. Astfel, statele membre, n ciuda faptului c au diferite tradiii legale i diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrin i mprtesc aceleai principii de drept administrativ i standarde de bun practic, precum i nevoia de implementare unitar i eficient a dreptului Uniunii Europene. Romnia, n procesul aderrii sale la Uniunea European, a fcut eforturi de compatibilizare a legislaiei naionale, inclusiv cea privitoare la funcia public i funcionarul public, la normele juridice, principiile i valorile proprii Uniunii Europene. Pe lng tendinele prezentate care pot fi reperate la nivel european, dezvoltarea sistemelor de administraie public este influenat i de ali factori, naionali sau internaionali, cteodat contradictorii, care le afecteaz organizarea viitoare: - restrngerile bugetare tot mai mari care afecteaz administraiile publice determin implementarea unor msuri economice n domeniul pensiilor, costurilor de infrastructur; - ateptrile tot mai ridicate ale beneficiarilor (ceteni i oameni de afaceri) care stimuleaz tendinele de orientare spre public i de impunere a unor standarde de calitate; - n perioadele de descretere a ratei omajului, competiia pe piaa muncii pentru recrutarea i pstrarea personalului se intensific. n acest context, n domeniul funciei publice pot fi remarcate cteva tendine: - evoluia spre un sistem de salarizare mai flexibil i mai descentralizat i introducerea unor criterii de performan; - modernizarea sistemului de recrutare i introducerea unor msuri pentru a face fa mai bine competiiei cu sectorul privat; - descentralizarea managementului; - intensificarea pregtirii profesionale n domeniul european internaional;
36

J.P. Olsen, Twoards a european administrative space? On line ARENA working papers, wp02/26; Centre for European Studies; University of Oslo; www.arena.uio.no/.

15

- mbuntirea metodelor de evaluare, care se concentreaz spre criterii cum ar fi motivarea profesional i performana individual; - creterea importanei contractelor colective i/sau a dialogului social n stabilirea salariilor; - evoluia spre un program de lucru zilnic, sptmnal sau chiar anual mai flexibil; - reducerea numrului celor angajai n cadrul serviciului public (nu n toate statele membre ale Uniunii Europene); - egalitate ntre femei i brbai; - reforma sistemului de pensii, cuantumul contribuiei funcionarilor publici, introducerea fondurilor de pensii.

16