CONCEPTE FUNDAMENTALE DE DREPT ADMINISTRATIV

2011

CUPRINS Introducere........................................................................................................ Capitolul I Administraia public 1.1 Definiie. Concept. Terminologie.............................................................. 1.2 Noiunea de organ al administraiei publice 1.2.1 Analiza n literatura romneasc interbelic....................... 1.2.2 Analiza n literatura romneasc postbelic....................... 1.2.3 Analiza n legislaia romneasc actual............................ 1.3 Sistemul Organelor Administraiei Publice.............................................. Capitolul II Funcia public 2.1 Concept..................................................................................................... 2.2 Noiune i trsturi ale funciei publice ................................................... Capitolul III Funcionarul public 3.1 Noiunea de funcionar public................................................................ CONCLUZII....................................................................................................... BIBLIOGRAFIE................................................................................................. 2 3

5 7 8 9 10 12 15 19 21

INTRODUCERE

Pagina 2 din 21

Dreptul administrativ are ca principal obiect de reglementare administraia public fie prin referire la administraia public de stat sau la administraia public a comunitilor locale sau la activitatea administraiei de stat sau la activitatea altor organe de stat. n cadrul acestei lucrri am prezentat cteva dintre conceptele fundamentale care compun i susin dreptul administrativ. Prin lucrarea de fa am ncercat s aprofundm sensul acestor concepte i s argumentm importana acestor n cadrul dreptului administrativ. Am structurat trei capitole mpreun cu subcapitole concrete, funcia public i funcionarul public. Prin administraia public se realizeaz funcia executiv a statului ntruct are sarcina organizrii executrii legilor, aceast manifestare a administraiei publice considernd esena primului capitol. Puterile statului, pentru a-i realiza sarcinile proprii de satisfacere a intereselor generale ale societii, creeaz, n condiiile legii, diferite i numeroase servicii publice, care pentru ai nfptui sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuii care le asigur ndplinirea competenelor pentru care au fost nfiinate, sunt dotate cu funcii publice, acestea fiind obiectivul nostru n capitolul al doilea. Organismele create cu scopul de legiferare, de soluionare, cu putere de adevr legal, a conflictelor juridice care apar n societate sunt ncadrate cu personal de o anumit pregtire de specialitate, iar baza lor material este asigurat de ctre stat, jude sau comun. Pilonul acestor organisme l reprezint funcionarul public, care a constituit obiectul de interes al lucrrii de fa, n capitolul al treilea. subliniind astfel definiii, opinii de specialitate i sensul urmrit de legiuitor cu privire la administraia public,

Capitolul I Administraia public 1.1 Definiie. Concept. Terminologie

Pagina 3 din 21

Administraia public se deosebete, n primul rnd, de administraia particular tocmai prin caracterul su public, fiind prin aceasta pus n folosul i interesul general al societii sau al unei colectiviti anume. Administraia public nu se confund, nu se identific nici cu administraia de stat, ntruct ea are o sfer mai larg de cuprindere i se realizeaz nu numai prin activitatea organelor statului ci i prin activitatea altor subiecii, inclusiv a autoritilor administraiei publice locale, a regiilor autonome i a instituiilor publice. Administraia public are ca obiect realizarea valorilor care exprim interesele statului sau a unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat, valori care sunt exprimate n acte elaborate de puterea legiuitoare. Prin nsi obiectul su organizarea executrii i executarea legii administraia public e strns legat de puterea legiuitoare i de puterea judectoreasc ale crei hotrri sunt aplicate i executate n cadrul administraiei publice, la nevoie putnduse recurge la mijloace de constrngere statal. Administraia public e strns legat i de puterea executiv dar nu se identific ntocmai cu puterea executiv artnd o sfer mai larg de cuprindere. Administraia public se realizeaz att de organele puterii executiv (guvernul i ministerele) ct i de autoritile administraiei publice locale, care nu sunt organe ale puterii executive precum i de regii autonome i instituii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Coninutul administraiei publice este dat de dou categorii de activiti : activiti cu caracter dispozitiv i activiti prestatoare1. Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se stabilete ce trebuie s fac sau s nu fac, ce le este permis sau interzis subiecilor de drept, persoanelor fizice sau juridice, administraia public putnd interveni n anumite cazuri cu aplicarea de sanciuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. Aceast activitate executiv cu caracter de dispoziie se realizeaz prin acte juridice i fapte materiale de ctre organele administraiei publice i funcionrii acestora ca activiti specifice principale. Acesta este un proces complex care parcurge mai multe etape : documentare, studii, avize, variante, opiuni, deliberri. Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz pe baza i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaiile sunt realizate de organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse domenii din activitate . Si aceast categorie de activiti se realizeaz tot prin acte juridice i mai ales prin fapte materiale, pe baza i n condiiile prevzute de lege. Uneori prestaiile se execut n baza unor contracte ncheiate ntre subiecii administraiei publice i beneficiarii prestaiilor. Activitile
Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996
1

Pagina 4 din 21

de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii2, de natura celor dou categorii menionate mai sus, se desfoar nu numai de organele administraiei publice ci i de cele legiuitoare i judectoreti. Aceste activiti apar ca activiti subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizeaz par nu ca subieci ai puterii legiuitoare sau ai celei judectoreti, ci ca autoriti administrative, ca organe de conducere administrativ ale instituiilor respective. Activitile de organizare a executrii legii i de executare a acesteia se realizeaz i de ctre organizaii particulare, activitatea lor fiind i de interes public, prevzut de lege n conformitate cu prevederile acesteia. Administraia publica poate fi definit ca activitatea de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator, care se realizeaz n principal de organele administraiei publice i n subsidiar i de celelalte organe ale statului, precum i de organizaii particulare i de interes public. Noiunea de administraie public, n accepiunea formal organic3, evoc urmtoarele autoriti publice : Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituii subordonate ministerelor: organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de prefect; organe autonome locale i instituii subordonate acestora. n sens material funcional noiunea de administraie public evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, dup caz, prestarea directa de servicii publice. ntr-o formulare concentrat, administraia public poate fi definit ca ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora prin care, n regim de putere publica se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice4. Chiar dac nu este exprimat expres prin definiie rezult ca administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii politice5. Fa de cele subliniate anterior nu se mai poate spune c administraia public este clasicul executiv sau form fundamental de activitate a statului, cum se susinea pe baza Constituiei din 1965.

Niculae Neagu, Drept Administrativ, Vol I, Editura Bren, Bucureti, 2007 Anton Trilescu, Drept Administrativ, Ediia 4, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010 4 Niculae Neagu, op.cit., Vol I, Editura Bren, Bucureti, 2007 5 Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996
2 3

Pagina 5 din 21

Administraia public de azi nu mai poate fi clasicul executiv pentru simplu motiv c fenomenul executiv a devenit altul. n prezent inndu-se seama de noile realiti constituionale, doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public, ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public formnd de fapt conducerea acesteia. Administraia public nu mai este nici form de realizare a puterii de stat pentru c n sistemul democratic al Constituiei Romniei din 1991, ca de altfel n sistemul tuturor constituiilor democratice, nu numai statul este persoana moral de drept public. Fa de reglementrile din ara noastr, aceast calitate n mod nendoielnic aparine i unitilor administrativ teritoriale. Administraia local6, n baza principiului autonomiei locale, este ca esen, administraie public i nu administraie de stat. Faptul c unele autoriti administrative prin care se realizeaz autonomia local au i atribuii de administraie de stat, nu nseamn c toat activitatea lor este statal. Astfel, instituia autonomiei locale ar fi o pur ficiune, cum a fost n Romnia socialist. Nu mai puin, autonomia local nu poate nsemna stat n stat, motiv pentru care n toate sistemele democratice din lume ntlnim tutela administrativ. Diferena specific ar putea fi comentat prin referire la subiectele care realizeaz administraia public din sfera autoritilor publice, coninutul administraiei publice i scopul administraiei publice.

1.2. Noiunea de organ al administraiei publice 1.2.1 Analiza n literatura romneasc interbelic
n Constituia din 1923, ca i n Constituia din 1966, se opereaz ca regul, cu noiunea de putere, dar n sens de autoritate, existnd un titlu Despre puterile statului, ceea ce a determinat i o anumit predilecie a autorilor pentru cuvntul putere chiar atunci cnd aveau n vedere organe, adic autoriti de stat, sau dup caz ale unitilor administrativ teritoriale. n acest context de preocupri doctrinare, dar i legislative, s-a impus conceptul de persoan moral de drept public sau de persoana politico-teritorial, care venea n dezvoltarea discuiilor mai vechi cu privire la personalitatea statului. Statul, judeul, comuna, i stabilimentele publice sunt persoane morale de drept public n sensul ca ele sunt destinate sa fac administraiune public, activitatea lor fcut pentru i n interesul colectivitii, este reglementat de dreptul public. n sistemul juridic modern din Romnia, dup apariia Codului Civil, n 1866, jurisprudena a adoptat teoria ficiunii

Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996
6

Pagina 6 din 21

persoanelor juridice, conform creia persoanele juridice nu pot fiina dect printr-un act de putere public, dat de ctre stat i anume prin lege. Constituia din 1923 a stabilit principiul dup care dreptul de liber asociaiune nu implic n sine dreptul de a crea persoane juridice (articolul 29) iar Legea pentru persoanele juridice (asociaiuni i fondaiuni) din 6 februarie 1924 precizeaz chiar n primul articol : persoanele juridice de drept public se creeaz numai prin lege. n concluzie, pe lng stat, jude sau comun mai existau i alte persoane morale de drept public care se nfiinau prin lege, ntre care ponderea cea mai important o formau aa numitele stabilimente publice adic, ntr-o formulare actualizat, instituiile publice care prestau un serviciu public. Persoanele morale de drept public, inclusiv stabilimente publice, aveau dreptul de a folosi puterea publica, litigiile acestora cu particularii erau litigii de drept public, de competena instanelor de contencios administrativ. Literatura din perioada la care ne referim mai ofer i cu noiunea de stabilimente de utilitate public, pentru a evoca ns o persoana moral de drept privat, ce urmrete un scop general.

1.2.2 Analiza n literatura romneasc postbelic

De la nceput se impune a preciza ca ntre specialitii de drept administrativ care au scris ntre 1948 i 1989 nu s-a ajuns la o concepie unitar a noiunii de organ al administraiei de stat. Acest lucru este explicabil, ntr-un fel dac avem n vedere varietatea de opinii existente cu privire la coninutul i sfera noiunii de administraie de stat nsi. Pe de alta parte, existau opinii diferite, n special ntre specialitii de drept constituional i cei de teoria general a statului privitoare la noiunea de organ al statului, n general. Dincolo de nuanri autorii de drept administrativ au reinut ca pentru definirea noiunii de organ al administraiei de stat, ca de altfel a noiunii de organ de stat nu avea relevanta calitatea de persoana juridica ori funcionarea pe baza principiilor autogestiunii economico financiare , cum se pretindea mai ales de autorii de drept civil. Uneori legislaia venea cu exemple de organe ale administraiei ministeriale care n ansamblul lor erau proiectate7 sa funcioneze pe baza celebrului principiu socialist al autogestiunii economico financiare. De pild articolul 3 din fostul Decret nr.420/1982 preciza ca Departamentul pentru Contractarea , Achiziionarea i Pstrarea Produselor Agricole, se organizeaz i funcioneaz pe baza autoconducerii i autogestiunii economico financiare, cu personalitate juridic, n conformitate cu normele legale cu privire la organizarea i conducerea ministerelor i celorlalte
Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996
7

Pagina 7 din 21

organe centrale de stat. Asemenea inovaii veneau sa confirme unele teorii i s infirme altele. n caz contrar, s-ar fi nesocotit tocmai principiul fundamental ce a fost pus la temelia organizrii unitilor economice: autogestiunea economico financiar, ntruct prin acest principiu cum se susinea n doctrina vremii, s-a fcut o cotitur radical : organele economice sunt cluzite de un principiu total diferit de cel al organelor administraiei de stat, pentru care problema rentabilitii nu se pune n aceiai termeni. Se conturase astfel un concept de drept civil, unitatea economic de stat care evoca i realiti de drept public.

1.2.3 Analiza n legislaia romneasc actual

Constituia Romniei din 1991 n spiritul constituionalismului acestui sfrit de secol opereaz cu noiunea de autoritate public prin care nelege s evoce, n primul rnd organe de stat, respectiv organe ale administraiei locale, realizat pe baza principiului autonomiei locale. Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii, fiind n consonan cu articolul 2 care stabilete principiul exercitrii de ctre poporul romn a suveranitii naionale prin organele sale reprezentative i prin referendum. Noiunea de autoritate public sau pluralul autoritile publice sunt utilizate i pentru a evoca agenii ori funcionarii publici care intr n contact direct i nemijlocit cu ceteanul aprndu-i sau dup caz nclcndu-i un drept fundamental dar sensul principal al sintagmei autoritate public este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie ntr-o activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local autonom. Identificarea noiunii de autoritate public cu noiunea de organ public rezulta i din articolul 110 n care se menioneaz c Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor sunt obligate sa prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare prin intermediul preedinilor acestora. n optica legiuitorului constituant romn din 1991 Guvernul este un organ al administraiei publice i ca orice organ al administraiei publice are obligaia de a prezenta informri Parlamentului, fiind supus controlului parlamentar. Referitor la structura administrativa externa, observm interrelaiile dintre administraia public de stat i administraia local, inclusiv tutela administrativ. Astfel legiuitorul constituant face vorbire despre : ministere, autoriti administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliul local, primar, consiliul judeean, prefect, servicii publice descentralizate

Pagina 8 din 21

ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, fiind tot attea categorii principale de organe ale administraiei publice. Sfera organelor administraiei publice nu se poate opri la cele de mai sus pentru simplu motiv ca tocmai realizarea prerogativelor constituionale ale unora din acestea conduce la formarea de noi organe, fie sub forma de instituie bugetar fie sub form de regie ori societate comercial.

1.3 Sistemul Organelor Administraiei Publice

Activitatea fiecreia din cele trei puteri n stat legislativ, executiv i judectoreasc, este nfptuit de organe proprii legislative, executive i jedectoreti. Dac puterea legislativ se exercit prin Parlament i Preedintele Romniei, iar puterea judectoreasc se nfptuiete de instanele sau organele judectoreti, organizate n sistem de judectorii, tribunale, curi de apel i Curtea Suprem de Justiie, puterea executiv (administrativ) se exercit de Preedinte, Guvern, ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice central i orgnele administraiei publice locale, la nivelul judeelor i municipiului Bucureti, municipiilor, oraelor i comunelor. Putem spune c organul administraiei publice este o categorie de autoritate public, anume categoria care, potrivit Constituiei i legilor este chemat sa execute legea sau n limitele legii sa presteze servicii publice, uznd n acest scop de prerogative specifice puterii publice. Potrivit acestuia orice organ al administraiei publice este persoan moral de drept public, intrnd n raporturi juridice de drept administrativ n nume propriu. n concluzie definim organul administraiei publice ca fiind acea structur organizaional care, potrivit Constituiei i legii are personalitate de drept public i acioneaz, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului8. Organele de stat care nfptuiesc, n concret, activitatea puterii executive respectiv a administraiei publice sunt organe ale administraiei publice9. Fa de dispoziiile Constituiei delimitm urmtoarea structur administrativ a Romniei care central, administraia de stat din teritoriu i administraia local. Administraia central care cuprinde organele supreme ale autoritii publice: Preedintele Romniei, Guvernul, organele centrale de specialitate respectiv ministerele i alte organe subordonate Guvernului, autoritile administraiei publice centrale autonome; i cuprinde administraia

Niculae Neagu, Drept Administrativ, Vol I, Editura Bren, Bucureti, 2007 Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996
8 9

Pagina 9 din 21

instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome, inclusiv cele organizate ca regii sau societi comerciale. Administraie de stat din teritoriu cuprinde prefectul i serviciile desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale. Administraia local cuprinde Consiliul judeean, Consiliul local i primarul. Convenim ca noiunea de administraie local i deci organ al administraiei locale sa fie folosit pentru a evoca numai autoritile desemnate anterior, prin votul popular care realizeaz principiul autonomiei locale, n judee i n comune. Pentru simplificarea limbajului, dar i pentru a marca deosebirile, prefectul va fi calificat organ de tutel administrativ, iar serviciile publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale, din unitile administrativ teritoriale cum este prevzut n articolul 122 alineatul 2 din Constituie le vom califica simplu servicii publice statale din teritoriu.

Capitolul II. Funcia public 2.1.Concept

ntr-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin organele celor trei puteri: organele puterii legislative, ale celei executive i ale puterii judectoreti. De altfel, n Constituie sunt reglementate, n Titlul II, intitulat Autoritile publice pe rnd, organele care exercit puterile statului. Toate aceste organe sunt nfiinate pentru a realiza interesele generale ale societii n cadrul suveranitii statului. Ele i ndeplinesc atribuiile n limitele stabilite de organele reprezentative ale statului. n acest sens, articolul 2 (1) din Constituia Romniei prevede: Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum, iar n aliniatul (2) al aceluiai articol se arat c: nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu text inspirat din articolul 3 al Declaraiei drepturilor omului, adoptat n Frana. nfiinndu-se, potrivit Constituiei, organele proprii ale fiecrei puteri primare sarcina de a nfptui, n practic, o anumit funcie legislativ, executiv i judectoreasc care se exercit n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii. Determinant de ceea ce le deosebete cele trei puteri i creeaz organe care s ndeplineasc funciile specifice ce le revin. n concepia noastr, noiunea de funciune a statului are o accepiune mai larg, n sensul c ea cuprinde totalitatea funciunilor statului prin care se realizeaz suveranitatea
Pagina 10 din 21

acestuia, fr deosebire de faptul c aceste funciuni nfptuiesc sarcinile puterii legislative, executive sau judectoreti. Pentru realizarea funciilor statului se nfiineaz servicii publice corespunztoare, care la rndul lor, sunt dotate cu atribuii, puteri i competene specifice sarcinilor pe care acestea le realizeaz n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii scopul i finalitatea statului i al entitilor sale social administrativ-teritoriale. n doctrina din ara noastr i din strintate se susine, de regul, c funciunea public este de natura puterii executive. Considerm c exist o noiune a funciunii publice n sens larg, care cuprinde ceea ce am artat pn acum i o noiune a funciunii publice n sens restrns, care are n vedere numai funcia public executiv. Dar, pentru a ajunge la noiunea de funcie public n sens restrns, este necesar s facem, mai nti, unele consideraii cu privire la noiunea de funcie public n sens larg. Doctrina romneasc dinaintea celui de-al doilea rzboi mondial susinea ntr-o opinie c: orice serviciu public, sub orice form s-ar prezenta, dezvolt o activitate proprie absolut necesar existenei i progresului su, numit funciune administrativ, care e caracteristic tuturor activitilor sociale.10 Din definiia dat rezult c autorul consider c serviciul public este egal - ca sens cu funciunea public i c, funciunea public se exercit numai pentru realizarea atribuiilor administraiei publice. n schimb, P. Negulescu susinea c : funciunea public apare deci ca o grupare de activiti, de puteri i de competiii n scop de a da satisfacie unor anumite interese generale.11 i n doctrina juridic dinainte de Revoluia din Decembrie 1989 s-au fcut ncercri, n cadrul legislaiei atunci n vigoare, de a se defini funciunea public. n acest sens, A. Iorgovan susinea c: prin funcii de stat nelegem situaia juridic a persoanei fizice investit legal cu atribuii n realizarea competenei unui organ de stat ce contribuie n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective i organul care l-a investit.12 n aceast noiune nu se mai face legtura ntre funciunea public i serviciul public, ci ntre funciunea de stat (public) i funcionarul de stat (public). Ceea ce ne intereseaz, pentru a determina noiunea de funciune public este legtura cu serviciul public, pentru c nu pot exista funciuni publice dect n cadrul serviciilor publice,

Niculae Neagu, Drept Administrativ, Vol I, Editura Bren, Bucureti, 2007 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureti, 1934, pag 522 12 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005
10 11

Pagina 11 din 21

n timp ce funcionarii publici sunt persoane fizice, cu o anumit pregtire de specialitate, care ocup temporar o anumit funciune public. Puterea executiv pentru a-i realiza sarcinile proprii de satisfacere a intereselor generale ale societii, creeaz, n condiiile legii, diferite i numeroase servicii publice care, pentru a-i nfptui sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuii care le asigur ndeplinirea competenelor pentru care au fost nfiinate, sunt dotate cu funciuni publice. Odat cu crearea unui serviciu public, se creeaz i funciunile publice corespunztoare, care au atribuiile, puterile i competenele stabilite prin lege sau prin actul de nfiinare, dat n baza legii.

2.2. Noiune i trsturi ale funciei publice

Din cele ce preced rezult c, n opinia noastr, funcia public este o totalitate de atribuii, de puteri i de competene de specialitate cu care sunt dotate la nfiinare, serviciile publice. Funciile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse n statul de funcii ntocmit i aprobat, potrivit legii. Atribuiile, puterile i competenele funciei publice se stabilesc n raport de sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercit, n vederea satisfacerii intereselor generale ale societii. Atribuiile, puterile i competenele funciei publice se exercit n mod continuu i permanent i totodat atribuiile, puterile i competenele funciei publice se realizeaz de ctre funcionarii publici numii sau alei n funcia respectiv. Persoana fizic care dorete s ocupe o funcie public trebuie s ndeplineasc condiiile de studii i stagii cerute de statul de funcii al serviciului public. Pentru munca prestat, n cadrul funciei publice pe care o ocup, funcionarul public primete un salariu lunar i alte drepturi bneti, prevzute de lege. Funcia public se desfiineaz de ctre organul care a nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur innd seama de elementele menionate, ntr-o ncercare de definire a acestei noiuni putem considera c funcia public este acea grupare de atribuii, puteri i competen, stabilit potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, nfiinat n scopul satisfacerii n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici, numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societii. Definind noiunea de funcie public, P. Negulescu arat c funcia public este complexul de puteri i competene, organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli) persoan fizica, care,
Pagina 12 din 21

exercitnd puterile n limitrile competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. Statul i autoritile publice organizate de acesta pentru realizarea suveranitii sale nfiineaz la nivel central i n unitile administrativ teritoriale servicii publice care s asigure satisfacerea unor interese generale, a unor nevoi specifice locuitorilor. Serviciile publice apar ca forme organizatorice (genul organelor, instituiilor, regiilor) n cadrul crora se desfoar i se realizeaz activiti concrete, de ctre anumite persoane care au o pregtire de specialitate tocmai pentru a realiza aceste activiti cu maxim eficien. Aceste activiti (atribuii) competente, sunt funciile publice. ntlnim funcii publice n sfera oricrei puteri a statului, iar Constituia Romniei i alte acte normative folosesc aceast noiune, n diverse sintagme, legnd-o de fiecare din aceste puteri i de autoritile publice care o exercit. n legea numrul 69 / 1991 privind administraia public local ntlnim referiri la funcia de primar - articolul 41 alineatul 2 i articolul 46 funcia de secretar al consiliului articolul 48 funcia din cadrul serviciilor publice locale articolul 51, funcia de prefect articolul 96 alineatul 3. Legile referitoare la salarizarea funcionarilor publici din cele trei puteri se refer la: funcii de execuie, funcii de execuie de specialitate specifice, funcii de conducere. i prin unele Hotrri ale Guvernului, mai ales cele referitoare la salarizarea n instituiile bugetare sau n regiile autonome, se ntlnesc dispoziii referitoare la funcii de execuie pe grade profesionale, funcii de execuie pe trepte profesionale, funcii de conducere. Coninutul fiecrei funcii publice adic acele atribuii, puteri, competene proprii, care o deosebesc de alte funcii publice sunt stabilite, de regul, nsi actul care o nfiineaz Constituie, legi sau, n ara acestora, prin hotrri ale guvernului, ordine i instruciuni ale minitrilor, hotrri ale consiliilor judeene i locale. Acelai act o poate i desfiina, atunci cnd autoritatea competent consider c nu mai este necesar, sau c acele atribuii pot fi realizate n cadrul altei funcii. La regiile autonome, funciile publice sunt create prin actul de constituire a acestora. ntr-o analiz mai detaliat, am putea considera c funciei politice, inclusiv celei din sfera administraiei publice, i sunt specifice urmtoarele trsturi: Reprezint un complex de atribuii i puteri cu care este investit un funcionar public dintr-un serviciu public. Funcia public are caracter de continuitate, apare ca o necesitate permanent i de interes general, chiar dac unele se realizeaz intermitent sau o singur dat. Persoana care o deine trebuie s aib nvestitura legal i s-o exercite n executarea legii.

Pagina 13 din 21

Funcia public nu poate constitui obiectul unei nelegeri ntre pri i nu poate fi stabilit prin contract. Avnd o baz legal ea poate fi ns schimbat n mod unilateral, fr acordul persoanei care o deine, desigur tot de ctre cel care a creat-o. Funcia public se ocup prin numire sau prin alegere, n condiiile legii. Funcia public reprezint un ansamblu de atribuii, de competene i puteri n cadrul unui serviciu public, stabilite potrivit legii, cu care sunt investii, numii sau alei funcionarii publici, n vederea satisfacerii n mod continuu i permanent a unui interes general. n virtutea unor funcii pe care le dein, unele persoane rspund de desfurarea activitii ntr-o unitate sau sector de activitate, avnd dreptul de a lua decizii n acest scop; acestea sunt funcii de conducere. Avnd n vedere atribuiile i competenele serviciului public n care, pentru realizarea acestora, au fosr create funciile publice, ele se stabilesc ntr-o ierarhie, n raport cu atribuiile, puterile i competenele pe care le are fiecare funcie public n cadrul unui serviciu public. Pentru buna funcionare a unui serviciu public este necesar ca funcionarii publici, care l alctuiesc, s se supun dispoziiilor date d funcionarii publici care ocup, n cadrul ierarhiei funciilor publice, o poziie superioar. Astfel, eful de birou este subordonat efului de serviciu, la rndul su ful de serviciu este subordonat directorului i aa mai departe. Dup cum susinea profesorul P. Negulescu ierarhia este o clasificare a funciilor fcnd parte dintrun mare serviciu public, un departament de exemplu, bazat pe o ordine de suprapunere i de subordonare. n organele administraiei publice putem ntlni ca funcii de conducere: ministrul i adjuncii acestuia, director i director general, ef serviciu i ef birou, prefect, subprefect, primar, viceprimar. n aceste cazuri, cel ce deine o funcie nu are dreptul de decizie, nu rspunde pentru ntreaga activitate a organului sau sectorului de activitate, obligaiile sale profesionale fiind n principal cu caracter prestator; acestea sunt funcii de execuie. Sfera acestora e foarte larg i poart diverse denumiri, n raport i de pregtirea de specialitate a celui ce deine funcia: medie, inginer, jurist, inspector. La rndul lor, aceste funcii se pot grupa n funcii de execuie pe grade profesionale i funcii de execuie pe trepte profesionale. n aparatul Parlamentului, Preedeniei i al Guvernului sunt prevzute funcii de specialitate.

Capitolul III. Funcionarul public 3.1.Noiunea de funcionar public

Pagina 14 din 21

Statul, judeul i comuna, pentru a-i realiza sarcinile ce le revin nfiineaz o diversitate de servicii publice de legiferare, de soluionare, cu putere de adevr legal, a conflictelor juridice care apar n societate i de realizare a atribuiilor puterii executive, insistnd cu deosebire asupra serviciilor publice administrative despre care am artat c sunt acele organisme administrative nfiinate prin lege sau pe baza legii de ctre stat, judeul sau comuna pentru satisfacerea n mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societii. Aceste organisme sunt ncadrate cu personal de o anumit pregtire de specialitate, iar baza lor material este asigurat de ctre stat, judeul sau comuna. Pentru a-i realiza sarcinile pentru care au fost create serviciile publice sunt dotate nc de al nfiinare, cu funcii publice care sunt, n opinia noastr, acele grupri de atribuii, puteri i competene, stabilit potrivit legii, n cadrul serviciilor publice, nfiinate n scopul satisfacerii, n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici, numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societii. Pentru ca serviciile publice s-i realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca funciile publice - s fie acele grupri de atribuii, puteri i competene s fie ocupate de persoane fizice cu o pregtire de specialitate, care s realizeze, n practic, sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate n funciile publice cu care au fost dotate, nc de la nfiinarea serviciilor publice. Persoanele fizice care ocup, n condiiile legii funciile publice din cadrul serviciilor publice, se numesc funcionari publici. De la aceast regul fac excepie persoanele fizice care alctuiesc organele reprezentative ale statului cele dou camere ale Parlamentului - ale judeului comisiile judeene i ale comunelor consiliilor locale care nu au calitatea de funcionari publici pentru c, n primul rnd, ei sunt reprezentanii rii, ai judeului sau comunei i, n al doilea rnd, prin activitatea nepermanent, limitat n timp de regula, la 4 ani pe care o desfoar, prin modul de lucru numai n sesiuni i prin alte trsturi ei se deosebesc de funcionarii publici. Fa de regula i de excepia de la ea, vom considera c sunt funcionari publici persoanele fizice, ceteni romni, care dein, n condiiile legii, o funcie public ntr-un serviciu public al statului , judeului sau comunei. Noiunea de funcionar public a fost definit pentru prima dat n legislaia noastr n legea pentru Statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923 unul din primele statute ale funcionarilor publici din aceast parte a Europei care n articolul 1 prevedea: sunt funcionari publici cetenii romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu public

Pagina 15 din 21

permanent, la stat, jude, comun, sau la instituiile ale cror buget este supus aprobrii Parlamentului, Guvernului sau consiliilor judeene sau comunale. Mai mult, n acelai loc P. Negulescu, dnd o alt definiie noiunii de funcionar public arat ca: Funcionarii publici sunt acum ceteni care, fiind numii de autoritatea competent i investii n mod legal cu atributele funciilor lor, presteaz n mod permanent o anumit activitate, ce nu este exclusiv manual, n scop de a face s funcioneze un serviciu public n schimbul unui salariu pltit periodic,13 iar A. Teodorescu susine c: funcionarul public este persoana care n schimbul unei remuneraii, ndeplinete sau colaboreaz n mod permanent la ndeplinirea unui serviciu public depinznd de autoritatea administrativ a statului, judeelor sau comunelor14. n literatura de specialitate dinainte de Revoluia din Decembrie 1989, Antonie Iorgovan definea noiunea de funcionar de stat ca fiind: persoana fizic care este investit n mod legal, prin actul de voin unilateral a unui organ de stat, cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcii de stat, n vederea realizrii competenei organului din structura cruia face parte funcia respectiv. Dei este important noiunea de funcionar public, observm c n codul funcionarilor publici aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat i republicat prin Legea pentru cadrul funcionarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era dat o asemenea definiie, i, cu toate acestea dup cum se prevede n articolul 2, dispoziiile cuprinse n partea nti au fost aplicate tuturor funcionarilor publici, iar dispoziiile cuprinse n partea a doua au fost aplicate numai funcionarilor administrativi i funcionarilor de specialitate, cu unele excepii, cuprinse n articolul 49 (funcionarii publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate, cum ar fi: membrii ordinului judectoresc, membrii corpului ofierilor i subofierilor, membrii corpului medicilor, .a.m.d.) i articolul 199 (referenilor stagiari i oficiilor de studii ). Pornind de la constanta c persoana fizic care ocup n condiiile legii o funciune public, este funcionar public, i de la prevederile constituionale i legale cercetate, ncercm s desprindem cteva elemente care s nu conduc la o definiie proprie a serviciilor publice. Astfel toate serviciile publice organe ale administraiei publice, centrale i locale ( dar i celelalte organe ale statului care realizeaz sarcinile specifice ale puterii legislative i judectoreti) instituiile publice i regiile autonome de interes public sunt dotate, nc de la nfiinare, cu funcii publice;

Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996 14 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005
13

Pagina 16 din 21

Sunt grupri de atribuii, puteri i competene stabilite potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale fiecrui serviciu public de ctre persoanele fizice care ocup, n condiiile legii, funcia public respectiv; Pentru ca o persoan s poat ocupa o funcie public e necesar ca aceasta s fie cetean romn. n acest sens n articolul 16 (3) din Constituie se prevede c funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Investirea ntr-o funcie public se face pe baz de concurs ori ca urmare a alegerii. Persoana fizic care ocup o funcie public trebuie s desfoare o activitate continu i permanent, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv. Pentru activitatea depus, persoana fizic are dreptul la un salariu stabilit potrivit legii, pentru a se ntreine pe el i familia lui. Pe durata ocuprii funciei publice, persoana fizic are anumite drepturi i obligaii. Cu excepia funcionarilor publici care potrivit legii sunt inamovibili, toi funcionarii publici se bucur de stabilitate. Din elementele menionate putem concluziona c: funcionarul public este acea persoan fizic care , cu respectarea condiiilor cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, ntr-o funcie public pentru a desfura contra unui salariu, o activitate continu. Pe timpul ct deine funcia public persoana fizic are anumite drepturi i-i revin anumite obligaii. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mprite n dou mari categorii i anume drepturi i obligaii cu caracter genral, pe care le au toi funcionarii publici i drepturi i obligaii speciale, pe care le au numai anumite categorii de funcionari publici. Funcionarii publici au urmtoarele drepturi cu caracter general i anume: de a avea opinii proprii, de asociere n organizaii profesionale ori n sindicate, de stabilitate, n condiiile legii, de salariu, de promovare, n funcii, n grade i n trepte profsionale, la ajutor material n caz de incapacitate temporar de munc, la concediu de odihn, la pensie, iar n caz de deces, urmaii acestora au dreptul la pensi de urmai, n condiiile legii. Unele categorii de funcionari publici au anumite drepturi speciale. Astfel funcionarii care sunt obligai s poarte uniform, au dreptul s primeasc uniforma gratuit, cei cu funcii de execuie care presteaz, n interesul serviciului, ore suplimentare, au dreptul la o salarizare suplimentar, dac timpul lucrat peste durata normal de lucru nu a putut fi compensat cu timp liber corespunztor, cei care lucreaz n schimburi sau ture au dreptul la timpul liber corespunztor, cei inamovibili au dreptul de a nu fi mutai, chiar prin avansare, fr acordul lor, dreptul la cumul de funcii, cu obligaia efecturii lucrrilor ce le revin, din atribuiile pe care le au n cadrul serviciului public unde sunt ncadrai u funcia de baz. Obligaiile cu caracter general ale funcionarilor publici prevd: s-i ndeplineasc cu coresctitudine, fidelitate i n mod contiincios ndatoririle de serviciu, s dea dovad de

Pagina 17 din 21

rezerv n exprimarea opiniilor politice, care s nu influeneze imparialitatea n exercitarea atribuiilor de serviciu, s respecte programul de funcionare al serviciului public n care i desfoar activitatea, s se conformeze dispoziiilor date de superiorii ierarhici, s pstreze secretul profesional al lucrrilor pe care le efectueaz, s nu primeasc daruri ori alte foloase pentru efectuarea lucrrilor ce le revin din obligaiile de serviciu i s i ridice continuu calificarea profesional. Obligaiile speciale ale funcionarilor publici sunt determinate de natura serviciului public desfurat n concret. Pe baza trsturilor i consideraiilor pe care le-am fcut n legtur cu funcia public putem preciza i noiunea de funcionar public, nelegnd prin aceasta persoana numit sau aleas ntr-o funcie public cu caracter de permanen n serviciile autoritilor publice centrale sau locale, ori instituiile publice care aparin acestora. Nu sunt funcionari publici persoanele care desfoar o activitate pe baza unei convenii civile n serviciul unei autoriti publice, centrale sau locale, ntr-o instituie public subordonat acestora sau regie autonom aflat sub autoritatea lor. n dreptul penal, coninutul i trsturile de funcionar public sunt mai largi. n acest sens, sunt considerai funcionari publici chiar i acele persoane care nu au o nvestitur legal sau nu o au chiar de loc, adic acei funcionari de fapt care exercit permanent sau temporar cu orice titlu o nsrcinare n serviciul unui organ de stat, ntreprindere sau organizaie economic de stat. Precizrile fcute cu privire la clasificarea funcionarilor publici privesc desigur i pe funcionarii publici. Vom avea deci funcionari publici de conducere i funcionari publici de execuie, funcionari alei i funcionari numii, funcionari militari i funcionari civili etc. Spre deosebire de funcionari de execuie cei care dein funcii de conducere au un grad mai mare de rspundere i independen.

Concluzii

Pagina 18 din 21

Cu privire la relaia dintre puterea executiv i administraie trebuie s reinem urmtoarele aspecte: termenul de administraie a fost folosit n dou sensuri, un sens funcional ( material ) exemplu consiliul municipal i primarul sunt nsrcinai cu administraia local i un sens derivat, organic ( un personal care ndeplinete servicii de administraie ) exemplul acesta fiind punctul de vedere al Administraiei Finanelor. Dreptul administrativ a fost constituit pe dou idei respectiv administraia nu este singura problem a executivului i administraia este exclusiv o problem a executivului. Statul posed o voin proprie superioar, prin natura sa, voinei indivizilor. Cred c tocmai aceste idei au permis s se formuleze teoria inexistenei rspunderii statului n anumite sectoare de activitate administrativ, ajungndu-se apoi la fundamentarea actelor discreionare , acte pentru care administraia nu este supus nici unui judector . Am ncercat n textul lucrrii s subliniem faptul c n esena sa, administraia este exercitat de puterea executiv, cu excluderea raporturilor executivului cu organismele de drept internaional i se realizeaz sub un regim de putere politic prin prerogative i constrngeri exorbitante de la dreptul comun. Alturi de prerogativele administraiei exist anumite constrngeri, care sunt cunoscute de simplii particulari : persoanele private pot s se decid pentru alegerea unui lucru din orice motiv (interes, generozitate, capriciu ) care nu este nici ilicit, nici imoral, pe cnd administraia nu se poate decide dect pentru motive de interes public; ntreprinderile private pot s-i atrag liber angajaii i funcionarii, pe cnd administraia trebuie s deschid concurs pentru recrutarea de personal i s recurg la licitaie pentru plasarea afacerilor sale. n opinia noastr, legea administraiei publice locale trebuia s dea via principiului constituional potrivit cruia administraia public din unitile administrativ - teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Aceste dou principii i pot demonstra finalitatea lor care const, pe de o parte, n acordarea autonomiei locale, iar pe de alt parte, n asigurare conducerii unitare a puterii executive - a administraiei publice n statul de drept unitar romn, numai dac sunt bine reglementate, cu luarea n considerare a cerinelor fiecruia din aceste dou principii. Pe baza acestor principii administraia exercit puterea sa discreional, cnd ea singur i alege cile i mijloacele necesare pentru atingerea scopurilor, este ea nsi, adic funciune autonom. Trebuie reinut c exercitarea puterii discreionale pune n valoare suveranitatea de stat a statului pur, fr intermediere de ordin legislativ i, dimpotriv, reducerea puterii discreionale ar conduce la reducerea nu numai a autonomiei administraiei ci i a participaiei sale la puterea public a statului fcnd ca dintre cele trei puteri, administraia s devin cea

Pagina 19 din 21

mai slab. Locul administraiei n trinitatea puterilor este dat tocmai de sfera puterii sale discreionale. n orice ar, spunea profesorul Paul Negulescu, sunt dou categorii de interese: unele care au caracter cu totul general privind totalitatea cetenilor, ntreaga colectivitate, cum bunoar: facerea legilor, raporturile rei cu streintatea, supravegherea i distribuiunea justiiei, organizarea armatei, ordinea public i sigurana statului; altele ns sunt speciale unei anumite localiti, spre exemplu: ndestularea comunei cu articole de prim necesitate, nfrumusearea comunei, facerea unui pod peste un ru, facerea de parcuri i grdini, aducea apei, a luminei, ridicarea gunoaielor i curitul strzilor, canalizarea, buna stare sanitar a comunei, ngrijirea de sracii din comun, dezvoltarea simului artistic prin crearea de muzee locale, dezvoltarea cultural prin crearea de coli de aduli, de biblioteci, crearea de coli de meserii i multe altele. Este incontestabil c interesele comune ntregii colectiviti nu pot fi ncredinate dect puterii centrale. Numai astfel putem avea unitatea Statului, numai astfel un stat poate fii puternic i n msur de a impune inamicului din afar sau dinuntru15.

Bibliografie
15

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureti, 1934, p. 621

Pagina 20 din 21

Tratate, cursuri:
1. 2. 3. 4. 5. Neagu Niculae, Drept Administrativ, Vol I, Editura Bren, Bucureti, 2007. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005. tefan Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice n legtur cu Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, n Dreptul nr.2/2000. Trilescu Anton, Drept Administrativ, Ediia 4, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010. 6. Valentin I. Prisacaru, Tratat de Drept Administrativ Romn Parte General, Ediia a II-a revzut i adugit,Editura ALL, 1996. Neagu Niculae, Drept Administrativ - Note de Curs, Univ. Andrei aguna, 2011.

Legislaie:
1. 2. 3. Constituia Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, consolidat n 2009, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29.05.2007. Legea nr. 215/2001 privind Administraia public local, modificat, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 123 din 20 februarie 2007.

Pagina 21 din 21