Drept Financiar Public

Ionel Bostan
Drept financiar public
Prof.univ.dr. IONEL BOSTAN
Editura Universitii Al. I. Cuza Iai, 2005
Refereni tiinifici:
- Prof. univ. dr. Ioan Macovei, Universitatea Al. I. Cuza Iai - Prof. univ. dr. Tudorel Toader, Universitatea Al. I. Cuza Iai
Tehnoredactare i copert:
Lucian Andrie
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale BOSTAN, IONEL Drept financiar public Ionel Bostan, Iai, Editura Universitii Al. I. Cuza, 2005. Bibliogr. ISBN:
Toate drepturile rezervate. Este interzis reproducerea total sau parial a lucrrii, prin orice procedee, fr permisiunea scris a autorilor.
CUPRINS
Consideraii introductive . Capitolul 1 Bugetul public naional ... 1.1. Prezentare general . 1.2. Bugetul statului ... 1.2.1. Definirea bugetului de stat; principalele teorii privind natura sa juridic i principiile dreptului bugetar . 1.2.2. Cuprinsul bugetului de stat . 1.2.2.1. Veniturile bugetului de stat .. 1.2.2.2. Cheltuielile bugetului de stat ... Capitolul 2 Derularea procesului i execuiei bugetare 2.1. Elemente eseniale pentru nelegerea procesului bugetar .. 2.2. Competene i responsabiliti n procesul bugetar 2.3. Procesul bugetar .. 2.3.1. Proceduri privind elaborarea bugetelor .. 2.3.2. Calendarul bugetar .. 2.3.3. Prevederi referitoare la investiii publice 2.3.4. Execuia bugetar ... 2.4. Finanele instituiilor publice .. 2.5. Regimul sancionatoriu al Legii finanelor publice Capitolul 3 Bugetul asigurrilor sociale de stat 3.1. Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat . 3.2. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat ... 3.3. Sistemul public de pensii 3.3.1. Obiective . 3.3.2. Contribuabilii sistemului public de pensii ..
9 11 12 13 13 18 18 19 23 24 29 34 34 36 38 41 48 51 61 64 66 68 68 70
3.3.3. Cotele de contribuie de asigurri sociale (C.A.S.) 3.3.4. Categoriile de pensii, condiiile de obinere i modul de calcul . 3.4. Procedura bugetului asigurrilor sociale . Capitolul 4 Procedura fiscal .. 4.1. Administrarea creanei fiscale - Codul de procedur fiscal (Ordonana Guvernului 92 din 2003, republicat) . 4.1.1. Raportul juridic de drept fiscal ... 4.1.2. Subiectele raportului de drept fiscal ... 4.1.3. Coninutul raportului juridic fiscal . 4.1.4. Domiciliul fiscal . 4.2. Competena organului fiscal ... 4.3. nregistrarea fiscal . 4.3.1. Declaraia de nregistrare fiscal 4.3.2. Codul de identificare fiscal ... 4.3.3. Certificatul de nregistrare fiscal ... 4.3.4. Declaraia fiscal 4.3.5. Registrul contribuabililor 4.4. Inspecia fiscal .. 4.5. Executarea voluntar a obligaiilor fiscale .. 4.6. Executarea silit a obligailor fiscale .. 4.6.1. Prescripia dreptului de a cere executarea silit i a dreptului de a cere compensarea sau restituirea ... 4.6.2. Organele de executare silit 4.6.2.1. Competena .. 4.6.2.2. Titlul executoriu .. 4.6.3. Procedura de executare silit condiii generale ... 4.6.4. Procedura de executare silit condiii speciale 4.6.4.1. Executarea silit prin poprire .. 4.6.4.2. Executarea silit a bunurilor mobile 4.6.4.3. Executarea silit a bunurilor imobile ... 4.6.4.4. Executarea silit a altor bunuri 4.6.5. Valorificarea bunurilor puse sub sechestru 4.7. Soluionarea contestaiilor mpotriva actelor administrative fiscale 4.7.1. Actul administrativ fiscal - noiune, elemente constitutive i caractere juridice ...
72 75 93 79 80 80 82 85 87 88 90 90 92 93 94 95 95 98 105 106 108 108 110 111 112 112 114 116 117 118 120 120
Ionel Bostan
4.7.2. Ci administrative i jurisdicionale de atac mpotriva actelor administrative fiscale 122 Capitolul 5 mprumutul public .. 5.1. Aspecte teoretice . 5.2. mprumutul public trsturi i tipologie .. 5.3. Reglementarea mprumuturilor publice .. 5.3.1. Datoria public intern ... 5.3.2. Datoria public extern ... 5.4. Atribuii ale Ministerului Finanelor privind datoria public . 5.5. Mijloace de stingere sau de reducere a datoriei publice . 5.6. Reglementri privind datoria public valabile ncepnd cu exerciiul financiar 2005 5.6.1. Contractarea i rambursarea datoriei publice . 5.6.2. Instrumentele datoriei publice guvernamentale .. 5.6.3. Datoria public guvernamental direct . 5.6.4. Gestiunea garaniilor de stat i a submprumuturilor . 5.7. Plafonul de ndatorare public a Romniei pentru anul 2005 Capitolul 6 Formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului .. 6.1. Operaiuni derulate prin trezoreria statului . 6.2. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului 6.3. Utilizarea i fructificarea disponibilitilor contului curent general al trezoreriei statului . 6.4. Bugetul trezoreriei statului 6.5. Contravenii Capitolul 7 Dreptul bugetar comunitar; izvoare juridice specifice 7.1. Repere conceptuale . 7.2. Izvoare de drept comunitar . 7.2.1. Tratatele institutive i modificatoare .. 7.2.2. Izvoare derivate .. 7.2.3. Alte izvoare de drept comunitar . 7.3. Metoda comunitii i procedurile UE de adoptare a legislaiei . 125 126 131 134 136 138 139 141 145 150 152 153 155 162
163 165 166 168 172 173 175 176 177 178 181 183 184
7.4. Cadrul normativ privind elaborarea bugetului general al UE . 186 Capitolul 8 Bugetul comunitar ... 8.1. Principii aplicate n stabilirea i executarea bugetului comunitar ... 8.2. Linii eseniale de management bugetar .. 8.2.1. Elemente de baz privind execuia bugetar .. 8.2.2. Regulile i metodele contabile 8.2.3. Reforma cadrului contabil .. 8.3. Reglementri financiar-bugetare regsite n corpusul constituional comunitar 8.3.1. Veniturile i cheltuielile comunitare .. 8.3.2. Elaborarea bugetului .. 8.3.3. Execuia bugetar ... 8.3.4. Raportare i control 8.3.5. Alte reglementri n materie .. 8.4. O caracterizare privind veniturile i cheltuielile bugetului comunitar pe baza execuiei bugetare derulate n ultimii ani 8.4.1. Sistemul de venituri 8.4.2. Cheltuielile .. 8.4.3. Dezechilibrul bugetar la nivelul statelor membre i mecanismul compensaiei bugetare . 8.5. Dimensiunea i structura bugetului general al UE aferent exerciiului financiar 2004 . 8.5.1. Schimbare de formul bugetar - de la UE-15 la UE25 189 190 199 199 201 202 203 203 204 207 208 209 210 210 212 215 217 217
Bibliografie 223
CONSIDERAII INTRODUCTIVE
Dreptul financiar public este dat, n mare msur, de ansamblul actelor normative care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societii. Acesta se concentreaz predilect asupra noiunilor, teoriilor i reglementrilor juridice referitoare la bugetul de stat i procedura elaborrii, aprobrii i executrii lui, la cheltuielile bugetare i finanarea instituiilor publice, la cuprinsul i procedura bugetului asigurrilor sociale de stat, a bugetelor locale i fondurilor speciale .a. ntre izvoarele dreptului financiar public evideniem existena a patru categorii de norme juridice: a) Prevederile constituionale. Acestea stabilesc competena organelor puterii legislative i executive n materie de buget public, cuprinznd i dispoziii privitoare la organizarea i funcionarea Curii de Conturi. b) Legile. ntre acestea se detaeaz: - legea privind finanele publice; - legile bugetare anuale; - legile fiscale. c) Acte normative emise de organele centrale ale autoritii executive. Aici se includ: - ordonanele guvernamentale; - hotrrile de guvern; - instruciunile, ordinele i precizrile Ministerului de Finane. d) Hotrri ale consiliilor locale. Prin acestea se aprob anual bugetele proprii ale unitilor administrativ-teritoriale, msurile
10
de executare i conturile de execuie a acestor bugete; tot prin hotrri ale consiliilor locale se stabilesc cotele unor impozite i taxe locale i se acord anumite nlesniri fiscale. Dreptul financiar face parte integrant din dreptul public, cuprinznd norme juridice prin intermediul crora se mobilizeaz, se administreaz i se repartizeaz fondurile bneti destinate satisfacerii nevoilor publice. nelegerea unei discipline att de complex i, n acelai timp, profund, presupune deinerea de cunotine din aproape toate ramurile de drept, dar i din economie (finane publice). ncheiem prin a releva c, dat fiind importana UE pentru evoluia sistemului economico-social romnesc, o parte semnificativ a demersului de fa este consacrat dreptului bugetar comunitar. - Autorul -
Capitolul 1
BUGETUL PUBLIC NAIONAL
1.1. Prezentare general 1.2. Bugetul statului 1.2.1. Definirea bugetului de stat; principalele teorii privind natura sa juridic i principiile dreptului bugetar 1.2.2. Cuprinsul bugetului de stat 1.2.2.1. Veniturile bugetului de stat 1.2.2.2. Cheltuielile bugetului de stat
12
BUGETUL PUBLIC NAIONAL
1.1. Prezentare general

Considerat veriga central a sistemului financiar din cadrul unui stat, bugetul public constituie expresia unui tip specific de relaii financiare relaiile bugetare care se manifest n procesele formrii, repartizrii i utilizrii fondurilor bugetare necesare organelor statale de la nivel naional i de la nivelul unitilor sale administrativ-teritoriale1. Structura sistemului bugetar din Romnia corespunde structurii organizatorice a statului. ntr-o alt abordare, bugetul public reprezint document de baz, avnd putere de lege, prin care se stabilesc att natura i mrimea veniturilor ce se utilizeaz la dispoziia statului, dar i categoriile i nivelul alocaiilor bugetare ce se vor dirija de ctre stat pentru finanarea diverselor activiti n cadrul unui exerciiu bugetar (de regul, un an). Etimologic, cuvntul buget i are originea n latinescul bulgo a crui semnificaie este aceea de pung cu bani. Ulterior, n Frana s-au folosit expresiile bouge i bougette, cu sensul de scule. n Anglia, prin cuvntul budget se nelegea mapa de piele a Cancelarului Trezoreriei, n care erau aduse la Parlament documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor statului. n rile romne, folosirea expresiei buget s-a introdus prin Regulamentele organice (1831 1832), n care se vorbea despre biudje sau bugea. n privina coninutului bugetului public naional (autohton), la acesta face referire att Constituia rii, ct i Legea finanelor publice. Constituia Romniei, n art. 137 arat c bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, ale oraelor i ale judeelor. Apoi, n Legea
1
I. Talpo, Finanele Romniei, vol. I, Ed. Sedona, Timioara, 1995, p. 79.
Ionel Bostan
13
privind finanele publice2 se stipuleaz c resursele financiare publice se constituie i se gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu caracter autonom, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte conturi se asigur din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, n condiiile asigurrii echilibrului financiar.
1.2. Bugetul statului

Locul cel mai important n cadrul actualului sistem bugetar al Romniei l deine bugetul de stat3 care, dealtfel, ndeplinete un rol major n raport cu celelalte bugete componente. Situaia se explic prin faptul c n bugetul de stat regsim o pondere apreciabil a veniturilor publice, prin intermediul acestuia finanndu-se importante sectoare i activiti: sntate, cultur, art, nvmnt, aprare, ordine public, siguran naional etc. 1.2.1. Definirea bugetului de stat; principalele teorii privind natura sa juridic i principiile dreptului bugetar Definit drept actul de stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului, bugetul de stat este i un procedeu tehnicofinanciar de fixare i coordonare a veniturilor cu cheltuielile din fiecare an; de asemenea, el este un act de conducere a gestiunii financiare a statului4. Sub aspectul naturii juridice a bugetului de stat, literatura de specialitate vine cu o serie de teorii regsite n prima parte a secolului douzeci. Dintre acestea, le prezentm sintetic pe cele mai importante5:
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n M.Of. nr. 597/13 august 2002. 3 Lucrrile de specialitate utilizeaz cu acelai sens noiunile de buget de stat i buget al administraiei centrale de stat. 4 Dr. C. Albu, C. Diaconu, Drept financiar, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1998, p. 24. 5 I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureti, 1994, pp. 51-52.
2
14
(1) Teoria bugetului de stat act condiiune de natur administrativ este centrat pe faptul c n statele moderne, prin bugetele anuale, sunt condiionate att veniturile ct i cheltuielile publice, sub aspecte parial diferite, dar comune actelor administrative de acest fel. (2) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului este fondat pe constatarea c legea este orice deciziune emanat de la puterea legislativ, iar n mprejurarea n care bugetul statului este o decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zis6. (3) Teoria bugetului de stat lege (i simultan) act administrativ susine, pornind de la deosebirea dintre legea final i legea material, c bugetul de stat este lege, n partea lui creatoare de dispoziii generale, i act de administraie n partea creatoare de acte individuale i concrete7. Apoi, mai exist unele teorii care consider c bugetul de stat este un act de planificare financiar care, n urma adoptrii de ctre organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emis n acest scop, dobndete natura juridic specific de lege8, sau mai simplu, principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului9. Artm c, dei este un plan, bugetul de stat are o pregnant natur juridic de lege, Parlamentul adoptnd anual Legea bugetului de stat. Guvernul elaboreaz proiectele bugetului de stat i le supune spre aprobare Parlamentului, iar dup aprobare rspunde de realizarea prevederilor bugetare. Principiile care stau la baza elaborrii, aprobrii, executrii i ncheierii bugetului de stat sunt redate n cele ce urmeaz. Principiul universalitii - Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute. - Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.
Ibid., citndu-se dup C. de Malberg, Contribution la thorie generale de ltat, Paris, 1920, p. 154. 7 Ibid., citndu-se dup L. Duguit, Trait de Droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 144. 8 D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1997, p. 13. 9 Ibid.
Ionel Bostan
15
Principiul publicitii - Sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin: a) dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora; b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora; c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora; d) mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege. Principiul unitii - Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. - Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri, se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia celor provenite din venituri proprii i subvenii din surse publice, precum i a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. - Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd regulile i principiile acestui buget. - n vederea respectrii principiilor bugetare, Guvernul va propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinarea veniturilor i cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat. Principiul anualitii - Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar.10
Referindu-se la datele anului bugetar, I. Talpo, n op. cit., pp. 105-106, arat c n diverse ri ale lumii au fost stabilite astfel:
10
16
- Operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Principiul specializrii bugetare - Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare. Principiul unitii monetare - Toate operaiunile bugetare se exprim n moned naional.
- ntre 1 ianuarie i 31 decembrie n: Austria, Belgia, Brazilia, Frana, Germania, Grecia, Indonezia, Olanda, Peru, Romnia, Venezuela etc.; - ntre 1 aprilie i 31 martie urmtor n: Canada, Danemarca, India, Iordania, Irak, Japonia, Marea Britanie etc.; - ntre 1 iulie i 30 iunie urmtor n: Australia, Filipine, Italia (din 1964), Pakistan, Suedia etc.; - n fine, ntre 1 octombrie i 30 septembrie urmtor n: S.U.A. - ncepnd din anul 1976 (pn la care anul bugetar coincidea cu anul calendaristic). Fiecare dintre datele menionate prezint att avantaje, ct i dezavantaje, fiind argumentate pro i nserate critici diverse. Referindu-ne la data de 1 ianuarie, care este una dintre cele mai obinuite pentru nceperea anului bugetar, menionm din criticile care i se aduc i anume: - parlamentarii dispun de un timp prea restrns pentru discutarea i votarea bugetului, ce se limiteaz la maximum un trimestru - ntre data relurii sesiunii dup vacana de var i 31 decembrie; - data fixat oblig la efectuarea de previziuni bugetare n primvar, cnd lipsesc informaiile cu privire la recoltele agricole ale verii i ale toamnei. Desigur, acest ultim inconvenient se poate elimina, dar presupune efortul mbuntirii previziunilor bugetare cuprinse n proiectul legii bugetului public, n momentele cunoaterii nivelului recoltelor. Data de 1 iulie este criticat prin aceea c, valoarea bugetului n ajunul vacanei parlamentare de var oblig, deseori, la dezbateri fcute n grab, avnd consecine asupra cunoaterii aprofundate de ctre parlamentari a cifrelor bugetare i dnd ctig de cauz guvernului. Data de 1 aprilie este considerat a fi cea mai avantajoas, argumentndu-se prin aceea c: - ofer un timp destul de lung parlamentarilor pentru discutarea i votarea autorizaiei bugetare (de la reluarea sesiunii n septembrie-octombrie i pn la 31 martie adic aproximativ dou trimestre); - exist posibilitatea de a avea la dispoziie elemente de judecat mai apropiate de realitate, n legtur cu producia agricol.
Ionel Bostan
17
Reguli privind cheltuielile bugetare - Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. - Nici o cheltuial nu poate fi nscris n bugetele publice i nici angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baz legal pentru respectiva cheltuial. - n acelai timp, nici o cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonan i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare. Limite privind micorarea veniturilor i majorarea cheltuielilor bugetare - n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creterea cheltuielilor. n acest scop iniiatorii trebuie s elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finanelor Publice sau al altor instituii implicate, fia financiar care nsoete expunerea de motive sau nota de fundamentare, dup caz, i care va fi actualizat n concordan cu eventualele modificri intervenite n proiectul de act normativ. n aceast fi se nscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie s aib n vedere: a) schimbrile anticipate n veniturile i cheltuielile bugetare pentru urmtorii 5 ani; b) ealonarea anual a creditelor bugetare, n cazul aciunilor multianuale; c) propuneri realiste n vederea acoperirii majorrii cheltuielilor; d) propuneri realiste n vederea acoperirii minusului de venituri. - Dup depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative numai n condiiile artate anterior, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminurii veniturilor sau a majorrii cheltuielilor bugetare, aferente exerciiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul.
18
1.2.2. Cuprinsul bugetului de stat Bugetul statului nostru, ca dealtfel al oricrui stat, cuprinde n mod constant dou pri, i anume veniturile bugetare i cheltuielile bugetare. 1.2.2.1. Veniturile bugetului de stat
Veniturile statului sunt o parte pe care fiecare cetean o d din bunul su pentru a avea sigurana celeilalte pri rmas lui, sau de a se bucura deplin de aceasta. [Montesquieu, Spiritul legilor, cartea XIII]
Ansamblul resurselor bneti care alimenteaz bugetul de stat constituie sistemul de venituri bugetare. Veniturile bugetare sunt mijloacele de alctuire a bugetului de stat care se mobilizeaz n baza unor prevederi legale exprese, edictate de fiecare stat n funcie de politica sa economico-financiar privind repartiia produsului intern net i mobilizarea unor surse externe (accesibile)11. Constituirea resurselor financiare publice se face pe seama impozitelor, taxelor, contribuiilor i veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice i fizice, cu luarea n consideraie a potenialului lor economic i a altor criterii stabilite de lege; apoi, orice sum care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dac legea nu prevede altfel. Veniturile nefiscale se refer la dividendele ncasate de stat corespunztor cotei de capital deinut de societi comerciale, la plile ctre buget din profitul net al regiilor autonome (societilor naionale), la venituri de la instituii publice etc. Veniturile de capital se refer la ncasrile realizate din valorificarea unor bunuri ale instituiilor publice i din valorificarea stocurilor rezervelor de stat i din mobilizare.
11
I. Talpo, op. cit., p. 176.
Ionel Bostan
19
1.2.2.2. Cheltuielile bugetului de stat Coninutul prii de cheltuieli a bugetului de stat este dat de mai multe categorii de cheltuieli, ntre care mai importante sunt cele socialculturale, pentru aprare, ordine public i siguran naional, pentru organele puterii de stat, pentru cercetare tiinific, datorie public etc. Asemenea cheltuieli (de fapt, cheltuielile publice n general) sunt caracterizate de trei elemente constitutive12: ntrebuinarea unei sume de bani; de ctre o persoan juridic (stat, instituie, comun etc.); n vederea satisfacerii unei trebuine publice. Clasificaia cheltuielilor (desprins din clasificaia bugetar care reprezint gruparea, numerotarea i denumirea legal a veniturilor i cheltuielilor bugetare) prezint dou faete: una funcional (redat mai sus) i una economic. n cadrul clasificaiei funcionale, cheltuielile bugetare, grupate pe pri, se divizeaz mai departe pe capitole i subcapitole. Clasificaia economic are menirea s precizeze speciile i subspeciile de cheltuieli limitativ admise i finanate din bugetul de stat, introducnd articolele de cheltuieli - conform modelului de mai jos (Tabel nr. 1.2.2.2.1.). Tabel nr. 1.2.2.2.1. Clasificaia economic a cheltuielilor bugetare
Articol Alineat Denumirea cheltuielilor A. CHELTUIELI CURENTE TITLUL I CHELTUIELI DE PERSONAL Cheltuieli cu salariile Salarii Salarii pltite cu ora, pli pentru ore suplimentare Alte drepturi de personal Contribuii pentru asigurri sociale de stat Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de omaj Deplasri, detari, transferuri TITLUL II CHELTUIELI MATERIALE I SERVICII Drepturi cu caracter social Manuale i rechizite colare Transport elevi, studeni, asisteni, bolnavi invalizi i nsoitorii lor Drepturi pentru elevi i studeni pe perioada concursurilor i campionatelor
10 10.01 10.02 10.03 11 12. 13 20 21. 21.01 21.02 21.03

12
Dup unii autori francezi (G. Jze, L. Trotabas), apud I. Gliga, op. cit., p. 83.
20
Articol Alineat 21.04 21.05 21.06 21.07 21.08 22.01 22.02 23 24. 24.01 24.02 24.03 24.04 24.05 24.06 24.07 25 26 27 28 29 30 30.01 30.02 30.03 30.04 30.05 30.06 30.07 35 35.01 35.02 35.03 35.10 36 36.01 36.02 36.03 36.04 36.05 36.08 36.09 36.11 36.12

Denumirea cheltuielilor Drepturi pentru donatorii de snge Alte drepturi stabilite de dispoziiile legale Tratament balnear i odihn Masa cald la mineri i geologi Cheltuieli pentru compensarea preurilor la medicamente Hrana Hrana pentru oameni Hrana pentru animale Medicamente i materiale sanitare Cheltuieli pentru ntreinere i gospodrie nclzit Iluminat i for motric Ap, canal, salubritate Pot, telefon, telex, radio, televizor Furnituri de birou Materiale pentru curenie Alte materiale i prestri de servicii Materiale i prestri de servicii cu caracter funcional Obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat i echipament Reparaii curente Reparaii capitale Cri i publicaii Alte cheltuieli Calificarea, perfecionarea i specializarea profesional a salariailor Protocol Protecia muncii Transmiterea pensiilor Cheltuieli privind efectuarea plii ajutorului de omaj Calificarea i recalificarea omerilor Alte cheltuieli autorizate prin dispoziiile legale TITLUL III SUBVENII Subvenii Subvenii pentru instituiile publice Subvenii pentru regii autonome i societi comerciale de stat Subvenii pentru acoperirea diferenelor de pre i tarif Alte subvenii TITLUL IV TRANSFERURI Transferuri Transferuri din bugetul de stat ctre bugetele locale Transferuri din bugetul de stat ctre bugetul asigurrilor sociale de stat Transferuri din bugetul de stat pentru completarea fondului pentru plata ajutorului de omaj Locuine Burse Alocaii i alte ajutoare pentru copii Pensii i ajutoare IOVR, militari i alte persoane Pensii de asigurri sociale de stat Indemnizaii pltite din bugetul asigurrilor sociale de stat
22
Ionel Bostan
Articol Alineat 36.13 36.15 36.16 36.17 36.18 36.20 36.21
21
40 40.01 40.02 49 50 50.01 70 71 72 73 74 75 90 91 92 93
Denumirea cheltuielilor Ajutoare sociale Pensia suplimentar Ajutorul de omaj Plata personalului agenilor economici a cror activitate s-a ntrerupt temporar Cheltuieli privind plata absolvenilor nvmntului superior i liceal Contribuii i cotizaii la organisme internaionale Alte transferuri TITLUL V MPRUMUTURI mprumuturi mprumuturi acordate Casei Autonome de pensii a rnimii mprumuturi acordate bugetului asigurrilor sociale de stat TITLUL VI PLATA DE DOBNZI Dobnzi aferente datoriei publice Dobnzi aferente datoriei publice externe B. CHELTUIELI DE CAPITAL TITLUL VII CHELTUIELI DE CAPITAL Stocuri pentru rezerv de stat i de mobilizare Investiii ale instituiilor publice Investiii ale regiilor autonome i societilor comerciale de stat Investiii ale instituiilor publice i activitilor autofinanate Investiii ale regiilor autonome i societilor comerciale cu capital de stat C. REZERVE EXCEDENT/DEFICIT TITLUL VIII REZERVE, EXCEDENT/DEFICIT Rezerve Excedent Deficit
n structur economic, cheltuielile bugetului de stat se mpart astfel: 1. Cheltuieli curente, acestea la rndul lor fiind divizate dup cum urmeaz: a) cheltuieli de personal b) cheltuieli materiale i servicii c) subvenii d) prime e) transferuri f) dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli g) rezerve 2. Cheltuieli de capital 3. mprumuturi acordate
22
4. Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite: a) rambursri de credite externe b) pli de dobnzi i comisioane la credite externe Ordonatorii principali de credite au obligaia s se ncadreze n cheltuielile de personal, numrul maxim de posturi i n structura acestora, prevzute pentru fiecare n legea bugetar anual, prin stabilirea i comunicarea numrului de posturi, salariilor de baz, indemnizaiilor de conducere i celorlalte elemente ale sistemului de salarizare, prevzute de lege, ordonatorilor secundari, iar acetia ordonatorilor teriari de credite bugetare. n bugetul de stat nu pot fi nscrise cheltuieli fr stabilirea resurselor din care urmeaz a fi efectuate; dac n cursul execuiei bugetare se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a cror aplicare presupune majorarea cheltuielilor aprobate prin buget (sau reducerea veniturilor), iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare acoperirii golului care s-ar crea astfel. Cheltuielile prevzute n bugetul de stat reprezint paliere maximale ce nu pot fi depite, iar modificarea lor se poate face numai n condiiile legii. n prezent cheltuielilor bugetare le sunt asimilate cheltuielile efectuate din fonduri bneti speciale13 (pentru sntate, turism, drumuri etc.) ntruct i aceste fonduri sunt supuse aprobrii Parlamentului, alturat bugetului de stat.
Pe msura stabilizrii i restructurrii sectoarelor economice i bugetare, Guvernul analizeaz i propune Parlamentului desfiinarea fondurilor speciale constituite n afara bugetului de stat ori a bugetului asigurrilor sociale sau includerea acestora n bugetele respective.
13
Capitolul 2
DERULAREA PROCESULUI I EXECUIEI BUGETARE
2.1. Elemente eseniale pentru nelegerea procesului bugetar 2.2. Competene i responsabiliti n procesul bugetar 2.3. Procesul bugetar 2.3.1. Proceduri privind elaborarea bugetelor 2.3.2. Calendarul bugetar 2.3.3. Prevederi referitoare la investiii publice 2.3.4. Execuia bugetar 2.4. Finanele instituiilor publice 2.5. Regimul sancionatoriu al Legii finanelor publice
24
DERULAREA PROCESULUI I EXECUIEI BUGETARE
2.1. Elemente eseniale pentru nelegerea procesului bugetar

Legea finanelor publice1 stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar.2 Dispoziiile legii artate se aplic n domeniul elaborrii, aprobrii, executrii i raportrii: a) bugetului de stat; b) bugetului asigurrilor sociale de stat; c) bugetelor fondurilor speciale; d) bugetului trezoreriei statului; e) bugetelor instituiilor publice autonome; f) bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; g) bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n M.Of. nr. 597/13 august 2002. 2 Potrivit lui I. Talpo, op. cit., p. 119: Procesul bugetar are caracter complex, ca urmare a faptului c este realizat prin participarea unui numr de subieci, de natur diferit (coli, spitale, universiti, departamente, ministere, societi comerciale, regii autonome, partide politice), fiecare cu interesele, nevoile i posibilitile sale. Procesul bugetar este ciclic, realizndu-se succesiv i dup un calendar riguros, potrivit cerinelor principiilor anualitii i publicitii bugetare. Procesul bugetar este strict reglementat, astfel c n derularea sa concret se impune respectarea legislaiei n materie i a normelor metodologice elaborate n acest scop de ctre Ministerul Finanelor.
1
Ionel Bostan
25
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice; i) bugetului fondurilor externe nerambursabile. Termenii i expresiile ce vizeaz problematica bugetar se definesc dup cum urmeaz: an bugetar - anul financiar pentru care se aprob bugetul; anul bugetar este anul calendaristic care ncepe la data de 1 ianuarie i se ncheie la data de 31 decembrie; angajament bugetar - orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate; angajament legal - faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice; articol bugetar - subdiviziune a clasificaiei cheltuielilor bugetare, determinat n funcie de caracterul economic al operaiunilor n care acestea se concretizeaz i care desemneaz natura unei cheltuieli, indiferent de aciunea la care se refer; autorizare bugetar - aprobare dat ordonatorilor de credite de a angaja i/sau de a efectua pli, ntr-o perioad dat, n limita creditelor bugetare aprobate; buget - document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice; buget general consolidat - ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg; cheltuieli bugetare - sumele aprobate n bugetele menionate mai sus, n limitele i potrivit destinaiilor stabilite prin bugetele respective; clasificaie bugetar - gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i dup criterii unitare; clasificaie economic - gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic; clasificaie funcional - gruparea cheltuielilor dup destinaia lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc necesitile publice; contabil - denumire generic pentru persoana i/sau persoanele care lucreaz n compartimentul financiar-contabil, care verific documentele
26
justificative i ntocmesc instrumentele de plat a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice; compartimentul financiar-contabil - structur organizatoric din cadrul instituiei publice, n care este organizat execuia bugetar (serviciu, birou, compartiment); credite destinate unor aciuni multianuale - sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective i altele asemenea, care se desfoar pe o perioad mai mare de un an i dau loc la credite de angajament i credite bugetare; credit de angajament - limita maxim a cheltuielilor ce pot fi angajate, n timpul exerciiului bugetar, n limitele aprobate; credit bugetar - sum aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonana i efectua pli din buget pentru celelalte aciuni; cofinanare - finanarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv i altele asemenea, parial prin credite bugetare, parial prin finanarea provenit din surse externe; consolidare - operaiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre dou bugete componente ale bugetului general consolidat, n vederea evitrii dublei evidenieri a acestora; contribuie - prelevare obligatorie a unei pri din veniturile persoanelor fizice i juridice, cu sau fr posibilitatea obinerii unei contraprestaii; deficit bugetar - parte a cheltuielilor bugetare ce depete veniturile bugetare ntr-un an bugetar; deschidere de credite bugetare - aprobare comunicat ordonatorului principal de credite de ctre Ministerul Finanelor Publice prin trezoreria statului, n limita creia se pot efectua repartizri de credite bugetare i pli; donaie - fonduri bneti sau bunuri materiale primite de o instituie public de la o persoan juridic sau fizic cu titlu nerambursabil i fr contraprestaie; excedent bugetar - parte a veniturilor bugetare ce depete cheltuielile bugetare ntr-un an bugetar; execuie bugetar - activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii cheltuielilor aprobate prin buget;
Ionel Bostan
27
execuia de cas a bugetului - complex de operaiuni care se refer la ncasarea veniturilor i plata cheltuielilor bugetare; exerciiu bugetar - perioada egal cu anul bugetar pentru care se elaboreaz, se aprob, se execut i se raporteaz bugetul; fonduri publice - sume alocate din bugetele amintite anterior; fonduri speciale - venituri publice constituite prin legi speciale prin care se stabilesc i destinaiile acestora; impozit - prelevare obligatorie, fr contraprestaie i nerambursabil, efectuat de ctre administraia public pentru satisfacerea necesitilor de interes general; instituii publice - denumire generic ce include Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanare a acestora; lege bugetar anual - lege care prevede i autorizeaz pentru fiecare an bugetar veniturile i cheltuielile bugetare, precum i reglementri specifice exerciiului bugetar; lege de rectificare - lege care modific n cursul exerciiului bugetar legea bugetar anual; lichidarea cheltuielilor - faz n procesul execuiei bugetare n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective; ordonanarea cheltuielilor - faz n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat; plata cheltuielilor - faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de teri; proces bugetar - etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control i raportare ale bugetului, care se ncheie cu aprobarea contului general de execuie a acestuia; program - o aciune sau un ansamblu coerent de aciuni ce se refer la acelai ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite i pentru care sunt stabilii indicatori de program care s evalueze rezultatele ce vor fi obinute, n limitele de finanare aprobate; sistem bugetar - sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele indicate mai sus i bugetele locale;
28
eful compartimentului financiar-contabil - persoana care ocup funcia de conducere a compartimentului financiar-contabil i care rspunde de activitatea de ncasare a veniturilor i de plat a cheltuielilor sau, dup caz, una dintre persoanele care ndeplinete aceste atribuii n cadrul unei instituii publice care nu are n structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care ndeplinete aceste atribuii pe baz de contract, n condiiile legii; tax - sum pltit de o persoan fizic sau juridic, de regul, pentru serviciile prestate acesteia de ctre un agent economic, o instituie public sau un serviciu public; vrsmnt - modalitate de stingere a obligaiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuat de un agent economic sau de o instituie public ori financiar; venituri bugetare - resursele bneti care se cuvin bugetelor menionate anterior, n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuii i alte vrsminte; virare de credite bugetare - operaiune prin care se diminueaz creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaiei bugetare care prezint disponibiliti i se majoreaz corespunztor o alt subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziiilor legale de efectuare a operaiunilor respective. Veniturile i cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naional, alctuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, dup consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru. Creditele bugetare aprobate se utilizeaz pentru finanarea funciilor administraiei publice, programelor, aciunilor, obiectivelor i sarcinilor prioritare, potrivit scopurilor prevzute n legi i alte reglementri, i vor fi angajate i folosite n strict corelare cu gradul previzionat de ncasare a veniturilor bugetare. Legea bugetar anual prevede i autorizeaz, pentru anul bugetar, veniturile i cheltuielile bugetare, precum i reglementri specifice exerciiului bugetar. Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele indicate anterior, n cadrul crora se angajeaz, se ordonaneaz i se efectueaz pli, reprezint limite maxime care nu pot fi depite, iar angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai n limita creditelor bugetare aprobate.
Ionel Bostan
29
Angajarea i utilizarea creditelor bugetare n alte scopuri dect cele aprobate atrag rspunderea celor vinovai. Pentru aciunile multianuale se nscriu n buget, distinct, creditele de angajament i creditele bugetare, iar n vederea realizrii acestor aciuni ordonatorii de credite ncheie angajamente legale, n limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv. n cadrul legilor bugetare anuale se includ urmtoarele: a) legea bugetului de stat, legea de rectificare a bugetului de stat; b) legea bugetului asigurrilor sociale de stat, legea de rectificare a bugetului asigurrilor sociale de stat. Legile bugetare anuale pot fi modificate n cursul exerciiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai trziu pn la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleai proceduri ca i legilor bugetare anuale iniiale, cu excepia termenelor din calendarul bugetar. Rezultatele fiecrui exerciiu bugetar se aprob prin: a) legea privind contul general anual de execuie a bugetului de stat; b) legea privind contul general anual de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat.
2.2. Competene i responsabiliti n procesul bugetar

Bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului i bugetele instituiilor publice se aprob astfel: a) bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin lege; b) bugetele instituiilor publice autonome, de ctre organele abilitate n acest scop prin legi speciale; c) bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetele prevzute la lit. a), prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite; d) bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetele prevzute la lit. a), de ctre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora;
30
e) bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii, de ctre organul de conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior; f) bugetul trezoreriei statului, prin hotrre a Guvernului. Bugetele prevzute la lit. d) i e) se aprob n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale sau a legii de rectificare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Parlamentul adopt legile bugetare anuale i legile de rectificare, elaborate de Guvern n contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta. n cazul n care legile bugetare anuale, depuse n termen legal, nu au fost adoptate de ctre Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se refer proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen. n timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determin majorarea nivelului deficitului bugetar. Subliniem c tot Parlamentul adopt legile contului general anual de execuie. Guvernul vizeaz realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia n considerare perspectivele economice i prioritile politice cuprinse n Programul de guvernare acceptat de Parlament, asigurnd: a) elaborarea raportului privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar respectiv i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani; b) elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale i transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, n cadrul termenului limit prevzut de prezenta lege; c) exercitarea conducerii generale a activitii executive n domeniul finanelor publice, scop n care examineaz periodic execuia bugetar i stabilete msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului bugetar; d) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare i a contului general anual de execuie; e) utilizarea fondului de rezerv bugetar i a fondului de intervenie la dispoziia sa, pe baz de hotrri. n domeniul finanelor publice, Ministerul Finanelor Publice are, n principal, urmtoarele atribuii: a) coordoneaz aciunile care sunt n responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, i anume: pregtirea proiectelor legilor
Ionel Bostan
31
b) c) d)
e) f) g) h) i)
j)
k) l) m)
n) o)
bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum i ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuie; dispune msurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare; emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor i forma de prezentare a acestora; emite norme metodologice, precizri i instruciuni prin care se stabilesc practicile i procedurile pentru ncasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, ncheierea exerciiului bugetar anual, contabilizarea i raportarea; solicit rapoarte i informaii oricror instituii care gestioneaz fonduri publice; aprob clasificaiile bugetare, precum i modificrile acestora; analizeaz propunerile de buget n etapele de elaborare a bugetelor; furnizeaz Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de credite, documentele care au stat la baza fundamentrii proiectelor legilor bugetare anuale; asigur monitorizarea execuiei bugetare, iar n cazul n care se constat abateri ale veniturilor i cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului msuri pentru reglementarea situaiei; avizeaz, n faz de proiect, acordurile, memorandumurile, protocoalele sau alte asemenea nelegeri ncheiate cu partenerii externi, precum i proiectele de acte normative, care conin implicaii financiare; stabilete coninutul, forma de prezentare i structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite; blocheaz sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fr temei legal sau fr justificare n bugetele ordonatorilor de credite; dispune msurile necesare pentru administrarea i urmrirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinanrii n bani, rezultate din contribuia financiar extern acordat Guvernului Romniei; colaboreaz cu Banca Naional a Romniei la elaborarea balanei de pli externe, a balanei creanelor i angajamentelor externe, a reglementrilor n domeniul monetar i valutar; prezint semestrial Guvernului i comisiilor pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului, mpreun cu Banca Naional a Romniei,
32
informri asupra modului de realizare a balanei de pli externe i a balanei creanelor i angajamentelor externe i propune soluii de acoperire a deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent al balanei de pli externe; p) particip, n numele statului, n ar i n strintate, dup caz, la tratative externe privind acordurile bilaterale i multilaterale de promovare i protejare a investiiilor i conveniile de evitare a dublei impuneri i combatere a evaziunii fiscale i, mpreun cu Banca Naional a Romniei, n probleme financiare, valutare i de pli; q) ndeplinete i alte atribuii prevzute de dispoziiile legale. Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i conductorii instituiilor publice autonome. Acetia pot delega aceast calitate nlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane special mputernicite. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele i condiiile delegrii. n cazurile prevzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau teriari de credite. Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dup reinerea a 10 % din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi
Ionel Bostan
33
repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru. Toate instituiile publice trebuie s aib bugetul aprobat conform legii. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale, rspunznd de: a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i aprobate; b) realizarea veniturilor; c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc; e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de lucrri de investiii publice; g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora; h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale. Controlul financiar preventiv i auditul intern se exercit asupra tuturor operaiunilor care afecteaz fondurile publice i/sau patrimoniul public i sunt exercitate conform reglementrilor legale n domeniu. Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aprob de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil, numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu.
NOT: Controlul financiar preventiv delegat se exercit de Ministerul Finanelor Publice, conform legislaiei n domeniu (O.G. nr. 119/1999).
34
2.3. Procesul bugetar

2.3.1. Proceduri privind elaborarea bugetelor Legile bugetare cuprind: a) la venituri, estimrile anului bugetar; b) la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizrile coninute n legi specifice, n structura funcional i economic a acestora; c) deficitul sau excedentul bugetar; d) reglementri specifice exerciiului bugetar. Anexele acelorai legi includ: a) sintezele bugetelor la care face referire legea finanelor publice; b) bugetele ordonatorilor principali de credite i anexele la acestea; c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a acestora; d) alte anexe specifice. Proiectele legilor bugetare anuale i ale bugetelor se elaboreaz de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, pe baza: a) prognozelor indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani; b) politicilor fiscale i bugetare; c) prevederilor memorandumurilor de finanare, ale memorandumurilor de nelegere sau ale altor acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i/sau ratificate; d) politicilor i strategiilor sectoriale, a prioritilor stabilite n formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f) programelor ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat;
Ionel Bostan
35
g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i de transferuri consolidabile pentru autoritile administraiei publice locale; h) posibilitilor de finanare a deficitului bugetar. Veniturile i cheltuielile se grupeaz n buget pe baza clasificaiei bugetare, veniturile fiind structurate pe capitole i subcapitole, iar cheltuielile pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate. Cheltuielile prevzute n capitole i articole au destinaie precis i limitat, iar numrul de salariai, permaneni i temporari, i fondul salariilor de baz se aprob distinct, prin anex la bugetul fiecrui ordonator principal de credite. (Numrul de salariai aprobat fiecrei instituii publice nu poate fi depit). Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de angajament i duratele de realizare a investiiilor. Programele se aprob ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar fondurile externe nerambursabile se cuprind n anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite i se aprob o dat cu acestea. n bugetul de stat se includ i Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului: Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului bugetar. Alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe. Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate.
NOT: n cursul exerciiului bugetar, Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezerv bugetar la
36
dispoziia Guvernului, n funcie de necesitile privind asigurarea sumelor pentru nlturarea efectelor calamitilor naturale.
2.3.2. Calendarul bugetar Indicatorii macroeconomici i sociali prevzui pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, vor fi elaborai de organele abilitate pn la data de 31 martie a anului curent i vor fi actualizai pe parcursul desfurrii procesului bugetar. Din punct de vedere metodologic, n etapa elaborrii proiectului bugetului de stat sunt deosebit de importante evaluarea i calculul veniturilor i cheltuielilor bugetare, metodele aplicate n acest scop. Pentru evaluarea i calculul veniturilor bugetare, cele mai des utilizate metode sunt evaluarea direct i reportarea cu anumite majorri a veniturilor din anul precedent. Metoda evalurii directe este preferabil deoarece ofer perspectiva estimrii reale a veniturilor, cu condiiile de a fi sincer i temeinic. Aceast metod se aplic cu preferin n special pentru estimarea impozitelor directe pe veniturile cetenilor i pe profiturile societilor capitaliste. Metoda reportrii veniturilor din anul precedent cu anumite majorri este mai operativ ns i utilitatea ei este condiionat de stabilirea ct mai judicioas a proporiei cu care se majoreaz cuantumul veniturilor reportate, deci tot pe baza unei estimri reale a evoluiei probabile a veniturilor i a consumurilor supuse impozitelor directe i respectiv indirecte. Pentru evaluarea cheltuielilor este mai accesibil metoda denumit quasi-automatic care const n a reporta n mod automat cuantumul cheltuielilor din anul precedent cu excepia cheltuielilor pentru care se cer modificri motivate. Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului, pn la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmnd ca acesta s le aprobe pn la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor publice.
Ionel Bostan
37
Ministrul finanelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, pn la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. n cazul n care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de ctre Guvern, la propunerea Ministerului Finanelor Publice. Pn la data de 15 iunie Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, n vederea definitivrii proiectelor de buget. Ordonatorii principali de credite au obligaia ca pn la data de 15 iulie a fiecrui an s depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii 3 ani (comunicate n condiiile artate mai sus), nsoite de documentaii i fundamentri detaliate. Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n proiectul bugetului de stat, iar autoritile administraiei publice locale au aceeai obligaie pentru propunerile de transferuri consolidate i de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. Ministerul Finanelor Publice examineaz proiectele de buget i poart discuii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora, iar n caz de divergen hotrte Guvernul. Proiectele de buget i anexele la acesta, odat definitivate, se depun la Ministerul Finanelor Publice pn la data de 1 august a fiecrui an. Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pn la data de 30 septembrie a fiecrui an. Proiectul legii bugetului de stat este nsoit de un raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i proiecia acesteia n urmtorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice n contextul crora au fost elaborate proiectele de buget, precum i strategia Guvernului n domeniul investiiilor publice.
38
Raportul i proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetar a Guvernului, precum i alte informaii relevante n domeniu. Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legilor bugetare i de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an. Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni multianuale. Estimrile pentru urmtorii 3 ani reprezint informaii privind necesarul de finanare pe termen mediu i nu fac obiectul autorizrii pentru anii bugetari respectivi. Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre ordonatorii principali de credite, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. Instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. 2.3.3. Prevederi referitoare la investiii publice Cheltuielile pentru investiiile publice i alte cheltuieli de investiii finanate din fonduri publice se cuprind n proiectele de buget, n baza programelor de investiii publice, care se prezint ca anex la bugetul fiecrui ordonator principal de credite. Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiii publice, pe clasificaia funcional i vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiii inclus n programul de investiii informaii financiare i nefinanciare. Informaiile financiare vor include: a) valoarea total a proiectului;
Ionel Bostan
39
b) creditele de angajament; c) creditele bugetare; d) graficul de finanare, pe surse i ani, corelat cu graficul de execuie; e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizat i n cazul obiectivelor n derulare; f) costurile de funcionare i de ntreinere dup punerea n funciune. Informaiile nefinanciare vor include: a) strategia n domeniul investiiilor, care va cuprinde n mod obligatoriu prioritile investiionale i legtura dintre diferite proiecte, criteriile de analiz care determin introducerea n programul de investiii a obiectivelor noi n detrimentul celor n derulare; b) descrierea proiectului; c) stadiul fizic al obiectivelor. Guvernul, prin Ministerul Finanelor Publice, va elabora strategia n domeniul investiiilor publice, pe baza propunerilor de programe de investiii elaborate de ordonatorii principali de credite, iar Ministerul Finanelor Publice este mputernicit s stabileasc coninutul, forma i informaiile referitoare la programele de investiii necesare n procesul de elaborare a bugetului. Tot Ministerul Finanelor Publice stabilete prin norme metodologice criteriile de evaluare i selecie a obiectivelor de investiii publice, analizeaz programul de investiii din punct de vedere al ncadrrii n limitele de cheltuieli stabilite, al respectrii criteriilor de selecie i prioritizare i a ealonrii creditelor bugetare n funcie de durata de execuie a obiectivelor i coordoneaz monitorizarea ntregului program de investiii, scop n care va solicita ordonatorilor principali de credite toate informaiile necesare. Documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiii noi care se finaneaz, potrivit legii, din fonduri publice se aprob de ctre: a) Guvern, pentru valori mai mari de 130 miliarde lei; b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse ntre 18 miliarde lei i 130 miliarde lei; c) ceilali ordonatori de credite, pentru valori pn la 18 miliarde lei, cu avizul prealabil al ordonatorului principal de credite. Documentaiile tehnico-economice aferente investiiilor publice ce se realizeaz pe baz de credite externe contractate sau garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun aprobrii Guvernului.
40
Limitele valorice privind competenele de aprobare a documentaiilor tehnico-economice ale obiectivelor de investiii noi se pot modifica prin hotrre a Guvernului, n funcie de evoluia indicilor de preuri. Obiectivele de investiii i celelalte cheltuieli asimilate investiiilor se cuprind n programele de investiii anuale, anexe la buget, numai dac, n prealabil, documentaiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii cheltuielilor asimilate investiiilor, au fost elaborate i aprobate potrivit dispoziiilor legale. Ordonatorii principali de credite, pe propria rspundere, actualizeaz i aprob valoarea fiecrui obiectiv de investiii nou sau n continuare, n funcie de evoluia indicilor de preuri. (Aceast operaiune este supus controlului financiar preventiv). Pe parcursul execuiei bugetare, ordonatorii principali de credite urmresc derularea procesului investiional, n conformitate cu dispoziiile legii, i ntocmesc rapoarte trimestriale de monitorizare, pe care le transmit Ministerului Finanelor Publice. n cazul n care, pe parcursul derulrii procesului investiional, apar probleme n implementarea unui obiectiv, ordonatorul principal de credite consemneaz n raportul de monitorizare cauza i msurile ce se impun pentru remedierea acestui lucru. n situaia n care, din motive obiective, implementarea unui proiect de investiii nu se poate realiza conform proieciei bugetare, ordonatorii principali de credite pot solicita Ministerului Finanelor Publice, pn la data de 31 octombrie, redistribuirea fondurilor ntre proiectele nscrise n programul de investiii anex la buget, acetia fiind responsabili de realizarea obiectivelor de investiii incluse n programele de investiii. n privina angajamentelor legale, din care rezult o cheltuial pentru investiiile publice i alte cheltuieli asimilate investiiilor, cofinanate de o instituie internaional, acestea se vor efectua n conformitate cu prevederile acordului de finanare.
NOT: n programele de investiii se nominalizeaz obiectivele de investiii grupate pe: investiii n continuare i investiii noi, iar "alte cheltuieli de investiii" pe categorii de investiii. Poziia alte cheltuieli de investiii cuprinde urmtoarele categorii de investiii:
Ionel Bostan
41
a) achiziii de imobile; b) dotri independente; c) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate i a altor studii aferente obiectivelor de investiii; d) cheltuielile de expertiz, proiectare i de execuie privind consolidrile i interveniile pentru prevenirea sau nlturarea efectelor produse de aciuni accidentale i calamiti naturale - cutremure, inundaii, alunecri, prbuiri i tasri de teren, incendii, accidente tehnice, precum i cheltuielile legate de realizarea acestor investiii; e) lucrri de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinri seismologice, consultan, asisten tehnic i alte cheltuieli asimilate investiiilor, potrivit legii. Cheltuielile de investiii de toate categoriile se detaliaz i se aprob prin liste separate de ctre ordonatorul principal de credite.
2.3.4. Execuia bugetar Prin legile bugetare anuale se prevd i se aprob creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar, precum i structura funcional i economic a acestora. Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i, n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate la alte articole de cheltuieli. Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate i utilizate pentru finanarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea altui capitol. Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare sunt n competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, i se pot efectua n limita a 10 % din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor. Pe baza justificrilor corespunztoare, virrile de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare, precum i ntre programe se pot efectua, n limita de 10 % din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite i, respectiv, de 5 % din prevederile programului, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o
42
lun nainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanelor Publice. Virrile de credite bugetare, n condiiile sus-artate, se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virri se efectueaz dac nu contravin prevederilor Legii finanelor publice, legilor bugetare sau legilor de rectificare. Subliniem c sunt interzise virrile de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezerv bugetar i de intervenie la dispoziia Guvernului. Propunerile de virri de credite bugetare trebuie s fie nsoite de justificri, detalieri i necesiti privind execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare de la care se disponibilizeaz i, respectiv, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare la care se suplimenteaz prevederile bugetare. Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanelor Publice, n termen de 5 zile de la nchiderea lunii, situaia virrilor de credite bugetare (aprobate de maniera descris mai sus), potrivit instruciunilor aprobate de Ministerul Finanelor Publice. Veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile i bugetele instituiilor publice autonome se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor, de termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor aprobate n bugetele respective se aprob de ctre: a) Ministerul Finanelor Publice: pe capitole de cheltuieli i n cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole i subcapitole la venituri i pe capitole i n cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile din bugetul de stat ctre bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetele locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice ale Ministerului Finanelor Publice;
Ionel Bostan
43
b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, pentru bugetele proprii i pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor teriari de credite, dup caz; c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii i pentru bugetele ordonatorilor teriari de credite bugetare. Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale pot fi folosite, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai dup deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare i/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora. Aprobarea deschiderii de credite se face n limita creditelor bugetare i potrivit destinaiilor aprobate pe capitole, subcapitole, titluri de cheltuieli sau alte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, dup caz, n raport cu gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziie anterior, cu respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective, precum i n funcie de gradul de ncasare a veniturilor bugetare i de posibilitile de finanare a deficitului bugetar. Deschiderile de credite pentru transferurile ctre bugetele locale, n cadrul limitelor prevzute n bugetul de stat, se efectueaz de Ministerul Finanelor Publice prin direciile generale ale finanelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale i n funcie de necesitile execuiei bugetare, cu respectarea destinaiei. n vederea meninerii echilibrului bugetar Guvernul poate aproba lunar, pn la finele lunii n curs pentru luna urmtoare, limite lunare de cheltuieli, n funcie de estimarea ncasrii veniturilor bugetare, n cadrul crora ordonatorii principali de credite deschid i repartizeaz credite bugetare pentru bugetul propriu i pentru instituiile publice subordonate. Ordonatorii principali de credite pot dispune retragerea creditelor bugetare deschise i neutilizate din conturile proprii sau ale instituiilor subordonate numai n cazuri temeinic justificate, cu avizul Ministerului Finanelor Publice, anterior datei de 25 a fiecrei luni. n situaiile n care, n timpul exerciiului bugetar, pe baza dispoziiilor legale, au loc treceri de uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul sau n cadrul aceluiai ordonator principal de credite, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s introduc modificrile corespunztoare n bugetele acestora i n structura bugetului de stat, fr afectarea echilibrului bugetar i a Fondului de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului.
44
Creditele bugetare aferente fondurilor externe nerambursabile au caracter previzional i se deruleaz conform acordurilor ncheiate cu partenerii externi; fondurile externe nerambursabile vor fi acumulate ntr-un cont distinct i vor fi cheltuite numai n limita disponibilitilor existente n acest cont i n scopul n care au fost acordate. n procesul execuiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat, execuia ca atare bazndu-se pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiei publice, iar plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar contabil n limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plat trebuie s fie nsoite de documentele justificative care au rolul s certifice exactitatea sumelor de plat, recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform angajamentelor legale ncheiate; acestea se semneaz de contabil i eful compartimentului financiar-contabil. Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost lichidate i ordonanate potrivit prevederilor actelor normative privind controlul financiar preventiv (propriu i delegat). Guvernul poate stabili prin hotrre, la propunerea ministrului finanelor publice, aciunile i categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua pli n avans de pn la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile i limitele care se vor folosi n acest scop. Sumele reprezentnd pli n avans i nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii prestate pn la sfritul anului, n condiiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de ctre instituia public care a acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost avansate. n cazul nelivrrii bunurilor, neefecturii lucrrilor i serviciilor angajate pentru care s-au pltit avansuri, recuperarea sumelor de ctre instituia public se face cu perceperea majorrilor de ntrziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de cnd sau acordat i pn s-au recuperat.
Ionel Bostan
45
Salariile n sistemul bugetar se pltesc o dat pe lun, n perioada 515 a fiecrei luni, pentru luna precedent, iar ealonarea plilor pe zile, pentru ordonatorii principali de credite i instituiile publice din subordine, se face prin ordin al ministrului finanelor publice.
NOT: La ordonatorii principali de credite i instituiile publice din subordinea acestora, la care salariile se pltesc de dou ori pe lun, aplicarea celor artate se face ncepnd cu luna ianuarie 2005.
Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate, i de a propune Ministerului Finanelor Publice anularea creditelor respective. Pentru ultima lun a anului bugetar termenul limit pentru transmiterea acestor propuneri ordonatorilor principali de credite este 10 decembrie. Cu creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite, finanai din bugetul de stat, se majoreaz Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului prevzut n bugetul de stat. Ministerul Finanelor Publice solicit ordonatorilor principali de credite, n cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice n vederea monitorizrii execuiei bugetare. Pe baza situaiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind execuia de cas a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au aceast sarcin, i n urma verificrii i analizrii acestora, Ministerul Finanelor Publice elaboreaz contul general anual de execuie a bugetului de stat i, respectiv, contul de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea, pe care le prezint Guvernului. Ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind angajamentele legale.
46
Contul general anual de execuie a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale se ntocmesc n structura bugetelor aprobate i au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora. Guvernul analizeaz i prezint spre adoptare Parlamentului contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i celelalte conturi anuale de execuie, pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie, care urmeaz s se aprobe prin lege dup verificarea acestora de ctre Curtea de Conturi. Conturile anuale de execuie a bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, vor cuprinde: a) la venituri: prevederi bugetare iniiale: prevederi bugetare definitive; ncasri realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate. Ministerul Finanelor Publice ntocmete anual contul general al datoriei publice a statului, care va fi anexat la contul general anual de execuie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament. Acesta cuprinde conturile datoriei publice interne i datoriei publice externe directe a statului i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i pentru credite externe primite de ctre alte persoane juridice. Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat i al bugetelor fondurilor speciale se stabilete ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate pn la ncheierea exerciiului bugetar. Cu excedentele definitive rezultate dup ncheierea exerciiului bugetar i cu alte surse prevzute de lege se diminueaz deficitele din anii precedeni, respectiv i datoria public n situaia bugetului de stat. Execuia de cas a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaz prin trezoreria statului pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Finanelor Publice, care asigur: a) ncasarea veniturilor bugetare; b) efectuarea plilor dispuse de persoanele autorizate ale instituiilor publice, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate potrivit dispoziiilor legale; c) efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind datoria public intern i extern rezultat din mprumuturi contractate direct sau
Ionel Bostan
47
garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scaden i plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i altor costuri aferente; d) efectuarea altor operaiuni financiare n contul autoritilor administraiei publice centrale i locale. Prin trezoreria statului se pot efectua i urmtoarele operaiuni: a) pstrarea disponibilitilor reprezentnd fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea n lei a acestora, primite pe baz de acorduri i nelegeri guvernamentale i de la organisme internaionale, i utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate sau folosirea acestora pe baz de hotrri ale Guvernului, potrivit destinaiilor stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de capital n sectoarele publice i economice; b) efectuarea de plasamente financiare din disponibilitile aflate n contul general al trezoreriei statului prin Banca Naional a Romniei; c) alte operaiuni financiare prevzute de lege. Execuia bugetar se ncheie la data de 31 decembrie a fiecrui an. Orice venit nencasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul prevederilor bugetare, i nepltit pn la data de 31 decembrie se vor ncasa sau se vor plti, dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor; creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Disponibilitile din fondurile externe nerambursabile i cele din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor i se utilizeaz n condiiile prevederilor legii finanelor publice i potrivit acordurilor ncheiate cu partenerii externi. n cazul bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuia acestora se regularizeaz la sfritul exerciiului bugetar cu bugetul de stat, n limita subveniilor primite.
NOT: Prevederile legilor bugetare anuale i ale celor de rectificare acioneaz numai pentru anul bugetar respectiv.
48
2.4. Finanele instituiilor publice

Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor publice se asigur: a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz; b) din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; c) integral, din veniturile proprii. Instituiile publice finanate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale vars integral veniturile realizate la bugetul din care sunt finanate. Instituiile publice pot folosi, pentru desfurarea activitii lor, bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoanele juridice i fizice, sub form de donaii i sponsorizri, cu respectarea dispoziiilor legale; n situaia instituiilor publice finanate integral de la buget, se vars direct la bugetul din care se finaneaz acestea. Cu aceste sume se majoreaz creditele bugetare ale bugetului respectiv i se vor utiliza cu respectarea destinaiilor stabilite de transmitor. Lunar, n termen de 10 zile de la expirarea lunii, ordonatorii principali de credite vor transmite Ministerului Finanelor Publice situaia privind sumele virate ca donaii i sponsorizri n vederea introducerii modificrilor corespunztoare n volumul i structura bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale. Cu fondurile bneti acordate de persoanele juridice i fizice, n situaia instituiilor publice finanate din bugetul asigurrilor sociale i din fonduri speciale, se vor majora bugetele de venituri i cheltuieli ale acestora. Aceste instituii au obligaia de a prezenta, n anexa la contul de execuie bugetar trimestrial i anual, situaia privind sumele primite i utilizate n aceste condiii i cu care a fost majorat bugetul de venituri i cheltuieli. Bunurile materiale primite gratuit de instituiile publice se nregistreaz n contabilitatea acestora. Finanarea cheltuielilor unor instituii publice, indiferent de subordonare, se asigur att din bugetul de stat, ct i din bugetele locale, numai n cazurile n care, prin legea bugetar anual sau prin legi
Ionel Bostan
49
speciale, se stabilesc categoriile de cheltuieli care se finaneaz prin fiecare buget. Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate din venituri proprii i subvenii, se ncaseaz, se administreaz, se utilizeaz i se contabilizeaz de ctre acestea, potrivit dispoziiilor legale; aceste venituri provin din chirii, organizarea de manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea. Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate din venituri proprii i subvenii se regularizeaz la sfritul anului cu bugetul din care sunt finanate, n limita sumelor primite de la acesta, iar excedentele anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate integral din venituri proprii, se reporteaz n anul urmtor. Guvernul poate aproba nfiinarea de activiti finanate integral din venituri proprii pe lng unele instituii publice sau schimbarea sistemului de finanare a unor instituii publice, stabilind totodat domeniul de activitate, sistemul de organizare i funcionare a acestor activiti, categoriile de venituri i natura cheltuielilor. Bugetele de venituri i cheltuieli pentru activitile finanate integral din venituri proprii se ntocmesc o dat cu bugetul instituiei publice de care aparin i se aprob o dat cu bugetul acesteia. n situaia nerealizrii veniturilor prevzute n bugetele activitilor finanate integral din venituri proprii cheltuielile vor fi efectuate n limita veniturilor realizate, iar excedentele anuale rezultate din execuia bugetelor de venituri i cheltuieli ale activitilor finanate integral din venituri proprii se reporteaz n anul urmtor. n cazul n care, la nfiinarea, n subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituii publice sau a unor activiti finanate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, n baza documentaiilor temeinic fundamentate, ordonatorii principali de credite pot acorda mprumuturi fr dobnd din bugetul propriu, pe baz de convenie, care vor fi rambursate integral n termen de 6 luni de la data acordrii. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, inclusiv activitile de pe lng unele instituii publice, finanate integral din venituri proprii, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului n a cror raz i au sediul i la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli i
50
disponibiliti, fiindu-le interzis de a efectua aceste operaiuni prin bncile comerciale.

NOT: Instituiile publice au obligaia de a transmite bugetul aprobat, potrivit prevederilor legii finanelor publice, unitii teritoriale a trezoreriei statului.
* * * n privina contabilitii publice, aceasta va cuprinde: a) contabilitatea veniturilor i cheltuielilor bugetare, care s reflecte ncasarea veniturilor i plata cheltuielilor aferente exerciiului bugetar; b) contabilitatea trezoreriei statului; c) contabilitatea general bazat pe principiul constatrii drepturilor i obligaiilor, care s reflecte evoluia situaiei financiare i patrimoniale, precum i a excedentului sau deficitului patrimonial; d) contabilitatea destinat analizrii costurilor programelor aprobate. Ministerul Finanelor Publice stabilete prin norme metodologice procedurile contabile i sistemul de raportare privind informaiile furnizate de contabilitatea public. Orice sum care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat (dac legea nu prevede altfel), iar ntocmirea i depunerea declaraiilor, stingerea obligaiilor bugetare, soluionarea contestaiilor, controlul fiscal, executarea creanelor bugetare, precum i cele referitoare la evaziunea fiscal se supun legislaiei n domeniu. Sumele ncasate din vnzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate n urma demolrii, dezmembrrii sau dezafectrii, n condiiile prevzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vnzarea unor bunuri materiale, care aparin instituiilor publice finanate integral de la un buget public, constituie venituri ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat sau bugetelor fondurilor speciale, i se vars la acestea. Sumele obinute pe aceeai cale de ctre celelalte instituii publice se rein de ctre acestea n vederea realizrii de investiii. Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie i se administreaz n afara bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurrile sociale de sntate i bugetul asigurrilor de omaj; acestea se aprob ca
Ionel Bostan
51
anex la legea bugetului de stat i, respectiv, la legea bugetului asigurrilor sociale de stat.
NOT: Proiectele acestor bugete se elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea bugetelor respective. Elaborarea, aprobarea i execuia acestor bugete se efectueaz potrivit legilor de constituire a acestora i prevederilor prezentei legi.
2.5. Regimul sancionatoriu al Legii finanelor publice

Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanele publice, cu modificrile aduse de Legea nr. 314 din 8 iulie 2003, stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, precum i responsabilitile instituiilor publice implicate n procesul bugetar3. Prevederile acesteia se aplic n domeniul elaborrii, aprobrii, executrii i raportrii bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor instituiilor publice autonome, bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul fondurilor speciale, dup caz, bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice i bugetului fondurilor externe nerambursabile. Prin demersul de fa ne propunem s realizm un ghid privind constatarea i aplicarea sanciunilor prevzute de legea n discuie, necesar personalului cu atribuii de control financiar n sistemul bugetar. A. Infraciuni i pedepse4 Nerespectarea prevederilor art. 4 alin. (2) - Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele5 n cadrul crora se angajeaz, se
Potrivit Legii nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanele publice, cu modificrile aduse de Legea nr. 314 din 8 iulie 2003. Textul iniial a fost publicat n M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 4 Conform art. 71 din Legea 500/2002.
3
52
ordonaneaz i se efectueaz pli, reprezint limite maxime care nu pot fi depite - i alin. (3) - Angajarea cheltuielilor6 se face numai n limita creditelor bugetare aprobate - constituie infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la o lun la 3 luni sau cu amend de la 50 milioane lei la 100 milioane lei. B. Contravenii i sanciuni7 (1) Constituie contravenii urmtoarele fapte: a) nerespectarea dispoziiilor prevzute de (sancionabil cu amend contravenional de la 5 milioane lei la 10 milioane lei): - art. 14 alin. (2)- Nici o cheltuial nu poate fi nscris n bugetele prevzute la art. 1 alin. (2)8 i nici angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baz legal pentru respectiva cheltuial i alin. (3) Nici o cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare; - art. 16 alin. (2) Bugetele prevzute la alin. (1) lit. d) i e)9 se aprob n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale sau a legii de rectificare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I; - art. 43 (1) Obiectivele de investiii i celelalte cheltuieli asimilate investiiilor se cuprind n programele de investiii anuale, anexe la buget, numai dac, n prealabil, documentaiile tehnico-economice,
Este vorba despre urmtoarele bugete (componente ale bugetului consolidat), prevzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr.500/2002: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurrilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituiilor publice autonome; f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigura din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile. 6 Din aceleai bugete - N.sbs. 3. 7 Conform art. 72 din Legea 500/2002. 8 Este vorba de aceleai bugete - N.sbs. 3. 9 Art. 16, alin. (1), lit. d i e, din Legea nr.500/2002, prevede : (1) Bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului i bugetele instituiilor publice se aproba astfel: d) bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetele prevzute la lit. a), de ctre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora; e) bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii, de ctre organul de conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.
5
Ionel Bostan
53
respectiv notele de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii cheltuielilor asimilate investiiilor, au fost elaborate i aprobate potrivit dispoziiilor legale. 2) Ordonatorii principali de credite, pe propria rspundere, actualizeaz i aprob valoarea fiecrui obiectiv de investiii nou sau n continuare, n funcie de evoluia indicilor de preuri. Aceast operaiune este supus controlului financiar preventiv potrivit prevederilor art. 23 i 2510; - art. 47 alin. (10) Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanelor Publice, n termen de 5 zile de la nchiderea lunii, situaia virrilor de credite bugetare aprobate conform alin. (5)11, potrivit instruciunilor aprobate de Ministerul Finanelor Publice; - art. 63 alin. (2)- Fondurile bneti acordate de persoanele juridice i fizice, primite n condiiile alin. (1)12, n situaia instituiilor publice finanate integral de la buget, se vars direct la bugetul din care se finaneaz acestea. Cu aceste sume se majoreaz creditele bugetare ale bugetului respectiv i se vor utiliza potrivit prevederilor art. 49 alin. (1)13 i cu respectarea destinaiilor stabilite de transmitor i alin (5)Bunurile materiale primite de instituiile publice n condiiile alin. (1)14 se nregistreaz n contabilitatea acestora.
Este vorba despre reglementarea de ctre Legea 500/2002 a controlului financiar preventiv i a auditului intern. ART. 23: Controlul financiar preventiv i auditul intern se exercita asupra tuturor operaiunilor care afecteaz fondurile publice i/sau patrimoniul public i sunt exercitate conform reglementrilor legale n domeniu. ART. 24: (1) Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aproba de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil. (2) Angajarea i ordonanarea cheltuielilor se efectueaz numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziiilor legale. ART. 25: Controlul financiar preventiv delegat se exercita de Ministerul Finanelor Publice, conform legislaiei n domeniu. 11 Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, care nu contravin dispoziiilor prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt n competenta fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, i se pot efectua n limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o luna nainte de angajarea cheltuielilor. 12 Instituiile publice pot folosi, pentru desfurarea activitii lor, bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoanele juridice i fizice, sub form de donaii i sponsorizri, cu respectarea dispoziiilor legale. 13 Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale pot fi folosite, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai dup deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare i/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora. 14 Idem. N. sbs. 10.
10
54
b) nerespectarea dispoziiilor prevzute de (sancionabil cu amend contravenional de la 10 milioane lei la 20 milioane lei): - art. 24 alin. (2)- Angajarea i ordonanarea cheltuielilor se efectueaz numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziiilor legale; - art. 47 alin. (3)- Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i, n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate la alte articole de cheltuieli, alin.(5)-(8)- (5) Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, care nu contravin dispoziiilor prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt n competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, i se pot efectua n limita a 10 % din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o luna nainte de angajarea cheltuielilor. (6) Pe baza justificrilor corespunztoare virrile de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare, precum i ntre programe se pot efectua, n limita de 10 % din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite i, respectiv, de 5% din prevederile programului, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanelor Publice. (7) Virrile de credite bugetare, n condiiile prevederilor alin. (5) i (6), se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virri se efectueaz dac nu contravin prevederilor prezentului articol, legilor bugetare sau legilor de rectificare. (8) Sunt interzise virrile de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezerv bugetar i de intervenie la dispoziia Guvernului; - art. 52 alin. (2)-(6)- (2) Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. (3) Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiei publice. (4) Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile. (5) Instrumentele de plat trebuie s fie nsoite de documentele justificative. Aceste documente trebuie s certifice exactitatea sumelor de plat, recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform angajamentelor legale ncheiate.
Ionel Bostan
55
Instrumentele de plat se semneaz de contabil i eful compartimentului financiar-contabil. (6) Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost lichidate i ordonanate potrivit prevederilor art. 24 i 2515, dup caz i alin.(8) Sumele reprezentnd pli n avans, efectuate potrivit alin. (7)16 i nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii prestate pn la sfritul anului, n condiiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de ctre instituia public care a acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost avansate. n cazul nelivrrii bunurilor, neefecturii lucrrilor i serviciilor angajate pentru care s-au pltit avansuri, recuperarea sumelor de ctre instituia publica se face cu perceperea majorrilor de ntrziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de cnd s-au acordat i pn s-au recuperat; - art. 53 alin. (1) Salariile n sistemul bugetar se pltesc o dat pe luna, n perioada 5-15 a fiecrei luni, pentru luna precedenta; - art. 54 alin. (1) Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate, i de a propune Ministerului Finanelor Publice anularea creditelor respective; - art. 56 alin. (2) Ordonatorii principali de credite au obligaia sa ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind angajamentele legale; - art. 66 alin. (1) Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate n condiiile art. 62 alin. (1) lit. b)17, se regularizeaz la sfritul anului cu bugetul din care sunt finanate, n limita sumelor primite de la acesta;
Idem. N. sbs. 8. Guvernul poate stabili prin hotrre, la propunerea ministrului finanelor publice, aciunile i categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua pli n avans de pn la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile i limitele care se vor folosi n acest scop. 17 Art.62: (1) Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor publice se asigur astfel: ; b) din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz
16
15
56
- art. 69 alin. (2) mprumuturile acordate n condiiile alin. (1) vor fi rambursate integral n termen de 6 luni de la data acordrii. c) nerespectarea dispoziiilor prevzute de (sancionabil cu amend contravenional de la 20 milioane lei la 30 milioane lei): - art. 4 alin. (4) Angajarea i utilizarea creditelor bugetare n alte scopuri dect cele aprobate atrag rspunderea celor vinovai, n condiiile legii i (6) n vederea realizrii aciunilor multianuale ordonatorii de credite ncheie angajamente legale, n limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv; - art. 15 alin. (1) n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, trebuie s se prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creterea cheltuielilor. n acest scop Guvernul, prin ordonatorii principali de credite n domeniul crora se iniiaz proiecte de acte normative i Ministerul Finanelor Publice, va elabora fia financiar, care se ataeaz la expunerea de motive sau la nota de fundamentare, dup caz, ca document necesar pentru dezbaterea proiectului, i care va fi actualizat n concordan cu eventualele modificri intervenite n proiectul de act normativ. n aceast fi se nscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie sa aib n vedere: a) schimbrile anticipate n veniturile i cheltuielile bugetare pentru anul curent i urmtorii 4 ani; b) ealonarea anual a creditelor bugetare, n cazul aciunilor multianuale; c) propuneri realiste n vederea acoperirii majorrii cheltuielilor; d) propuneri realiste n vederea acoperirii minusului de venituri; - art. 21 (1) Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (2) Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (3) Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. (4) Ordonatorii principali de credite vor repartiza, potrivit alin. (1), creditele
Ionel Bostan
57
bugetare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru. (5) Toate instituiile publice trebuie s aib bugetul aprobat, potrivit prevederilor prezentei legi; - art. 22 alin. (2)- Ordonatorii de credite rspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i aprobate potrivit prevederilor art. 2118; b) realizarea veniturilor; c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc; e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de lucrri de investiii publice; g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora; h) organizarea i inerea la zi a evidentei patrimoniului, conform prevederilor legale; - art. 39 alin. (2) Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiii inclus n programul de investiii informaii financiare i nefinanciare; - art. 61 alin. (6) n cazul bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenii de la bugetul de
Rolul ordonatorilor de credite este reglementat de art. 21 din Legea nr.500/2002: (1) Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (2) Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (3) Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. (4) Ordonatorii principali de credite vor repartiza, potrivit alin. (1), creditele bugetare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10 % se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru. (5) Toate instituiile publice trebuie sa aib bugetul aprobat, potrivit prevederilor prezentei legi.
18
58
stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuia acestora se regularizeaz la sfritul exerciiului bugetar cu bugetul de stat, n limita subveniilor primite; - art. 62 alin. (2) Instituiile publice finanate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz, vars integral veniturile realizate la bugetul din care sunt finanate; - art. 68 alin. (3) n situaia nerealizrii veniturilor prevzute n bugetele activitilor finanate integral din venituri proprii cheltuielile vor fi efectuate n limita veniturilor realizate; - art. 70 alin. (2) Este interzis instituiilor publice de a efectua operaiunile de mai sus19 prin bncile comerciale i alin. (3) Instituiile publice au obligaia de a transmite bugetul aprobat potrivit prevederilor prezentei legi unitii teritoriale a trezoreriei statului; - art. 77 (1) Sumele ncasate din vnzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate n urma demolrii, dezmembrrii sau dezafectrii, n condiiile prevzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vnzarea unor bunuri materiale, care aparin instituiilor publice finanate n condiiile art. 62 alin. (1) lit. a)20, constituie venituri ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat sau bugetelor fondurilor speciale, dup caz, i se vars la acestea. (2) Sumele obinute potrivit alin. (1) de ctre celelalte instituii publice se rein de ctre acestea n vederea realizrii de investiii. C. Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se face de ctre Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor Publice i de alte persoane mputernicite n acest scop, potrivit legii. Contraveniilor li se aplic prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu excepia art. 28 i 29. Aadar legiuitorul a vizat obinerea
Potrivit art. 70 din aceeai lege: Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, inclusiv activitile de pe lng unele instituii publice, finanate integral din venituri proprii, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului n a cror raza i au sediul i la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli i disponibiliti. 20 Potrivit art. 62 din aceeai lege: Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor publice se asigura astfel: a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz
19
Ionel Bostan
59
unei eficiene maxime n planul disciplinei financiar-bugetare ntrind componenta coercitiv a actului normativ n cauz, respectivii contravenieni nebeneficiind de posibilitatea plii a jumtate din minimul amenzii n termen de 48 de ore (dou zile lucrtoare).
Capitolul 3
BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT
3.1. Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat 3.2. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat 3.3. Sistemul public de pensii 3.3.1. Obiective 3.3.2. Contribuabilii sistemului public de pensii 3.3.3. Cotele de contribuie de asigurri sociale (C.A.S.) 3.3.4. Categoriile de pensii, condiiile de obinere i modul de calcul 3.4. Procedura bugetului asigurrilor sociale
62
BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT
Crearea instituiei asigurrilor sociale de stat este justificat de faptul c salariaii, ntreprinztorii, agricultorii, cooperatorii etc. pot fi pui n imposibilitatea de a mai presta o munc n condiii normale i n consecin nu-i vor mai putea asigura mijloacele de trai. Cauzele care pot determina asemenea situaii sunt multiple: accidentele, bolile, maternitatea, atingerea unei anumite limite de vrst etc. n plan autohton, primele forme ale asigurrilor sociale au luat fiin ctre sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, iar pe msura dezvoltrii forelor de producie i perfecionrii relaiilor de producie s-a creat un sistem propriu, naional de asigurri sociale aflat ntr-o extindere i perfecionare continu1. n mod evident, asigurrile sociale particip la repartiia unei pri din produsul naional brut i reprezint un mijloc de control asupra formrii, repartizrii i utilizrii acestuia cnd se alimenteaz, se repartizeaz i se utilizeaz i fondurile asigurrilor sociale2. Asigurrile sociale sunt organizate pe baza unor principii cuprinse n tabelul nr. 3.1.
Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, Finane, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1995, p. 142. 2 Ibid., p. 143.
Ionel Bostan
63
Tabelul nr. 3.1. Principii privind asigurrile sociale

Nr. Enunarea Specificaii crt. principiilor 1. Principiul generalitii Cuprinderea n sistemul asigurrilor sociale a ntregului personal, indiferent de entitate (public sau economic) n care acioneaz. 2. Ocrotirea cetenilor n toate cazurile i pentru ntreaga perioad de pierdere a capacitii de munc. 3. Salariaii suport ntr- Fondurile asigurrilor o msur mai redus sociale se constituie plata contribuiei preponderent pe seama pentru asigurrile contribuiei suportate de sociale de stat. regiile autonome, societile comerciale, instituiile publice, unitile cooperatiste, asociaii, barourile de avocai, persoanele fizice care folosesc personal casnic. 4. Principiul ocrotirii Potrivit acestui cetenilor potrivit principiu, nivelul sistemului de salavenitului reprezint rizare sau n concor- elementul fundamental dan cu venitul n funcie de care se realizat. determin nivelul pensiilor, indemnizaiilor etc. 5. Netaxarea actelor procedurale de obinere a pensiilor de asigurri sociale Observaii Practic, astzi toi cetenii activi ai rii (inclusiv pensionarii i membrii lor de familie) sunt ocrotii prin asigurrile sociale. Mamele se bucur de ocrotire social deosebit n caz de sarcin, lehuzie, cnd au copii mici bolnavi etc. Asiguraii suport 1/3 din CAS, 2/3 fiind suportate de angajatori.
Cererile de obinere a drepturilor de asigurri sociale adresate oricror instituii sunt scutite de taxe.
64 Nr. Enunarea crt. principiilor 6. Imprescriptibilitatea drepturilor de asigurri sociale.
Drept financiar public Specificaii Conform acestui principiu, cetenii care ndeplinesc condiiile legale au dreptul s cear oricnd stabilirea dreptului la pensie, indemnizaie etc. Observaii
7. Drepturile de asigurri Acestea sunt drepturi sociale nu pot fi personale i nu pot face cedate. obiect de tranzacii, nu pot fi limitate i cedate.
Sunt menite s asigure condiii decente de via persoanei creia i-au fost conferite.
[Sursa: Adaptare text de Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., pp. 143-144]
Ct privete bugetul asigurrilor sociale de stat, acesta este definit drept planul financiar anual care reflect constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor i membrilor lor de familie3. Dac pn n 1990 bugetul asigurrilor sociale de stat constituia un capitol al bugetului de stat, ulterior acesta a devenit autonom, resursele sale utilizndu-se integral pentru ocrotirea cetenilor, iar excedentul se reporteaz pe anii urmtori. Elaborarea i execuia acestui buget are la baz principii ca: anualitatea, universalitatea, echilibrarea i realitatea; elaborarea i gestionarea lui revine Ministerului Muncii i Proteciei Sociale care utilizeaz o metodologie proprie, avizat de Ministerul Finanelor.
3.1. Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat

n principal, veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat le constituie contribuiile agenilor economici i instituiilor publice, stabilite prin aplicarea unor procente asupra fondului de salarii contributiv. O anumit pondere o dein i contribuiile individuale pltite de asigurai, ca i contribuiile persoanelor fizice care utilizeaz munc salariat, contribuiile salariailor i pensionarilor pentru trimiteri la
3
Ibid., p. 165.
Ionel Bostan
65
odihn i tratament, dobnzi bancare pentru disponibilitile bneti, amenzi i penalizri ncasate, recuperarea unor sume acordate necuvenit etc. Se includ n fondul de salarii contributiv al fiecrei uniti debitoare urmtoarele: salariile tarifare ale ntregului personal permanent, temporar sau zilier al unitii debitoare; drepturile bneti pentru concedii legale i suplimentare; salariile cuvenite personalului scos activitate pentru calificare profesional; indemnizaiile ce se pltesc celor ce ndeplinesc funcii de conducere; sporurile de salarii pentru vechime n munca nentrerupt, pentru condiii de munc grele i periculoase, pentru activitatea prestat suplimentar peste programul de lucru cu alte motivaii asemntoare; onorariile bneti pltite specialitilor pentru expertize; sumele de bani ce se acord din fondul de participare a personalului la profitul unitii; premiile bneti ce se acord personalului propriu n cursul anului pentru realizri deosebite; alte drepturi bneti de natur salarial acordate personalului propriu n condiii legale; se are n vedere i echivalentul bnesc al avantajelor materiale acordate n natur. Nu se cuprind n fondul de salarii contributiv sumele de bani acordate sau pltite personalului n alte scopuri dect cel salarial i anume diurnele pentru deplasri i detari n interesul serviciului, indemnizaiile pentru transferri, preavizele legal prevzute pentru desfacerea contractului individual de munc, drepturile bneti de autor i pentru colaborri, precum i alte pli asemntoare. Pentru personalul casnic angajat de persoanele fizice sau alte subiecte de drept asimilate acestora, contribuia de asigurri sociale este de 30% calculat la salariul minim pe economie. Procentele aplicate asupra fondului de salarii contributiv au fost reglementate difereniat n funcie de importana ramurilor economice, de activitate, de condiiile de munc, de periculozitate, toxicitate etc. Astfel, procentele pe grupe de munc (conform Legii nr. 119/2000) sunt urmtoarele: - gr. I = 45 %; - gr. II = 40 %;
66
- gr. III = 35 %. Virarea contribuiei pentru asigurrile sociale de stat de ctre unitile pltitoare se face dup reinerea din contribuia calculat a sumelor necesare plii drepturilor de asigurri sociale cuvenite personalului propriu. Contribuia pentru asigurri sociale de stat, constituind o rezerv financiar public, n cazul nencasrii ei la termenul legal, se percep majorri de ntrziere i se aplic normele de procedur fiscal i executare silit, aa cum reiese din prevederile actelor normative privind executarea creanelor bugetare. Potrivit profesorului Ioan Gliga, natura juridic de obligaie financiar-bugetar a contribuiei pentru asigurrile sociale de stat4 este dat de faptul c: este instituit n mod public, ca principal procedeu de formare a fondurilor bneti anuale din care se pltesc pensii i indemnizaii bneti de nsemntate deosebit pentru condiii de trai corespunztoare salariailor care-i pierd capacitatea de munc; este reglementat la fel ca impozitul pe salarii i alte obligaii fiscale prin dispoziii care stabilesc judicios calculul fondurilor de salarii asupra crora se calculeaz aceast contribuie; neplata integral i la termenele legale a acestei contribuii atrage att aplicarea majorrii de ntrziere prevzut pentru toate veniturile bugetare, ct i executarea silit a plilor neefectuate benevol, indiferent de calitatea subiectelor debitoare.
3.2. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat

n concordan cu prevederile Codului Muncii referitoare la asigurrile sociale, cheltuielile bugetare pentru asigurrile sociale de stat au urmtoarele destinaii: Pensiile pensia pentru munca depus i limit de vrst, inclusiv pensia anticipat; pensia pentru pierderea capacitii de munc din cauz de accident de munc sau boal profesional (invaliditate); pensia pentru pierderea capacitii de munc n afara
4
I. Gliga, op. cit., p. 247.
Ionel Bostan
67
procesului de munc; pensia de urma. Trimiterile la tratament balneoclimateric i odihn De aceast form de ocrotire a cetenilor prin asigurrile de stat beneficiaz salariaii i pensionarii. Au prioritate salariaii care lucreaz n condiii grele de munc, au boli cronice sau profesionale, sunt invalizi sau au familii numeroase. Beneficiarilor de bilete de tratament balneoclimateric i odihn li se suport costul transportului, mesei, cazrii i tratamentului (pentru ei i membrii familiilor lor) n proporie de 70 % (n medie) i difereniat n funcie de: - nivelul veniturilor; - staiune. Indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale indemnizaii pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii; indemnizaia pentru carantin; indemnizaia n caz de pierdere temporar a capacitii de munc din cauza unei boli sau a unui accident; indemnizaia de maternitate; indemnizaia pentru ngrijirea copilului; ajutorul n caz de deces; Unele cheltuieli cu ocrotirea sntii. Pensiile5 constituie forma principal de ocrotire a cetenilor prin asigurrile sociale, de aceea, n demersul nostru, vom insista mai mult asupra acestora. Pensiile se acord n raport cu salariul, tuturor cetenilor care au mplini vrsta prevzut de lege, au vechimea necesar n munc, ori i-au pierdut total sau n cea mai mare parte capacitatea de munc datorit unor accidente sau boli, precum i urmailor. Principiul de baz al sistemului de pensionare l constituie
Pensiile sunt pli lunare ce se fac persoanelor care i nceteaz activitatea datorit atingerii unei anumite limite de vrst, invaliditii pe tot timpul vieii de la pensionare, copiilor urmai pn la o anumit vrst i soiei care are calitatea de urma, pentru a li se asigura acestora condiii decente de via [Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 151].
5
68
mbuntirea raportului dintre pensie i salariul tarifar, adic asigurarea unei juste corelri ntre nivelul pensiilor i cel al salariilor. Acest principiu stimuleaz perfecionarea pregtiri angajailor i creterea aportului lor la dezvoltarea economico-social a rii. La baza sistemului de pensionare se mai afl urmtoarele principii: - fondurile bneti necesare plii pensiilor se formeaz din contribuiile agenilor economici, instituiilor publice, ale ntreprinztorilor particulari i cetenilor care folosesc personal casnic, dar i din contribuia asigurailor; - stimularea realizrii unei vechimi ct mai mari n munc; - determinarea cuantumului pensiei n funcie, n primul rnd, de condiiile existente la locul de munc; - justa corelare a pensiei de invaliditate cu pensia pentru munca depus i limit de vrst. Statul romn garanteaz dreptul la pensie fiecrui cetean, indiferent de sex i naionalitate i acord sprijin material prin asisten social persoanelor inapte de munc i lipsite de mijloace de existen.
3.3. Sistemul public de pensii6

3.3.1. Obiective Noul sistem public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale vizeaz, n principal, urmtoarele: organizarea ntregului sistem de asigurri sociale ca un sistem public unitar, garantat de stat i bazat pe principiul redistribuirii; obligaia fiecrui angajator de a-i asigura angajaii, dar i a fiecrui salariat de a se asigura pentru riscurile prevzute de lege, pltind, fiecare, pentru aceasta, partea ce-i revine, sub forma contribuiei la fondul de asigurri sociale;
Tratarea subcapitolului de fa are n vedere i comentariile doamnei economist, expert n probleme de munc i protecie social, Paula Aptean, ce vizeaz explicarea sistemului public de pensii, reglementat prin Legea pensiilor nr. 19/2000, publicat n M. Of. nr. 140/2000 (Paula Aptean, Noul sistem public de pensii, Ed. Scripta, Bucureti, 2000). O abordare la detaliu ar presupune consultarea O.G. nr. 49/2001 pentru modificarea i completarea Legii nr. 19/2000, aprobat prin Legea nr. 338/31 mai 2002, publicat n M.Of. nr. 446/25 iunie 2002, precum i toate H.G. i ordinele M.M.S.S. i CNAPADAS date n aplicare.
6
Ionel Bostan
69
mrirea numrului de contribuabili la fondul de asigurri sociale, prin cuprinderea obligatorie n sistemul public, ca efect al legii, a tuturor persoanelor fizice care desfoar activiti ce le aduc venituri care depesc un anumit nivel stabilit prin lege; limitarea nivelului veniturilor pentru care contribuia de asigurri sociale este obligatorie, astfel nct i pensia cuvenit n cadrul sistemului public de pensii s fie o pensie decent, eliminndu-se cazurile de obinere a unor pensii exagerate. O asemenea soluie este pus de acord cu posibilitatea ce se va crea, i anume aceea de a permite fiecruia s se asigure i n alte sisteme, obinnd la timpul respectiv o pensie suplimentar, care s se adauge pensiei obinute prin sistemul public; ridicarea treptat a vrstei de pensionare, astfel nct ntr-o perioad de 13 ani (dup 1 aprilie 2001) aceasta s ajung de la 57 de ani la 60 de ani pentru femei i de la 62 de ani la 65 de ani pentru brbai. Aceast msur va conduce la creterea treptat i a stagiului de cotizare, cu efecte favorabile asupra bugetului fondului de asigurri sociale i, implicit, a nivelului pensiilor; introducerea unui nou mod de calcul al pensiei, care s ia n considerare, de fapt, nivelul contribuiei de asigurri sociale pltite de asigurat pe ntreaga perioad de cotizare; reechilibrarea actualelor pensii i punerea de acord a acestora cu noile pensii ce se vor stabili n condiiile legii, pe baza unor soluii unitare; posibilitatea pensionrii anticipate n cazul n care unele persoane asigurate, avnd o anumit vrst, din motive personale sau datorit greutilor ntmpinate n gsirea unui loc de munc, opteaz pentru o astfel de soluie. Pot solicita pensionarea anticipat parial, cu reducerea vrstei standard de pensionare cu pn la 5 ani, persoanele care au realizat stagiul complet de cotizare prevzut de lege i accept acordarea, pn la mplinirea vrstei de pensionare, a unei pensii diminuate fa de cea care se cuvine la mplinirea vrstei standard de pensionare; posibilitatea ca pensionarii pentru limit de vrst s cumuleze pensia cu veniturile realizate dintr-o activitate profesional, dac experiena acumulat, ca i profesia practicat, determin un angajator s apeleze la serviciile acestora. Beneficiarii pensiei pentru limit de vrst pot solicita recalcularea pensiei pentru fiecare stagiu
70
de cotizare de minimum 12 luni; meninerea, n principiu, a reglementrilor cu privire la modul de acordare a indemnizaiilor pentru incapacitate temporar de munc, prestaii pentru prevenirea mbolnvirilor i recuperarea capacitii de munc, indemnizaii pentru maternitate, respectiv pentru creterea sau ngrijirea copilului bolnav, ajutor de deces; trecerea ntregului sistem public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale n administrarea i gestionarea Casei Naionale de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale (C.N.P.A.S.).
3.3.2. Contribuabilii sistemului public de pensii n sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale sunt contribuabili, dup caz: a. asiguraii care datoreaz contribuii individuale de asigurri sociale; b. angajatorii; c. persoanele juridice la care i desfoar activitatea persoanele ncadrate n funcii elective sau sunt numite n cadrul autoritii executive, legislative sau judectoreti, pe durata mandatului, precum i organizaiile cooperaiei meteugreti; d. Agenia Naional de Ocupare i Formare Profesional, care administreaz bugetul fondului pentru plata ajutorului de omaj; e. persoanele care ncheie individual contracte de asigurare cu casele teritoriale de pensii. Persoanele obligate prin lege s se asigure i s contribuie la constituirea fondului de finanare a noului sistem public de pensii Din aceast categorie fac parte: 1. persoanele care desfoar activiti pe baz de contract individual de munc; 2. persoanele care i desfoar activitatea n funcii elective sau sunt numite n cadrul autoritii executive, legislative sau judectoreti, pe durata mandatului, precum i membrii cooperaiei dintr-o organizaie a cooperaiei meteugreti, ale cror drepturi i obligaii sunt asimilate, cu ale persoanelor prevzute la punctul 1; 3. persoanele care beneficiaz de ajutor de omaj; ajutor de integrare profesional sau alocaie de sprijin, ce se suport din bugetul fondului pentru plata ajutorului de omaj;
Ionel Bostan
71
4. persoanele care realizeaz un venit brut pe an calendaristic echivalent cu cel puin trei salarii medii brute pe economie i care se afl ntr-una dintre situaiile urmtoare: a. asociat unic, asociaiilor, comanditari sau acionari; b. administratori sau manageri care au ncheiat contract de administrare sau de management; c. membri ai asociaiilor familiale; d. persoanele autorizate s desfoare activiti independente; e. persoanele angajate n instituii internaionale, dac nu sunt asiguratele acestora; f. proprietari de bunuri i/sau arendai de suprafee agricole i forestiere; g. persoanele care desfoar activiti agricole n cadrul gospodriilor individuale sau activiti private n domeniul forestier; h. membrii societilor agricole sau ai altor forme de asociere din agricultur; i. persoanele care desfoar activiti n unitile de cult recunoscute potrivit legii i care nu au ncheiat contract individual de munc; 5. persoanele care realizeaz prin cumul venituri brute pe an calendaristic echivalente cu cel puin trei salarii medii brute pe economie i care se regsesc n dou sau mai multe situaii din cele de mai sus; 6. persoanele care desfoar activiti exclusiv pe baz de convenii civile i care realizeaz un venit brut, pe an calendaristic, echivalent cu cel puin trei salarii medii brute pe economie. Obligaiile asigurailor i ale angajatorilor Persoanele juridice sau fizice, denumite n continuare angajatori, la care i desfoar activitatea persoane ncadrate cu contract de munc, persoane ncadrate n funcii elective sau numite n cadrul autoritii executive, legislative sau judectoreti, pe durata mandatului, organizaiile cooperaiei meteugreti, precum i instituiile care efectueaz plata drepturilor de omaj sunt obligate s depun n fiecare lun, la termenul stabilit de Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale, declaraia privind evidena nominal a asigurailor i a obligaiilor de plat ctre bugetul asigurrilor sociale de stat. Declaraia se depune la casa teritorial de pensii, respectiv a municipiului Bucureti, n raza creia se afl sediul angajatorului. Persoanele obligate prin lege s se asigure, menionate la punctele 4
72
i 5 de mai sus, care au mplinit vrsta de 18 ani au obligaia s depun personal declaraia de asigurare la casa teritorial de pensii n raza creia se afl domiciliul asiguratului, n termen de 30 de zile de la ncadrarea n situaiile menionate. Persoanele respective se excepteaz de la obligativitatea depunerii declaraiei de asigurare dac se regsesc n una dintre situaiile prevzute la punctele 1, 2 i 3 de mai sus, respectiv sunt asigurate la locurile de munc unde sunt ncadrate. 3.3.3. Cotele de contribuie de asigurri sociale (C.A.S.) Stabilirea cotelor de contribuie Cotele de contribuie de asigurri sociale sunt stabilite difereniat, n funcie de condiiile de munc, respectiv: condiii normale, condiii deosebite i condiii speciale. n prezent, conform Legii privind sistemul public de pensii din Romnia (nr. 19/2000), publicat n Monitorul Oficial nr. 140/2000, contribuia pentru asigurrile sociale de stat se stabilete, difereniat, astfel: 45 % asupra ctigului brut realizat de salariaii ncadrai n grupa I de munc; 40 % asupra ctigului brut realizat de salariaii ncadrai n grupa a II-a de munc; 35 % asupra ctigului brut realizat de celelalte categorii de salariai, ncadrai n grupa a III-a de munc (condiii normale de munc). Locurile de munc n condiii deosebite reprezint acele locuri care, n mod permanent sau n anumite perioade, pot afecta esenial capacitatea de munc a asigurailor, datorit gradului mare de expunere la risc. Criteriile i metodologia de ncadrare a locurilor de munc n condiii deosebite se stabilesc prin hotrre de Guvern. Locurile de munc n condiii deosebite se stabilesc prin contractul colectiv de munc sau, n cazul n care nu se ncheie contracte colective de munc, prin decizia organului de conducere legal constituit, cu respectarea criteriilor i a metodologiei de ncadrare a locurilor de munc n condiii deosebite. n toate cazurile, ncadrarea locurilor de munc n condiii deosebite se face n mod obligatoriu pe baza avizului emis de inspectoratul teritorial de munc. Locurile de munc n condiii speciale sunt cele din:
Ionel Bostan
73
a. unitile miniere, pentru personalul care i desfoar activitatea n subteran cel puin 50 % din timpul normal de munc din luna respectiv; b. activitile de cercetare, explorare, exploatare sau prelucrare a materiilor prime nucleare, zonele I i II de expunere la radiaii; c. aviaia civil, pentru personalul navigant; d. activitatea artistic desfurat n anumite profesii. Modul de suportare a C.A.S. Pentru asiguraii care se afl n raporturi de munc cu un angajator, contribuia de asigurri sociale se suport astfel: o treime din cota de contribuie stabilit pentru condiii normale de munc se suport de ctre asigurat; diferena fa de contribuia individual suportat de asigurat, pn la nivelul cotelor de contribuie stabilit anual n funcie de condiiile de munc n care i desfoar activitatea asiguratul, se suport de ctre angajator. Contribuia de asigurri sociale pentru asiguraii care nu se afl n raporturi de munc cu un angajator, cum sunt membrii asociaiilor familiale, persoanele autorizate s desfoare activiti independente i care sunt obligate s se asigure conform legii, se suport integral de ctre persoanele respective, corespunztor condiiilor de munc n care i desfoar activitatea. Contribuia de asigurri sociale pentru omeri se suport integral din bugetul fondului pentru plata ajutorului de omaj, la nivelul cotei stabilite pentru condiii normale de munc. Contribuia de asigurri sociale nu se impoziteaz. Baza lunar a calcul a C.A.S. suportat de asigurat a. Pentru asiguraii care se afl n raporturi de munc cu un angajator, baza lunar de calcul a contribuiei de asigurri sociale pe care sunt obligai s o suporte individual o reprezint salariul brut realizat lunar, inclusiv sporurile i adaosurile reglementate prin lege sau prin contractul colectiv de munc, respectiv indemnizaia lunar a persoanelor care ocup o funcie de demnitate public; b. Pentru asiguraii care nu se afl n raporturi de munc cu un angajator i care suport integral cota de contribuie de asigurri sociale, baza de calcul a contribuiei o reprezint venitul lunar asigurat prevzut n declaraia sau contractul de asigurare. Venitul lunar la care s-
74
a stabilit c se face asigurarea nu poate fi mai mic de o ptrime din salariul mediu brut lunar pe economie. Baza lunar de calcul a contribuiei de asigurri sociale datorat de asigurat nu poate depi plafonul de trei ori salariul mediu brut lunar pe economie. Baza lunar de calcul la care angajatorul datoreaz C.A.S. Aceast baz de calcul o constituie fondul total de salarii brute realizate de asiguraii care se afl n raporturi de munc cu angajatorul respectiv. Ea nu poate fi mai mare dect produsul dintre numrul mediu al asigurailor din luna pentru care se calculeaz contribuia i valoarea corespunztoare a trei salarii medii brute lunare pe economie. Aceast prevedere se aplic i n cazul bugetului fondului pentru plata ajutorului de omaj. Baza lunar de calcul a contribuiei de asigurri sociale pentru omeri o constituie cuantumul ajutorului de omaj, ajutorului de integrare profesional sau al alocaiei de sprijin, dup caz. La determinarea valorii corespunztoare a trei salarii medii brute lunare pe economie pentru stabilirea bazei de calcul maxime a contribuiei de asigurri sociale datorate de asigurat i, respectiv, de angajator, se ia n considerare salariul mediu brut lunar pe economie prognozat pentru anul respectiv i fcut public de ctre Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale. Sumele asupra crora nu se calculeaz C.A.S. Contribuia de asigurri sociale nu se datoreaz asupra sumelor reprezentnd: a. prestaii de asigurri sociale care se suport din fondurile asigurrilor sociale sau din fondurile angajatorului i care se pltesc direct de acesta; b. drepturile pltite potrivit dispoziiilor legale, n cazul desfacerii contractelor de munc sau al ncetrii calitii de membru cooperator; c. diurnele de deplasare, detaare i indemnizaiile de transfer, drepturile de autor; d. sumele obinute n baza unei convenii civile de prestri servicii sau executri de lucrri de ctre persoanele care au ncheiate contracte individuale de munc; e. sumele reprezentnd participarea salariailor la profit; f. premii i alte drepturi exceptate prin legi speciale.
Ionel Bostan
75
Sumele exceptate de la plata contribuiei de asigurri sociale nu se iau n considerare la stabilirea cuantumului prestaiilor de asigurri sociale. Contribuia de asigurri sociale, att cea datorat de asigurai, ct i cea datorat de angajator se calculeaz i se vireaz lunar de ctre angajator la casa teritorial de pensii n raza creia se afl sediul acestuia. Angajatorii, indiferent de forma de proprietate, au obligaia s depun n banc, o dat cu documentaia pentru plata salariilor i a altor venituri ale asigurailor, i documentele pentru plata contribuiilor datorate bugetului asigurrilor sociale de stat, plile efectundu-se simultan, sub control bancar.
3.4. Procedura bugetului asigurrilor sociale

Definit drept succesiunea de acte i operaiuni de elaborare, aprobare i executare sau ndeplinire a fiecrui buget anual al asigurrilor sociale de stat7 comport anumite similitudini (reieite din prevederile Legii finanelor publice) cu procedura bugetului de stat. Particularitile care apar sunt date de urmtoarele: bugetul asigurrilor sociale de stat are venituri proprii i o menire special - cunoscndu-se care este destinaia cheltuielilor acestor asigurri; elaborarea i gestionarea acestui buget revine Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale8. Propunerile pentru proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat, ntocmite potrivit metodologiei i condiiilor stabilite de Ministerul Finanelor, se vor depune pn la 15 iulie a fiecrui an la Ministerul Finanelor. Aici, dup o examinare atent, se stabilete nivelul maxim al cheltuielilor (obinndu-se i acordul primului ministru), dup care propunerile sunt returnate M.M.S.S. n vederea definitivrii proiectului de buget. Apoi, proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat (definitivat) se depune la Ministerul Finanelor pn la data de 1 august a fiecrui an, nsoit de documentaii i fundamentri detaliate, att pentru
I. Gliga, op. cit., p. 247. Proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat se elaboreaz pe baza datelor pe care Direcia General de Asigurri Sociale i Pensii (din M.M.S.S.) le primete de la Direciile teritoriale.
8 7
76
venituri ct i pentru cheltuieli. n cazul apariiei unor divergene M.M.S.S. M.F., decizia final aparine Guvernului. Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat, acesta (Guvernul) le supune spre aprobare Parlamentului, cel mai trziu pn la data de 15 octombrie a fiecrui an. Dac Parlamentul nu adopt Legea bugetului asigurrilor sociale de stat cu cel puin trei zile naintea ncheierii exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile ce-i revin i aplic n continuare prevederile bugetului anului precedent pn la adoptarea noului buget. Veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul asigurrilor sociale de stat se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. De asemenea, ca i n cazul bugetului de stat, este interzis efectuarea de pli direct din veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat (dac nu intervin cazuri cnd legea prevede altfel). Execuia bugetului asigurrilor sociale de stat rezid n realizarea veniturilor (din sursele artate), n corelaie permanent cu plata drepturilor de asigurri sociale suportate din acest buget. Execuia veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat se desfoar pe subcapitole conform prevederilor clasificaiei indicatorilor privind finanele publice n conturi distincte9. Contribuiile pentru asigurrile sociale se vireaz de ctre agenii economici i persoanele fizice care utilizeaz munca salariat n conturile de mai sus, dup ce din contribuia calculat s-au reinut, n prealabil, sumele necesare plii drepturilor de asigurri sociale la locul de munc, compensaiile i impozitul aferent drepturilor de asigurri sociale. De asemenea, n aceste conturi se nregistreaz i dispoziiile de ncasare care se ntocmesc n cazurile n care suma drepturilor de asigurri sociale la locul de munc este mai mare dect contribuia pentru asigurrile sociale. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat se efectueaz pe baza sumelor ce se repartizeaz Direciilor teritoriale de profil10. ntreaga execuie a bugetului asigurrilor sociale este reflectat cu ajutorul instrumentelor contabilitii publice i este impus controlului financiar ntocmai ca n cazul execuiei bugetului de stat. Dup expirarea exerciiului financiar, pe baza bilanurilor contabile
9
10
Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 166. Ibid.
Ionel Bostan
77
trimestriale, M.M.S.S. ntocmete contul anual de execuie a bugetului asigurrilor sociale de stat care se supune verificrii Ministerului Finanelor i - dup nsuirea de ctre Guvern Curii de Conturi. Ulterior, se nainteaz Parlamentului spre aprobare odat cu contul general de execuie a bugetului de stat. n cadrul controlului parlamentar asupra Guvernului, acesta va prezenta Parlamentului, pn la 30 septembrie, o informare cu privire la realizarea prevederilor bugetului asigurrilor sociale de stat i la msurile ce se impun n continuare pentru mbuntirea proteciei sociale a veniturilor populaiei. Mai precizm c n urma schimbrilor intervenite n evoluia indicatorilor macroeconomici, a msurilor de protecie social i a adaptrii unor noi acte normative, bugetul asigurrilor sociale de stat poate fi rectificat prin lege, pe baza propunerilor Guvernului, pn la 30 noiembrie, n fiecare an.
Capitolul 4
PROCEDURA FISCAL
4.1. Administrarea creanei fiscale - Codul de procedur fiscal (Ordonana Guvernului 92 din 2003, republicat) 4.1.1. Raportul juridic de drept fiscal 4.1.2. Subiectele raportului de drept fiscal 4.1.3. Coninutul raportului juridic fiscal 4.1.4. Domiciliul fiscal 4.2. Competena organului fiscal 4.3. nregistrarea fiscal 4.3.1. Declaraia de nregistrare fiscal 4.3.2. Codul de identificare fiscal 4.3.3. Certificatul de nregistrare fiscal 4.3.4. Declaraia fiscal 4.3.5. Registrul contribuabililor 4.4. Inspecia fiscal 4.5. Executarea voluntar a obligaiilor fiscale 4.6. Executarea silit a obligailor fiscale 4.6.1. Prescripia dreptului de a cere executarea silit i a dreptului de a cere compensarea sau restituirea 4.6.2. Organele de executare silit 4.6.3. Procedura de executare silit condiii generale 4.6.4. Procedura de executare silit condiii speciale 4.6.5. Valorificarea bunurilor puse sub sechestru 4.7. Soluionarea contestaiilor mpotriva actelor administrative fiscale 4.7.1. Actul administrativ fiscal - noiune, elemente constitutive i caractere juridice 4.7.2. Ci administrative i jurisdicionale de atac mpotriva actelor administrative fiscale
80
PROCEDURA FISCAL
4.1. Administrarea creanei fiscale - Codul de procedur fiscal (Ordonana Guvernului 92 din 2003, republicat)
4.1.1. Raportul juridic de drept fiscal Raportul juridic de drept fiscal const n relaia social, reglementat de norma de drept fiscal prin care se constituie, se modific sau se sting drepturi i obligaii, n sarcina subiectelor de drept financiar. n aceast materie distingem ntre raporturile juridice de drept fiscal material i raporturile juridice de drept fiscal procesual. Raporturile juridice de drept fiscal material sunt relaiile sociale privind constituirea, modificarea i stingerea drepturilor i obligaiilor cu coninut fiscal. Sediul materiei este dat de Codul Fiscal, care stabilete tipurile de obligaii fiscale, pe titularii acestora, modul i momentul de stabilire i de plat a acestor obligaii. Spre exemplu, impozitul pe profit, impozitul pe venit, impozitul pe teren, cldiri, T.V.A., accize, alte taxe locale. Raporturile de drept fiscal procesual cuprind, n sensul art. 16 Codul Procedur Fiscal, drepturi i obligaiile, ce decurg din stabilirea, exercitarea i stingerea drepturilor i obligaiilor prilor din raportul de drept fiscal material. Sediul materiei este dat de Codul de Procedur Fiscal, care reglementeaz: nregistrarea fiscal, stabilirea impozitelor i taxelor, colectarea acestora, precum i soluionarea contestaiilor formulate mpotriva actelor administrative fiscale. Raporturile juridice de drept fiscal material, dei au existen independent, se grefeaz pe un raport juridic din alt ramur de drept. La baza oricrei obligaii fiscale, se afl faptul juridic generator al impunerii.
Ionel Bostan
81
Prin fapt juridic generator al impunerii nelegem, stricto sensu, evenimentul independent de voina omului, care genereaz efecte juridice (spre exemplu, moartea unei persoane); n sens larg noiunea de fapt juridic include i noiune de act juridic (declaraie, contract, testament) manifestare de voin a unei persoane, fcut cu intenia de a produce efecte juridice. n materie fiscal, producerea unui fapt juridic sau ncheierea unui act juridic indicat de Codul Fiscal, d natere dreptului statului sau unitii administrativ-teritoriale de a percepe un impozit, o tax sau o alt contribuie. Sunt astfel de acte, cele care au ca efect: dobndirea unui bun printr-un contract de vnzare-cumprare, donaie, schimb, rent-viager, constituie baz de impunere pentru impozit pe teren, cldiri, taxa de asupra mijloacelor de transport; realizarea unui venit n temeiul unui contract de munc, un contract de antrepriz, depozit, contract de mprumut, operaiuni la burs, contract de vnzare-cumprare constituie baz de impunere pentru impozitul pe profit (pentru persoanele juridice), impozitul pe venitul din salarii, din pensii, activiti independente, din cedarea folosinei bunurilor, din investiii, (pentru persoanele fizice). efectuarea unor acte de consum: (contract de vnzarecumprare comercial) constituie baz de impunere pentru T.V.A., accize, taxe vamale. La momentul constituirii bazei de impunere - raportul juridic de drept civil (contract de vnzare-cumprare, donaie, schimb, rentviager), de drept comercial (contract de depozit bancar, de vnzarecumprare comercial, de comision, de consignaie), de dreptul muncii, de drept administrativ - se nate i raportul de drept material fiscal, constnd n dreptul statului sau al unitii administrativ-teritoriale de a preleva o cot-parte din micri de capital. Obligaii fiscale pot proveni i din raporturi juridice de tip contravenional sau infracional, cnd obligaia de plat privete o amend penal sau contravenional. Concomitent se nate dreptul organului fiscal de a constata existena obligaiei fiscale, de a stabili ntinderea i de a asigura stingerea acestor obligaii fiscale, care dau coninutul raportului de drept procesual fiscal.
82
4.1.2. Subiectele raportului de drept fiscal Prin subiect al unui raport de drept se desemneaz persoana fizic sau juridic, de drept privat sau public, titular de drepturi i obligaii. Dreptul fiscal este parte component a dreptului financiar, fiind o ramur de drept public. n cadrul raportului juridic de drept fiscal ntotdeauna va fi parte statul, o unitate administrativ-teritorial sau o instituie public, pe de o parte, iar pe de alt parte o persoan fizic sau juridic (societate comercial, agricol, asociaie sau fundaie) de drept privat. n sensul art. 17 din Codul de Procedur Fiscal, unul dintre subiecte este ntotdeauna purttor de autoritate public, i anume statul pentru obligaiile fiscale centrale - sau unitile administrativ-teritoriale pentru obligaiile fiscale locale. n cadrul acestor raporturi juridice, statul este reprezentat de Agenia Naional de Administrare Fiscal i unitile din subordinea sa, reprezentanele teritoriale. La rndul lor, unitile administrativteritoriale (jude, municipiu, ora, comun) sunt reprezentate de autoritile administraiei publice locale, prin compartimentele acestora de specialitate. De subliniat este faptul c titular al drepturi i obligaiilor, n raporturile de drept fiscal, rmne statul, eventual unitatea administrativ-teritorial, i nu organul de execuie (minister, direcie, agenie etc.). Al doilea subiect este reprezentat de contribuabil, denumire generic desemnnd orice persoan fizic sau juridic sau orice entitate fr personalitate juridic, ce datoreaz impozite, taxe, contribuii i alte sume bugetului general consolidat. Putem identifica mai multe categorii de contribuabili, fiecare avnd obligaii specifice: 1. Persoana fizic rezident sau nerezident. a) Persoana fizic rezident este conform C. Fiscal orice persoan fizic, ce ndeplinete cel puin una din urmtoarele condiii: (1) are domiciliu n Romnia, indiferent de cetenie; (2) are centrul intereselor sale vitale plasat n Romnia; (3) este prezent n Romnia o perioada de peste 183 de zile pe parcursul unui an calendaristic; (4) este cetean romn, care locuiete n strintate, ca diplomat sau angajat al statului romn;
Ionel Bostan
83
b) Persoana fizic nerezident este persoana, care desfoar activiti impozabile n Romnia pe o perioad mai mic de 183 de zile, fr a avea cetenia romn sau domiciliu n Romnia. 2. Persoana juridic de naionalitate romn sau strin. a) Persoana juridic de naionalitate romn este orice asociere avnd personalitate juridic, care a fost nfiinat n conformitate cu legislaia Romniei sau care are locul de exercitare a conducerii efective n Romnia. b) Persoan juridic strin este orice asociere avnd personalitate juridic, constituit legal n alt stat, care desfoar activiti supuse regimului impozitelor i taxelor pe teritoriul Romniei. 3. Entitate fr personalitate juridic acea asociere de dou sau mai multe persoane, care este titular de drepturi i obligaii, prin intermediul unui reprezentant, fr a avea calitatea de subiect de drept de sinestttor. Trebuie subliniat faptul c statul, unitatea administrativ-teritorial sau o instituie public nu datoreaz, de regul, impozite i taxe. De regul, subiectul purttor de autoritate public (statul, unitile administrativ-teritoriale) are rolul de subiect activ, n cadrul raportului de drept fiscal, fiind titular de drepturi (dreptul de a stabili cuantumul impunerii, dreptul de a pretinde i ncasa plata, dreptul de realiza acte de executare silit). Totui o generalizare ar fi greit, ntruct n cadrul relaiilor de drept fiscal, contribuabilul poate fi titular de drepturi nepatrimoniale (dreptul de a fi ascultat), dar i de drepturi patrimoniale (dreptul la restituirea unei taxe pltite fr temei, dreptul la restituirea de T.V.A.). Astfel, pe cale de excepie, contribuabilul poate fi subiect activ, titular al unei creane n cadrul raportului de drept fiscal. n sensul art. 25 din Codul de Procedur Fiscal, n cadrul raportului juridic de drept fiscal, creditorii sunt persoanele titulare ale unor drepturi de crean fiscal prevzute la art. 22, (statul, unitate administrativ-teritorial, sau contribuabilul), iar debitorii sunt acele persoane care, potrivit legii, au obligaia corelativ de plat a acestor creane (statul, unitate administrativ-teritorial, sau contribuabilul). Referitor la condiiile cerute pentru a fi contribuabil, trebuie reinut c aceast calitate nu este condiionat de capacitatea de exerciiu. Dei s-a susinut n literatura de specialitate c n cadrul raportului de drept fiscal, este necesar ca subiectul de drept privat s aib capacitate deplin de exerciiu, sunt frecvente cazurile, cnd n patrimoniul unei persoane
84
incapabile sau cu capacitate de exerciiu restrns se regsesc creane i obligaii fiscale. Spre exemplu, o persoan fr capacitate de exerciiu, avnd calitatea de proprietar al unei cldiri va datora impozitul pe cldiri reglementat de Codul Fiscal, chiar dac nu are exerciiul acestui drept1, sau un minor (de peste 16 ani), care realizeaz venituri n baza unui contract de munc, va datora impozit pe venitul din salarii. Aceste subiecte de drept privat i pot exercita drepturile i obligaiile fiscale n nume propriu sau prin reprezentant. n lumina art. 18 din Codul de Procedur Fiscal contribuabilul poate fi reprezentat n cadrul unui raport de drept fiscal. Reprezentarea poate fi voluntar (n baza unui contract de mandat) sau legal. Reprezentarea voluntar se poate realiza numai n baza unui contract de mandat, consemnat n form autentic, supus unei proceduri de publicitate prin nregistrarea la organul fiscal. De asemenea, se va nregistra actul de revocare a mandatului, urmnd ca acesta s i produc efecte de la data lurii n evidenele fiscale. Pe cale de excepie, forma i coninutul mputernicirii sunt diferite, cnd reprezentarea se face prin mandat avocaial, urmnd ca mandatul s ndeplineasc condiiile cerute de legea organizrii i exercitrii profesiei de avocat. Reprezentarea este de regul opional, n sensul c un contribuabil, din considerente proprii poate apela la un reprezentant, n raporturile de drept fiscal. Reprezentarea este obligatorie, n mod excepional, n situaia persoanelor fizice incapabile sau cu capacitate restrns de exerciiu, precum i n situaia persoanei, care nu are domiciliu fiscal n Romnia. Conform art. 18 alin. 4 Codul de Procedur Fiscal acest contribuabil va fi reprezentat ntotdeauna printr-un mputernicit domiciliat n Romnia. n cazul persoanelor lipsite de capacitate de exerciiu sau cu capacitate de exerciiu restrns, reprezentarea va fi legal, urmnd ca exerciiul drepturilor i obligaiilor fiscale s se fac de ctre tutore. n lipsa unei mputerniciri n forma i cu coninutul cerut de lege, organul fiscal, pentru a proteja interesele contribuabilului, va solicita instanei de judecat (judectoria n raza teritorial a creia este competent organul fiscal) numirea unui curator fiscal. Se va numi un curator fiscal pentru contribuabilul absent, sau al crui domiciliu fiscal
1
Plata se va face de ctre tutorele sau reprezentantul acestuia.
Ionel Bostan
85
este necunoscut ori care, din cauza bolii, unei infirmiti, btrneii sau unui handicap de orice fel, nu poate s i exercite i s i ndeplineasc personal drepturile i obligaiile, ce i revin potrivit legii. Calitatea de creditor sau debitor, n cazul persoanei fizice se transmite universal sau cu titlu universal, n cazul persoanei fizice prin succesiune2, iar al persoanei juridice prin fuziune sau reorganizare judiciar. n cadrul raportului de drept fiscal, poate interveni ca titular de drepturi i obligaii, pe lng debitor i creditor, i un pltitor o ter persoan, creia i revine obligaia de a plti sau de a reine i de a plti, dup caz, impozite, taxe, contribuii, amenzi i alte venituri bugetare. Spre exemplu, impozitul pe salarii este datorat de ctre salariat, dar plata acestuia se face de ctre angajator, care va vira sumele de bani ctre bugetul de stat. 4.1.3. Coninutul raportului juridic fiscal Coninutul raportului juridic de drept fiscal rezid n totalitatea drepturilor i obligaiilor, ce revin subiectelor de drept. Prin referire la cele dou categorii de raporturi juridice material i procesual n sarcina prilor se rein drepturi i obligaii diferite, cu caracter personal sau patrimonial. n cadrul raportului juridic material de drept fiscal, art. 21 Codul de Procedur Fiscal indic o serie de creane fiscale, drepturi patrimoniale, principale i accesorii. Sunt creane fiscale principale: - dreptul la perceperea impozitelor i taxelor i a altor sume, care constituie venituri ale bugetului general consolidat; - dreptul la rambursarea taxei pe valoare adugat (titular al acestui drept este contribuabilul, subiect activ al raportului de drept fiscal). - dreptul la restituirea impozitelor i taxelor (titular al acestui drept este contribuabilul, subiect activ al raportului de drept fiscal) atunci cnd, plata acestor sume s-a fcut fr temei legal.
Mai puin creanele fiscal rezultnd din amenzi contravenionale, care se sting la moartea debitorului.
86
Sunt creane fiscale accesorii dreptul la perceperea dobnzilor i penalitilor de ntrziere; n cazul acestor creane titular al dreptului subiect activ va fi statul, unitatea administrativ-teritorial sau contribuabilul, n funcie de titularul creanei principale. Referitor la drepturile de crean fiscal i obligaiile corelative, acestea se nasc n momentul constituirii bazei de impunere dobndirea unui bun, realizarea unui venit sau a unui act de consum. n mod corespunztor, n cadrul raportului juridic de drept material, legea indic obligaiile, ce revin prilor, enumerate la art. 22 corespunznd etapei de nregistrare, stabilire, executare voluntar i silit: - obligaia de a declara bunurile i veniturile impozabile sau, dup caz, impozitele i taxele datorate; - obligaia de a calcula i de a nregistra n evidenele contabile i fiscale impozitele i taxele; - obligaia de a plti, la termenele legale, impozitul i taxa datorat; - obligaia de a plti dobnzi i penaliti de ntrziere, aferente impozitelor i taxelor, denumite obligaii de plat accesorii; - obligaia de a calcula, de a reine i de a nregistra n evidenele contabile i de plat, la termenele legale, impozitele care se realizeaz prin stopaj la surs. Pe latur procesual, legea recunoate o serie de drepturi i obligaii corelative: - dreptul contribuabilului de a fi audiat, n cazul unei proceduri fiscale; - dreptul contribuabilului de a cunoate coninutul dosarului fiscal; - dreptul contribuabilului de a contesta actele administrative fiscale; - dreptul organului fiscal de a avea acces la orice informaie; - dreptul organului fiscal de a dispune msuri asiguratorii etc. Creanele fiscale sunt susceptibile de cesionare numai atunci cnd titular al acestora este contribuabilul, (dreptul de rambursare a T.V.A. sau de restituire a unui impozit sau a unei taxe). Cesiunea produce efecte fa de organul fiscal numai de la data la care i-a fost notificat. Cesiunea de crean trebuie s ndeplineasc condiiile de fond i de form din dreptul comun.
Ionel Bostan
87
Obligaiile fiscale se transmit cu titlu particular n sensul art. 25 alin 2 lit. c, d ) persoanei, creia i s-a stabilit rspunderea n conformitate cu prevederile legale referitoare la faliment sau persoanei, care i asum obligaia de plat a debitorului, printr-un angajament de plat sau printrun alt act ncheiat n form autentic, cu asigurarea unei garanii reale la nivelul obligaiei de plat. 4.1.4. Domiciliul fiscal n dreptul comun, prin noiunea de domiciliu se desemneaz atributul de identificare al persoanei fizice, indicnd locuina statornic a acestei. Literatura de specialitate distinge forme specifice ale domiciliului, (de drept comun, legal, ales), fcnd i o delimitare fa de noiunea de reedin atribut de identificare n spaiu a persoanei fizice, prin indicarea locuinei vremelnice sau temporare. n cazul persoanei juridice, n dreptul comun, locul central de desfurare a activitii, n care se afl i conducerea efectiv a acesteia este desemnat prin noiunea de sediu. n dreptul fiscal, domiciliul fiscal este reglementat n art. 31, ca atribut de identificare a contribuabilului i criteriu de stabilire a competenei organului fiscal. Noiunea nu respect din punct de vedere juridic, semnificaiile din dreptul comun, ntruct desemneaz: domiciliul persoanei fizice domiciliu de drept comun sau legal; sediul persoanei juridice locul unde se exercit gestiunea, administrarea i conducerea efectiv a afacerilor; adresa persoanei (fizice sau juridice) care reprezint asocierea sau entitatea fr personalitate juridic. n dreptul comun, ca atribut de identificare a persoanei, legea art. 31 alin 2 Codul de Procedur Fiscal indic noiunea de reedin, cu forma specific dreptului fiscal adresa unde locuiesc efectiv desemnnd locuina folosit n mod continuu peste 183 de zile ntr-un an calendaristic, ntreruperile de scurt durat nefiind luate n considerare. ederea nu poate fi apreciat ca locuin efectiv, atunci cnd dac are ca scop exclusiv vizita, tratamentul, concediu i nu depete perioada de 1 an.
88
n situaia persoanelor juridice, n imposibilitatea de a identifica domiciliul fiscal (adic sediu, sau locul de exercitare a conducerii) acesta este considerat a se afla la locul majoritii activelor. Domiciliul fiscal este supus procedurii de nregistrare, contribuabilul fiind obligat s depun a cerere de nregistrare a domiciliului fiscal. nregistrarea se va face iniial odat cu nregistrarea contribuabilului, acesta fiind inut s anune modificarea domiciliului fiscal, pentru ca organul fiscal s comunice dosarul fiscal.
4.2. Competena organului fiscal

Organele fiscale au atribuite prin lege o serie de ndatoriri specifice n procedura fiscal. Prin competen fiscal se desemneaz ansamblul atribuiilor, ce revin unui organ fiscal n procedura de constatare, stabilire i executare a obligaiilor fiscale provenind din impozite, taxe i alte contribuii datorate fa de bugetul naional consolidat. Putem distinge dou nivele de exercitare a acestei competene, nivelul naional prin organele fiscale din subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal i unul local prin organele fiscale proprii ale unitilor administrativ-teritoriale. Organele fiscale, la orice nivel au competen general privind administrarea creanelor fiscale. Unele atribuii pot fi direcionate pe temeiul competenei speciale; spre exemplu: organele vamale, inspecia fiscal. Competena poate fi material i teritorial. Prin competen material se nelege ansamblul atribuiilor proprii desemnate prin lege unui organ fiscal, n cadrul sistemului ierarhic de organizare a acestora. Se difereniaz astfel competena unei administraii comunale, a direciei judeene, a ageniei naionale. Prin criteriul competenei teritoriale se stabilete prerogativa unui anumit organ fiscal de a exercita atribuii specifice, n anumite limite determinate teritorial, la nivel local, judeean. Spre exemplu, se repartizeaz un anumit dosar de executare silit direciei judeene a finanelor publice Iai, Vaslui sau Cluj. Criteriul principal de stabilire a organului fiscal competent din punct de vedere teritorial este domiciliul fiscal. n cazul n care domiciliul fiscal nu este cunoscut competena teritorial revine organului fiscal, la care se face constatarea actului/faptului juridic generator al
Ionel Bostan
89
impozitului sau taxei. Alte criterii subsidiare pot fi stabilite prin dispoziii exprese ale legii; spre exemplu, n cadrul procedurii de executare silit intervine criteriul locului unde se afl bunul asupra cruia poart executare. ntre organe fiscale de acelai rang sau de rang diferit poate interveni un conflict de competen. Prin conflict de competen, n sensul art. 37 Codul de Procedur Fiscal se caracterizeaz situaia n care dou sau mai multe organe fiscale se declar deopotriv competente sau necompetente. n acest caz organul fiscal nvestit primul sau cel care s-a declarat ultimul necompetent va continua procedura n desfurare i va solicita organului ierarhic superior soluionarea conflictului. Conflictul de competen suport o clasificare n conflict pozitiv de competen i conflict negativ de competen. Este conflict pozitiv situaia n care ambele organe fiscale se declar competente. Conflictul este negativ atunci cnd ambele organe se consider necompetente i i declin reciproc competena. Soluionarea conflictelor de competen se realizeaz de ctre organul fiscal ierarhic superior; astfel, - conflictul ivit ntre dou administraii din raza aceluiai jude se soluioneaz de ctre Direcia General a Finanelor Publice judeean; - conflictul ivit ntre dou direcii judeene, o administraie local i o direcie judeean sau doua administraii din judee diferite se soluioneaz de ctre Agenia Naional de Administrare Fiscal. - conflictul ivit ntre o direcie judeean i Agenia Naional a Finanelor Publice se soluioneaz de ctre Ministerul Finanelor Publice. n mod excepional, conflictul poate fi mediat; cu acordul organului de drept competent i al contribuabilului un alt organ fiscal putnd realiza procedura chiar n lipsa competenei teritoriale. n cadrul procedurii fiscale poate interveni un conflict de interese, n sensul art. 39 Codul de Procedur Fiscal. Conflictul de interese caracterizeaz situaia unui funcionar public, care se afl interesat n nume propriu n procedura, pe care o instrumenteaz. Legea indic printr-o enumerare limitativ cazurile de conflict i anume funcionarul public este:
90
a) contribuabil el nsui, so/soie al contribuabilului, rud pn la gradul al III-lea inclusiv, reprezentant legal sau convenional al contribuabilului; b) Poate dobndi un avantaj sau poate suporta un dezavantaj direct; c) Exist un conflict ntre el/so/soie, ruda pn la gradul al III-lea i una din pri, soul, soia sau rudele prii. Conflictul de interese se va stinge diferit n funcie de persoana, care sesizeaz existena acestuia; astfel funcionarul nsui poate propune retragerea sa din procedura respectiv abinerea; fie una din prile interesate poate solicita excluderea funcionarului din procedura respectiv recuzarea. Cererea se adreseaz conductorului organului fiscal, care va aprecia asupra existenei condiiilor impuse de lege. Cererea nu suspend procedura, iar decizia de respingere a cererii de recuzare poate fi atacat la instana judectoreasc. n cazul verificrii conflictului de interese, funcionarul public va fi nlocuit din procedura n derulare.
4.3. nregistrarea fiscal

Procedura de realizare a veniturilor bugetare presupune realizarea a 3 etape: 1. aezarea impunerii asieta; 2. colectarea creanelor fiscale (executare voluntar/silit); 3. contestarea actelor administrativ fiscale. Aezarea impunerii reprezint ansamblul actelor i operaiunilor ndeplinite de organul fiscal la cererea contribuabilului pentru nregistrarea i evidenierea obligaiilor fiscale ale fiecrei persoane fizice sau juridice. 4.3.1. Declaraia de nregistrare fiscal Codul Fiscal stabilete categoriile de obligaii fiscale i indic pe titularii acestora. Codul de Procedur Fiscal organizeaz mpreun cu alte acte normative secundare (ordine, regulamente) evidena contribuabililor precum i evidena obligaiilor acestora.
Ionel Bostan
91
nregistrarea fiscal se realizeaz pe baz de declaraie de nregistrare fiscal, conform art. 72 Codul de Procedur Fiscal, care cuprinde elemente specifice pentru categorii de persoane fizice sau juridice. Condiia esenial pentru a avea obligaia de a se nregistra fiscal este calitatea de subiect de drept, n cadrul unui raport juridic de drept fiscal. Astfel: vor depune declaraii de nregistrare fiscal: a) persoane fizice, care realizeaz venituri din activiti independente; b) persoane juridice i entiti fr personalitate juridic care desfoar activiti fr scop comercial (organizaii nonprofit, societi agricole, culte religioase); c) persoane juridice, care au calitatea de comerciani. nregistrarea fiscal se face pe baz de declaraie a contribuabilului. Forma i coninutul acesteia sunt stabilite prin Ordinul Ministrului Finanelor. n sensul art. 72 din Codul de Procedur Fiscal declaraie se ntocmete prin completarea unui formular pus la dispoziie gratuit de organul fiscal din subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal. Aceasta va conine, cu titlu obligatoriu urmtoarele elemente: 1. date de identificare a contribuabilului; 2. categoriile de obligaii de plat datorate conform Codului Fiscal (impozit pe profit, T.V.A, accize, impozit pe teren etc.); 3. date privind sediile secundare; 4. date de identificare ale mputernicitului; 5. date privind situaia juridic a contribuabilului i oricare alt informaie necesar. Declaraia va fi nsoit la momentul depunerii de o copie dup actul de funcionare, de dovada sediului permanent i alte acte doveditoare. Termenul de depunere a acestei declaraii variaz n funcie de contribuabil: a) 30 de zile de la data nfiinrii pentru persoane juridice. Prin nfiinare se nelege orice form de nregistrare, autorizare i aprobare a constituirii unei persoane juridice, de ctre autoritatea desemnat prin lege special. Spre exemplu, nregistrarea la Oficiul Registrului Comerului, de pe lng Tribunal, ncheierea de nfiinare a unei asociaii, autorizarea cerut de legea special; b) 60 de zile pentru persoane fizice, calculate de la data actului legal de funcionare (ex. decizia baroului de primire n profesia de
92
avocat, data nceperii activiti persoanei fizice ce desfoar activiti agricole, data autorizrii ca i angajator). 4.3.2. Codul de identificare fiscal n temeiul declaraiei de nregistrare fiscal, oricrui contribuabil i se emite un certificat de nregistrare fiscal prin care este individualizat codul de identificare fiscal. Acest cod prezint urmtoarele trsturi: a) unicitatea - nsemnnd acesta are rol de atribut de identificare (codul atribuit de organul fiscal va fi unic i personalizat); b) caracterul atributiv acest cod este dobndit prin atribuire de ctre organul fiscal, fr ca solicitantul s se pronune asupra formei sau coninutului; c) caracterul temporar, el fiind atribuit de organul fiscal numai pe durata ndeplinirii condiiilor privind calitatea de contribuabil. Codul de identificare fiscal cunoate urmtoarele cinci forme potrivit art. 68 din Codul de Procedur Fiscal, n funcie de categoria juridic, creia aparine contribuabilului: - pentru persoane fizice, codul numeric personal atribuit la momentul naterii dar utilizat i pentru identificare fiscal; - persoane fizice, fr cod numeric personal (strini, apatrizi) numrul de nregistrare fiscal atribuit de ANAF; - pentru persoane fizice pltitoare de TVA codul de nregistrare fiscal; - pentru persoane juridice, care nu sunt comerciani (asociaii, fundaii, societi agricole, societi naionale), pentru asocieri (fr personalitate juridic) precum i alte entiti fr personalitate juridic codul de identificare fiscal este codul de nregistrare fiscal atribuit de ANAF; - pentru comerciani persoane juridice codul unic de nregistrare fiscal. Pentru pltitorii de T.V.A, codul n scopul identificrii va fi ntotdeauna precedat de litera R. Spre exemplu, pentru un comerciant R 13788632. Codul de identificare fiscal, potrivit art. 70 Codul de Procedur Fiscal va fi nscris ca element de identificare pe orice facturi, scrisori, oferte, comenzi sau pe orice alte documente emise de contribuabil.
Ionel Bostan
93
4.3.3. Certificatul de nregistrare fiscal n termen de 15 zile de la data depunerii declaraiei de nregistrare fiscal, organul fiscal din subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal are obligaia de a emite un certificat de nregistrare fiscal, conform art. 73 Codul de Procedur Fiscal. Certificatul de nregistrare fiscal are valoare de document de identificare. Acesta cuprinde un numr redus de elemente: numele/denumirea contribuabilului, domiciliul/sediul, codul de identificare fiscal, temeiul juridic al funcionrii (numrul de nregistrare la registrul comerului, numrul autorizaiei de funcionare, hotrrea judectoreasc), tampila i semntura organului emitent. Specific este existena unor elemente de siguran, precum i forma i culoarea diferit pentru categoriile de contribuabili. Eliberarea certificatului fiscal este scutit de la plata taxei de timbru. Certificatul se emite n dublu exemplar, din care unul va fi nmnat contribuabilului, iar al doilea va rmne la dosarul fiscal al acestuia. Pentru contribuabilul care realizeaz venituri din activiti de comer, prestri de servicii ctre consumatori, legea stabilete obligaia de a afia certificatul de nregistrare fiscal la toate punctele unde i desfoar acesta activitatea. n situaia n care intervine pierderea, distrugerea sau furtul acestui certificat, contribuabilul va solicita emiterea unui duplicat. Eliberarea acestui duplicat este condiionat de dovada publicrii n Monitorul Oficial, partea a III-a a faptului pierderii, distrugerii sau furtului. Eventualele modificri, care ar interveni n situaia juridic a contribuabilului trebuie semnalate organului fiscal pe baz de declaraie de meniuni (declaraie rectificativ), n termen de 30 de zile de la data producerii acestora. Dac meniunile determin modificarea elementelor coninute de certificatul de nregistrare fiscal (denumire/nume, sediu/domiciliu) acesta va fi depus spre anulare i emiterea unui nou certificat. La data ncetrii condiiilor, care au generat nregistrarea (dizolvare, fuziune, ncetare de contract, excluderea din profesie, etc.) contribuabilul are obligaia de a depune certificatul de nregistrare pentru a fi anulat. Odat cu anularea se efectueaz de ctre organul fiscal i radierea din Registrul Contribuabililor.
94
4.3.4. Declaraia fiscal Declaraia fiscal este actul administrativ fiscal, provenind de la contribuabil, prin care o persoan avnd aceast calitate, indic veniturile i cheltuielile realizare ntr-o anumit perioad de timp, precum i obligaiile fiscale corespunztoare. Declaraia fiscal se depune conform art. 79 din Codul de Procedur Fiscal, prin completarea a unui formular tipizat pus la dispoziie de ANAF. Contribuabilului i revine obligaia de a completa aceast declaraie corect, complet i cu bun credin. Declaraia fiscal va cuprinde urmtoarele elemente: - elemente de identificare a contribuabilului; - elemente privind categoriile de obligaii fiscale; - elemente privind veniturile realizate i cuantumul acestora; - elemente privind cheltuielile efectuate i cuantumul acestora; - calculul obligaiilor fiscale. Aceste elemente de coninut se completeaz cu prevederile art. 42 Codul de Procedur Fiscal privind elementele obligatorii ale actului administrativ fiscal. Sub sanciunea nulitii, declaraia trebuie s fie semnat, eventual tampilat (pentru persoanele juridice), de ctre contribuabil. Declaraia poate fi depus n urmtoarele forme: - forma scris nregistrat la registratura organului fiscal; - forma expediat prin pot (scrisoare recomandat); - format electronic; - forma scris trimis prin alte mijloace de comunicare la distan. Declaraia fiscal, la depunere, va fi nsoit de orice document justificativ cerut de ctre prevederile legale (copii registre contabile, bilan, balan). n mod excepional, declaraia fiscal poate lua forma unui procesverbal, atunci cnd contribuabilul este n imposibilitatea de a scrie. Data depunerii declaraiei este date nregistrrii acesteia, data potei sau data procesului verbal. Nedepunerea declaraiei fiscale comport sanciuni, pe de o parte, amend contravenional, concomitent procedndu-se la stabilirea din oficiu a obligaiilor fiscale ale contribuabilului.
Ionel Bostan
95
4.3.5. Registrul contribuabililor n urma admiterii declaraiei de nregistrare fiscal, i concomitent cu eliberarea certificatul fiscal, organul fiscal va opera nregistrarea i n Registrul de Eviden a pltitorilor de impozite, taxe i alte contribuii. Acest registru, completat n ordine cronologic cuprinde: datele de identificare a contribuabilului; categoriile de obligaii fiscale de plat datorate potrivit legii, denumite vector fiscal; alte informaii necesare administrrii obligaiilor fiscale. Sursele de informaii pentru aceast eviden sunt declaraiile contribuabilului, dar i surse oficiale: Oficiul Registrului Comerului, de pe lng Tribunalul competent, conform criteriului domiciliului contribuabilului, Serviciile de Eviden a Populaiei, din subordinea primriilor, constatrile organului fiscal. Aceste date iniiale sunt susceptibile de a fi modificate pe baza constatrilor organului fiscal. Pentru acei contribuabili, care o perioad de 12 luni nu depun declaraii fiscale sau situaii financiare se instituie o eviden special3.
4.4. Inspecia fiscal

n vederea stabilirii strii de fapt fiscale i a obligaiilor fiscale decurgnd din aceasta, Codul de Procedur Fiscal instituie, n sarcina contribuabililor obligaia de a conduce evidena fiscal art. 76, de a depune declaraii fiscale i alte documente justificative, la termen i n condiiile legii. Un exerciiul frecvent al organului fiscal competent va fi inspecia fiscal, menit s confirme corespondena dintre situaia de fapt a contribuabilului i datele declarate de ctre acesta i nregistrate. Prin inspecia fiscal, n sensul art. 91 se desemneaz verificarea realizat, dup norme metodologice proprii de ctre organul fiscal de specialitate. Inspecia fiscal prezint o serie de atribuii specifice, concretizate n trei etape centrale:
Nu mai exist reguli specifice aplicabile Registrului contribuabililor inactivi, materia fiind abrogat prin O.U.G. nr. 20 din 20 martie 2005.
96
Examinarea situaiei de fapt prin constatarea i investigarea fiscal a tuturor actelor i faptelor rezultnd din activitatea contribuabilului supus inspeciei. Analiza i evaluarea informaiilor fiscale, n vederea confruntrii declaraiilor fiscale cu informaiile proprii sau din alte surse. Concluziile inspeciei fiscale, putnd presupune i sancionarea potrivit legii a faptelor constatate i dispunerea de msuri pentru prevenirea i combaterea abaterilor de la prevederile legislaiei fiscale. Cu privire la persoanele supuse inspeciei fiscale, art. 92 instituie regula general, c orice contribuabil, fie acesta persoan fizica sau juridic, indiferent de forma de organizare a acestuia poate fi verificat de ctre inspectorii fiscali. Competena material se raporteaz la efectuarea de acte procedurale privind verificarea documentelor, audierea contribuabilului sau a reprezentantului acestuia sau n caz de refuz de cooperare la estimarea bazei de impunere. Criteriul de stabilire a organului fiscal competent teritorial este domiciliul fiscal. Competent material va fi un organ fiscal aflat n subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, prin intermediul unui compartiment de specialitate. n cazul unitilor administrativ-teritoriale, inspecia fiscal va fi organizat prin compartimentele de specialitate din structura acestora. Referitor la formele inspeciei fiscale, dup criteriul ntinderii verificrilor putem distinge ntre inspecia total, prin care se verific toate obligaiile fiscale ale unui contribuabil, pentru o perioad determinat de timp, i inspecia parial, care se extinde numai asupra uneia sau mai multor obligaii fiscale pe o anumit perioad de timp (spre exemplu, accize, T.V.A, taxe vamale etc.). n raport de procedura de control folosit, inspecia fiscal se prezint n urmtoarele forme: inspecia fiscal prin sondaj, caz n care se verific selectiv, documentele i operaiunile semnificative ale contribuabilului; inspecia fiscal inopinat, urmare a unei sesizri privind nclcarea legislaiei fiscale, fr anunarea contribuabilului; inspecia fiscal ncruciat, constnd n verificarea documentelor i operaiunilor contribuabilului n corelaie cu cele deinute de alte persoane (spre exemplu, verificarea unui furnizor al unui contribuabil). Inspecia fiscal este limitat n timp, n sensul perioadei, n care un act poate fi verificat, legea stabilind un maxim de 3 ani de la data faptului sau actului juridic, n care acestea pot fi supuse controlului.
Ionel Bostan
97
Procedura de desfurare a inspeciei fiscale debuteaz cu selectarea contribuabilului supus inspeciei. Criteriul de selecie poate fi aleatoriu sau o plngere, apreciat ca fiind ntemeiat de ctre organul fiscal. Potrivit art. 97 din Codul de Procedur Fiscal, contribuabilul nu poate face obiecii cu privire la procedura de selectare folosit. n etapa a doua organul fiscal va transmite contribuabilului un aviz de inspecie fiscal. Acest document va cuprinde: a) temeiul juridic al inspeciei fiscale; b) data de ncepere a inspeciei fiscale; c) obligaiile fiscale i perioadele, ce urmeaz a fi supuse inspeciei fiscale; d) posibilitatea de a solicita amnarea datei de ncepere a inspeciei fiscale. Amnarea datei de ncepere a inspeciei fiscale se poate solicita, o singur dat, pentru motive justificate. Avizul este supus comunicrii, n termen de 30 de zile pentru marii contribuabili i 15 zile pentru celelalte cazuri, nainte de debutul controlului. n mod excepional, n cazul inspeciei bazate pe control inopinat sau pe solicitarea unei autoriti publice, avizul nu va fi comunicat. Conform art. 100 Codul de Procedur Fiscal, locul desfurrii inspeciei fiscale este sediul (principal sau secundar) al contribuabilului, acesta din urm fiind obligat s asigure spaiul adecvat necesar procedurii. Indiferent de locul unde se realizeaz inspecia, organul fiscal are dreptul de a verifica sediile secundare i punctele de lucru. Cu privire la durata acestor verificri, Codul stabilete un termen maximal de 3 luni, lsnd la latitudinea organul fiscal durata minim a acestor proceduri. Regulile de procedur aplicabile comport cteva aspecte limitative fa de puterile organului fiscal, menite s asigure respectarea drepturilor contribuabilului. Conform art. 102 Codul de Procedur Fiscal inspecia fiscal este guvernat de o serie de principii, i anume principiul independenei, autonomiei, ierarhizrii, teritorialitii, descentralizrii i unicitii. Astfel, examinarea va avea ca obiect orice raport juridic, i orice fapt material, care are legtur cu impunerea. Cu toate acestea, orice impozit, tax sau alt contribuie va fi verificat o singur dat. In extenso, am putea identifica o aplicare a regulii non bis in eadem, n sensul c nu poate fi verificat de dou ori aceeai categorie de impozit, pentru aceeai perioad de timp. Regula se aplic numai dac exist dubla identitate, de obiect i de timp. n mod excepional, justific
98
o nou verificare apariia unor elemente noi, necunoscute inspectorilor fiscali, la data inspeciei iniiale. La debutul inspeciei fiscale, inspectorul va prezenta legitimaia de inspecie i ordinul de serviciu semnat de conductorul organului de control, dup care va consemna inspecia fiscal n Registrul Unic de Control al contribuabilului. Codul de procedur fiscal instituie o serie de drepturi i obligaii n ceea cel privete pe contribuabil; acesta este obligat s comunice informaiile solicitate de organul fiscal, sau s indice persoana, care le poate comunica art. 103 obligaia de colaborare; contribuabilul are dreptul de a beneficia de asisten de specialitate sau juridic; contribuabilul are dreptul de a fi informat cu privire la fiecare etap a inspeciei i la rezultatul final al acesteia; contribuabilul are dreptul de a fi ascultat i de a prezenta opinia sa cu privire la rezultatul verificrilor. Inspecia se va finaliza cu ntocmirea unui raport, care indicnd temeiul legal i faptic, va conine recomandrile organului fiscal i termenele de ducere la ndeplinire a acestora. Se va face referire, sub sanciunea nulitii la constatrile preliminarii i finale ale organului fiscal i la consecinele acestora (rspundere contravenional, rspundere penal) precum i la termenul de contestare a actelor administrativ-fiscale ntocmite. Organele fiscale vor sesiza, prin intermediul deciziei de impunere, organele de urmrire penal n legtur cu constatrile efectuate cu ocazia inspeciei fiscale i care ar putea ntruni elemente constitutive ale unei infraciuni, n condiiile prevzute de Codul de Procedur Penal.
4.5. Executarea voluntar a obligaiilor fiscale

Plata modalitate de executare a obligaiei fiscale Principala modalitate de stingere a unei obligaii fiscale o reprezint executarea voluntar. Prin executare voluntar se nelege, n sens larg realizarea conduitei prilor, constnd n a da, a face sau a nu face, ceea ce subiectul pasiv al raportului juridic s-a obligat. Regula general n materia executrii este dat de instituia plii. Dei, in sens curent prin plat se desemneaz remiterea unei sume de bani, n limbaj juridic plata corespunde oricrei forme de executare voluntar a unei obligaii.
Ionel Bostan
99
n literatura de specialitate, plata este apreciat ca avnd natura juridic a unui act juridic (n sensul de negotium) ncheiat ntre cel care face plata (debitorul iniial, un succesor al acestuia sau un ter) i cel care primete plata. Se constituie un acord de voin prin o manifestare de voin a debitorului n dorina de a-i executa obligaia i o acceptare a executrii de ctre creditor. 1. Cine poate face plata ? n dreptul fiscal, ca i n dreptul comun, regula este c oricine poate face plata. Distingem urmtoarele situaii: Debitorul face plata, adic execut obligaia. Debitorul poate aciona personal sau prin reprezentant, legal sau voluntar. O persoan inut pentru debitor face plata. Este cazul unui fidejusor (garanie personal dat, ca msur asiguratorie). Acesta n baza angajamentului asumat va executa obligaia n locul debitorului, care nu poate sau nu vrea s execute. O persoan inut alturi de debitor, n situaia codebitorilor solidari, care execut integral obligaia. n cazul persoanelor juridice plata este fcut n numele persoanei juridice prin reprezentantul legal. Persoana juridic, care lucreaz prin mai multe sedii (unul principal i unul sau mai multe secundare) va face plata impozitelor datorate de oricare din aceste sucursale sau filiale. n mod excepional, plata impozitului pe salarii se face de ctre sediile secundare, conform cu locul de munc al salariailor. Un ter face plata. Terul poate face plata cu valori juridice diferite: n interes propriu, spre exemplu, un locator pltete ipoteca pentru a salva soarta bunului, sau n interesul debitorului o liberalitate. 2. Termenul de plat Cu privire la termenul de plat, se impune a fi fcut urmtoarea distincie: orice obligaie fiscal cunoate un moment al constituirii acesteia i anume data producerii faptului juridic generator al impozitului sau taxei, urmat de consemnarea obligaiei fiscale - data stabilirii -, n baza unui act administrativ fiscal, declarativ de drepturi i obligaii. De la momentul constituirii obligaii, legea poate acorda un termen n cadrul cruia se poate face plata - data exigibilitii.
100
De cele mai multe ori, de la data exigibilitii, legea sau organul fiscal dau un nou termen n cadrul cruia se ateapt executarea voluntar a creanei data scadenei. Dup acest moment, se trece la executarea silit a creanei. Spre exemplu, impozitul pe salarii se stabilete la data plii salariului, 14.06.2005, angajatorul este obligat s fac plata ncepnd cu data de 1.07.2005 (data exigibilitii) i pn la 25.07.2005 (data scadenei). Ca i regul, legea - Codul Fiscal - stabilete expres termenul de exigibilitate i de scaden al obligaii fiscale. Spre exemplu, art. 34 Codul Fiscal impozitul pe profit se pltete trimestrial pn la data de 25 a lunii urmtoare; art. 255 Codul Fiscal impozitul pe teren se pltete n patru rate egale la data de 15.03/15.06/15.09/15.11. Pentru diferenele de obligaii fiscale, termenul de plat se determin n raport de data comunicrii acestora, conform art. 108 Codul de Procedur Fiscal: comunicarea n intervalul 1-15 al lunii, data plii pn la 5 a lunii urmtoare; comunicarea n intervalul 16-31, data plii termenul de 20 a lunii urmtoare. Acest termen este susceptibil de suspendare numai dac aceasta este dispus de organul fiscal sau de instana de judecat. Suspendarea este facultativ i nu obligatorie, i se acord sub rezerva constituirii de garanii. 3. Data plii Plata se poate face n dreptul comun n natura sau cnd acest lucru nu este posibil prin echivalent. n dreptul fiscal, datorit naturii obligaiilor patrimoniale, plata se poate face numai n natur. Remiterea sumei de bani, reprezentnd obligaia de plat a unui impozit, tax sau alt contribuie sau obligaia de a restitui o sum de bani de la bugetul central sau local, se poate face, conform art. 190 Codul de Procedur Fiscal n mai multe forme: n numerar la trezorerie sau la un alt organ fiscal; Prin mandat potal; Prin decontare bancar: Prin anulare de timbre fiscale mobile. n funcie de modalitatea de realizare a plii, conform art. 109 alin. 3 putem identifica urmtoarele cazuri privind data plii: Pentru plata n numerar data plii este data documentului de atestare a plii chitana emis de organul fiscal;
Ionel Bostan
101
Pentru plata prin mandat potal data plii este data potei; Pentru plata prin decont bancar data plii este data debitrii contului pltitor conform documentelor bancare de decontare confirmate prin tampila i semntura autorizat (a operatorului bancar); Pentru plata prin anulare de timbre fiscale data nregistrrii la organul fiscal a actului anulat. Stabilirea datei plii prezint importan ntruct acesta este momentul la care nceteaz s curg dobnzile i penalitile de ntrziere. De asemenea, la acest moment se sting obligaiile fiscale principale i secundare ale debitorului. 4. Ordinea stingerii obligaiilor fiscale n mod frecvent, debitorul fiscal datoreaz concomitent mai multe tipuri de obligaii fiscale. Acesta realiznd o plat, poate executa creanele integral sau parial. Cnd volumul plii nu este suficient pentru a stinge toate obligaiile fiscale se pune problema ordinii stingerii obligaiilor. Sediul materiei este dat de art. 110 Codul de Procedur Fiscal. Pentru a aplica regulile n materie este necesar ndeplinirea cumulativ a dou condiii: pe de o parte debitorul trebuie s datoreze dou sau mai multe tipuri de obligaii fiscale (impozit pe profit, T.V.A., taxe vamale), iar pe de alt parte acesta s fac o plat insuficient. Ordinea stingerii obligaiilor se apreciaz n dou etape; n primul rnd, conform art. 110 alin. 1 debitorul va alege tipul de crean fiscal principal, care urmeaz s se sting. (spre exemplu, impozitul pe profit). n al doilea rnd, potrivit art. 110 alin. 2 n interiorul aceleiai categorii de impozit, dac subzist insuficiena plii se aplic un set de reguli privind ordinea stingerii obligaiilor. Au prioritate obligaiile rezultnd din grafice de plat, ealonri i amnri. Dac debitorul nu are astfel de obligaii sau acestea sunt acoperite integral urmeaz s se sting, total sau parial obligaiile fiscale principale cu termen de plat n anul curent, precum i accesoriile acestora n ordinea vechimii. n al treilea rnd, se sting obligaiile fiscale datorate la data de 31 decembrie a anului precedent n ordinea vechimii fr accesorii. Urmeaz a se executa dobnzile i penalitile obligaiilor din anul/anii precedeni. Pentru restul din plata efectuat, la solicitarea debitorului se pot stinge obligaiile cu termen de scaden n viitor.
102
Comparativ reinem o inversare a regulilor aplicabile n dreptul civil n materia imputaiei plii: Se sting nti obligaiile principale, i nu accesoriile - dobnzi i penaliti; Se sting nti obligaiile din anul curent, i apoi cele restante, i nu n ordinea vechimii, ca n dreptul comun. Aplicarea acestor reguli privind ordinea stingerii se face conform art. 110 alin 4 Codul de Procedur Fiscal de ctre debitorul fiscale din oficiu, urmnd ca n termen de 10 zile s anune pe debitor cu privire la aceasta. 5. Compensarea O alt modalitate de stingere a obligaiilor fiscale, n sensul art. 111 Codul de Procedur Fiscal este compensarea, care intervine atunci cnd n dou raporturi juridice distincte prile au concomitent calitatea de debitor i creditor, unul fa de cellalt, urmnd ca prin manifestarea lor de voin obligaiile s se sting pn la concurena celei mai mici. Este necesar ca obligaia datorat s rezulte din debite fa de acelai buget. Nu intervine compensarea ntre o crean de la bugetul naional i una de la bugetul local. Compensarea se realizeaz de ctre organul fiscal din oficiu, sau la cererea debitorului anterior restituirii de sume. Rezultatul compensrii va fi consemnat ntr-o not de compensare, care se comunic contribuabilului. Pentru a ne afla n prezena acestui mod de stingere a unei obligaii, o condiie sine qua non, este existena unor sume de restituit de la bugetul de stat sau bugetul local. Contribuabilul va cumula n mod excepional i calitatea de subiect activ a raportului juridic de drept fiscal. n acest sens art. 21 din Codul de Procedur Fiscal indic cu titlu de crean fiscal principal dreptul la rambursarea T.V.A. i dreptul la restituirea impozitelor, taxelor i a altor contribuii pltite fr temei legal. Exist obligaia (al crei titular este statul sau unitatea administrativ-teritorial ) de a restitui sume de bani n mai multe situaii, indicate de art. 112 Codul de Procedur Fiscal; cnd plata s-a fcut n mod eronat, fr existena unui titlu de crean fiscal; cnd plata s-a fcut, n plus fa de suma real; cnd plata s-a fcut datorit unei greeli de calcul; cnd obligaia i plata au fost stabilite ca urmare a aplicrii greite a legii; n cazul rambursrii de T.V.A; sumele rmase n urma
Ionel Bostan
103
executrii silite ca diferen ntre preul obinut i valoarea debitului iniial. Pentru situaia n care contribuabilul nu are obligaii fiscale restante, organul fiscal va proceda la remiterea sumelor din restituiri. 6. Obligaiile fiscale accesorii Pentru neachitarea la timp a obligaiilor fiscale, debitorul va suporta o serie de sanciuni, datornd dup termenul de scaden dobnzi i penaliti de ntrziere. Poate fi vorba despre dou categorii distincte de obligaii fiscale accesorii, fiecare cu natur juridic proprie. n dreptul comun, pentru a datora daune-interese moratorii este necesar ca debitorul s fie pus n ntrziere printr-un act al creditorului (cerere de chemare n judecat, somaie de plat transmis prin executorul judectoresc). n dreptul fiscal, (ca de altfel i n dreptul comercial) punerea n ntrziere se face de drept, prin ajungerea obligaiei la scaden. Neexecutarea voluntar i la termen a obligaiei genereaz un prejudiciu, care se cere a fi acoperit prin plata de daune-interese; astfel, debitorul datoreaz conform art. 115 Codul de Procedur Fiscal dobnzi pentru fiecare zi de ntrziere, ncepnd cu prima zi dup termenul de scaden. Dobnzile sunt daune-interese moratorii datorate ca echivalent al prejudiciului cauzat prin ntrzierea la executare; nivelul acestora se stabilete la recomandarea B.N.R. prin Ordin al Ministrului Finanelor pentru fiecare exerciiu bugetar. Dobnzile la executare, voluntar sau silit se cumuleaz cu creana principal, fr a-i pierde caracterul de sine stttor, cu meniunea c nu se aplic, nici n dreptul fiscal dobnzi la dobnzi. A doua categorie de obligaii fiscale accesorii este reprezentant de penaliti. Acestea sunt daune-interese cominatorii prevzute cu titlu de sanciune pentru neexecutarea n termen a obligaiei fiscale. Spre deosebire de dreptul comun, penalitile nu se dispun de instan prin hotrre judectoreasc, ci prin simplul fapt al prevederii legale. Penalitile se calculeaz pentru fiecare lun sau fraciune de lun nregistrat ca ntrziere, conform art. 120 Codul de Procedur Fiscal, n cuantum de 0,5%. Penalitile i dobnzile se calculeaz i se datoreaz pentru perioada cuprins ntre termenul de scaden i actul de executare voluntar sau silit. n mod excepional, nu se datoreaz penaliti pentru perioadele afectate de nlesniri la plat.
104
Pentru fiecare obligaie fiscal accesorie curge un termen de prescripie distinct, ncepnd de la 1 ianuarie a anului urmtor stabilirii. n dreptul fiscal nu se datoreaz daune-interese compensatorii, ntruct executarea prin echivalent nu este posibil. 7. nlesniri la plat Prin nlesniri la plat se desemneaz facilitile acordate de creditorul fiscal, debitorului su, la cererea acestuia pentru executarea voluntar a obligaiei fiscale scadente, nainte de nceperea executrii silite, ct i n timpul efecturii acesteia. Art. 121 Codul de Procedur Fiscal reglementeaz urmtoarele forme de nlesniri: a. Ealonri la plata impozitelor, taxelor, chiriilor, redevenelor, contribuiilor i a altor obligaii datorate la bugetul local; b. Amnri la plata impozitelor, taxelor, chiriilor, redevenelor, contribuiilor i a altor obligaii datorate la bugetul local; c. Ealonri la plata dobnzilor i penalitilor de orice fel, cu excepia dobnzilor datorate pentru perioadele de ealonare; d. Amnri/ scutiri sau reduceri de dobnzi sau penaliti. e. Scutiri sau reduceri de taxe locale. Dei enumerarea de la art. 121 alin. 2 face referire numai la creanele datorate fa de bugetele locale, prin interpretarea art. 121 Codul de Procedur Fiscal putem afirma c aceleai forme de nlesniri sunt aplicate i creanelor bugetare naionale. n scopul de a beneficia de una din aceste forme de nlesniri debitorul are obligaia de a depune la organul fiscal, concomitent cu cererea de nlesnire i dovada constituirii unei garanii conform prevederilor Codul de Procedur Fiscal. 8. Constituirea de garanii n vederea asigurrii unei executri a obligaiei fiscale, organul fiscal poate solicita constituirea de garanii, n ipotezele i limitele impuse de lege. n primul rnd, Codul de Procedur Fiscal recunoate debitorului fiscal dreptul de a solicita, pentru motive temeinice, suspendarea executrii silite, n sensul art. 143. alin. (6). Este cazul debitorului persoan juridic, a crui executare silit prin poprire genereaz imposibilitatea obiectiv de a-i desfura activitatea. Suspendarea executrii silite se acord n acest caz de ctre executorul fiscal numai n prezena unor garanii acordate de debitor.
Ionel Bostan
105
n al doilea rnd, constituirea de garanii este obligatorie la ridicarea msurilor asiguratorii. Msurile asiguratorii sunt msurile luate de organul fiscal, nainte sau n timpul executrii, fie acestea voluntar sau silit, cnd exist pericolul ca debitorul s se sustrag, s-i ascund bunurile sau s-i risipeasc patrimoniul periclitnd considerabil colectarea creanei fiscale. Art. 125-126 din Codul de Procedur Fiscal indic trei forme de msuri asiguratorii, i anume poprirea veniturilor debitorului/ punerea sub sechestru asiguratoriu a bunurilor mobile i punerea sub sechestru asiguratoriu a bunurilor imobile. Se vor constitui garanii i n cazul asumrii obligaiei de plat de ctre alt persoan prin angajament de plat. Codul de Procedur Fiscal enumr limitativ, n art. 123 tipurile de garanii menite s asigure executarea obligaiei fiscale. Este cazul: consemnrii de mijloace bneti, scrisorilor de garanie bancar, ipoteca asupra bunurilor aflate n proprietatea debitorului, gajul asupra bunurilor mobile, fideiusiunea. Msurile executorii i garaniile se duc la ndeplinire conform procedurilor similare din materia executrii silite.
4.6. Executarea silit a obligailor fiscale

Noiunea de executare desemneaz modalitatea de stingere a unei obligaii fiscale a debitorului, prin realizarea obiectului raportului juridic. Executarea, ca i n dreptul comun (dreptul civil) poate fi voluntar sau silit. Prin executare silit se nelege ansamblul mijloacelor procedurale, prin care creditorul, titular al dreptului recunoscut printr-un titlu executoriu sau alt titlu constrnge, cu concursul forei coercitive a statului, pe debitor s execute o obligaie fiscal. Sediul materiei este reprezentat de art. 127-163 Cod de Procedur Fiscal. Pentru a trece la executarea silit este necesar ndeplinirea cumulativ a urmtoarelor condiii: a. Existena unui titlu executoriu. Titlu executoriu este actul administrativ fiscal emis n condiiile art. 42 alin 2. Cod de Procedur Fiscal, care consemneaz o crean fiscal, ajuns la scaden.
106
b. Obligaia s fie scadent. Este necesar ca obligaia s fi ajuns la termenul prevzut de lege pentru plata acesteia. Nu se poate trece la executarea silit, ct timp debitorul se afla n termenul legal de plat voluntar. c. Plata s nu fi fost realizat n mod voluntar. Executarea silit cunoate urmtoarele modaliti: executarea silit prin poprire, executarea silit asupra bunurilor mobile, executarea silit asupra bunurilor imobile. 4.6.1. Prescripia dreptului de a cere executarea silit i a dreptului de a cere compensarea sau restituirea Sediul materiei este dat de art. 127-131 Codul de Procedur Fiscal. Termenul de prescripie, n materie fiscal, pentru orice crean principal sau accesorie este de 5 ani. Momentul de la care curge acest termen, conform art. 127 este data de 1 ianuarie a anului urmtor celui n care a luat natere dreptul respectiv. (Spre exemplu, pentru o crean scadent la data de 24 mai 2004, termenul va curge de la 1 ianuarie 2005 i se va mplini la 1 ianuarie 2010.) n cazul creanelor accesorii, provenind din dobnzi i penaliti, dreptul de a cere executarea silit se prescrie dup un termen calculat distinct pentru fiecare crean accesorie. Acest termen se aplic i creanelor provenind din amenzi contravenionale. Termenul de prescripie este susceptibil de suspendare, n cazurile prevzute la art. 128 Codul de Procedur Fiscal. i anume: a. Cazurile prevzute de dreptul comun pentru suspendarea prescripiei dreptului la aciune (art. 13 i 14 Decretul 167/1958) i anume: cazurile de suspendare obiective, fora major, debitorul (persoan fizic) se afl n forele armate romne aflate pe picior de rzboi, introducerea unei reclamaii administrative. Sunt aplicabile n materie fiscal i cauzele de suspendare subiective, ns limitativ dat fiind natura obligaiilor fiscale: mpotriva persoanelor lipsite de capacitate de exerciiu sau cu capacitate de exerciiu restrns. Celelalte 2 cazuri de suspendare, prevzute la art. 14 nu se aplic ntruct ntotdeauna, ntr-un raport juridic de drept fiscal, statul sau o unitate
Ionel Bostan
107
administrativ-teritorial are calitatea de subiect de drept, acesta neputnd fi so sau printe sau ocrotitor al unei persoane. b. n cazurile n care: legea prevede expres, instana acord suspendarea, alt organ competent organ fiscal acord suspendarea. c. Pe perioada valabilitii nlesnirilor ealonri, amnri. d. Ct timp debitorul i sustrage veniturile i bunurile de la executarea silit. e. Alte cazuri prevzute de lege. Efectul suspendrii termenului de prescripie const n oprirea curgerii acestui termen pe perioada existenei cazului de suspendare, urmnd ca la ncetarea acestuia, termenul s i reia cursul, inndu-se cont de timpul scurs nainte. Termenul de prescripie este susceptibil i de ntrerupere, n cazurile prevzute la art. 129 Cod de Procedur Fiscal: a. Cazurile prevzute de dreptul comun pentru ntreruperea prescripiei dreptului la aciune, recunoaterea creanei de ctre debitor, inclusiv prin efectuarea unei pli pariale, introducerea unei cereri de chemare n judecat, care s fie admis printr-o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil. Cererea de chemare n judecat nu ntrerupere termenul de prescripie, dac a fost respins, perimat, anulat sau s-a renunat la aceasta. b. Pe data ndeplinirii de ctre debitor (nainte de executarea silit sau n timpul acesteia) a unui act voluntar de plat sau a recunoaterii n orice mod a datoriei. c. Pe data ndeplinirii de ctre organul fiscal (din subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal) a unui act de executare silit. d. Pe data ntocmirii actului de constatare a strii de insolvabilitate a debitorului. n cazul n care procedndu-se la executarea silit, organ fiscal constat c debitorul nu deine bunuri sau alte valori, care pot fi executate, acesta va constata insolvabilitatea debitorului. Efectul ntreruperii termenului de prescripie const n nceperea unui nou curs de la data de 1 ianuarie a anului urmtor. Efectele mplinirii termenului de prescripie constau n stingerea dreptului de a solicita executarea silit. mplinirea poate fi invocat de ctre contribuabil sau de ctre organul fiscal. Organul fiscal, constatnd mplinirea termenului de prescripie va proceda la ncetarea msurilor de executare silit i ntocmirea unui proces-verbal de constatare a prescrierii dreptului de a realiza executarea silit.
108
Obligaia fiscal supravieuiete ca obligaie imperfect, conform art. 130 alin. 2 sumele achitate de debitor n contul unei creane prescrise nu se restituie. 4.6.2. Organele de executare silit 4.6.2.1. Competena Regula n materie, este c sunt competente s execute silit o crean fiscal, organele fiscale, naionale sau locale, care administreaz creana fiscal. Acestea sunt abilitate s ia msuri asiguratorii i s efectueze acte de executare silit. Cu privire la competena material, procedura executrii silite este ndeplinit de ctre funcionarii publici, din cadrul departamentul de specialitate al organului fiscal, aflat n subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal (Direcia Judeean A Finanelor Publice Iai, Administraia Finanelor Publice Comunal Vaslui etc.). Este competent acelai organ fiscal, care a realizat nregistrarea fiscal, constatarea creanei i fa de care s-a putut efectua plata voluntar. La nivel de competen teritorial, regula este a competenei organului fiscal n a crui raz teritorial se afl domiciliul fiscal al contribuabilului. Dac executarea silit poart asupra unor bunuri mobile sau imobile ale contribuabilului, este competent s ndeplineasc actele de executare silit organul fiscal, n a crui raz teritorial se afl bunurile urmribile, conform art. 132 alin 5. Cod de Procedur Fiscal. Spre exemplu, n cazul unei executri silite asupra unei societi comerciale, cu sediul n Iai, care are ca bunuri n proprietate 6 nave n port la Constana, va fi competent teritorial se realizeze acte de executare silit Direcia Judeean a Finanelor Publice Iai, ca i coordonator, iar asupra bunurilor mobile navele va efectua acte de executare Direcia Judeean a Finanelor Publice Constana. Cu titlu de excepie, atunci cnd se constat existena unui pericol evident de sustragere sau substituire a acestor bunuri, organul fiscal poate lua orice msuri de indisponibilizare, indiferent de locul unde se gsesc aceste bunuri. n toate aceste ipoteze, organul fiscal de la domiciliul fiscal va realiza coordonarea procedurii de executare silit i va comunica orice
Ionel Bostan
109
document sau date utile procedurii de executare (date privind dosarul de executare, situaia juridic a debitorului, titlul executoriu, contul n care se vor vrsa sumele ncasate). Conform art. 133 din Codul de Procedur Fiscal atunci, cnd obligaia fiscal este solidar, fiind inui a o executa doi sau mai muli debitori, cu domicilii diferite, competena teritorial revine acelui organ fiscal n a crui raz teritorial se afl domiciliul fiscal al debitorului despre care exist indicii c deine mai multe bunuri urmribile. Aceast regul este aplicabil numai creanelor solidare sau indivizibile, nu i obligaiilor conjuncte, (al cror obiect este divizibil). Deoarece debitorii sunt inui pentru ntreaga crean, organul fiscal va efectua acte de executare pentru a ndestula creana iniial, precum i orice accesorii. Organul fiscal realizeaz acte de executare silit prin intermediul unei categorii specializate de funcionari denumii executori fiscali. Dei, competenele acestor funcionari sunt similare cu cele ale executorilor judectoreti, cele dou categorii de executori nu se identific. Executorii fiscali sunt funcionari publici, i nu liberi-profesioniti (ca executorii judectoreti); ei acioneaz n baza unei mputerniciri din partea organului fiscal, ca autoritate a statului. Calitatea de executor fiscal este certificat prin legitimaia de executori fiscal i prin delegaia primit.4 Executorii fiscali au o serie de atribuii specifice, conform art. 134 alin. 3 Cod de Procedur Fiscal: a. S intre n orice incint de afaceri (sediu principal, filial, sucursal, punct de lucru) a debitorului persoan juridic sau n alte locuri unde acesta i pstreaz bunurile (depozit, domiciliu civil). b. S intre n toate ncperile unde se gsesc bunuri ale debitorului persoan fizic. Prin "ncpere" se nelege orice parte a unei locuine, aflate n proprietatea sa sau a altuia, orice spaiu deinut n baza unui contract de nchiriere, comodat. c. S solicite i s cerceteze orice document sau element material (n sensul de bun corporal) care poate constitui prob n procedura fiscal. Cu privire la exercitarea atribuiilor de la lit. a i b, se pot face urmtoarele meniuni: intrarea se poate face numai pe baz de acord al contribuabilului, fr a fi necesar un alt act de autorizare. n lipsa
4
Delegaia este o mputernicire primit n baza unui raport de munc.
110
acordului contribuabilului (acord care poate mbrac form expres sau tacit) este nevoie de autorizarea instanei judectoreti, n condiiile prevzute de Codul de procedur civil. Dac debitorul fiscal lipsete de la domiciliu sau nu-i d consimmntul, executorul fiscal poate ptrunde n incint numai n prezena (condiie cumulativ) a unui jandarm, reprezentant al poliiei sau agent al forei publice, i a doi martori. Ptrunderea n aceste spaii se poate face numai pentru identificarea, punerea sub sechestru, ridicarea bunurilor supuse executrii silite precum i pentru obinerea de elemente probatorii n procedura fiscal. Intrarea se poate face numai n intervalul orar 600- 2000, i numai n zilele lucrtoare. Executarea nceput poate continuat n cadrul aceluiai interval orar i ntr-o zi nelucrtoare. Accesul se poate face i nafara acestui interval zilnic sau orar, doar dac exist pericolul sustragerii acestor bunuri. Rezultatele acestei "percheziii" sunt consemnate ntr-un procesverbal, care va cuprinde elemente privind desfurarea ptrunderii, descrierea bunurilor, artarea locului, zilei i orei realizrii procedurii. 4.6.2.2. Titlul executoriu Regula este c la baza oricrei proceduri de executare silit se afl un titlu executoriu. n dreptul civil, este titlu executoriu hotrrea judectoreasc, definitiv i irevocabil sau alt nscris (acte autentificate de notar, hotrrile arbitrale, cambia, cecul i biletul la ordin, contractele de credit bancar). n dreptul fiscal, este titlu executoriu orice titlu de crean fiscal sau un alt titlu. Titlul de crean fiscal devine executoriu, prin simpla ajungere la scaden a termenului prevzut de lege sau stabilit de organul fiscal pentru executarea creanei. Astfel, putem identifica n executarea unei creane fiscale urmtoarele momente: - Data constituirii creanei i anume data faptului juridic generator al impozitului sau taxei; - Data stabilirea creanei, prin declaraie fiscal, decizie de impunere, proces-verbal de sancionare a contraveniilor; - Data exigibilitii data la care creana poate fi executat voluntar;
Ionel Bostan
111
- Data scadenei data pn la care se putea face executarea voluntar i dup care ncepe procedura executrii silite; Titlul de crean devine executoriu la data scadenei. Acest titlu va cuprinde pe lng elementele prevzute la art. 42 alin 2., elemente generale pentru actul administrativ fiscal, i urmtoarele: codul de identificare fiscal a debitorului, domiciliul fiscal, cuantumul i natura sumelor datorate, temeiul legal al puterii executorii. Titlul executoriu se ntocmete de ctre organul de executare pentru fiecare tip de crean fiscal n parte; spre exemplu: impozit pe profit, T.V.A., amenzi contravenionale. Titlul executoriu se comunic, de ctre organul de executare fiscal i contribuabilului, n termen de 30 de zile de la emitere. Comunicarea se va face printr-o adres, care va face referire la: denumirea complet a emitentului, temeiul legal al transmiterii titlului executoriu, numele i adresa debitorului, alte elemente de identificare ale acestuia, natura debitului i suma de plat. 4.6.3. Procedura de executare silit condiii generale Procedura de executare silit, n una din cele trei modaliti, consacrate de Codul de Procedur Fiscal este constituit din dou etape: una general, i a doua special, fiecare cu particularitile proprii. Etapa general presupune o serie de acte juridice, pe care executorul fiscal este obligat s le ndeplineasc sub sanciunea nulitii procedurii: a. ntiinarea de plat Executarea silit propriu-zis este precedat, n toate cazurile, de emiterea unei ntiinri de plat. Aceasta este un act administrativ fiscal, prin care organul de executare silit competent ntiineaz debitorul cu privire la faptul scadenei obligaiei. Prin acest act administrativ, anterior procedurii de executare silit, se acord debitorului un termen de 15 zile pentru a executa voluntar creana fiscal. Termenul este calculat de la data comunicrii. b. Somaia Conform art. 140 Cod de Procedur Fiscal, procedura de executare silit, n toate modalitile debuteaz prin comunicarea somaiei. Somaia este primul act de executare silit, constnd ntr-un nscris cuprinznd, pe lng elementele prevzute la art. 42 alin. 2 numrul
112
dosarului de executare silit, suma de executat, consecinele neexecutrii. Somaia este nsoit de o copie a titlului executoriu. Prin comunicarea somaiei se acord un nou termen de plat de 15 zile debitorului, urmnd ca n caz de neplat, s se continue msurile de executare silit. c. Evaluarea bunurilor Executarea silit poate purta asupra tuturor veniturilor i bunurilor debitorului, prin valorificarea acestora pentru a stinge creanele principale i accesorii, precum i cheltuielile de executare. Pentru a fi valorificate corespunztor, bunurile i veniturile asupra crora poart procedura de executare silit, vor fi mai nti evaluate. Pentru aceasta executorul fiscal, conform art. 142 Cod de Procedur Fiscal va apela la un expert autorizat. Evaluarea bunului se va concretiza ntr-o expertiz, anexat procesului-verbal de sechestru. Este de observat faptul c, evaluarea bunurilor apare ca etap numai n cazul executrii silite asupra bunurilor, nu i la poprire. 4.6.4. Procedura de executare silit condiii speciale 4.6.4.1. Executarea silit prin poprire Sediul materiei este n art. 144-146 Codul de Procedur Fiscal. Prin poprire se nelege mecanismul de executare silit, prin care sunt urmrite veniturile sau orice sum bneasc, n lei sau n valut, titlurile de valoare sau bunurile mobile necorporale, deinute sau datorate debitorului fiscal de ctre tere persoane (ter poprit) sau pe care acestea le vor datora n viitor, n temeiul unor raporturi juridice existente. Spre exemplu, debitorul fiscal (D) datoreaz conform somaiei de plat din 4 mai 2005 suma de 100 de milioane lei cu titlu de impozit pe profit. Debitorul este creditorul unei creane comerciale, fa de un client al su (C), n valoare de 180 milioane lei, scadent la 1 aprilie 2005 i nepltit nc. Prin poprire, executorul fiscal va urmri creana comercial, astfel nct C va face plata ctre bugetul statului pentru 100 milioane lei, i restul fa de creditorul su (D). Obiectul popririi poate fi orice sum provenind din creane civile (donaii, contract de locaiune, mprumut), creane comerciale (contract de vnzare-cumprare, comision, consignaie) salariile unei persoane fizice, pensiile, ajutoarele sociale sau alte indemnizaii. Aceste venituri
Ionel Bostan
113
ale persoanei fizice pot fi urmrite numai n limitele indicate de art. 455 Codul de Procedur Civil. Poprirea se nfiineaz prin o adres de poprire, trimis terului poprit, mpreun cu o copie certificat, dup titlul executoriu. Aceast adres va face meniune despre denumirea i sediul organului de executare, numrul i data emiterii, denumirea sau numele, sediu sau adresa terului poprit, temeiul legal al executrii silite, datele de identificare ale debitorului, numrul i data titlului executoriu, natura creanei fiscale, cuantumul popririi, contul n care se va vira sume, semntura i tampila. Adresa se trimite prin scrisoare recomandat, cu dovad de primire. Executarea silit se poate ntinde asupra mai multor teri poprii, dac debitorul urmeaz s ncaseze venituri rezultate din titluri de valoare sau bunuri mobile necorporale de la tere persoane juridice. Terul poprit are la dispoziie un termen de 5 zile de la comunicare adresei pentru a confirma, n scris organului fiscal, dac datoreaz cu orice titlu sume de bani sau alte bunuri mobile necorporale, ctre debitorul fiscal. Confirmarea terului poprit este necesar, deoarece raportul juridic obligaional dintre debitorul fiscal i terul poprit poate s se fi stins anterior comunicrii adresei de poprire. Data nfiinrii popririi este data confirmrii sumelor datorate. Dup acest moment, terul poprit este obligat s rein sumele datorate i s le vireze n contul indicat de executorul fiscal. O form special de poprire prevzut la art. 144 alin. 11-15 Cod de Procedur Fiscal este cea privind poprirea conturilor bancare ale debitorului fiscal. n acest caz organul fiscal, comunic societii bancare, la data somrii debitorului o copie de pe titlu executoriu. La trecerea unui termen de 15 zile (termen acordat de procedura somrii pentru a face plata), de la comunicare, unitate bancar va indisponibiliza orice sum din ncasrile zilnice i nu va proceda la decontarea documentelor de plat primite. Astfel, contul debitorului fiscal, poate numai ncasa, fr a face pli. Pe cale de excepie, pe baz de documente justificative, debitorul poate face din contul poprit, plata drepturilor salariale. Conform art. 145 terul poprit poate nega msura de poprire sau poate s nu o respecte, caz n care executorul fiscal se va adresa instanei judectoreti, n a crei raz teritorial se afl domiciliul acestuia. Judecata se va face de urgen i cu precdere.
114
Pe baza hotrrii judectoreti, dac exist condiiile cerute de lege pentru meninerea popririi, executorul fiscal va trece la executarea silit a terului poprit. Astfel, terul poprit va rspunde cu bunurile proprii pentru neexecutarea culpabil a popririi. 4.6.4.2. Executarea silit a bunurilor mobile Modalitate a executrii silite, n dreptul comun i n materie fiscal, executarea silit a bunurilor mobile, const n urmrirea, sechestrarea i valorificarea oricror bunuri mobile corporale, aflate n proprietatea debitorului. Sediul materie este dat de art. 146-149 Cod de Procedur Fiscal. Ca regul pot fi executate orice bunuri mobile, animate sau neanimate, fungibile sau nefungibile, consumptibile sau neconsumptibile. Pe cale de excepie, conform art. 146 alin. 2 Cod de Procedur Fiscal, n cazul urmririi unui debitor persoan fizic, nu pot fi executate silit anumite categorii de bunuri indicate de lege, acestea fiind necesare desfurrii traiului zilnic. n acest sens, amintim: a. Bunurile necesare pentru continuarea studiilor, exercitarea profesiei, inclusiv cele necesare desfurrii activitii agricole. Spre exemplu, unelte, maini, furaje, animale de producie sau de lucru. b. Bunurile necesare uzului personal (spun, haine, lenjerie) sau casnic (electrocasnice, piese de mobilier). Pentru a fi protejate de executare silit aceste bunuri trebuie s ndeplineasc dou condiii: pe de o parte s fie necesare traiului normal (nu produse de lux), iar pe de alt parte s nu fie mai multe de acelai fel. La acelai tratament juridic sunt supuse i obiectele de cult religios, pentru debitor i familia sa. c. Alimentele necesare debitorului i familiei sale pentru timp de 2 luni, iar dac debitorul se ocup exclusiv cu agricultura, alimentele necesare pn la noua recolt. d. Combustibilul necesar pentru nclzit i prepararea hranei socotit pentru 3 luni de iarn, indiferent de anotimpul n care are loc procedur de executare silit. e. Obiectele necesare persoanelor cu handicap sau destinate ngrijirii persoanelor bolnave. n cazul persoanelor juridice, vor fi urmrite orice bunuri mobile indiferent de destinaia acestora.
Ionel Bostan
115
Pentru a realiza valorificarea bunurilor mobile se vor parcurge o succesiune de etape procedurale, ncepnd cu procedura comun fiecrei forme de executare silit (ntiinare de plat somaie evaluare a bunurilor) i o procedur specific. La expirarea termenului de 15 zile de la comunicarea somaiei de pat, dac debitorul nu execut voluntar creana, se trece la punerea sub sechestru a bunurilor. Sechestrarea se efectueaz dup evaluarea bunurilor (de ctre un expert), prin ntocmirea de ctre executorul fiscal a unui proces-verbal de sechestru. Procesul-verbal de sechestru este actul administrativ fiscal prin care bunul este indisponibilizat, urmnd ca la expirarea termenului de 15 zile, n lipsa executrii voluntare a obligaiei s se valorifice bunul pentru a stinge creana. Acest act cuprinde o serie de elemente obligatorii: atributele de identificare ale executorului fiscal (numele, prenumele, numrul legitimaiei i al delegaiei), atributele de identificare ale creanei executate (numr dosar de executare, cuantum crean, dobnzi i penaliti, temeiul legal al executrii), descrierea bunurilor sechestrate i indicarea valorii acestora, meniuni privind alte drepturi reale existente cu privire la bun, atributele de identificare ale custodelui, meniunea c, n caz de neplat n termen de 15 zile, se va trece la valorificarea bunurilor sechestrate, semntura executorului fiscal care a aplicat sechestrul i a tuturor persoanelor care au fost de fa la sechestrare. Procesul-verbal se va preda sau comunica debitorului, precum i custodelui (dac este cazul), fiind ntocmit, dup caz, n dou sau trei exemplare. Dac bunurile sechestrate fac obiectul unor alte garanii reale, un exemplar de pe procesul-verbal se va comunica i creditorilor. Prin punerea sub sechestru se genereaz o serie de efecte juridice. n primul rnd, la data punerii sub sechestru se nate un drept de gaj al statului/unitii administrativ-teritoriale asupra bunului respectiv. Gajul poate fi fr deposedare, caz n care bunul rmne n posesia debitorului sau cu deposedare, caz n care organul fiscal va numi un custode pentru bunul respectiv. Acesta va semna procesul-verbal de sechestru i va rspunde ca un depozitar remunerat pentru starea bunurilor art. 148 Cod de Procedur Fiscal. n al doilea rnd, ca efect al punerii sub sechestru bunurile sunt indisponibilizate; acestea sunt scoase din circuitul civil, astfel c, potrivit art. 146 alin. 10 Cod de Procedur Fiscal actele de dispoziie cu privire la aceste bunuri sunt lovite de nulitate absolut.
116
Ca efect al punerii sub sechestru, dac n termen de 15 zile debitorul nu execut voluntar creana, organul fiscal poate trece la valorificarea bunului n una din formele prevzute de lege. 4.6.4.3. Executarea silit a bunurilor imobile Sediul materiei este n art. 149-151 Cod de Procedur Fiscal. Pentru satisfacerea unei creane fiscale pot fi urmrite orice bunurile imobile aflate n proprietatea debitorului fiscal. Vor fi executate silit mpreun cu acesta i bunurile accesorii bunului imobil, i anume bunurile imobile prin destinaie, conform Cod Civil. Sunt exceptate de la executarea silit bunurile imobile (construcii) reprezentnd spaiul minim de locuit pentru debitor i familia sa, stabilite conform normelor n vigoare. Pentru aprecierea noiunii de spaiu minim de locuit pentru debitor i familia sa facem trimitere la Ordonana Guvernului nr. 40/1999, care indic criteriile (numrul de membri ai familiei, componena familiei, persoanele bolnave sau n vrst) de stabilire a suprafeei minime de locuit. Aceast excepie este la rndul su afectat de o alt excepie, caz n care va fi executat i spaiul minim de locuit, dac conform art. 149 alin. 4 Cod de Procedur Fiscal creana fiscal rezult din svrirea unei infraciuni. (amend penal, despgubiri datorate statului sau unitilor administrativ-teritoriale). Procedura executrii silite asupra bunurilor imobile parcurge urmtoarele etape generale i o serie de etape particulare, fiind similar procedurii de urmrire a bunurilor mobile. Astfel, dup comunicarea ntiinrii de plat, somarea debitorului i evaluarea bunurilor imobile printr-o expertiz se va trece la punerea bunurilor imobile sub sechestru. Procesul-verbal de sechestru va avea un coninut identic cu cel de la bunurile mobile, conform art. 147 Cod de Procedur Fiscal, fcnd referire la atributele de identificare ale executorului fiscal (numele, prenumele, numrul legitimaiei i al delegaiei), atributele de identificare ale creanei executate (numr dosar de executare, cuantum crean, dobnzi i penaliti, temeiul legal al executrii), descrierea bunurilor sechestrate i indicarea valorii acestora, meniuni privind alte drepturi reale existente cu privire la bun, atributele de identificare ale custodelui, meniunea c, n caz de neplat n termen de 15 zile, se va trece la valorificarea bunurilor sechestrate, semntura executorului fiscal,
Ionel Bostan
117
care a aplicat sechestrul i a tuturor persoanelor care au fost de fa la sechestrare. n urma punerii sub sechestru a bunului, se va trece la numirea unui administrator-sechestru, care poate fi creditorul, debitorul sau orice alt persoan, potrivit art. 150 Cod de Procedur Fiscal . Efectele punerii sub sechestru a unui bun imobil constau n: n primul rnd constituirea unui drept de ipotec legal. Organul de executare silit vor solicita de ndat efectuarea inscripiei ipotecare de ctre Biroul de Carte funciar n raza teritorial a cruia se afl situat bunului imobil, conform Legii 7 pe 1996 - legea publicitii imobiliare. Biroul de Carte Funciar va efectua nscrierea i va comunica n termen de 10 zile de la primirea procesului-verbal de sechestru alte drepturi reale i sarcini, care greveaz bunul urmrit i pe titularii acestor drepturi. De la data nscrierii ipotecii n cartea funciar a imobilului, aceasta devine opozabil terilor, care au drepturi reale asupra bunului respectiv. n al doilea rnd prin punerea sub sechestru a unui bun imobil debitorul beneficiaz de un termen de 15 zile pentru a efectua plata voluntar, n caz contrar bunul va fi supus procedurii de valorificare. Nu n ultimul rnd, bunul aflat sub sechestru va fi indisponibilizat, astfel c orice alt act de dispoziie asupra bunului va fi lovit de nulitate absolut. n mod excepional, organul fiscal de executare poate acorda o suspendare a executrii silite asupra unui bun imobil dac, la cererea debitorului plata integral a creanei se poate face din veniturile bunului urmrit (un contract de locaiune) sau din alte venituri. Astfel, conform art. 151 Cod de Procedur Fiscal debitorul va oferi pentru un termen de maxim 6 luni veniturile sale din alte surse sau din transmiterea folosinei bunului (prin constituirea unei popriri). 4.6.4.4. Executarea silit a altor bunuri Prin art. 152 i 153 din Codul de Procedur Fiscal face referire la executarea silit a fructelor neculese i a recoltelor prinse de rdcini sau a unui ansamblu de bunuri. n primul caz, fructele neculese i recoltele prinse de rdcini, vor fi executate ca bunuri imobile, deci nu vor fi apreciate ca n dreptul comun
118
drept fiind bunuri mobile prin anticipaie. n cazul fructelor culese se va aplica procedura proprie bunurilor mobile. n al doilea caz, anumite bunuri pot fi executate ca un ansamblu (spre exemplu, un fond de comer) atunci cnd acestea pot fi vndute n condiii mai avantajoase. 4.6.5. Valorificarea bunurilor puse sub sechestru La trecerea termenului de 15 zile i n lipsa executrii voluntare bunurile urmeaz s fie valorificate, fr efectuarea unei alte formaliti. Procedura este reglementat de art. 154-163 din Codul de Procedur Fiscal; valorificarea se poate face n una din formele prevzute de lege. Art. 155 Valorificarea bunurilor prin nelegerea prilor Rolul central n aceast procedur revine debitorului, care, cu acordul organului fiscal va cuta propuneri pentru cumprarea bunului respectiv. Acesta va prezenta n scris propunerile primite i nivelul de acoperire a creanelor fiscale, ctre executorul fiscal, indicnd numele, adresa potenialului cumprtor, precum i termenul n care acesta poate face plata. De subliniat este faptul c vnzarea bunurilor sechestrate se poate face numai ctre persoanele fizice sau juridice, care nu au obligaii fiscale restante. Organul fiscal va analiza ofertele i va alege pe una dintre acestea comunicnd debitorului termenul i contul bugetar n care va fi virat preul pltit. Cu privire la pre trebuie menionat c acesta nu poate fi mai mic dect preul de evaluare a bunului. La data acceptrii ofertei de ctre organul fiscal se ncheie un contract de vnzare-cumprare (n cazul bunurilor mobile) sau un antecontract de vnzare-cumprare (n cazul bunurilor imobile). Cumprtorul ales va efectua plata n contul bugetar indicat de organul fiscal. La nregistrarea plii, indisponibilitatea prevzut la art. 146 alin. 9 i 10 va fi ridicat, iar contractul de vnzare-cumprare i va produce efectul translativ de proprietate. Am putea aprecia c plata preului n termenul prevzut, este o condiie rezolutorie a contractului de vnzare-cumprare. n cazul n care bunul este imobil, acceptarea ofertei de ctre organul fiscal, d natere unui antecontract de vnzare-cumprare, care va fi perfectat la data consemnrii acordului de voin n form autentic.
Ionel Bostan
119
De subliniat este faptul c, efectele contractului de vnzarecumprare se produc ntre debitorul fiscal i cumprtor. Aceast modalitate de valorificare a bunurilor sechestrate prezint avantajul c debitorul poate obine un pre echitabil pe bunul su, putnd beneficia chiar de o diferen dintre pre i valoarea creanei. Art. 156 Valorificarea bunurilor prin vnzare direct Bunurile puse sub sechestru pot fi valorificate n regim de consignaie sau vndute n mod direct. Procedura se aplic n mod excepional atunci cnd bunurile sunt perisabile sau supuse degradrii, cnd prin vnzarea lor se va acoperi n ntregime creana fiscal, iar pe parcursul procedurii de licitaie dac bunul nu a fost vndut i un cumprtor ofer preul de evaluare a bunului. n cadrul acestei proceduri se va realiza de asemenea publicitatea vnzrii, iar vnzarea este consemnat printr-un proces-verbal care constituie titlu de proprietate. Art. 157 - Valorificarea bunurilor prin vnzare la licitaie Rolul central n aceast procedur l ocup executorul fiscal, cruia i revin o serie de obligaii impuse de lege, menit s asigure desfurarea normal a procedurii de valorificare. n prim etap, executorul fiscal va asigura publicitatea vnzrii, ntr-un termen regresiv, de 10 zile, nainte de data fixat pentru desfurarea licitaie. Ca modalitate, publicitatea se va realiza prin afiarea anunului la sediul organului de executare, al primriei la sediul sau domiciliul debitorului, la locul vnzrii, i prin anunuri ntr-un cotidian naional de larg circulaie, ntr-un cotidian local, n pagina de Internet sau, dup caz, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a IV-a, precum i prin alte modaliti prevzute de lege. Anunul va cuprinde elemente privind data, ora i locul licitaiei, preul de evaluare ori preul de pornire a licitaiei, invitaie de a participa la licitaie. A doua etap a procedurii const n depunerea de ctre cei interesai a ofertelor cu cel puin o zi nainte de desfurarea licitaiei, mpreun, copie de dup actul de identitate al cumprtorului, dovada pltii taxei de participare (10 % din preul de evaluare a bunului), cazierul fiscal (dovada c ofertantul nu are creane fiscale scadente). Preul de pornire a licitaiei poate varia, fiind fie cel mai mare pre din ofertele de cumprare, fie preul de pornire a licitaie. La a doua i a treia licitaie, preul iniial va fi diminuat cu 25 %, respectiv 50 %.
120
Vnzarea propriu-zis se face sub coordonarea unei comisii de licitaie, alctuit din 3 membri. Executorul fiscal la termenul i locul fixate va da citire anunului de vnzare i ofertelor primite. Se va proceda la strigarea preurilor. Comisia va reine oferta cea mai bun i va desemna pe adjudecatar. De asemenea, se va ntocmi un proces-verbal privind desfurarea i rezultatul licitaiei. Plata preului (diminuat cu valoarea taxei de participare) se va face n termen de 5 zile, la o unitate a Trezoreriei. n lipsa plii o nou licitaie va fi organizat n termen de 10 zile de la adjudecare, urmnd ca orice costuri s fie suportate de ctre adjudecatar. Plata se poate face n cazul bunurilor imobile i n rate de maxim 12 luni, conform art. 160 Cod de Procedur Fiscal. Cheltuielile de executare silit sunt de regul n sarcina debitorului fiscal, acesta fiind considerat a se afla n culp. Sumele realizate prin valorificarea bunurilor vor servi la stingerea obligaiilor fiscale scadente. Restul de sum se va distribui astfel, pentru stingerea cheltuielilor de executare, pentru stingerea altor creane fiscale sau vor fi restituite debitorului.
4.7. Soluionarea administrative fiscale
contestaiilor
mpotriva
actelor
4.7.1. Actul administrativ fiscal - noiune, elemente constitutive i caractere juridice Actul administrativ fiscal este definit prin art. 41 Cod de Procedur Fiscal, reprezentnd actul emis de organul fiscal competent n aplicarea legislaiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor i obligaiilor fiscale. Sunt acte administrative fiscale: decizia de impunere, declaraia fiscal, procesul-verbal de sechestru, decizia de soluionare a unei contestaii etc. Dei formele ntlnite n practic sunt multiple, aceste acte administrativ fiscale prezint o serie de caractere comune, care guverneaz materia i sunt obligatorii pentru organul emitent. Cu privire la coninutul actului administrativ fiscal, art. 42 alin 2 Cod de Procedur Fiscal stabilete o serie de elemente obligatorii, care pot fi grupate astfel:
Ionel Bostan
121
Elemente de identificare a organului fiscal emitent/eventual ale persoanei mputernicite de acesta. - Elemente (nume/denumire, domiciliu/sediu) de identificare a contribuabilului; - Obiectul actului administrativ fiscal; - Temeiurile emiterii n fapt i n drept; - Posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaiei i organul competent a primi cererea. - Meniunea privind audierea contribuabilului i poziia acestuia. - Data i locul emiterii, semntura i tampila emitentului. Raportat la aspecte de form se aplic regula formei scrise, condiie cerut ad validitatem, actul administrativ fiscal avnd caracter autentic. Tot ca i condiie de form cerut pentru opozabilitatea actului administrativ fiscal, acesta este supus procedurii comunicrii, conform art. 43 Cod de Procedur Fiscal. Formele de comunicare sunt multiple i se raporteaz la situaia de fapt i la tipul actului administrativ fiscal. n primul rnd, actul poate fi adus la cunotina contribuabilului prin prezentarea acestuia la sediul organului fiscal emitent i primirea actului administrativ fiscal de ctre acesta sub semntur, data comunicrii fiind data ridicrii sub semntur a actului. Regula este aplicabil n cazul persoanelor fizice i juridice, acestea din urm acionnd prin intermediul reprezentantului persoan fizic. n a doua modalitate, comunicarea se poate face nafara spaiului de lucru al organului fiscal, fie prin persoanele mputernicite de ctre acesta. Comunicarea se ndeplinete fie prin pot, la domiciliul fiscal al contribuabilului, prin scrisoare recomandat cu confirmare de primire, fie, prin alte mijloace, cum sunt fax, telefon, e-mail, dac se asigur transmiterea textului actului i confirmarea primirii acestuia, iar data comunicrii va fi dovedit prin semntura destinatarului, de pe documentul anex. n mod excepional, comunicarea se poate face prin publicarea unui anun ntr-un cotidian naional de larg circulaie, ntr-un cotidian local sau n Monitorul Oficial, Partea a IV-a, atunci cnd lipsa contribuabilului de la domiciliul fiscal sau refuzul acestuia de a primi actul fac imposibil probarea ndeplinirii procedurii de comunicare. Fa de contribuabil actul administrativ fiscal va produce efecte juridice, nu de la data emiterii, ci de la data comunicrii, probat prin intermediul nscrisurilor ntocmite cu ocazia procedurii de comunicare.
122
Procedura se completeaz cu prevederile Cod de Procedur Civil privind citaiile i comunicarea actelor de procedur. Cu privire la efectele actului juridic fiscal, principala funciei a acestora este individualizarea creanei fiscale, n sensul de a constata prin raportare la textul normativ din Codul Fiscal, obligaiile fiscale principale i accesorii n cuantum concret. ndeplinesc acest rol, n conformitate cu art. 79 Cod de Procedur Fiscal decizia de impunere, declaraia fiscal, declaraia vamal, documentul prin care se stabilete i se individualizeaz datoria vamal, procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, ordonana procurorului, ncheierea sau dispozitivul hotrrii judectoreti. Aceste titluri de crean prezint o serie de caractere juridice: Sunt acte de drept public, avnd caracter unilateral. Obligativitatea efectelor juridice ale acestor acte juridice deriv din puterea public, exercitat de organul fiscal. Sunt acte juridice declarative de drepturi. ntruct funcia principal a actelor administrative fiscale este aceea de a constata i individualiza creanele fiscale rezultnd din raportul juridic generator al impozitului, taxei sau altei contribuii datorate fa de bugetul de stat sau bugetul local. Sunt acte juridice autentice, fiind emise de un funcionar public n exercitarea atribuiilor de serviciu. Ele fac proba pn la nscrierea n fals. Sunt acte cu caracter executoriu. Executarea silit a creanelor fiscale se face n temeiul actului administrativ fiscal de individualizare a obligaiilor fiscale, prin simpla ajungere la scadena a acesteia. 4.7.2. Ci administrative i jurisdicionale de atac mpotriva actelor administrative fiscale Soluionarea conflictelor privind actele de individualizare a creanelor fiscale comport dou nivele de contestare: contestarea administrativ i contestarea judiciar. Codul de Procedur Fiscal consacr prin art. 174 dreptul la contestaie cale administrativ de atac, a celui ce se consider lezat n drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, care ns nu nltur dreptul la aciune. Pot fi contestate deciziile de impunere, cu caracter patrimonial sau nepatrimonial, procesele-verbale
Ionel Bostan
123
de constatare i sancionare a contraveniei. Declaraiile fiscale i cele vamale pot fi contestate numai n ceea ce privete intervenia organului fiscal, nu i cu privire la simplele declaraii ale contribuabilului. Controlul administrativ al actelor fiscale se declaneaz printr-o contestaie scris, care va cuprinde datele de identificare ale contestatorului; obiectul contestaiei; motivele de fapt i de drept; dovezile, pe care se ntemeiaz; semntura contestatorului sau a mputernicitului acestuia, precum i tampila, n cazul persoanelor juridice. Prin obiect al contestaiei n sensul art. 175 alin. 2 Cod de Procedur Fiscal se desemneaz baza de impunere - faptele juridice constatate, sumele i msurile stabilite prin titlul de crean fiscal sau alt act administrativ, precum i refuzul nejustificat al organului fiscal de a emite un act administrativ fiscal. Contestaia este ntocmit n form scris i se depune la organul fiscal al crui act se contest. Termenul de depunere este de 30 zile de la data comunicrii actului administrativ fiscal. Acest termen este prevzut sub sanciunea decderii. De subliniat este c procedura este scutit de plata taxelor de timbru. Contestaia va fi soluionat de la nivel central sau local, criteriul de stabilire a acestei competene fiind valoric 5 miliarde lei vechi. Decizia organului competent va fi dat n form scris i va fi structurat, similar unei hotrri judectoreti pe trei componente: preambulul, (cuprinznd: denumirea organului nvestit cu soluionarea, numele sau denumirea contestatorului, domiciliul fiscal al acestuia, numrul de nregistrare a contestaiei la organul de soluionare competent, obiectul cauzei, precum i sinteza susinerilor prilor atunci cnd organul competent de soluionare a contestaiei nu este organul emitent al actului atacat), considerentele motivele de fapt i de drept, care au fundamentat decizia organului fiscal i dispozitivul coninnd soluia pronunat, calea de atac i termenul de exercitare a acesteia. n sensul art. 185 Cod de Procedur Fiscal, organul fiscal de control, n urma analizrii contestaiei se va pronuna prin intermediul unei decizii. Se pot formula n coninutul acesteia trei tipuri de soluii juridice: de admitere total a contestaiei, de admitere parial a contestaiei i soluia de respingere a contestaiei. n primele dou cazuri, admiterea contestaiei va duce la anularea, dup caz total sau parial a actului administrativ fiscal; se va ntocmi
124
un nou act administrativ-fiscal, care va avea n vedere strict considerentele deciziei de soluionare. Respingerea contestaie, ca soluie se poate pronuna pe temei procedural, atunci cnd nu sunt ndeplinite condiiile impuse de Cod de Procedur Fiscal sau pe fond, lipsind temeiurile n fapt i n drept ale contestaiei. Decizia organului fiscal este susceptibil de a fi atacat, la instana judectoreasc de contencios administrativ competent. Procedura va fi guvernat de legea contenciosului-administrativ nr. 554 din 02/12/2004. Contestaia jurisdicional, conform legii 554/2004 poate interveni n dou modaliti, ca alternativ fa de contestaia introdus la organul fiscal de control sau ca i cale de atac mpotriva decizie acestuia. n ambele situaii procedura de soluionare a cererii va urma etapele specifice din dreptul comun.
Capitolul 5
MPRUMUTUL PUBLIC
5.1. Aspecte teoretice 5.2. mprumutul public trsturi i tipologie 5.3. Reglementarea mprumuturilor publice 5.3.1. Datoria public intern 5.3.2. Datoria public extern 5.4. Atribuii ale Ministerului Finanelor privind datoria public 5.5. Mijloace de stingere sau de reducere a datoriei publice 5.6. Reglementri privind datoria public valabile ncepnd cu exerciiul financiar 2005 5.6.1. Contractarea i rambursarea datoriei publice 5.6.2. Instrumentele datoriei publice guvernamentale 5.6.3. Datoria public guvernamental direct 5.6.4. Gestiunea garaniilor de stat i a submprumuturilor 5.7. Plafonul de ndatorare public a Romniei pentru anul 2005
126
MPRUMUTUL PUBLIC
5.1. Aspecte teoretice

mprumutul public este un instrument financiar folosit de stat pentru a repartiza ntre generaiile prezente i cele viitoare sarcinile rezultate dintr-o cheltuial public prea mare, care nu poate fi acoperit prin impozitele i taxele curente sau prin alte resurse ordinare ale bugetului de stat1 Altfel spus, mprumuturile publice sunt venituri extraordinare la care se recurge n caz de dezechilibru bugetar, adic atunci cnd veniturile ordinare sunt insuficiente pentru a face fa cheltuielilor, precum i din necesiti de trezorerie, respectiv cnd se ivesc unele goluri temporare de resurse bugetare.2 n astfel de situaii,3 autoritile publice centrale i locale se adreseaz persoanelor fizice i juridice care dispun de resurse bneti temporar disponibile, solicitndu-le s le ncredineze o parte din acestea pentru acoperirea diferenei dintre cheltuielile i veniturile bugetului de stat sau bugetelor locale. Acestui context i se circumscrie conceptul de datorie public care reprezint totalitatea obligaiilor pecuniare la un moment dat, rezultate din mprumuturi n lei i n valut, pe termen scurt, mediu sau lung, contractate de stat n nume propriu sau garantate de acesta, precum i obligaiile statului ctre trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar n vederea acoperirii deficitelor bugetului de stat.4
Gh.D. Bistriceanu, Gh. Ana, Finane, EDP, Bucureti, 1995, p. 118. Ibid. 3 Ibid. 4 OG nr. 36/25 august 1995, cu privire la perfecionarea unor reglementri referitoare la datoria public intern..., (care modific i completeaz Legea nr. 91/1993, privind datoria public), art. 1(1), M. Of. nr. 202/31 august 1995.
2 1
Ionel Bostan
127
O deosebit importan n cunoaterea i analiza datoriei publice o reprezint indicatorii care caracterizeaz efortul financiar anual reclamat de aceasta. Efortul respectiv se materializeaz n serviciul datoriei publice, care cuprinde cheltuielile de rambursare a datoriei propriu-zise i cele legate de plata dobnzilor aferente. Efortul financiar sau povara datoriei publice se exprim cu ajutorul mai multor indicatori, printre care: mrimea absolut i mrimea medie pe locuitor a serviciului datoriei publice; raportul dintre serviciul datoriei publice i PIB; raportul dintre serviciul datoriei publice i totalul cheltuielilor publice sau ponderea serviciului datoriei publice n totalul cheltuielilor bugetare. n afar de acetia se mai calculeaz: cuantumul anual al dobnzilor; raportul dintre dobnzi i PIB; ponderea dobnzilor n totalul cheltuielilor publice sau bugetare. Aceti indicatori exprim dimensiunile contraprestaiei pe care statul o datoreaz creditorilor si n cursul unui an. n ipoteza scenariului macroeconomic al guvernului, Romnia nu va ntmpina probleme la plata serviciului datoriei externe n perioada 2001-2005. Astfel, raportul dintre datoria public intern i extern i PIB se anticipeaz s se reduc de la 32,9 %, la sfritul anului 2000, la 29,1 % la finele lui 2005. Raportul dintre serviciul datoriei externe i exportul de bunuri i servicii se va reduce de la 20,4 %, n anul 2000, la 14,5 %, n 2005. Pe fundalul unor politici macroeconomice prudente i al reformelor structurale profunde, creterea economic nu va conduce la o acumulare neviabil a datoriei externe. Datoria public extern va atinge circa 12 miliarde de dolari SUA n anul 2005, iar datoria privat extern se va ridica la 3,2 miliarde dolari SUA, n acelai an.
128

miliarde USD
3.5 3 2.5 2 1.8 1.5 1 0.5 0 0.14 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1.2 1.1 2.1 1.85 2.7 2.9 3.1
2003
Anii
[Sursa: Curentul financiar, 20 dec. 2000]
Fig. 5.1.1. Serviciul datoriei externe i proiecia pentru urmtorii trei ani mprumuturile contractate de ctre autoritile publice pot avea diferite destinaii,5 cum sunt: acoperirea cheltuielilor publice de interes naional pentru obiective de investiii productive care nu se pot finana din resursele bugetare curente; funcionarea serviciilor publice; scopuri militare; asigurarea ordinii interne; rambursarea datoriei publice scadente; refinanarea datoriei publice; plata dobnzilor i ctigurilor corespunztoare; acoperirea deficitelor bugetare. Potrivit profesorului Gh.D. Bistriceanu, indiferent ce destinaie se d mprumutului, creditorul urmrete obinerea unui venit care constituie nsi raiunea acordrii lui; evident, cuantumul acestui venit difer n funcie de destinaia mprumutului, de nivelul dobnzii pe piaa financiar, de durata de timp pentru care se acord mprumutul etc.
5
Gh.D. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., ibid.
Ionel Bostan
129
mprumuturile de stat au la baz solvabilitatea statului. Ele se pot contracta de ctre stat fie direct cu persoane fizice i juridice care dispun de mijloace bneti, fie cu instituii financiare specializate (case de economii, bnci, societi de asigurare sau reasigurare etc.), care atrag disponibilitile bneti de pe piaa financiar i le pun la dispoziia statului pe o anumit perioad de timp. ntreaga activitate referitoare la contractarea i garantarea de mprumuturi interne i externe rambursabile pe termen mediu sau lung i gestionarea datoriei publice se exercit de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor, n limita sumei aprobat de Parlament. Instituiile publice locale pot angaja mprumuturi pentru necesitile proprii privind administraia public local. Ministerul Finanelor are mputernicirea s avizeze contractarea mprumuturilor de ctre administraiile publice locale numai dup constatarea existenei posibilitilor de rambursare. Oferta de resurse de mprumut6 este format din: capitalurile bneti temporar disponibile ale diverilor ageni economici activi; veniturile rentierilor; capitalurile i rezervele libere ale bncilor, ale instituiilor financiare, de asigurri i reasigurri; economiile bneti ale diferitelor categorii de populaie. Rambursarea mprumuturilor de stat, plata dobnzilor aferente datoriei publice interne, precum i a cheltuielilor ocazionate de emisiunea i plasarea valorilor mobiliare reprezint cheltuieli n bugetul de stat i se efectueaz din veniturile bugetare care se ncaseaz ulterior, adic din impozite i taxe, din eventuale excedente bugetare, din mprumuturi de stat pentru refinanarea datoriei publice interne, din alte surse. mprumuturile de stat se realizeaz prin emisiuni de valori mobiliare cum sunt: obligaiuni;
Resursele bneti mprumutate de la diferii deintori publici sau privai nu mresc masa monetar n circulaie, ci reprezint numai o redistribuire, n timp ce resursele mprumutate de la instituia bancar central constituie o emisiune de semne bneti fr acoperire material. n schimb, resursele mprumutate de la Banca Naional constituie o emisiune de moned fr acoperire material care, dac este de volum mare i nu se ramburseaz la scaden, are consecine negative asupra circulaiei monetare a rii, putnd conduce la inflaie [ibid.].
6
130
bonuri de tezaur; titluri de rent sau alte nscrisuri de stat. Emisiunea de valori mobiliare reprezint mprumuturi de stat. Vnzarea i rscumprarea acestora, precum i plata dobnzilor i a altor speze aferente se fac direct de ctre Ministerul Finanelor sau prin intermediul altor instituii financiare. n ceea ce privete forma nscrisului (titlului) exist titluri: nominative, la purttor i mixte (nominative n ce privete capitalul, dobnda i la purttor relativ la deintorul nscrisului). Pentru mprumuturile contractate pe termen scurt, statul poate emite bonuri de tezaur, certificate de datorie, polie de tezaur etc. Bonurile de tezaur pot fi lombardate (depuse n gaj) la bnci i vndute la licitaie, unde cursurile sunt variabile. Spre deosebire de celelalte nscrisuri, poliele de tezaur, potrivit dreptului cambial, pot fi scontate la bnci, se pot executa silit etc. Bonurile nu sunt purttoare de dobnd, iar deintorii lor le pot folosi i pentru plata unor furnizori, a impozitelor etc. n cazul mprumuturilor pe termen mijlociu i lung, statul emite obligaiuni sau titluri de rent. Pentru mprumuturile fr termen, statul emite titluri de rent perpetu. Renta perpetu rezerv statului facultatea de a rambursa mprumutul primit, fr ns s-l oblige la aceast rambursare, subscriitorii avnd numai dreptul la rent. Unele nscrisuri ale mprumuturilor de stat sunt cu circulaie liber i pot fi negociate, iar altele nu se pot negocia sau lombarda.
[Sursa: Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 126]
Potrivit economistului francez Gaston Jze,7 autoritile publice ar trebui s instituie unele reguli n privina creditului public, deoarece mprumutul nu constituie pentru buget un venit propriu-zis, ci o anticipare de venituri (ncrcndu-se pe nedrept generaiile viitoare cu sarcinile generaiilor prezente). ntre aceste reguli, le enumerm pe urmtoarele: mprumutul nu este justificat dect dat cheltuiala este de o utilitate necontestabil i dac suma mprumutat este n raport cu aceast utilitate;
7
Ibid., p. 121.
Ionel Bostan
131
nu trebuie s se recurg la mprumut dect dat cheltuiala este prea ridicat pentru a fi acoperit de impozit sau de alte resurse ordinare ale statului; mprumutul nu trebuie s serveasc niciodat la plata cheltuielilor ordinare; mprumutul poate fi ntrebuinat pentru acoperirea cheltuielilor extraordinare (de plasament sau productive lucrri publice); mprumutul poate fi folosit, alturi de impozit, pentru acoperirea cheltuielilor extraordinare prilejuite de rzboi.
5.2. mprumutul public trsturi i tipologie

mprumuturile publice prezint o serie de trsturi8 cum sunt: au caracter contractual, exprimnd acordul de voin al prilor. Statul, prin instituiile sale de specialitate, stabilete condiiile de emisiune i de rambursare, mrimea i formele veniturilor ce se ofer la mprumutul public (dobnd, ctiguri etc.), fr s consulte n prealabil pe eventualii subscriitori; statul nu ofer o garanie special subscriitorilor, n afar de veniturile sale bugetare viitoare; n mod obinuit, au caracter facultativ, ceea ce nseamn c subscrierea la aceste mprumuturi este benevol. n diferite ri s-au practicat i mprumuturi forate, obligatorii, indiferent de voina subscriitorilor, n mprejurri excepionale (ameninarea integritii teritoriale i a independenei rii, n caz de rzboi, pentru refacerea economiei distrus de rzboi sau de calamiti ale naturii, cnd au loc crize economice etc.); au caracter rambursabil, adic suma subscris se restituie la un termen fix stabilit sau se amortizeaz treptat prin tragere la sori periodic a obligaiunilor. prin excepie, exist i mprumuturi perpetue, la emiterea crora nu se stabilete termen de rambursare, dar la care statul pltete numai o anumit dobnd pe o durat de timp nedeterminat. Dup o perioad de timp, statul poate rscumpra obligaiunile mprumuturilor respective; sunt purttoare de dobnzi, de ctiguri ori ofer ambele forme
8
Ibid., p. 122.
132
de contraprestaii, la care se adaug adesea i alte avantaje materiale. n unele cazuri, ulterior lansrii i subscrierilor la mprumut, statul poate recurge la conversiunea9 datoriei contractate. Aa cum se poate intui, fie i numai n baza expunerii de fa, mprumutul public prezint unele avantaje, dar i dezavantaje.10 ntre avantaje, le menionm pe urmtoarele: consolideaz patrimoniul statului pin valorile viitoare reale create ca urmare a ntrebuinrii n folos public a sumelor de bani mprumutate; sunt mijloace de ncurajare a economiilor bneti i de activare a unor capitaluri particulare uurnd plasarea de capital autohton n economia naional. Aceste avantaje sunt incontestabile ns numai pentru mprumuturile contractate de stat de la cetenii i agenii economici autohtoni, n scop de investire n economia naional. Dezavantajele mprumuturilor de stat sunt urmtoarele: angajeaz generaiile viitoare obligndu-le s suporte cheltuielile de rambursare contractate mai ales pe termene ndelungate; reduc capitalul particular circulant din economia naional, cu consecine de mpiedicare a procesului normal de dezvoltare a produciei, influeneaz creterea i micorarea capacitii contributive a cetenilor. Clasificarea mprumuturilor publice11 (1) n funcie de piaa pe care se contracteaz: mprumuturile publice interne se contracteaz pe piaa financiar naional. Aceste mprumuturi au ca surs capitalurile active temporar disponibile, capitalurile rentierilor, veniturile bneti vremelnic disponibile, economiile bneti ale
Conversiunea const n modificarea, de fapt n restrngerea avantajelor acordate la lansare, i anume: modificarea duratei mprumutului, micorarea dobnzii, a ctigurilor, schimbarea sistemului de amortizare (stingere) a mprumutului etc. De regul, conversiunea are loc n timpul crizelor economice, a deprecierii monedei, iar obligaiunile au o putere de cumprare mai mic fa de situaia iniial [Ibid.]. 10 I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureti, 1994, p. 276. 11 Cf. Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 122-124.
9
Ionel Bostan
133
productorilor mici i mijlocii i diferite alte surse. mprumuturile publice externe se contracteaz pe piaa financiar extern. n aceste mprumuturi se plaseaz capitalurile diferitelor societi i instituii financiar-bancare internaionale. mprumuturile publice externe se contracteaz de ctre ri care nu au disponibiliti de capital n interior, care au o dobnd prea ridicat pe piaa intern i doresc s plteasc o dobnd mai mic la mprumuturile provenite din alte ri. (2) Din punctul de vedere al venitului care se acord subscriitorilor exist: mprumuturi cu dobnd la care statul acord subscriitorilor o anumit dobnd pe an. mprumuturi cu dobnd i ctiguri la care statul acord o dobnd anual, precum i ctiguri, dar numai obligaiunilor care ies ctigtoare prin tragerile la sori periodice de amortizare. mprumuturi cu ctiguri pentru care suma ce ar fi putut fi acordat ca dobnd se pltete sub form de ctiguri, ns numai deintorilor de obligaiuni care ies ctigtoare la tragerile la sori periodice de amortizare. mprumuturi fr pierdere sunt acelea n care toate obligaiunile emise sunt purttoare de ctiguri. La fiecare tragere, n suma ctigurilor este cuprins i valoarea obligaiunilor, iar pe msura plii ctigurilor mprumuturile se sting. (3) Din punctul de vedere al termenului pot fi: mprumuturi pe termen scurt, contractate pe o perioad de timp pn la un an. mprumuturi pe termen mediu, care se contracteaz pe 3-4 ani. mprumuturi pe termen lung, care se contracteaz pe mai muli ani. mprumuturi fr termen (perpetue) sunt acelea n ale cror condiii nu sunt prevzute termene de stingere (de amortizare). La un mprumut astfel contractat statul pltete un venit anual numit rent. ntruct statul nu este obligat s le sting ntr-un anumit termen, el se poate limita la un timp ndelungat numai la plata dobnzilor ctre creditori. Practic, stingerea acestor mprumuturi are loc prin cumprarea de ctre stat a tuturor
134
obligaiunilor existente pe pia. (4) Din punctul de vedere al caracterului pot fi: mprumuturi voluntare (patriotice), prin care statul se adreseaz sentimentului i spiritului de datorie al cetenilor. Cunoscut fiind faptul c n materie de venituri (dobnzi i ctiguri) patriotismul este uneori destul de redus, n majoritatea cazurilor subscrierile la aceste mprumuturi aduc dezamgiri pentru stat (Gh. Bistriceanu, 1995). mprumuturi forate (obligatorii), care se contracteaz de ctre stat cnd are nevoie urgent de bani. mprumutul forat este un act de constrngere din partea puterii publice, fcnd ca mprumutul s dobndeasc natura unui impozit.
5.3. Reglementarea mprumuturilor publice

Potrivit Legii finanelor publice, se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetar sau prin finanarea direct de ctre bnci. Refinanarea datoriei publice interne i finanarea deficitului bugetului de stat se asigur prin mprumuturi de stat. Ministerul Finanelor este autorizat s contracteze i s garanteze mprumuturi de stat de pe piaa financiar intern i extern, n vederea asigurrii fondurilor necesare refinanrii datoriei publice interne, finanrii deficitului bugetar la nivelul nregistrat la finele fiecrui an i a echilibrului balanei de pli externe, n limitele aprobate prin lege. Deficitul bugetului de stat din anul curent i din anii precedeni, pentru care nu s-au contractat mprumuturi de stat, se finaneaz din disponibilitile aflate temporar n contul general al trezoreriei statului. Ministerul Finanelor este autorizat s stabileasc dobnda pentru finanarea deficitului bugetului de stat prin disponibilitile aflate temporar n contul general al trezoreriei statului. Legea anual privind aprobarea bugetului de stat poate autoriza Ministerul Finanelor ca, pe parcursul execuiei bugetului de stat, pentru a face fa cheltuielilor statului pn la ncasarea veniturilor aprobate, dac va fi necesar, i cu aprobarea Guvernului, s emit bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice, purttoare de dobnd i a cror scaden nu poate depi sfritul anului financiar. Bonurile de tezaur sau alte instrumente specifice sunt puse n
Ionel Bostan
135
circulaie prin Banca Naional a Romniei, pe baza conveniei de agent, ncheiat de aceasta cu Ministerul Finanelor, n numele statului. Totalul bonurilor de tezaur i al altor instrumente specifice aflate n circulaie nu va putea depi 8 % din volumul total al cheltuielilor bugetului de stat aprobat. Emiterea bonurilor de tezaur i a altor instrumente specifice se poate face numai n primele 10 luni ale anului financiar, iar retragerea lor trebuie s se fac fr a depi anul financiar n care au fost emise. Banca Naional a Romniei poate acorda mprumut fr dobnd, pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile i cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia. Acest mprumut urmeaz a fi rambursat pn la sfritul anului financiar respectiv, pe seama veniturilor bugetare sau a unui mprumut de stat efectuat n condiiile legii. mprumutul acordat de Banca Naional a Romniei nu poate depi ntr-un an financiar 10 la sut din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum i dublul capitalului acesteia i al fondului de rezerv constituit. Potrivit Legii finanelor publice locale,12 consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot aproba contractarea de mprumuturi interne sau externe, pe termen mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. Datoria public local reprezint o obligaie general care trebuie rambursat, conform acordurilor ncheiate, din resursele aflate la dispoziia unitii administrativ-teritoriale, cu excepia transferurilor de la bugetul de stat cu destinaie special. Instrumentele datoriei publice sunt, n principal, urmtoarele: titluri de valoare; mprumuturi de la bncile comerciale sau de la alte instituii de credit. Emiterea i lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de ctre autoritile publice locale sau prin intermediul unor agenii sau al altor instituii specializate. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot angaja mprumuturi interne fr garania
Legea finanelor publice locale nr. 189/14 oct. 1998, art. 48-54, M. Of. nr. 404/22 oct. 1998.
12
136
Guvernului, cu condiia informrii prealabile a Ministerului Finanelor. Astfel, certificatele de trezorerie, cotate n prezent ca oferind cele mai bune randamente la depozitele bneti, au deja concuren. O dat cu apariia Legii finanelor publice locale (nr. 189/1998) i a administraiei publice locale (nr. 215/2001), primriile i consiliile judeene pot contracta pe piaa financiar-monetar credite prin emisiune de obligaiuni municipale (ncepnd cu anul 2001). 5.3.1. Datoria public intern Datoria public intern13 reprezint o obligaie necondiionat i irevocabil a statului de rambursare a mprumuturilor contractate n lei, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente. Instrumentele datoriei publice interne a statului includ, fr a se limita numai la acestea: titlurile de stat n moned naional; mprumuturile de stat de la Banca Naional a Romniei; mprumuturile de stat de la bncile comerciale din Romnia; mprumuturile de stat de la alte instituii de credit din Romnia i de la agenii guvernamentale. Ministerul Finanelor este autorizat s emit titluri de stat, exprimate n moned naional i n valut: n form materializat, ca nscrisuri imprimate, cuprinznd meniuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominal, rata dobnzii, scadena, modul de transmisiune i alte elemente specifice fiecrei categorii de titluri; n form dematerializat, ca titluri pentru care emisiunea, probaiunea i transmisiunea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscriere n sistemul de nregistrare n cont. Ministerul Finanelor poate delega unor ageni sau altor instituii desemnate n acest scop atribuii operaionale privind emisiunea de titluri de stat. Titlurile de stat dematerializate i cele emise n form materializat sunt instrumente negociabile. Ministerul Finanelor elaboreaz regulamente care stabilesc regimul titlurilor de stat i care trebuie s cuprins, n special, dar nu exclusiv,
13
Legea datoriei publice nr. 81/1999, art. 7-15, M. Of. nr. 215/17 mai 1999.
Ionel Bostan
137
norme cu privire la: emisiunea titlurilor de stat n form materializat sau prin nregistrarea n cont i la condiiile de emisiune; valoarea nominal, rata dobnzii, prime, scadene, rscumprri i pli; proceduri de ofert, condiii i modaliti de vnzare a titlurilor de stat; nregistrarea i administrarea titlurilor de stat. n legtur cu scadena titlurilor de stat exprimate n moned naional, artm c acestea pot fi emise pe termene de tipul: scurt; mediu; lung. Titlurile de stat pe termen scurt sunt bonurile de tezaur i certificatele de trezorerie, fie purttoare de dobnd, fie cu discount, precum i alte instrumente ce pot fi create de emitent n condiiile legii. Titlurile de stat pe termen mediu sau lung sunt obligaiunile de stat cu o scaden de peste un an i maximum 5 ani de la emisiune, respectiv de peste 5 ani de la emisiune, fie purttoare de dobnd, fie cu discount, emise conform clauzelor mprumutului de stat. Titlurile de stat vor fi oferite spre vnzare sub condiia ca oferta s includ cel puin urmtoarele elemente: denumirea, data emisiunii i valoarea titlurilor de stat oferite; forma mprumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente cu discount sau purttor de dobnd; rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete dobnda, dac este cazul; data scadenei i clauza rambursrii n avans, dac este cazul. Prin lege sunt interzise orice acorduri sau practici concertate ale participanilor la piaa titlurilor de stat, care au ca obiect sau ar putea avea ca efect distorsiuni ale concurenei pe pia, n special cele privind: randamentul i preul titlurilor de stat; volumul titlurilor de stat oferite sau cerute; structura portofoliului de titluri de stat ale fiecrui participant la pia i strategia de gestiune a portofoliului; implicarea n tranzacii care ar putea constitui acte de concuren neloial fa de ali participani la pia.
138
5.3.2. Datoria public extern Datoria public extern14 reprezint o obligaie necondiionat i irevocabil a statului de rambursare a mprumuturilor contractate de pe piaa extern, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente. Sursele de plat pentru serviciul datoriei publice externe sunt, dup caz, urmtoarele: cheltuielile prevzute cu aceast destinaie n bugetul de stat; Fondul de rezerv la dispoziia Guvernului, potrivit legii bugetului de stat; sumele rezultate din recuperarea creanelor statului romn; sumele ncasate de ctre instituiile financiare mandatate de Ministerul Finanelor pentru a administra mprumuturile externe contractate de acesta, n numele i n contul statului de la beneficiarii finali de mprumuturi, destinate investiiilor i importurilor; sumele ncasate de Ministerul Finanelor de la beneficiarii finali ai mprumuturilor, n baza acordurilor subsidiare de mprumut, ncheiate n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul romn i organismele financiare internaionale; sumele prevzute n bugetele beneficiarilor de mprumuturi, n baza acordurilor subsidiare de mprumut i de garanie ncheiate ntre Ministerul Finanelor, consiliile judeene sau locale i agenii economici de sub autoritatea acestora, n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul romn i organismele financiare internaionale; sumele prevzute n bugetele autoritilor publice judeene sau locale pentru mprumuturi externe contractate direct de ctre acestea, n condiiile legii; sumele prevzute n bugetele agenilor economici care au contractat mprumuturi externe cu garania statului; fondul de risc, pentru situaiile n care sunt executate garaniile emise de Ministerul Finanelor pentru mprumuturile externe contractate de agenii economici. Instrumentele datoriei publice externe sunt urmtoarele: titlurile de stat n valut, emise pe pieele financiare externe;
14
Ibid., art. 16-18.
Ionel Bostan
139
mprumuturile de la guverne strine, agenii guvernamentale strine, instituii financiare multilaterale sau de alte organizaii internaionale; mprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; mprumuturile directe de la investitori privai, pe termen scurt, mediu sau lung; mprumuturile de la bncile strine sau de la companii strine; alte mprumuturi, dup caz.
5.4. Atribuii ale Ministerului Finanelor privind datoria public

Ministerul Finanelor are urmtoarele atribuii15: contractarea direct n numele statului, administrarea i rambursarea mprumuturilor de stat, inclusiv a costurilor aferente; contractarea de credite externe prin lansarea de emisiuni de obligaiuni pe pieele externe de capital, administrarea i rambursarea acestora; examinarea oportunitii i a necesitii contractrii de mprumuturi externe de pe pieele externe de capital; emiterea de garanii de stat pentru mprumuturi externe; analizarea condiiilor pentru refinanarea datoriei publice externe i asigurarea ca noile mprumuturi s se ncadreze n plafonul anual de ndatorare extern; elaborarea proiectului legii anuale privind plafonul de ndatorare public extern i a altor acte normative ce decurg din prezenta lege; administrarea, mpreun cu Banca Naional a Romniei, a rezervei valutare a statului, n vederea asigurrii resurselor necesare pentru creterea acesteia, utilizarea, mpreun cu Banca Naional a Romniei, a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice i pentru susinerea monedei naionale; prezentarea semestrial, Guvernului i Parlamentului, a situaiei mprumuturilor externe contractate direct de stat i a celor
15
Ibid., art. 18, 44, 47, 48.
140
garantate de stat; elaborarea de norme privind metodologia de angajare i de rambursare a mprumuturilor externe contractate direct de stat i a celor garantate de stat. Serviciul datoriei publice externe contractate de Ministerul Finanelor n numele statului se pltete prin Banca Naional a Romniei. Ministerul Finanelor are obligaia de a efectua decontarea n lei a plilor fcute de Banca naional a Romniei, a doua zi lucrtoare de la primirea confirmrii plii la extern. Ministerul Finanelor este autorizat s emit garanii de stat pentru mprumuturi interne, contractate de o persoan juridic de la o instituie creditoare, pentru finanarea proiectelor sau a activitilor de importan prioritar pentru Romnia sau pentru alte destinaii stabilite i aprobate de Guvern. Garaniile de stat pentru mprumuturile externe vor fi acordate numai pentru a finana obiective ale cror criterii de selecie sunt aceleai ca i n cazul contractrii datoriei publice externe. Valoarea total a garaniilor de stat pentru mprumuturi externe care pot fi acordate ntr-un singur an se ncadreaz n plafonul de ndatorare public extern. Precizm c, potrivit aceleai legi (art. 36), garania de stat pentru mprumuturi externe reprezint o obligaie indirect a statului romn, care se exercit n cazul n care beneficiarul mprumutului extern nu are capacitatea s achite, n ntregime sau parial, mprumutul, dobnda sau alte costuri stabilite n conformitate cu clauzele contractului privind mprumutul extern. n vederea administrrii datoriei publice i a garaniilor de stat, Ministerul Finanelor ntreprinde urmtoarele: analizeaz i evalueaz mrimea mprumutului, astfel ncnt nivelul de ndatorare s corespund necesitilor Romniei i capacitii statului de a gestiona datoria; ine evidena contabil a datoriei publice contractate i evidena statistic a garaniilor de stat emise; urmrete derularea mprumuturilor garantate de stat; supravegheaz lichiditile din contul general al trezoreriei statului pentru plata la termenele stabilite a obligaiilor; elaboreaz anual contul general al datoriei publice.
Ionel Bostan
141
De asemenea, Ministerul Finanelor poate constata contravenii i aplica sanciuni16, cuprinse ntre 10.000.000 lei i 50.000.000 lei, pentru: neprezentarea documentelor prin care s-au contractat mprumuturi generatoare de datorie public n termenele stabilite de Ministerul Finanelor; neraportarea datelor referitoare la derularea mprumuturilor privind datoria public; refuzul de a pune la dispoziie organelor de control documentele, datele i informaiile solicitate privind datoria public.
5.5. Mijloace de stingere sau de reducere a datoriei publice

Rscumprarea titlurilor de credit de la deintorii lor echivaleaz cu restituirea sumelor mprumutate de ctre stat, avnd drept rezultat stingerea sau reducerea datoriei publice. mprumuturile de stat pot fi restituite integral, la o anumit scaden, sau ealonat, ntr-un anumit interval de timp. Teoria i practica mprumutului public relev o multitudine de situaii. n cazul diminurii posibilitii statului de a plti dobnzile i ratele de rambursare n termenele prestabilite la emisiunea mprumuturilor se recurge la procedeul de consolidare a mprumuturilor de stat.17 Acest procedeu semnific, de fapt, prelungirea termenului de rambursare a unui mprumut de stat, mprumuturile pe termen scurt devenind mprumuturi pe termen mijlociu, iar mprumuturile pe termen mijlociu transformnduse n mprumuturi pe termen lung. Astfel, datoria public flotant se
Legea 81/1999 (art. 49) se refer i la unele aspecte infracionale: Constituie infraciuni i se pedepsesc cu nchisoare de la 6 luni la 5 ani urmtoarele fapte: a) utilizarea fondurilor n lei i n valut, provenite din contractarea datoriei publice, n alte scopuri dect cele pentru care au fost aprobate; b) furnizarea de date eronate pentru fundamentarea documentaiei prezentate, n vederea obinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de mprumuturi externe, care face obiectul prezentei legi. Constatarea faptelor se face de ctre Ministerul Finanelor, unitile sale teritoriale, precum i de ctre organele abilitate n acest scop prin lege. 17 I. Gliga, op. cit., p. 292.
16
142
transform n datorie consolidat, justificndu-se utilizarea termenului de consolidare a datoriei publice.18 Consolidarea are drept consecin creterea dobnzilor datorate de statul debitor i, implicit, creterea cheltuielilor statului cu mprumuturile publice. n cazul apariiei unor dificulti financiare ale statului debitor sau al scderii pe piaa intern a ratei dobnzilor (ca urmare a sporirii capitalului de mprumut disponibil), se recurge la conversiunea mprumuturilor de stat.19 Acest procedeu const n modificarea condiiilor unor mprumuturi, ns exclusiv n privina dobnzii i doar n sensul reducerii acesteia. Conversiunea este aplicabil numai mprumuturilor de stat interne. Statul propune creditorilor interni (deintorilor de titluri) s aleag ntre rambursarea capitalului nominal al titlurilor i o reducere a dobnzii. Dac se accept reducerea, are loc o novaiune a mprumutului, prin care statul, pentru acelai capital, emite noi titluri cu o dobnd mai mic, corespunztoare nivelului dobnzii de pe pia.20 Literatura de specialitate21 indic existena mai multor forme de conversiune: conversiunea facultativ, situaie n care deintorii titlurilor sunt liberi s preschimbe titlurile mprumutului vechi cu nscrisurile unui nou mprumut sau s pstreze vechile titluri; conversiunea forat, care const n transformarea forat a unui mprumut contractat cu o dobnd mai mare n unul cu o dobnd mai mic. La expirarea termenului de preschimbare stabilit, titlurile vechi i pierd valabilitatea; conversiunea (rambursarea) anticipat. n aceast situaie, deintorii de titluri au dou posibiliti: s fie de acord cu preschimbarea titlurilor vechiului mprumut cu altele noi n condiiile stabilite de stat;
Pot fi consolidate att mprumuturile interne, ct i cele externe, cu precizarea c, dac n cazul celor interne acest lucru poate fi impus prin lege (justificat de o anumit conjunctur), n cazul celor externe este necesar acceptul creditorilor externi [Ibid.]. 19 Ibid., p. 293. 20 Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 128. 21 Ibid.; Statul poate utiliza i reconversiunea care const n revenirea la condiiile iniiale n care a fost lansat un mprumut sau modificarea ori schimbarea nc o dat a condiiilor (termen, dobnd, garantare, rambursare etc.) mprumutului stabilit prin conversiune.
18
Ionel Bostan
143
s cear rambursarea anticipat a mprumutului.
n afar de conversiune, care, aa cum am precizat, const n reducerea doar a dobnzii cuvenit creditorului, exist i procedeul amortizrii mprumuturilor publice care produce o reducere a capitalului mprumutat22. Literatura de specialitate23 plaseaz procesul amortizrii n cadrul mijloacelor de reducere a datoriei publice. Profesorul Ioan Gliga definete amortizarea ca fiind procedeul de rambursare treptat a datoriei publice prin rscumprarea de ctre debitor n ritm programat a titlurilor valorice ale mprumuturilor publice. Amortizarea mprumuturilor de stat se realizeaz n mai multe variante24, asupra crora ne referim, pe scurt, n continuare. Amortizarea mprumuturilor prin anuiti este aceea potrivit creia, dup expirarea unei perioade de la contractarea mprumutului, statul ncepe s achite dobnda, precum i o parte din capitalul mprumutat. Anuitatea este format din dobnd i partea de capital (amortismentul) pe care statul se oblig s le plteasc anual. La mprumuturile perpetue, anuitatea este o sum unitar care cuprinde numai renta pe care statul o pltete deintorilor de titluri. Amortizarea prin anuiti se folosete n situaiile n care statul are puini creditori, cu care stabilete condiiile de rambursare a mprumutului. Anuitile pot fi egale, ca mrime, pe toat durata rambursrii mprumutului ori n sume inegale, respectiv n rate regresive sau progresive. Amortizarea prin trageri la sori se folosete pentru restituirea mprumuturilor contractate cu un numr mare de creditori. Prin legea de lansare a mprumutului, statul stabilete i valoarea obligaiunilor amortizabile anual prin trageri la sori. Tragerile la sori de amortizare sunt de mai multe feluri, i anume: amortizarea prin trageri la sori cu plata titlurilor la valoarea nominal; amortizarea prin trageri la sori progresiv, cnd plata se face dup o scar crescnd, progresiv. Amortizarea prin anuiti i trageri la sori se folosete pentru stingerea mprumuturilor cu termene de rambursare. mprumuturile pe termen lung se ramburseaz, de regul, la scadenele stabilite; statul
22 23
I. Gliga, op. cit., p. 294. Ibid. 24 Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 127.
144
poate face rambursarea i cu anticipaie. Amortizarea prin rscumprare la burs a titlurilor mprumutului. Aceast cale de stingere a mprumuturilor se folosete n cazurile n care legea mprumutului prevede c acesta nu se poate rambursa nainte de scaden sau ntr-o anumit perioad de timp. Rscumprarea titlurilor la burs se poate face ntr-o anumit tabel uniform, care arat suma ce trebuie amortizat ntr-un an sau prin cumprarea la burs, dup o scar crescnd, n decursul anilor. * * * n practic mai poate fi ntlnit amortizarea facultativ ntr-un numr de ani, amortizarea combinat prin trageri la sori i cumprarea la burs, amortizarea prin trageri la sori, prin plata n cote crescnde a mprumuturilor, fr dobnd. n privina resurselor pe care se bazeaz rambursarea mprumuturilor de stat, acestea pot fi constituite de: fondul special de amortizare; mijloace bugetare destinate acestui scop; excedente bugetare. n situaii excepionale, pot interveni i alte mijloace de reducere i de stingere a datoriei publice. Situaiile financiare dificile care nu permit plata dobnzilor i anuitilor sau ratelor de rambursare a unor mprumuturi interne i chiar externe se pot datora pierderii unor rzboaie, crizelor economice i financiare, unor politici economicosociale financiare i valutare eronate. n cazul mprumuturilor de stat externe, organizaiile financiarbancare creditoare recurg la prelungirea termenelor de rambursare sau la reducerea procentului dobnzilor pentru statele care nu pot plti dobnzile i ratele de rambursare. (n mprejurri economico-socialpolitice cu totul i cu totul excepionale, statele creditoare recurg la reducerea sau chiar la anularea unor mprumuturi). n cazul mprumuturilor de stat interne se pot ntlni:25 mijloace extraordinare de reducere a datoriei publice: reducerea procentului dobnzilor;
25
I. Gliga, op. cit., p. 295.
Ionel Bostan
145
reducerea cuantumului ratelor de rambursare; nlocuirea unor titluri valorice de mprumut convertibile cu titluri valorice neconvertibile n valut sau n aur. mijloace extraordinare de stingere a datoriei publice: bancruta de stat (insolvabilitatea real a statului); anularea mprumuturilor (posibil n cazul schimbrii regimului politic).
5.6. Reglementri privind datoria public valabile ncepnd cu exerciiul financiar 2005
Legea nr. 313 din 28 iunie 2004 a datoriei publice (M. Of. nr. 577 din 29 iunie 2004) - reglementeaz sfera de cuprindere, scopul, contractarea, rambursarea, nregistrarea, raportarea i administrarea datoriei publice. n nelesul acesteia, termenii i expresiile de mai jos au urmtoarele semnificaii: 1. stat - desemneaz Romnia, ale crei interese sunt reprezentate de Guvern; 2. datorie public guvernamental - totalitatea obligaiilor financiare interne i externe ale statului, la un moment dat, provenind din mprumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, n numele Romniei, de pe pieele financiare; 3. datorie public local - totalitatea obligaiilor financiare interne i externe ale autoritilor administraiei publice locale, la un moment dat, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de acestea de pe pieele financiare; 4. datorie public - datoria public guvernamental la care se adaug datoria public local. n scopul evalurii datoriei publice a Romniei, orice obligaie, exprimat n valuta, este calculat n moneda naional, utilizndu-se cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei, valabil n ultima zi din perioada pentru care se face raportarea; 5. datorie public guvernamental intern - partea din datoria public guvernamental care reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale statului, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice rezidente n Romnia, n lei sau n valut, inclusiv sumele utilizate temporar din disponibilitile contului
146
curent general al Trezoreriei Statului pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare; 6. datorie public guvernamental extern - partea din datoria public guvernamental reprezentnd totalitatea obligaiilor financiare ale statului, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat de la persoane fizice sau juridice nerezidente n Romnia; 7. datorie public local intern - partea din datoria publica local care reprezint totalitatea obligaiilor financiare ale autoritilor administraiei publice locale, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente n Romnia; 8. datorie public local extern - partea din datoria publica local reprezentnd totalitatea obligaiilor financiare ale autoritilor administraiei publice locale, provenind din mprumuturi contractate direct sau garantate de acestea de la persoane fizice sau juridice nerezidente n Romnia; 9. serviciul datoriei publice - totalitatea sumelor reprezentnd rate de capital, dobnzi, comisioane i alte costuri aferente datoriei publice, conform acordurilor sau contractelor de mprumut, la o anumit data sau pentru o perioad determinat; 10. garanie de stat - angajamentul asumat n contul i n numele statului de ctre Guvern prin Ministerul Finanelor Publice, n calitate de garant, de a plti la scaden obligaiile neonorate ale garantatului, n condiiile legii; 11. registrul datoriei publice - baza de date organizat pe suport magnetic i/sau hrtie care evideniaz situaia datoriei publice n ordine cronologic i care are patru componente: subregistrul datoriei publice guvernamentale interne, subregistrul datoriei publice guvernamentale externe, subregistrul datoriei publice locale interne i subregistrul datoriei publice locale externe, fiecare dintre aceste patru subregistre avnd dou poziii distincte, i anume pentru datoria public direct i datoria public garantat; 12. mprumut de stat - obligaia generat de un contract prin care statul, n calitate de mprumutat, obine fonduri financiare de la o persoan fizic sau juridic creditoare i se angajeaz s le ramburseze, mpreun cu dobnda i cu alte costuri aferente, ntr-o perioad specificat; 13. titlu de stat - instrument financiar care atest datoria public sub form de bonuri, certificate de trezorerie, inclusiv certificatele de
Ionel Bostan
147
trezorerie pentru populaie nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit sau alte instrumente financiare constituind mprumuturi ale statului n moned naional sau n valut, pe termen scurt, mediu i lung. Acestea pot fi emise n form materializat sau dematerializat, nominative sau la purttor, i pot fi negociabile sau nenegociabile; 14. termen scurt - durat de rambursare ce nu depete 1 an; 15. termen mediu - durat de rambursare mai mare de 1 an, dar care nu depete 5 ani; 16. termen lung - durat de rambursare de peste 5 ani; 17. titlu de stat pe termen scurt - bonul de tezaur i certificatul de trezorerie, fie cu dobnd, fie cu discount, cu scaden de pn la 1 an inclusiv, precum i alte instrumente financiare ce pot fi create de emitent, n condiiile legii; 18. titlu de stat pe termen mediu sau lung - obligaiune de stat cu o scaden de peste 1 an i maximum 5 ani de la emisiune, respectiv de peste 5 ani de la emisiune, fie purttoare de dobnd, fie cu discount, emis conform clauzelor mprumutului de stat; 19. titlu de stat cu dobnd - titlul de stat care are o valoare nominal la care se pltete o dobnd stabilit, la date specificate; 20. titlu de stat cu discount - titlul de stat fr cupon de dobnd, care este vndut la o valoare mai mic dect valoarea sa nominal; 21. capital aferent titlurilor de stat purttoare de dobnd - suma mprumutat de la cel care ofer mprumutul, la data efecturii emisiunii titlurilor de stat purttoare de dobnd; 22. capital aferent titlurilor de stat cu discount - suma mprumutat de la cel care ofer mprumutul, la data efecturii emisiunii titlurilor de stat cu discount, la valoarea care reprezint preul titlurilor de stat cu discount; 23. autorizare bugetar permanent - autorizarea Guvernului de a majora, n situaii excepionale, prevederile bugetare din bugetul de stat aferente plii dobnzilor, comisioanelor i altor costuri aferente datoriei publice prin diminuarea corespunztoare a prevederilor bugetare de la alte capitole bugetare; 24. titlu de stat dematerializat - titlul de stat care se evideniaz prin nregistrare n cont; 25. titlu de stat materializat - titlul de stat n form fizic; 26. sistem de nregistrare n cont - sistemul operaional prin intermediul cruia titlurile de stat sunt emise n forma dematerializat,
148
nregistrarea lor fiind efectuat de ctre Ministerul Finanelor Publice sau de agentul desemnat de acesta; 27. preul titlului de stat - suma pltit de cumprtorii titlurilor de stat; 28. valoarea nominal a titlului de stat - valoarea unui titlu de stat, rambursabil la scaden; 29. prim - diferena dintre preul unui titlu de stat la emisiune i valoarea sa nominal, dac preul este mai mare dect valoarea nominal; 30. discount - diferena dintre preul unui titlu de stat la emisiune i valoarea sa nominal, dac preul este mai mic dect valoarea nominal; 31. rata dobnzii - dobnda exprimat n procente pe an, pltit pentru capitalul unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd; 32. rata variabil a dobnzii - rata dobnzii unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd, care se modific la intervale de timp, n conformitate cu un indice, o formul sau un alt criteriu, dup cum este prevzut n clauzele contractului de mprumut sau ale prospectului de emisiune; 33. data scadenei - data la care valoarea nominal i ultima tran de dobnd, aferente unui mprumut sau titlu de stat purttor de dobnd, ori valoarea nominal a unui titlu de stat cu discount devin exigibile, n conformitate cu clauzele contractului de mprumut sau ale prospectului de emisiune; 34. data plii dobnzii - data desemnat pentru plata dobnzii aferente unui mprumut sau unei anumite serii de titluri de stat, purttoare de dobnd; 35. data rambursrii n avans - data rambursrii unui mprumut, anterioar scadenei acestuia; 36. fond de risc - fondul constituit la Ministerul Finanelor Publice din sumele provenite din comisioanele primite de la beneficiarii mprumuturilor contractate de stat prin Ministerul Finanelor Publice i submprumutate acestora i ale celor garantate de stat prin Ministerul Finanelor Publice, precum i din alte surse prevzute de lege; 37. Comitetul Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior - organismul care examineaz i avizeaz, potrivit competentelor, emiterea de garanii de stat pentru mprumuturile contractate de agenii economici, precum i submprumuturile acordate de ctre Ministerul Finanelor Publice, ale crui componen i competene se aprob prin hotrre a Guvernului;
Ionel Bostan
149
38. Comisia de Autorizare a mprumuturilor Locale - comisie care examineaz i avizeaz, potrivit competentelor, contractarea de mprumuturi i emiterea de garanii de ctre autoritile administraiei publice locale, ale crei componen i competene se aprob prin hotrre a Guvernului; 39. plafon de ndatorare public - totalitatea obligaiilor financiare pe care le pot contracta i garanta autoritile administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale pe o perioada de 1 an, care este stabilit anual prin lege. Plafonul de ndatorare public cuprinde plafonul de ndatorare public intern i plafonul de ndatorare public extern, care se stabilesc ca sum maxim a mprumuturilor interne, respectiv externe pe care le pot contracta i garanta autoritile administraiei publice centrale i autoritile publice locale pe o perioad de 1 an; 40. scrisoare de garanie - documentul care atest garania de stat; 41. contul curent general al Trezoreriei Statului - contul n care statul colecteaz toate veniturile publice i din care se efectueaz toate cheltuielile publice, dac nu este prevzut altfel prin lege; 42. instituie financiar internaional - organizaie internaional multilateral, constituit n scopul dezvoltrii relaiilor economice i financiare dintre state, al promovrii cooperrii monetare internaionale, al facilitrii dezvoltrii comerului internaional, care opereaz n concordan cu principiile bancare i comerciale, acord credite i garanii pentru proiectele de dezvoltare economic, social i de investiii n domeniile public i privat, n rile afiliate la acest organism; 43. beneficiar final al acordului de mprumut subsidiar - orice agent economic sau autoritate a administraiei publice, desemnate prin hotrre a Guvernului sau prin lege de ratificare a mprumutului, dup caz; 44. beneficiar de garanie de stat - orice agent economic sau autoritate a administraiei publice, desemnate prin hotrre a Guvernului, pentru care se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse proprii, fr a afecta bugetul general consolidat, sau, n cazul garaniilor acordate autoritilor administraiei publice locale, se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse ale bugetelor locale; 45. buget general consolidat - conform definiiei prevzute la art. 2 pct. 7 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, cu modificrile ulterioare;
150
46. operaiune la vedere (spot) - operaiune de vnzare/cumprare de valut, cu decontare n maximum 2 zile de la data ncheierii tranzaciei, la cursul valutar stabilit ntre pri (curs spot), dac prile nu convin altfel; 47. operaiune la termen (forward) - operaiune de vnzare/cumprare de valut cu decontare ntr-un termen mai mare de 2 zile lucrtoare de la data ncheierii tranzaciei, la cursul valutar stabilit ntre pri (curs forward). n cazul n care aceasta este o zi nelucrtoare, decontarea are loc n urmtoarea zi lucrtoare, dac prile nu convin altfel; 48. swap valutar - operaiune de cumprare i vnzare simultan a aceleiai sume n valut cu aceeai contrapartid, cu decontarea la dou date de valut diferite (de regul, spot i forward), la cursuri de schimb stabilite (spot i forward) la data tranzaciei; 49. swap pe rata dobnzii - operaiune de schimbare a ratei de dobnd, pe baza unui acord contractual ntre dou pri, prin care fiecare parte este de acord sa fac pli periodice celeilalte pri, ntr-un interval definit de timp, n aceeai valut, reprezentnd dobnda calculat n baza unei rate fixe, pentru o parte, i variabile, pentru cealalt parte, aplicabile la acelai capital; 50. data valutei - data la care se face decontarea tranzaciei; 51. data tranzaciei - data la care se ncheie tranzacia; 52. schimbarea valutei de contract a unui mprumut - decizia Ministerului Finanelor Publice de redenominare valutar a unui mprumut i a condiiilor financiare, n baza condiiilor de pia, de comun acord cu mprumuttorul; 53. redeschiderea emisiunilor de titluri de stat - operaiunea prin care Ministerul Finanelor Publice decide atragerea de sume suplimentare de la investitori, prin intermediul unei emisiuni de titluri de stat aflate deja n portofoliul acestuia. 5.6.1. Contractarea i rambursarea datoriei publice Guvernul este autorizat s contracteze mprumuturi de stat interne i externe numai prin Ministerul Finanelor Publice, n urmtoarele scopuri: a) finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceasta destinaie, finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i
Ionel Bostan
151
bugetului Trezoreriei Statului din exerciiul curent i refinanarea datoriei publice guvernamentale, n condiii acceptate de Ministerul Finanelor Publice; b) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finanelor Publice; c) finanarea unor proiecte sau a altor necesitai aprobate prin hotrre a Guvernului; d) susinerea balanei de pli i a rezervei valutare. De asemenea, Guvernul este autorizat s garanteze mprumuturi interne i externe numai prin Ministerul Finanelor Publice, contractate n scopuri prioritare pentru economia romneasc, stabilite, pentru fiecare caz n parte, prin hotrre a Guvernului. Garaniile de stat pot fi acordate numai pentru mprumuturi a cror rambursare se prevede a se face exclusiv din surse proprii, respectiv din bugetele locale, n cazul autoritilor administraiei publice locale. Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezint o obligaie necondiionat i irevocabil a statului de plat a capitalului, a dobnzilor i a altor costuri aferente mprumuturilor contractate sau garantate; comisioanele, valoarea discountului, cheltuielile cu plata altor servicii legate de contractarea mprumuturilor de stat, precum i cheltuielile aferente serviciilor prestate de ageniile de rating pentru evaluarea riscului de ara vor fi pltite din bugetul de stat. n vederea plii serviciului datoriei publice guvernamentale se acord autorizare bugetar permanent pentru efectuarea acestor cheltuieli. n conformitate cu prevederile legale, sursele de plat pentru serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, dup caz, urmtoarele: a) disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului; b) mprumuturile de stat pentru finanarea i refinanarea datoriei publice guvernamentale; c) cheltuielile prevzute cu aceast destinaie n bugetul de stat; d) sumele ncasate de ctre instituiile financiare mandatate de Ministerul Finanelor Publice pentru a administra mprumuturile externe contractate de acesta, n numele i n contul statului, de la beneficiarii finali de mprumuturi; e) sumele ncasate de Ministerul Finanelor Publice de la beneficiarii finali ai mprumuturilor, n baza acordurilor de mprumut subsidiar, ncheiate n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul roman i creditori;
152
f) sumele prevzute n bugetele beneficiarilor finali, n baza acordurilor de mprumut subsidiar i a acordurilor de mprumut subsidiar i garanie ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, autoritile administraiei publice locale i agenii economici de sub autoritatea acestora, n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul roman i creditori; g) sumele prevzute n bugetele agenilor economici care au contractat mprumuturi cu garania statului; h) fondul de risc, pentru situaiile n care sunt executate garaniile emise de Ministerul Finanelor Publice sau n cazul n care beneficiarii finali ai mprumuturilor directe i submprumutate nu i onoreaz obligaiile prevzute n acordurile de mprumut subsidiar sau n acordurile de mprumut subsidiar i garanie. Rambursarea ratelor de capital aferente serviciului datoriei publice guvernamentale directe se face prin refinanarea acestora de ctre Ministerul Finanelor Publice. Dac data la care trebuie efectuat una dintre plile aferente serviciului datoriei publice este o zi de srbtoare sau o zi nelucrtoare, plata va fi efectuat n prima zi lucrtoare dup data scadenei plii, dac n acordul de mprumut sau n prospectul de emisiune pentru titlurile de stat nu se prevede altfel, fr obligarea la dobnzi moratorii. Titlurile de stat care se regsesc n aceast situaie vor rmne n proprietatea deintorului nregistrat i nu pot fi tranzacionate. 5.6.2. Instrumentele datoriei publice guvernamentale Instrumentele datoriei publice guvernamentale includ, fr a se limita la acestea: a) titluri de stat emise pe piaa intern sau extern; b) mprumuturi de stat de la bnci, de la alte instituii de credit, persoane juridice romne sau strine, n condiii rezultate n urma negocierilor; c) mprumuturi de stat de la guverne i agenii guvernamentale strine, instituii financiare internaionale sau de la alte organizaii internaionale; d) mprumuturi temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului; e) garanii de stat.
Ionel Bostan
153
5.6.3. Datoria public guvernamental direct Ministerul Finanelor Publice este autorizat s emit titluri de stat, exprimate n moneda naional i n valut, att pe piaa intern, ct i pe piaa extern, la momentele i n cuantumurile considerate oportune. Titlurile de stat pot fi emise: a) n form materializat, ca nscrisuri imprimate, cuprinznd meniuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominal, rata dobnzii sau a discountului, scadena, modul de transmisiune i alte elemente specifice fiecrei categorii de titluri; aceste instrumente pot fi utilizate de ctre deintori drept garanii pentru mprumuturi; b) n forma dematerializat, ca titluri pentru care emisiunea, probaiunea i transmisiunea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscriere n sistemul de nregistrare n cont; aceste instrumente pot fi utilizate de ctre deintori drept garanii pentru mprumuturi. Ministerul Finanelor Publice poate delega unor ageni sau altor instituii, pe baza de convenie, atribuii operaionale privind emisiunea de titluri de stat. Titlurile de stat dematerializate i cele emise n form materializat sunt instrumente negociabile sau nenegociabile. Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung i vor fi oferite spre vnzare sub condiia ca oferta s includ cel puin urmtoarele elemente: a) denumirea, data emisiunii i valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma mprumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente - cu discount sau purttor de dobnd; c) rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete dobnda, dac este cazul; d) data scadenei i opiunile ncorporate. n luna decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor Publice va anuna programul de emisiune a titlurilor de stat pe piaa intern i extern pentru anul urmtor. Acest program poate fi modificat, n cursul anului, n funcie de evoluiile pieelor financiare. Ministerul Finanelor Publice, Banca Naional a Romniei i Comisia Naional a Valorilor Mobiliare elaboreaz norme de reglementare a activitilor i operaiunilor pe piaa primar i secundar a titlurilor de stat n Romnia.
154
Ministerul Finanelor Publice este autorizat s ofere compensaii pentru titlurile de stat, emise n form materializat, care au fost pierdute, furate, distruse sau deteriorate, sub condiia ca titlul de stat s fie identificabil prin serie, numr i descriere, n conformitate cu reglementrile n vigoare, iar deintorul s fi efectuat formalitile de publicitate. Guvernul este autorizat s contracteze datorie public guvernamental direct numai prin Ministerul Finanelor Publice, folosind instrumentele legale. Submprumutarea mprumuturilor directe Guvernul este autorizat s contracteze n mod direct mprumuturi de la instituiile financiare internaionale sau de la ali creditori, numai prin Ministerul Finanelor Publice, pe care s le submprumute unor beneficiari finali, n scopul realizrii proiectelor sau programelor de importan prioritar pentru Romnia, aprobate prin hotrre a Guvernului sau prin lege de ratificare a mprumutului. Submprumutarea sumelor contractate de Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, n numele statului, beneficiarilor finali se face pe baza unor acorduri de mprumut subsidiar ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice i acetia sau, dup caz, n baza unor acorduri de mprumut subsidiar i garanie, ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, pe de o parte, autoritile administraiei publice locale coordonatoare ale activitii beneficiarilor finali i, dup caz, garante ale sumelor submprumutate acestora i beneficiarii finali ai mprumutului, pe de alta parte. ncheierea acordului de mprumut subsidiar sau a acordului de mprumut subsidiar i de garanie este condiionat de avizul Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior, pentru mprumuturile a cror rambursare se face exclusiv din surse proprii ale agentului economic, sau de avizul Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, n cazul n care submprumutat este o autoritate a administraiei publice locale.
Ionel Bostan
155
Administrarea financiare
mprumuturilor
externe
de
ctre
instituiile
Ministerul Finanelor Publice, n numele statului romn i n baza prevederilor din acordurile de mprumut i din acordurile de mprumut subsidiar, poate mandata o instituie financiar s administreze mprumuturi externe, n condiiile stabilite prin acordul de administrare. Ministerul Finanelor Publice este autorizat sa plteasc n schimbul acestui serviciu un comision de administrare. mprumuturile externe contractate de Ministerul Finanelor Publice, n numele statului roman, a cror administrare a fost mandatat unei instituii financiare, vor fi pltite de ctre beneficiarii finali de submprumut Ministerului Finanelor Publice sau, dup caz, instituiei financiare, n condiiile stabilite prin acordul de administrare i prin acordurile de mprumut subsidiar sau acordurile de mprumut subsidiar i de garanie. 5.6.4. Gestiunea garaniilor de stat i a submprumuturilor Emiterea garaniilor de stat Ministerul Finanelor Publice este autorizat s emit garanii de stat pentru mprumuturi contractate de orice agent economic sau autoritate a administraiei publice, desemnate prin hotrre a Guvernului, pentru care se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse proprii, fr a afecta bugetul general consolidat, sau, n cazul garaniilor acordate autoritilor administraiei publice locale, se prevede ca rambursarea mprumutului garantat de stat s se fac din surse ale bugetelor locale, numai cu avizul Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior, respectiv a Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale, precum i n condiiile impuse de alte legi speciale. Banca de Export-Import a Romniei - S.A.Eximbank - va analiza i va supune spre avizare Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior numai proiectele a cror finanare este autorizat prin hotrre a Guvernului pentru a fi garantat de stat, cu avizul de principiu al Ministerului Finanelor Publice. Metodologia de lucru pentru Banca de Export-Import a Romniei - S.A.-Eximbank, precum i a Comitetului
156
Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior n materie de avizare a acordrii de submprumuturi sau garanii de stat de Ministerul Finanelor Publice va fi stabilit prin hotrre a Guvernului Procedura emiterii garaniilor de stat Emiterea garaniilor de stat este condiionat de acceptarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a clauzelor cuprinse n contractele de mprumut ncheiate ntre potenialul beneficiar al garaniei i instituiile creditoare, precum i de avizul Comitetului Interministerial de Garanii i Credite de Comer Exterior sau al Comisiei de Autorizare a mprumuturilor Locale ntre Ministerul Finanelor Publice, n calitate de garant, i beneficiarul garaniei se ncheie o convenie n care sunt stipulate drepturile i obligaiile prilor semnatare, inclusiv cele referitoare la plata comisionului de risc. Ministerul Finanelor Publice emite, n favoarea instituiei creditoare, scrisoarea de garanie, n care se specific termenii i condiiile n care se acord garania. Procedura emiterii garaniilor de stat se va stabili prin norme elaborate de Ministerul Finanelor Publice i aprobate de Guvern. Obligaia de a onora garaniile de stat Garania de stat reprezint o obligaie a statului roman, care se execut n cazul n care beneficiarul mprumutului nu are capacitatea s achite, n ntregime sau parial, mprumutul, dobnda, comisioanele i alte costuri stabilite n conformitate cu condiiile mprumutului garantat. n cazul n care garania de stat devine exigibil, Ministerul Finanelor Publice este obligat s efectueze, din fondul de risc, ctre instituia creditoare, plata sau plile datorate de debitorul garantat, n conformitate cu prevederile scrisorii de garanie emise. Dac garania de stat emis n baza unei legi speciale devine exigibil, Ministerul Finanelor Publice este obligat s efectueze, din surse bugetare, plata sau plile datorate, n conformitate cu prevederile scrisorii de garanie emise.
Ionel Bostan
157
Fondul de risc Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de ctre stat a mprumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituiile creditoare, precum i din mprumuturile contractate direct de stat i submprumutate beneficiarilor finali se constituie fondul de risc. Fondul de risc se constituie din: a) sumele ncasate sub forma de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor garantate de stat sau submprumutate, cu excepia autoritilor administraiei publice, pentru ambele cazuri, de la care nu se percepe comision la fondul de risc; b) dobnzi la disponibilitile aflate n contul fondului de risc; c) dobnzi i penaliti de ntrziere, la nivelul celor prevzute pentru neplata n termen a obligaiilor fiscale, aplicate pentru neplata n termen, de ctre beneficiarii finali ai mprumuturilor garantate de stat sau submprumutate, a comisioanelor la fondul de risc i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor, comisioanelor i a altor costuri aferente ale mprumutului; d) fonduri alocate de la bugetul de stat n acest scop; e) alte surse legal constituite. Sumele aflate n fondul de risc sunt destinate achitrii obligaiilor aferente garaniilor de stat i celor aferente acordurilor de mprumut subsidiar sau acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie, n cazul n care beneficiarii finali nu dispun de resurse financiare proprii pentru achitarea obligaiilor de plat. Fondul de risc se gestioneaz de ctre Ministerul Finanelor Publice, n condiiile legii, prin contul curent general al Trezoreriei Statului, avndu-se n vedere sigurana, lichiditatea i rentabilitatea fondurilor, n aceast ordine i prioritate. Modul de gestionare a fondului de risc, precum i reflectarea n contabilitatea Trezoreriei Statului i n contabilitatea persoanelor juridice a operaiunilor legate de acordarea de garanii de stat i submprumuturi se stabilesc prin norme emise de ctre Ministerul Finanelor Publice. Determinarea comisionului de risc Pe baza analizei economice i financiare a documentaiei, prezentate de persoana juridic solicitant de garanie de stat sau
158
submprumut, Ministerul Finanelor Publice sau alt agent desemnat, la solicitarea acestuia, determin gradul de risc al solicitantului. n funcie de gradul de risc, Ministerul Finanelor Publice determin cuantumul comisionului de risc, n procente. Suma datorat se determin prin aplicarea cotei procentuale la valoarea mprumutului garantat sau submprumutat. Comisionul de risc reprezint suma datorat la fondul de risc de beneficiarul unui mprumut garantat sau submprumutat, n cuantumul i la termenele stipulate n convenia de garantare, acordul de mprumut subsidiar sau acordul de mprumut subsidiar i de garanie, ncheiate cu Ministerul Finanelor Publice. Execuia garaniilor de stat i achitarea mprumuturilor directe Beneficiarul garaniei de stat va informa Ministerul Finanelor Publice i va proba n scris, cu documente justificative, declarnd pe propria rspundere, cu cel puin 10 zile calendaristice nainte de data scadenei, asupra lipsei disponibilitilor bneti necesare achitrii sumelor scadente. Dac beneficiarul garaniei de stat nu i poate ndeplini obligaia de plat, conform acordului de mprumut, acesta poate prezenta Ministerului Finanelor Publice o cerere de plat, pentru ca acesta din urma s plteasc sumele cuvenite creditorului, n conformitate cu prevederile scrisorii de garanie. Cererea de plat va include: ratele de credit datorate, dobnzile i alte costuri, precum i data plilor ce urmeaz s fie fcute instituiei creditoare, de ctre Ministerul Finanelor Publice, n conformitate cu termenii scrisorii de garanie. n cazul n care specificaiile din cererea de plat sunt n conformitate cu clauzele scrisorii de garanie, Ministerul Finanelor Publice va dispune transferarea sumei sau sumelor solicitate, din fondul de risc n contul indicat de garantat i de instituia creditoare, la data specificat n cerere. n cazul garaniilor pentru mprumuturile n valut, Ministerul Finanelor Publice va cumpra de la Banca Naional a Romniei valuta necesar n vederea efecturii plilor scadente ctre instituia creditoare. Plata contravalorii n lei a valutei se va asigura din fondul de risc, n aceeai zi n care este cumprat valuta, la cursul valutar stabilit de Banca Naional a Romniei valabil n ziua respectiva.
Ionel Bostan
159
Obligaia de rambursare a mprumuturilor directe contractate de Guvern prin Ministerul Finanelor Publice revine Ministerului Finanelor Publice. Acesta poate delega aceast atribuie beneficiarilor finali ai acordurilor de mprumut subsidiar sau a acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie. Sursele de plat pentru fondurile ce au fcut obiectul unor acorduri de mprumut subsidiar sau mprumut subsidiar i de garanie sunt constituite n baza prevederilor acestor acorduri. n situaia n care beneficiarii finali sau garanii acestora, n cazul acordurilor de mprumut subsidiar i de garanie, nu dispun de sursele financiare necesare onorarii obligaiilor, sursa o constituie fondul de risc. ncetarea valabilitii garaniei de stat ncetarea valabilitii garaniei de stat se produce atunci cnd: a) obligaiile aferente mprumutului garantat de stat sunt achitate n totalitate de ctre beneficiarul acestuia sau de un ter; b) Ministerul Finanelor Publice efectueaz plata sau plile, pn la stingere, instituiei creditoare, n numele beneficiarului de garanie de stat; c) termenul de valabilitate stipulat n scrisoarea de garanie a expirat; d) alte condiii prevzute expres n scrisoarea de garanie. Stingerea obligaiilor ce decurg din contractul de mprumut atrage ncetarea valabilitii scrisorii de garanie, care se restituie emitentului, respectiv Ministerului Finanelor Publice, n termen de 10 zile de la ndeplinirea uneia dintre condiiile artate. Recuperarea sumelor pltite de Ministerul Finanelor Publice n contul garaniilor de stat i al acordurilor de mprumut subsidiar Dup efectuarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a plii sau a plilor generate de execuia garaniei de stat sau de acordurile de mprumut subsidiar, respectiv de acordurile de mprumut subsidiar i de garanie, beneficiarul mprumutului garantat sau submprumutului are obligaia s restituie Ministerului Finanelor Publice echivalentul cheltuielilor efectuate de acesta, n conformitate cu prevederile conveniei de garantare, al acordului de mprumut subsidiar, respectiv al acordului de mprumut subsidiar i de garanie, ncheiate ntre beneficiarul mprumutului i Ministerul Finanelor Publice. Convenia de
160
garantare, acordul de mprumut subsidiar sau acordul de mprumut subsidiar i garanie ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, n calitate de garant sau submprumutator, i beneficiarul mprumutului constituie titlu executoriu. Recuperarea sumelor pltite se efectueaz n conformitate cu legislaia n vigoare privind colectarea creanelor fiscale, de ctre organele fiscale competente, dac legea nu prevede altfel. Cu sumele recuperate se rentregete disponibilul fondului de risc. Administrarea datoriei publice guvernamentale n procesul contractrii i administrrii datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanelor Publice urmrete, innd cont de condiiile de pia, urmtoarele obiective, fr a se limita la acestea: a) optimizarea lichiditilor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare; b) limitarea riscului de refinanare; c) optimizarea ponderii n portofoliu a titlurilor de stat negociabile; d) administrarea riscului de curs valutar i a riscului de dobnda; e) constituirea dobnzilor la titlurile de stat n dobnzi de referina pentru activitatea de intermediere financiar din Romnia; f) diversificarea bazei de creditori; g) optimizarea cheltuielilor bugetare cu datoria public n funcie de celelalte obiective. Ministerul Finanelor Publice este singurul contractant i administrator al datoriei publice guvernamentale, directe i garantate, i are, pentru ndeplinirea acestui scop, autoritatea de a ntreprinde urmtoarele: a) estimeaz necesarul de lichiditate pentru realizarea cheltuielilor sectorului bugetar; b) contracteaz direct, n numele statului, administreaz i ramburseaz mprumuturile de stat, inclusiv costurile aferente; c) emite scrisori de garanie pentru mprumuturi; d) elaboreaz proiectul legii anuale privind plafonul de ndatorare public i alte acte normative; e) stabilete, n condiiile pieei, termenii pentru finanarea i refinanarea datoriei publice i se asigur c noile mprumuturi se ncadreaz n plafonul anual de ndatorare public; f) efectueaz operaiuni n scopul administrrii riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale;
Ionel Bostan
161
g) coordoneaz relaiile cu ageniile internaionale de rating n scopul evalurii riscului de ar; h) prezint, semestrial, Guvernului i Parlamentului situaia mprumuturilor contractate direct de stat i a celor garantate de stat; i) elaboreaz normele specifice, contul general al datoriei publice i anexa la contul general anual de execuie a bugetului de stat. Operaiuni de administrare a datoriei publice guvernamentale n scopul administrrii riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s fac urmtoarele operaiuni, fr a se limita la acestea: a) swap valutar i alte operaiuni specifice de administrare a riscului valutar; b) swap pe rata dobnzii i alte operaiuni specifice de administrare a riscului de dobnda; c) schimbarea valutei de contract a unui mprumut; d) rscumprarea titlurilor de stat pe piaa secundar; e) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat. Veniturile, respectiv cheltuielile rezultate n urma efecturii operaiunilor de administrare a datoriei publice guvernamentale reprezint venituri, respectiv cheltuieli ale bugetului de stat. Banca Naional a Romniei - agent al statului privind datoria public guvernamental Plata serviciului datoriei publice guvernamentale contractate de Ministerul Finanelor Publice, n numele statului, n alt moned dect moneda naional se poate efectua prin Banca Naional a Romniei, pe baz de convenie. Opional, din considerente strategice, pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale n valut, Ministerul Finanelor Publice poate utiliza valuta existent n conturile sale sau poate cumpra de la Banca Naional a Romniei valuta necesar plilor, la cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei valabil n ziua respectiv, i poate plti contravaloarea n lei a acesteia n aceeai zi. Banca Naional a Romniei sau alt instituie financiar poate exercita funcia de agent de nregistrare a datoriei publice interne sau a
162
unor componente ale acesteia, precum i activitile privind organizarea licitaiilor de titluri de stat pe piaa intern. Comisioane Pentru activitile derulate de instituiile financiare, inclusiv de ctre Banca Naional a Romniei, n calitate de agent al statului pentru anumite operaiuni, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s plteasc comisioane din bugetul de stat, al cror cuantum este stabilit prin convenie ntre cele doua pri. Utilizarea fondurilor n valut Fondurile n valuta ale Ministerului Finanelor Publice pot fi convertite n moneda naional, n momentul considerat oportun de ctre Ministerul Finanelor Publice, prin Banca Naional a Romniei, la cursul valutar comunicat de Banca Naional a Romniei valabil n ziua respectiv. Ministerul Finanelor Publice poate utiliza fondurile n valut contractate pentru finanarea i refinanarea datoriei publice guvernamentale pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale n valut.
5.7. Plafonul de ndatorare public a Romniei pentru anul 2005

Plafonului de ndatorare publica a Romniei pentru anul 2005 este stabilit prin OG nr. 4 din 20 ianuarie 2005. Acesta este fixat la suma de 3.500,0 milioane euro. n situaia n care nu se lanseaz n cursul anului 2005 emisiunea de obligaiuni n valoare de 600 milioane de euro sau se lanseaz o emisiune de valoare mai mica, plafonul de ndatorare public extern se diminueaz cu valoarea emisiunii care nu s-a lansat, respectiv cu diferena dintre valoarea emisiunii lansate i valoarea iniial de 600 milioane de euro. Plafonul de ndatorare public intern a Romniei pentru anul 2005 se stabilete n sum de 110.000,0 miliarde lei.
Capitolul 6
FORMAREA I UTILIZAREA RESURSELOR DERULATE PRIN TREZORERIA STATULUI
6.1. Operaiuni derulate prin trezoreria statului 6.2. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului 6.3. Utilizarea i fructificarea disponibilitilor contului curent general al trezoreriei statului 6.4. Bugetul trezoreriei statului 6.5. Contravenii
164
FORMAREA I UTILIZAREA RESURSELOR DERULATE PRIN TREZORERIA STATULUI
Pentru nelegerea problematicii abordate aici, se impune a defini termenii i expresiile de mai jos:1 a) trezoreria statului - un sistem unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare; b) titluri de stat - nscrisuri care atest datoria public sub form de bonuri, certificate de trezorerie, inclusiv certificatele de trezorerie pentru populaie nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit, sau alte instrumente financiare constituind mprumuturi ale statului n moneda naional sau n valut, pe termen scurt, mediu i lung. Acestea pot fi emise n form materializat sau dematerializat, nominative sau la purttor, i pot fi negociabile sau nenegociabile; c) operaiuni repo - tranzacii reversibile n cadrul crora Ministerul Finanelor Publice cumpr titluri de valoare cu risc zero, n lei sau n valut, cu angajamentul partenerului de a rscumpra respectivele active la o dat ulterioar i la un pre stabilit la data ncheierii tranzaciei; d) cumprri reversibile repo - tranzacii reversibile n cadrul crora Ministerul Finanelor Publice cumpr titluri de stat pentru tranzacionare de la intermediarii autorizai conform prevederilor legale, cu angajamentul acestora de a le rscumpra la o dat ulterioar i la un pre stabilit la data ncheierii tranzaciei; e) cont escrow - cont deschis de instituii publice la bnci, n baza unei nelegeri ntre dou sau mai multe pri, n care sunt pstrate la
Cf. O.U.G. nr. 146/31 octombrie 2002, privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, publicat n M.Of. nr. 824/14 noiembrie 2002.
1
Ionel Bostan
165
dispoziia acestora anumite sume n lei sau n valut, ntr-o limit i n condiii convenite; f) bilet la ordin - nscris prin care emitentul se oblig s plteasc beneficiarului, la scaden sau la ordinul acestuia, o sum de bani; g) avalizare bilet la ordin - procedur prin care se acord o garanie suplimentar privind asigurarea plii la scaden a sumei nscrise n biletul la ordin; h) cont corespondent - cont curent deschis de Ministerul Finanelor Publice la o banc din strintate cu scopul efecturii de operaiuni de ncasri i pli n valut.
6.1. Operaiuni derulate prin trezoreria statului

Prin trezoreria statului se deruleaz operaiunile de ncasri i pli privind fonduri publice care privesc, dup caz, fr a se limita la acestea: a) veniturile i cheltuielile bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului; b) veniturile i cheltuielile bugetelor fondurilor speciale, care se constituie i se utilizeaz potrivit reglementrilor legale; c) veniturile i cheltuielile bugetelor instituiilor publice; d) emiterea certificatelor de trezorerie pentru populaie, rscumprarea acestora la scaden i transformarea certificatelor de trezorerie n certificate de depozit; e) datoria public intern i extern, inclusiv serviciul datoriei publice interne i externe; f) alte venituri i cheltuieli privind fonduri publice, reglementate prin dispoziii legale, inclusiv drepturile de ncasat i obligaiile de plat ale statului, la baza crora stau acorduri i convenii guvernamentale i comerciale. Statul garanteaz efectuarea operaiunilor financiare prin trezoreria statului n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare, precum i pstrarea integritii disponibilitilor bneti.
166
6.2. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului

Contul curent general al trezoreriei statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei i este deschis pe seama Ministerului Finanelor Publice i a unitilor trezoreriei statului din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, a municipiului Bucureti i administraiilor finanelor publice ale sectoarelor municipiului Bucureti. n contul curent general al trezoreriei statului Banca Naional a Romniei nregistreaz ncasrile i efectueaz plile n limita disponibilitilor existente n cont. Subliniem c acest cont se consolideaz zilnic la nivelul Centralei Bncii Naionale a Romniei, iar funcionarea lui i nregistrarea operaiunilor se stabilesc prin convenie ncheiat ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei. Prin lege, este interzis preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului fr acordul persoanelor din cadrul Ministerului Finanelor Publice i al unitilor trezoreriei statului din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene, a municipiului Bucureti i administraiilor finanelor publice ale sectoarelor municipiului Bucureti, autorizate s administreze acest cont. Operaiunile de ncasri i pli sunt evideniate n contabilitatea trezoreriei statului potrivit planului de conturi aprobat prin ordin al ministrului finanelor publice. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal, cu excepia instituiilor publice ai cror conductori au calitatea de ordonatori principali i secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale i instituiilor publice autonome cu sediul n municipiul Bucureti, precum i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, care efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin Trezoreria Municipiului Bucureti. n vederea efecturii cheltuielilor, instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, au obligaia de a prezenta unitilor trezoreriei statului la care au conturile deschise bugetul de venituri i cheltuieli, aprobat i repartizat pe trimestre n condiiile legii. La decontarea sumelor n numerar sau prin virament din conturile instituiilor publice pentru efectuarea cheltuielilor, unitile trezoreriei
Ionel Bostan
167
statului verific existena bugetelor de venituri i cheltuieli ale instituiilor respective i a listelor de investiii, aprobate n condiiile legii, urmrind respectarea limitei creditelor bugetare deschise i repartizate sau a disponibilitilor de fonduri, dup caz, i a destinaiei acestora, precum i alte obiective stabilite prin norme metodologice de ctre Ministerul Finanelor Publice. Din conturile de cheltuieli sau de disponibiliti, ale instituiilor publice, deschise la trezoreria statului, se pot elibera sume pentru efectuarea de pli n numerar, reprezentnd drepturi salariale, precum i pentru alte cheltuieli care nu se justific a fi efectuate prin virament. Instituiile publice au obligaia s organizeze activitatea de casierie, astfel nct ncasrile i plile n numerar s fie efectuate n condiii de siguran, cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare i n limita plafonului de cas stabilit de ctre unitile trezoreriei statului pentru fiecare instituie public. Sumele achitate n numerar de ctre contribuabili, reprezentnd venituri ale bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale i venituri extrabugetare ale instituiilor publice, se ncaseaz prin casieriile proprii ale instituiilor care gestioneaz bugetele respective. Veniturile bugetelor publice pot fi ncasate n numerar i prin unitile Casei de Economii i Consemnaiuni C.E.C. - S.A., pe baz de convenii ncheiate cu persoanele abilitate, cu condiia asigurrii fondurilor necesare achitrii comisioanelor stabilite pentru efectuarea acestor operaiuni. Transferurile i subveniile alocate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i de la alte bugete regiilor autonome, societilor sau companiilor naionale i societilor comerciale se vireaz n conturi deschise pe seama acestora la unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal i se utilizeaz numai potrivit destinaiilor aprobate prin lege, neputnd fi executate silit. Instituiile publice pot deschide, cu avizul Ministerului Finanelor Publice, conturi escrow la o banc agreat de instituiile finanatoare externe sau interne, n care s se colecteze veniturile sau alte disponibiliti ncasate de ctre acestea n limita unor sume, n lei sau n valut, n condiii stabilite prin convenii ncheiate ntre pri. Instituiile publice nu pot s efectueze operaiunile de ncasri i pli prin bnci, cu excepia ncasrilor i plilor efectuate n valut,
168
precum i a celor privind conturile escrow (la care ne-am referit mai sus). Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, au obligaia s vireze sumele reprezentnd contravaloarea bunurilor achiziionate, serviciilor prestate sau lucrrilor executate n conturile agenilor economici beneficiari, deschise la unitile trezoreriei statului n a cror raz acetia sunt nregistrai fiscal. Agenii economici sau alte persoane juridice mputernicite de acetia vor utiliza sumele ncasate n conturile deschise la unitile trezoreriei statului n urmtoarea ordine: pentru achitarea drepturilor de natur salarial, prin transferul sumelor aferente n conturile deschise la bnci, cu excepia impozitelor i contribuiilor aferente acestora, pentru achitarea obligaiilor ctre bugetul de stat i celelalte bugete, iar sumele rmase disponibile pot fi virate n conturile deschise la bnci. Conturile agenilor economici (la care ne-am referit mai sus) se supun executrii silite prin unitile trezoreriei statului, pe baza titlurilor executorii emise de organele autorizate s aplice procedura de executare silit, conform prevederilor legale. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, pot emite bilete la ordin pentru garantarea plii anumitor sume la date fixe. Aceste bilete la ordin pot fi avalizate de ctre teri, cu excepia trezoreriei statului.
6.3. Utilizarea i fructificarea disponibilitilor contului curent general al trezoreriei statului

Disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului se pot utiliza pentru: a) finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului de stat, nefinanate prin mprumuturi de stat; b) finanarea temporar a deficitelor din anii precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast destinaie; c) finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului trezoreriei statului din exerciiul curent.
Ionel Bostan
169
Disponibilitile rmase neangajate n contul curent general al trezoreriei statului, dup finanarea deficitelor bugetare, pot fi utilizate pentru: a) acordarea de mprumuturi pentru rscumprarea la scaden sau nainte de scaden a titlurilor de stat emise pentru finanarea sau refinanarea datoriei publice, cu condiia asigurrii disponibilitilor necesare pentru efectuarea cheltuielilor aprobate potrivit legii; b) acordarea de mprumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de cas, ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetelor locale, precum i ale bugetelor fondurilor speciale, cu termen de rambursare n cursul aceluiai exerciiu bugetar; c) efectuarea de plasamente prin operaiuni specifice la bnci i instituii financiare autorizate s efectueze astfel de operaiuni, garantate cu titluri de stat deinute de acestea sau prin soldul creditor al depozitelor n valut liber convertibil; d) acordarea altor mprumuturi pe baz de hotrre a Guvernului; e) efectuarea de cumprri reversibile repo; f) efectuarea de plasamente n titluri de valoare cu risc zero, n condiiile pieei. Nivelul ratei dobnzii aferente plasamentelor prevzute la lit. b) i c) se stabilete prin convenii prin negociere direct, iar nivelul dobnzii aferente mprumuturilor prevzute la lit. d) este cel stabilit prin hotrre a Guvernului de aprobare a acestora. Dobnda ncasat pentru disponibilitile din contul curent general al trezoreriei statului reprezint venit al bugetului trezoreriei statului. Rata dobnzii pentru disponibilitile utilizate n vederea finanrii temporare a deficitelor i pentru acordarea de mprumuturi destinate rscumprrii titlurilor de stat se determin la nivelul ratei medii lunare a dobnzilor pltite de trezoreria statului la disponibilitile i depozitele pe termen constituite din disponibiliti pstrate n trezoreria statului. Mrimea ratei dobnzilor aferente echivalentului n lei al mprumuturilor externe guvernamentale ncasat n contul curent general al trezoreriei statului i utilizat pentru finanarea i refinanarea deficitului bugetului de stat, ncepnd cu exerciiul financiar al anului 2003, se determin, de asemenea, la nivelul ratei medii lunare a dobnzilor pltite de trezoreria statului la disponibilitile i depozitele pe termen constituite din disponibiliti pstrate n trezoreria statului. Dobnda calculat reprezint venit al bugetului trezoreriei statului.
170
Pentru disponibilitile rmase n contul curent general al trezoreriei statului la sfritul fiecrei zile Banca Naional a Romniei acord o dobnd al crei nivel este stabilit prin convenia ncheiat cu Ministerul Finanelor Publice. Dobnda ncasat reprezint venit la bugetul trezoreriei statului. Asigurarea permanent a echilibrului dintre resursele contului curent general al trezoreriei statului i necesitile de finanare se poate realiza prin urmtoarele metode, n funcie de condiiile pieelor monetar i valutar: a) utilizarea echivalentului n lei al unor sume vndute la rezerva valutar a statului, din conturile de disponibiliti n valut; b) atragerea de depozite pe termen scurt de la bnci sau alte instituii financiare, cu dobnzi stabilite n condiiile cererii i ofertei pieei financiare; c) emisiunea de certificate de trezorerie; d) operaiuni repo. Disponibilitile n valut gestionate de Ministerul Finanelor Publice, provenite din mprumuturi interne i externe contractate de stat, destinate finanrii deficitului bugetului de stat i refinanrii datoriei publice, precum i din alte surse prevzute de lege se pstreaz la Banca Naional a Romniei n conturi purttoare de dobnd, care funcioneaz n afara contului curent general al trezoreriei statului, i se utilizeaz potrivit legii. Ministerul Finanelor Publice poate efectua prin contul corespondent deschis la o banc din strintate operaiuni de ncasri i pli n valut. Dobnzile ncasate din fructificarea disponibilitilor n valut artate mai sus au urmtoarea destinaie: a) dobnzile aferente sumelor indicate anterior, mai puin cele aferente mprumuturilor externe contractate de stat, destinate finanrii deficitului bugetului de stat i refinanrii datoriei publice, constituie venituri ale bugetului trezoreriei statului i se utilizeaz ca surs pentru plata dobnzilor aferente datoriei publice interne contractate n valut; b) dobnzile aferente mprumuturilor externe contractate de stat, destinate finanrii deficitului bugetului de stat i refinanrii datoriei publice, constituie venituri ale bugetului trezoreriei statului i se utilizeaz ca surs pentru plata dobnzilor aferente datoriei publice externe. Dobnzile ncasate pentru disponibilitile n valut provenite din mprumuturi externe contractate de stat, destinate finanrii deficitului
Ionel Bostan
171
bugetului de stat i refinanrii datoriei publice, se utilizeaz pe destinaiile artate mai sus, n limita creditelor bugetare aprobate n bugetul trezoreriei statului cu aceast destinaie. Din disponibilitile n valut se pot constitui depozite la Banca Naional a Romniei n condiiile stabilite prin convenie ncheiat ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei sau pot fi fructificate n mod direct de ctre Ministerul Finanelor Publice prin plasamente n instrumente cu grad de risc zero emise de instituii financiare interne i externe. Disponibilitile n valut, altele dect cele ne-am referit mai sus, care, potrivit reglementrilor n vigoare, privesc fonduri publice gestionate de Ministerul Finanelor Publice, se pstreaz n conturi distincte deschise la bnci. Instituiile publice efectueaz operaiunile de ncasri i pli n valut prin conturi deschise la bnci selectate de ctre acestea. Trezoreria statului acord dobnzi la disponibilitile pstrate n contul curent general al trezoreriei statului, pentru care, potrivit reglementrilor legale n vigoare, exist obligaia acordrii de dobnzi. Pentru sumele pstrate n conturi deschise la trezoreria statului agenii economici i instituiile publice finanate integral din venituri proprii vor beneficia de dobnd. Dobnda aferent certificatelor de trezorerie pentru populaie, nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit, se pltete de la bugetul de stat, ncepnd cu exerciiul bugetar al anului 2003. Din disponibilitile pstrate n conturile deschise la trezoreria statului, n afara celor provenite din alocaii bugetare i mprumuturi din disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului, se pot constitui depozite la termen, la solicitarea scris a titularilor acestora. Nivelul ratelor dobnzilor acordate la disponibilitile indicate anterior se stabilete de ctre Ministerul Finanelor Publice, cu ncadrarea n obiectivele politicii monetare a Guvernului i a Bncii Naionale a Romniei.
172
6.4. Bugetul trezoreriei statului

Ministerul Finanelor Publice elaboreaz, administreaz i execut bugetul trezoreriei statului. Acest buget cuprinde la venituri urmtoarele: a) dobnzi pentru: depozitele i plasamentele financiare constituite din mprumuturi externe guvernamentale; disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului; disponibilitile n valut provenite din mprumuturi externe pentru finanarea deficitului bugetului de stat i refinanarea datoriei publice, pstrate n conturile deschise la Banca Naional a Romniei i bnci pe baz de convenii; mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului; b) dobnzi pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului; c) majorri de ntrziere i penaliti de ntrziere pentru neplata creanelor bugetului trezoreriei statului; d) alte venituri. Bugetul trezoreriei statului cuprinde la cheltuieli urmtoarele: a) dobnzi, comisioane i alte speze pentru mprumuturi externe guvernamentale; b) dobnzi la disponibiliti i depozite pe termen; c) comisioane cuvenite bncilor i Casei de Economii i Consemnaiuni C.E.C. - S.A. pentru ncasarea unor venituri ale bugetului de stat i pentru alte servicii prestate pentru trezoreria statului; d) cheltuieli de funcionare a unitilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale i servicii pentru ntreinerea i funcionarea trezoreriei statului i a sistemelor informatice ale acesteia, taxe potale, cheltuieli cu transportul i asigurarea numerarului i valorilor, paza sediilor i chirii, cheltuieli cu ntreinerea, funcionarea i asigurarea mijloacelor de transport al numerarului i valorilor, cheltuieli de publicitate; e) cheltuieli de capital pentru unitile trezoreriei statului; f) alte cheltuieli. Bugetul trezoreriei statului se prezint spre aprobare Guvernului o dat cu proiectul legii bugetului de stat, n structura stabilit de Ministerul Finanelor Publice i se poate modifica prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ministerului Finanelor Publice. Excedentul anual rezultat din execuia bugetului trezoreriei statului, ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate, se reporteaz n
Ionel Bostan
173
anul urmtor i se utilizeaz pentru acoperirea cheltuielilor aprobate n bugetul trezoreriei statului. Pentru neplata la termen a ratelor i dobnzilor scadente la mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului, se datoreaz majorri i penaliti de ntrziere prevzute de reglementrile legale privind executarea creanelor bugetare. Majorrile de ntrziere i penalitile de ntrziere urmeaz regimul juridic al creanelor bugetare. Creanele rezultate din gestionarea mprumuturilor externe guvernamentale contractate direct sau garantate de stat, precum i din alte operaiuni, derulate prin trezoreria statului, se urmresc i se execut n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea creanelor bugetare. Dreptul de a cere executarea silit privind creanele n cauz se prescrie n termen de 25 de ani de la data la care se nate acest drept. Ministerul Finanelor Publice elaboreaz trimestrial i anual bilanul general al trezoreriei statului n structura stabilit de acesta, care, mpreun cu contul anual de execuie al bugetului trezoreriei statului se prezint pentru aprobare Guvernului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie.
6.5. Contravenii
Potrivit O.U.G. 146/2002, urmtoarele fapte constituie contravenii i se sancioneaz dup cum urmeaz: a) preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului i din conturile n valut ale Ministerului Finanelor Publice fr acordul persoanelor autorizate s efectueze operaiuni din aceste conturi, cu amend de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei; b) efectuarea de ctre instituiile publice de ncasri i pli n alte conturi dect cele stabilite prin lege, cu amend de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei. c) utilizarea sumelor ncasate n conturile deschise la unitile trezoreriei statului, de ctre agenii economici beneficiari ai unor pli din partea instituiilor publice sau de ctre persoanele juridice mputernicite de ctre acetia, n alt ordine dect cea legal, cu amend de la 50.000.000 lei la 100.000.000 lei.
174
Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor se face de ctre persoanele mputernicite din cadrul Ministerului Finanelor Publice sau al Curii de Conturi. Contraveniilor li se aplic prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile ulterioare, cu excepia art. 28 i 29.
Capitolul 7
DREPTUL BUGETAR COMUNITAR; IZVOARE JURIDICE SPECIFICE
7.1. Repere conceptuale 7.2. Izvoare de drept comunitar 7.2.1. Tratatele institutive i modificatoare 7.2.2. Izvoare derivate 7.2.3. Alte izvoare de drept comunitar 7.3. Metoda comunitii i procedurile UE de adoptare a legislaiei 7.4. Cadrul normativ privind elaborarea bugetului general al UE
176
DREPTUL BUGETAR COMUNITAR; IZVOARE JURIDICE SPECIFICE
7.1. Repere conceptuale

Bugetul Uniunii Europene este actul juridic care, n fiecare an, autorizeaz finanarea tuturor activitilor i operaiunilor Comunitii, aloc resurse ntr-o manier care reflect prioriti curente. Dezvoltarea i perfecionarea instrumentului bugetar de-a lungul timpului reflect felul n care s-a schimbat construirea Europei. n 1970, bugetul comunitar se cifra la 3,6 mld. ECU i consta aproape ntregime n cheltuieli pentru agricultur impuse de reglementrile obinuite ale acestui segment. Astzi, bugetul general al Uniunii Europene totalizeaz aproximativ 100 mld. euro i acoper ntreaga gam de fonduri impuse de reglementrile comunitare n vigoare: cheltuieli agricole, subvenii pentru dezvoltarea regional, cheltuieli pentru cercetare, educaie i pregtire profesional, ajutoare i cooperare internaional. De la nceput trebuie s spunem c suma total a cheltuielilor finanate din bugetul UE (fonduri financiare alocate) este echivalent doar cu puin peste un procent din PNB-ul nsumat al statelor membre. Circa a 20-a parte din bugetul comunitar este destinat pentru pregtirea reglementrilor UE i asigurarea respectrii lor, elaborarea i implementarea bugetului, monitorizarea cheltuielilor aprobate de Parlament i de Consiliu, administrarea comunitar de ansamblu. Dat fiind importana bugetului Uniunii Europene, a problematicii financiare comunitare n general, o semnificaie aparte capt cadrul normativ de profil. Astfel, includerea n discuie a conceptului de drept bugetar comunitar are n vedere totalitatea normelor care reglementeaz relaiile ce apar n procesul complex privind elaborarea, adoptarea, execuia, evidena i controlul bugetului UE.
Ionel Bostan
177
Relevm c disciplina de drept bugetar comunitar, care aparine tiinelor juridice, se afirm ntr-o evident interferen cu disciplina finanelor UE, care ine de tiinele economice. De altminteri, conceptele specifice finanelor UE stau la baza ideilor i teoriilor dreptului bugetar comunitar, care sunt reflectate n coninutul reglementrilor juridice privitoare la bugetul comunitar, contribuiile financiare datorate acestuia, cheltuieli, mecanismul compensaiei bugetare, auditul i controlul specific etc.
7.2. Izvoare de drept comunitar

Potrivit literaturii de specialitate1 dreptul comunitar este dat de: ansamblul regulilor de drept aplicabile n ordinea juridic comunitar (articolele 164 i 173 ale Tratatului C.E.E.), unele dintre ele chiar nescrise; principiile generale de drept sau jurisprudena Curii de Justiie; normele de drept a cror provenien se afl n afara ordinii juridice comunitare, provenind din relaiile externe ale Comunitilor; dreptul complementar provenit din actele convenionale ncheiate ntre statele membre pentru aplicarea tratatelor. Izvoarele de drept comunitar, ca atare, comport o clasificare de genul2:
Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar, Ediia a V-a, Ed. Actami, Bucureti, 2000, p. 31. 2 Ibid., p. 32. Th. Stolojan, n lucrarea Integrarea i politica fiscal european, Ed. Infomarket, Braov, 2002, face cteva referiri extrem de sintetice privitoare la izvoarele de drept comunitar. Astfel, legislaia UE poate fi mprit n legi comunitare primare i legi comunitare secundare. Legile comunitare primare cuprind Tratatele de constituire, precum i toate Tratatele ulterioare ncheiate de ctre Comunitile Europene. Legile comunitare secundare pot fi clasificate n baza Tratatelor de constituire a Comunitilor Europene, n regulamente, directive, decizii i recomandri. Acestea sunt instrumente legale ale Comunitilor Europene. Regulamentele sunt acte normative cu valoare superioar legilor naionale, ele avnd caracter de lege n toate Statele membre UE. Regulamentele sunt aprobate de Consiliu UE, la propunerea Comisiei Europene, dup ce Parlamentul European i-a exprimat punctul de vedere sau acordul, dup caz, potrivit procedurilor prevzute prin Tratat. Regulamentele se aplic direct n toate Statele membre, fr a necesita o lege naional care s asigure transpunerea lor n legislaiile naionale i urmresc uniformizarea aplicrii legii comunitare n toate Statele membre. Directivele reprezint un cadru n ale crui limite Statul membru trebuie s adapteze legislaia naional sau s promoveze o serie de acte normative cu caracter naional.
1
178
- tratate institutive i modificatoare izvoare primare ale dreptului comunitar; - izvoare derivate sau dreptul derivat, secundar comunitar european (regulamentele, directivele, deciziile, recomandrile i avizele); - norme de drept care provin din angajamente externe ale Comunitilor; - izvoare complementare; - izvoare nescrise. 7.2.1. Tratatele institutive i modificatoare Aa cum cunoatem, dreptul primar european este constituit din 3 tratate institutive ale Comunitilor, tratate care au fost permanent modificate, completate i adaptate noilor realiti. Toate acestea au condus la apariia unui numr mare de instrumente convenionale, proprii unei Comuniti sau alteia ori comune celor 3 la un loc. Cnd se vorbete despre tratate originare3, se are n vedere c pentru Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (C.E.C.O.) principalul instrument este Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951, care a intrat n vigoare la 23 iulie 1952, este rennoit de numeroase anexe i protocoale adiionale (exemplu: protocoalele asupra statutului Curii de Justiie i asupra privilegiilor i imunitilor) care au valoare de tratate, uneori. Apoi, pentru Comunitatea Economic European (C.E.E.) i Comunitatea European a Energiei Atomice (C.E.E.A. sau EURATOM) exist cele 2 Tratate de la Roma, din 25 martie 1957, nsoite de numeroase anexe i protocoale, ntre care cel mai important definete Statutul Bncii Europene de Investiii (B.E.I.), la care se adaug, n mod deosebit, protocoalele, semnate la 17 aprilie 1957 la Bruxelles, asupra privilegiilor i imunitilor privind Curtea de Justiie.4
Pentru acest tip de acte normative, armonizarea legislativ presupune realizarea unor tabele de concordan ntre directivele comunitare i actele normative naionale n vigoare. Statele membre au libertatea de a transpune directivele n legislaia naional, lund n consideraie circumstanele naionale specifice. Deciziile sunt specifice unui stat membru sau unei regiuni, reprezentnd un act normativ obligatoriu numai pentru persoanele juridice sau fizice specificate n coninutul acestora. Aceste acte normative nu fac obiectul armonizrii. Recomandrile nu sunt obligatorii pentru cei crora li se adreseaz. 3 Ibid., p. 33. 4 Toate acestea au intrat n vigoare la 14 ianuarie 1958.
Ionel Bostan
179
NOT: Structura tratatelor comunitare conine: a) preambulul i dispoziiile preliminarii (date de: scopurile politice i etice ce i anim pe efii statelor fondatoare; scopurile socio-economice proprii fiecreia dintre cele 3 Comuniti; ansamblul dispoziiilor ce conin obiective i principii cu caracter general care nu se pot aplica direct, dar nu pot fi considerate nici simple declaraii de intenie); b) clauzele instituionale, fiind cele care pun n aplicare sistemul instituional al Comunitilor, n sens larg (organizare, funcionare, competena instituiilor i altele); c) clauzele materiale, adic acele clauze care, din punct de vedere cantitativ, constituie cea mai mare parte a tratatelor, fiind vorba despre acele dispoziii care definesc regimul economic i social (economic i tehnic pentru EURATOM) instituit prin acestea; d) clauzele finale privesc modalitile de angajare a prilor, intrarea n vigoare a tratatelor i revizuirea lor.
n privina tratatelor i actelor modificatoare5 trebuie s relevm c acestea au n vedere toate modificrile i completrile aduse tratatelor originare i rezult nu numai din tratatele propriu-zise, ci i dintr-o gam divers de alte acte normative ale instituiilor comunitare (n cadrul procedurilor simplificate de revizuire) sau din alte acte de natur particular, cum este cazul deciziilor pretinznd o ratificare a statelor membre. Modificrile cele mai importante, care au avut relevan asupra celor 3 Comuniti sunt:6 instrumentele care instituie instituiile comune ale celor 3 Comuniti (Convenia relativ la anumite instituii comune, semnat i intrat n vigoare n acelai timp cu Tratatele de la Roma; Tratatele instituind un Consiliu unic i o Comisie unic a Comunitilor i Protocolul unic asupra privilegiilor i imunitilor, semnate la Bruxelles la 8 aprilie 1965, intrate n vigoare n august 1967); tratatele referitoare la bugetul Comunitilor, ce au urmrit ca scop sporirea puterii financiare a Parlamentului European (Tratatul de la Luxemburg, din 22 aprilie 1970, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1971 i Tratatul de la Bruxelles, din 22 iulie 1975, intrat n vigoare la 1 iunie 1977);
5 6
Ibid., p. 34. Ibid., pp. 34-35.
180
Decizia din 21 aprilie 1970 relativ la nlocuirea contribuiilor financiare prin resurse proprii ale Comunitilor, ntemeiat pe articolele 231 al Tratatului C.E.E. i 173 al Tratatului C.E.E.A., intrat n vigoare la 1 ianuarie 1971, astzi nlocuit prin Decizia din 24 iunie 1988; Decizia din 20 septembrie 1976, privind alegerea reprezentanilor Adunrii prin sufragiu universal direct, ntemeiat, n special, pe art. 138.3 al Tratatului C.E.E., intrat n vigoare la 1 iulie 1978 (aceast decizie, mpreun cu altele, a fcut obiectul unor adaptri operate de ctre Statele membre, trebuind s fie asimilat cu tratatele propriuzise); actele de aderare, multiple i de natur divers care adapteaz i completeaz tratatele anterioare sunt, de asemenea, izvoare primare ale dreptului comunitar. Aici avem n vedere actele referitoare la aderarea la Comunitile europene a Danemarcei, Irlandei i Regatului Unit al Marii Britanii, intrate n vigoare la 1 ianuarie 1973; actele relative la aderarea Republicii Elene la Comunitile europene, din 24 mai 1979, intrate n vigoare la 1 ianuarie 1981; actele relative la aderarea Regatului Spaniei i Republicii Portugheze, din 12 iunie 1985, precum i cele care au urmat pn n anul 1995 inclusiv (Austria, Finlanda, Suedia); Actul Unic European a fost semnat la Luxemburg i la Haga, la 14 februarie 1986, de 9 din cele 12 State membre, i la 28 februarie 1986 i de ctre celelalte trei State membre (Italia, Danemarca i Grecia). A intrat n vigoare n iulie 1987, i nu s-a limitat la a modifica cele 3 tratate institutive i la a completa Tratatul C.E.E., ci a dat i o baz juridic Consiliului european i cooperrii politice europene; Tratatul de la Maastricht, din 1993; Tratatul de la Amsterdam, din 1999; Tratatul de la Nisa, din 2000.
NOT: Tratatul de la Bruxelles, din 1965 (Tratatul de fuziune a executivelor) a unificat instituiile celor 3 Comuniti i prevede c acestea pot s-i exercite, fiecare, puterea, n cadrul Comunitii creia i aparine, conform dispoziiilor fiecrui tratat, funcionnd principiul autonomiei tratatelor comunitare. Astfel, n afar de o unificare a tratatelor, remis la o dat nedeterminat (potrivit art. 32 al Tratatului de la Bruxelles), cele 3 tratate comunitare
Ionel Bostan
181
constituie 3 grupe de angajamente independente unele fa de celelalte. Raporturile lor mutuale rmn guvernate de art. 232 al Tratatului C.E.E., care, conform regulilor dreptului internaional, stipuleaz c dispoziiile Tratatului C.E.E. (tratat general) nu le modific pe cele din Tratatul C.E.C.O. i nu derog de la prevederile Tratatului C.E.E.A. (tratate speciale).
7.2.2. Izvoare derivate Cea de-a doua categorie izvoarele derivate sau secundare cuprinde, n mod obinuit, actele adoptate de instituiile comunitare n scopul aplicrii prevederilor Tratatului: regulamente, directive, decizii7. Ele au un caracter juridic obligatoriu, nefiind simple rezoluii sau recomandri care sunt folosite de regul n dreptul internaional. Regulamentul Este principalul izvor al dreptului comunitar, prin aceasta exprimndu-se puterea legislativ a Comunitilor. Regulamentul, ca i legea, are o influen general8; el conine prevederi generale i impersonale, statund prin abstracie. Obligativitatea, o alt caracteristic a regulamentului, face ca acesta s se deosebeasc de recomandri i avize, care nu oblig. Regulamentul, fiind obligatoriu n toate dispoziiile sale, interzice orice aplicare incomplet. Se deosebete i de directiv, care nu leag dect n privina rezultatului. Prin regulament, autoritatea comunitar dispune de o putere normativ complet. Puterea comunitar poate nu numai s prescrie un rezultat, ci s impun i modalitile de aplicare i execuie considerate oportune.
Denumirea oficial a izvoarelor derivate (secundare) o gsim att n art. 189 al Tratatului C.E.E., n care se arat pentru ndeplinirea misiunilor i n condiiile prevzute n tratat, Consiliul i Comisia hotrsc regulamente i directive, iau decizii i formuleaz recomandri sau avize, ct i n articolele 61 al Tratatului C.E.E.A. i 4 al Tratatului C.E.C.O. Cele 3 tratate, la articolele menionate, cuprind, pe lng lista diferitelor categorii de acte, i o prezentare, cu caracter sistematic, a efectelor juridice specifice fiecreia dintre ele. De aici rezult c natura unui act nu depinde de denumirea sa, de autoritatea care l-a adoptat, ci de obiceiul su i de coninutul privind definiiile furnizate, prin tratat, Curtea rezervndu-i dreptul de interpretare. 8 Regulamentul nu trebuie s se confunde cu decizia.
182
Este demn de relevat faptul c regulamentul este direct aplicabil n orice stat membru, adresndu-se direct subiectelor de drept intern din statele membre, deoarece conine drepturi i obligaii pentru acestea. Directiva n termenii art. 189 din Tratatul C.E.E., directiva leag statul membru destinatar n privina rezultatului de atins, lsnd instanelor naionale competena n ce privete formele i mijloacele. Directiva nu are o influen general, adresndu-se, de regul, numai anumitor State membre. Cnd, totui, aceasta se adreseaz tuturor statelor membre, ea se prezint ca un procedeu de legislaie indirect. Decizia Potrivit art. 189 al Tratatului C.E.E., decizia reprezint act obligatoriu n toate elementele sale pentru destinatarii desemnai. Decizia nu are ntotdeauna aceleai efecte, dar ndeplinete funcii multiple n sistemul tratatelor. Diferind de regulament, decizia nu are o influen general. Ea vizeaz ndeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situaii particulare. n acest caz este asimilat actelor naionale i constituie, n minile autoritilor comunitare, un instrument de execuie administrativ a dreptului comunitar. O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiv a crui realizare trece prin edictarea de msuri naionale cu influen internaional (exemplu: decizia de accelerare a suprimrii unor impozite vamale). Se prezint ca un instrument de legislaie indirect care nu exist fr directiv. Spre deosebire de directiv, decizia este obligatorie n toate elementele ei, nu numai n ce privete rezultatul atins. Ea poate fi legitim foarte detaliat i poate s prevad chiar mijloacele cu care se poate ndeplini rezultatul impus, statele avnd posibilitatea s aleag numai forma juridic a punerii n aplicare n cadrul ordinii juridice naionale. Recomandarea i avizul Se disting din ansamblul instrumentelor ce fac parte din nomenclatorul dreptului comunitar derivat prin aceea c nu leag, adic nu au for de constrngere i, deci, nu sunt izvoare de drept n adevratul neles al cuvntului. Se constituie, totui, n instrumente foarte utile de orientare a comportamentelor i legislaiilor. Dac avizele adresate de Comisie aciunilor sau statelor nu exprim, de fapt, dect o
Ionel Bostan
183
opinie, recomandrile Comisiei i ale Consiliului invit s se adopte o regul sau alta de conduit, aparinnd unor tipuri de directive neobligatorii i jucnd concret, un rol nenegociabil de surs indirect de apropiere a legislaiilor naionale. 7.2.3. Alte izvoare de drept comunitar Normele de drept care provin din angajamentele externe ale Comunitilor. Aici se ncadreaz: - acordurile ncheiate de Comuniti cu state tere sau cu organizaii internaionale - actele unilaterale adoptate prin organele externe ale Comunitilor - unele tratate ncheiate de Statele membre cu statele tere. Izvoarele complementare: - convenia comunitar - deciziile i acordurile convenite prin reprezentanii guvernelor Statelor membre reunii n cadrul Consiliului - declaraiile - rezoluiile i lurile de poziii relative ale Comunitilor. Jurisprudena n general, jurisprudena nu este acceptat ca izvor de drept n sistemul juridic continental. Hotrrile judectoreti nu sunt obligatorii pentru cazurile ce ar surveni n viitor. Cu toate acestea, se consider c fiecare aplicare a dreptului necesit interpretare, care nseamn c, ntrun fel sau altul, regulile sunt perfecionate i suplimentate, astfel c sunt impuse noi reguli, care, dei teoretic ele oblig numai prile n litigiu, n practic au o valabilitate general de lege, ntruct justiia nu se va guverna ea nsi dac nu sunt prezente motive raionale. Interpretarea dreptului ar urma s fie cu att mai necesar cu ct legea este mai general i lacunele mai prezente. n acelai sens, se consider c jurisprudena Curii este un izvor esenial de drept ntruct n numeroase probleme Curtea de Justiie completeaz i precizeaz dispoziiile Tratatului, concomitent cu asigurarea respectrii lor.9
Octavian Manolache, Drept comunitar, Ediia a III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 36.
184
7.3. Metoda comunitii i procedurile UE de adoptare a legislaiei

Metoda comunitii definete modul de operare instituional la nivelul UE, care menine echilibrul necesar ntre instituiile UE i ntre acestea i statele membre (respectiv, la nivelul celor trei Comuniti Europene). Aceast metod a asigurat eficiena i legitimitatea democratic, avnd urmtoarele trsturi:10 Garanteaz luarea n considerare a diversitii UE, prin tratamentul corect al statelor membre, indiferent de mrimea acestora, precum i a cerinei de eficien, prin acceptarea votului majoritii calificate n Consiliul UE Reprezint un mijloc de arbitraj ntre diferite interese, prin supunerea deciziilor la dou filtre succesive: - la nivelul Comisiei Europene, care ine seama de interesul general al UE i are dreptul exclusiv de iniiativ legislativ - la nivelul Parlamentului European i al Consiliului UE, ca instituii de reprezentare democratic (Parlamentul ales direct de ctre cetenii europeni, iar Consiliul reunind reprezentanii guvernelor naionale, alese n mod democratic) Garanteaz interpretarea unitar a legislaiei UE prin Curtea de Justiie. Consiliul UE i Parlamentul European exercit puterea de a adopta legislaia UE pe baza a trei proceduri: consultativ; de cooperare; de codecizie. Caracteristicile acestor proceduri sunt prezentate mai jos.
Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan, Integrarea i politica fiscal european, Ed. Infomarket, Braov, 2002, pp. 88-89.
10
Ionel Bostan
185
Procedurile Uniunii Europene de adoptare a legislaiei

Instituia Comisia European Procedura consultativ propune legislaia Procedura de cooperare propune legislaia a) aprob cu majoritatea calificat amendamentele Parlamentului b) respinge cu unanimitate de voturi amendamentele Parlamentului Procedura de co-decizie propune legislaia
Consiliul UE
aprob sau respinge propunerea
aprob sau respinge propunerea
Parlamentul UE
are rol consultativ
aprob propunerea Poate face direct sau cu amendamente la amendamente propunere, dar nu are b) respinge drept de veto propunerea. Are drept de veto.
a)
[Sursa: Th. Stolojan, op. cit., p. 89]
La nfiinarea Comunitilor Europene, Consiliul UE avea aproape ntreaga putere de a emite legislaia UE. Treptat, Parlamentul European a fost mputernicit cu atribuii lrgite, ajungnd s fie pe picior de egalitate cu Consiliul UE, atunci cnd domeniul pentru care se emite legislaia se ncadreaz n procedura de codecizie. n cadrul acestei proceduri, Consiliul UE i Parlamentul European pot adopta legislaia UE numai dac ajung la un consens asupra acesteia. Tratatul este cel care precizeaz procedura prin care se adopt legislaia. n prezent, cele mai multe dintre propunerile de legislaie, adoptate de ctre Consiliul UE cu majoritatea calificat de voturi, intr n procedura de codecizie (politicile privind piaa intern, protecia consumatorilor, mediul, cercetarea, reelele transeuropene). Procedura consultativ se menine pentru politica agricol comun, politicile fiscale, sociale, politica extern i de securitate comun etc. n politica extern i de securitate comun i n politica din domeniul afacerilor interne i al cooperrii judiciare, UE folosete
186
metoda interguvernamental i nu metoda comunitii. n aceste domenii Consiliul UE acioneaz dup regulile specifice unei organizaii interguvernamentale: deciziile se iau cu unanimitate de voturi, iar Parlamentul European are un rol consultativ. Procesul integrrii europene este legat i de principiile i soluiile adoptate, la anumite momente, care au condus la depirea unor blocaje aprute n relaiile ntre instituiile UE i Statele membre. Demn de remarcat este adoptarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, a principiului recunoaterii reciproce a standardelor naionale, precum i a procedurii de cooperare lrgit. Principiile subsidiaritii i proporionalitii stau la baza organizrii relaiilor ntre UE i statele membre, pe vertical. Potrivit principiului subsidiaritii, UE va avea iniiativ legislativ la nivelul UE numai atunci cnd obiectivele comune pot fi realizate mai eficient n acest fel, dect prin legislaii i politici adoptate la nivelul statelor membre, al regiunilor sau al altor autoriti locale. Principiul proporionalitii impune ca politicile i instrumentele folosite de ctre UE s nu mearg mai departe dect ceea ce este realmente necesar pentru atingerea obiectivelor comune.
7.4. Cadrul normativ privind elaborarea bugetului general al UE

Bugetul general al UE pentru anul 2004 a fost adoptat definitiv de Parlamentul European la 18 decembrie 2003 (Strasbourg) dup parcurgerea procedurii prevzut de articolele 272 al Tratatului de instituire a Comunitii Europene i 117 al Tratatului de instituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice. Procedura n cauz a presupus luarea n considerare a urmtoarelor norme juridice i instrumente specifice: - Tratatul de constituire a Comunitii Europene, i n special art. 272 (4), subparagraful 3 i (7); - Tratatul de constituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice, i n special art. 177 al acestuia; - Decizia Consiliului 2000/597/CE, EURATOM de la 29 septembrie 2000 privind sistemul de resurse proprii al Comunitilor Europene;
Ionel Bostan
187
- Regulamentul Consiliului (CE, EURATOM) nr. 1605/2002 de la 25 iunie 2002 privind Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunitilor Europene, i n special art. 40 al acestuia; - Acordul Interinstituional de la 6 mai 1999 privind disciplina bugetar i mbuntirea procedurii bugetare, i adaptarea i revizuirea, de la 19 mai 2003, a perspectivelor financiare n condiiile extinderii; - Proiectul preliminar al bugetului general al Uniunii Europene pentru anul 2004, naintat de Comisie; - Proiectul bugetului general al Uniunii Europene, stabilit de Consiliu; - Rezoluia adoptat de Parlamentul European al 23 octombrie 2003 privind proiectul de buget general al Uniunii Europene pentru anul 2004, seciunea III; - Rezoluia adoptat de Parlamentul European al 23 octombrie 2003 privind proiectul de buget general al Uniunii Europene pentru anul 2004, seciunea I Parlamentul European, seciunea II Consiliul, seciunea IV Curtea de Justiie, seciunea V Curtea de Conturi, seciunea VI Comitetul Economic i Social, seciunea VII Comitetul Regiunilor, seciunea VIII A Avocatul poporului, seciunea VIII B Controlorul european al proteciei datelor; - Amendamentele i propunerile de modificare a proiectului de buget general adoptate de Parlamentul European la 23 octombrie 2003; - Modificrile aduse de Consiliu amendamentelor i propunerilor de modificare a proiectului de buget general adoptate de Parlamentul European; - Rezultatele procedurii de conciliere de la 24 noiembrie 2003; - Decizia Parlamentului European i a Consiliului de la 18 decembrie 2003 privind mobilizarea Instrumentului Flexibilitii n favoarea reabilitrii i reconstruciei Irak-ului, n aplicarea punctului 24 al acordului interinstituional susmenionat; - Amendamentele nr. 1, 2 i 3/2004 la proiectul bugetului general al Uniunii Europene pentru anul 2004; - Art. 92 i anexa IV a regulamentului Parlamentului European i - Rezoluia adoptat de Parlamentul European la 18 decembrie 2003.
Capitolul 8
BUGETUL COMUNITAR
8.1. Principii aplicate n stabilirea i executarea bugetului comunitar 8.2. Linii eseniale de management bugetar 8.2.1. Elemente de baz privind execuia bugetar 8.2.2. Regulile i metodele contabile 8.2.3. Reforma cadrului contabil 8.3. Reglementri financiar-bugetare constituional comunitar 8.3.1. Veniturile i cheltuielile comunitare 8.3.2. Elaborarea bugetului 8.3.3. Execuia bugetar 8.3.4. Raportare i control 8.3.5. Alte reglementri n materie 8.4. O caracterizare privind veniturile i cheltuielile bugetului comunitar pe baza execuiei bugetare derulate n ultimii ani 8.4.1. Sistemul de venituri 8.4.2. Cheltuielile 8.4.3. Dezechilibrul bugetar la nivelul statelor membre i mecanismul compensaiei bugetare 8.5. Dimensiunea i structura bugetului general al UE aferent exerciiului financiar 2004 8.5.1. Schimbare de formul bugetar - de la UE-15 la UE-25 regsite n corpusul
190
BUGETUL COMUNITAR
Bugetul general al Uniunii Europene este actul care prevede i autorizeaz, pentru fiecare an bugetar, valoarea veniturilor i cheltuielilor apreciate a fi necesare de Comunitatea European i de Comunitatea European a Energiei Atomice.
8.1. Principii aplicate n stabilirea i executarea bugetului comunitar

Stabilirea i executarea bugetului trebuie s respecte principiile unitii, exactitii bugetare, anualitii, echilibrului, unitii de cont, universalitii, specializrii, bunei gestiuni financiare i transparenei. Relativ la acestea facem o serie de precizri n continuare1: Principiul unitii i principiul exactitii bugetare presupun c toate veniturile i cheltuielile Comunitii i cele ale Uniunii Europene, cnd acestea sunt n sarcina bugetului, trebuie reunite i nscrise ntr-un singur act. Principiul anualitii nseamn c bugetul este votat pentru fiecare an bugetar n parte i alocaiile bugetare pentru un an, fie ele angajamente sau pli, trebuie n principiu utilizate pe parcursul aceluiai an. Potrivit principiului echilibrului, veniturile prevzute pentru anul bugetar trebuie s fie egale cu plile alocate pentru acelai an. Recurgerea la mprumuturi pentru acoperirea unui eventual deficit bugetar nu este compatibil cu sistemul resurselor proprii i nu este deci autorizat. Conform principiului unitii de cont, bugetul este se stabilete i se execut n euro, iar conturile vor fi artate n euro.
1
Tradus i adaptat dup www.eca.eu.int
Ionel Bostan
191
Principiul universalitii nseamn c totalul veniturilor acoper totalul alocaiilor de plat, cu excepia unui numr limitat de venituri ce este desemnat pentru plata unor cheltuieli specifice. Toate veniturile i cheltuielile trebuie prevzute n buget, fr a se efectua ajustri ntre ele. Principiul specializrii bugetare nseamn c fiecare fond alocat trebuie s aib o destinaie determinat i trebuie afectat unui scop specific pentru a se evita orice confuzie ntre alocri. Principiul bunei gestiuni financiare se definete prin raportare la principiile economiei, eficienei i eficacitii. Bugetul este stabilit cu respectarea principiului transparenei asigurnd o bun informare asupra executrii bugetului i asupra conturilor exerciiului financiar. O abordare detaliat a principiilor dreptului comunitar presupune a face recurs lai la o serie de elemente regsite n Regulamentul financiar al Consiliului.2 Principiile unitii i exactitii bugetare Aa cum am menionat mai sus, bugetul este un instrument care, pentru fiecare exerciiu financiar, prevede i autorizeaz toate veniturile i cheltuielile considerate necesare pentru Comunitatea European i pentru Comunitatea European a Energiei Atomice. Veniturile i cheltuielile Comunitilor cuprind: ) veniturile i cheltuielile Comunitii Europene, inclusiv cheltuielile administrative care decurg pentru instituii din dispoziiile din Tratatul privind Uniunea European referitoare la politica extern i de securitate comun i la cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal, ct i cheltuielile de funcionare generate de punerea n aplicare a dispoziiilor respective, atunci cnd acestea sunt efectuate de la buget; ) cheltuielile i veniturile Comunitii Europene a Energiei Atomice. Totodat bugetul nregistreaz garania operaiunilor de mprumut i de credit efectuate de Comuniti, precum i plile efectuate Fondului de Garantare pentru aciunile externe. Respectarea acestor principii presupune c nu se colecteaz venituri i nu se efectueaz cheltuieli dect dac sunt nregistrate ntr-o linie din
2
Este vorba despre Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 privind bugetul general al Comunitilor Europene.
192
buget, apoi nu se poate angaja sau ordonana nici o cheltuial n plus fa de creditele autorizate, iar nici o alocaie nu poate fi nregistrat n buget dac nu corespunde unei cheltuieli considerate necesar. Dobnzile generate de fondurile care sunt proprietatea Comunitilor Europene se nregistreaz n buget ca venituri diverse. Principiul anualitii Creditele nregistrate n buget se autorizeaz pentru un exerciiu financiar care ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie. Bugetul conine credite difereniate, formate din credite de angajament i credite pentru plat, i credite nedifereniate. Creditele de angajament acoper costurile totale ale angajamentelor juridice asumate n cursul exerciiului financiar curent, iar creditele pentru plat acoper pli efectuate pentru onorarea angajamentelor juridice asumate n cursul exerciiului financiar curent i/sau al exerciiilor financiare anterioare. Veniturile unui exerciiu financiar se nregistreaz n contabilitate pentru exerciiul financiar pe baza sumelor ncasate n cursul exerciiului financiar. Totui, resursele proprii ale lunii ianuarie a urmtorului exerciiu financiar pot fi pltite n avans, conform Regulamentului Consiliului de punere n aplicare a Deciziei privind sistemul resurselor proprii ale Comunitilor. nregistrrile referitoare la resursele proprii provenite din taxa pe valoarea adugat, resursele suplimentare bazate pe produsul naional brut (PNB) i alte contribuii financiare pot fi adaptate n conformitate cu regulamentul menionat. Creditele autorizate pentru un anumit exerciiu financiar pot fi utilizate numai pentru acoperirea cheltuielilor angajate i pltite n exerciiul financiar n cauz i pentru acoperirea sumelor datorate pentru angajamente din exerciiile financiare anterioare. Angajamentele se nregistreaz n contabilitate pe baza angajamentelor juridice asumate pn la 31 decembrie, sub rezerva angajamentelor globale i a acordurilor de finanare care se nregistreaz n contabilitate pe baza angajamentelor bugetare asumate pn la 31 decembrie. Plile se nregistreaz n contabilitatea unui exerciiu financiar pe baza plilor efectuate de contabilul ef pn cel trziu la data de 31 decembrie a exerciiului n cauz. Creditele care nu au fost utilizate pn la sfritul exerciiului financiar pentru care au fost nregistrate se anuleaz; totui, ele pot fi reportate, numai pentru exerciiul financiar
Ionel Bostan
193
urmtor, printr-o decizie adoptat de instituia n cauz pn cel trziu la 15 februarie. Pentru creditele de angajament ale creditelor difereniate i pentru creditele nedifereniate nc neangajate la nchiderea exerciiului financiar se pot reporta: b) sumele corespunztoare creditelor de angajament pentru care au fost finalizate pn la 31 decembrie cea mai mare parte a etapelor pregtitoare din procedura de angajare. Sumele n cauz pot fi apoi angajate pn la data de 31 martie a exerciiului urmtor; b) sumele care sunt necesare n cazul n care autoritatea legislativ a adoptat un act de baz n ultimul trimestru al exerciiului financiar, iar Comisia nu a putut angaja pn la 31decembrie creditele prevzute n acest scop n buget. Pentru creditele de plat a creditelor difereniate se pot reporta sumele necesare pentru acoperirea angajamentelor existente sau a angajamentelor legate de creditele de angajament reportate, dac creditele prevzute pentru liniile relevante din bugetul pentru exerciiul financiar urmtor nu acoper nevoile. Instituia n cauz utilizeaz mai nti creditele autorizate pentru exerciiul financiar n curs i nu utilizeaz creditele reportate nainte de epuizarea primelor credite. Creditele nedifereniate care corespund unor obligaii contractate n mod corespunztor la nchiderea exerciiului financiar se reporteaz automat numai pentru exerciiul financiar urmtor. Instituia n cauz informeaz Parlamentul European i Consiliul (autoritatea bugetar) pn cel trziu la 15 martie cu privire la decizia de reportare luat i precizeaz, pentru fiecare linie bugetar, modul n care criteriile artate mai sus au fost aplicate pentru fiecare reportare. Creditele plasate n rezerv, precum i creditele pentru cheltuieli cu personalul nu se pot reporta. Creditele nregistrate n buget pot fi angajate cu efect de la 1 ianuarie, de ndat ce bugetul a fost adoptat n forma final. n cazul n care bugetul nu a fost adoptat n forma sa final la deschiderea exerciiului financiar, art. 273 primul paragraf din Tratatul CE i art. 178 primul paragraf din Tratatul Euratom se aplic angajrii i plii cheltuielilor care au putut fi nregistrate ntr-o anumit linie din buget n cadrul executrii ultimului buget adoptat n mod corespunztor. n acest context, n legtur cu principiul anualitii este important de reinut c:
194
(1) Se pot asuma angajamente pe capitole pn la maximum un sfert din creditele totale autorizate n capitolul respectiv pentru exerciiul financiar anterior, plus o doisprezecime pentru fiecare lun scurs. Plile se pot efectua lunar pe capitole pn la maximum o doisprezecime din creditele autorizate n capitolul respectiv pentru exerciiul financiar anterior. Nu se poate depi limita creditelor prevzute n proiectul de buget aflat n pregtire. (2) n cazul n care continuitatea aciunii Comunitilor i nevoile de gestionare necesit acest lucru: ) Consiliul, hotrnd cu majoritate calificat la cererea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European, poate autoriza simultan dou sau mai multe doisprezecimi provizorii att pentru angajamente, ct i pentru pli, n plus fa de cele puse n mod automat la dispoziie n temeiul Regulamentului; ) pentru alte cheltuieli dect cele care rezult n mod necesar din Tratate sau din acte adoptate n temeiul acestora, se aplic art. 273 al treilea paragraf din Tratatul CE i art.178 al treilea paragraf din Tratatul Euratom. Doisprezecimile suplimentare se autorizeaz integral i nu sunt divizibile. (3) Dac, pentru un anumit capitol, autorizarea a dou sau mai multe doisprezecimi provizorii acordate n condiiile i conform procedurilor artate anterior nu este suficient pentru acoperirea cheltuielilor necesare n vederea evitrii unei discontinuiti n activitatea Comunitilor n domeniul acoperit de capitolul n cauz, se poate autoriza n mod excepional depirea sumelor creditelor nscrise n capitolul corespunztor din bugetul exerciiului precedent. Totui, suma global a creditelor disponibile n bugetul exerciiului financiar precedent nu poate fi depit n nici un caz. Principiul echilibrului Veniturile i creditele pentru plat din buget trebuie s se afle n echilibru, Comunitatea European i Comunitatea European a Energiei Atomice, precum i organismele create de Comuniti nu pot face mprumuturi. Soldul fiecrui exerciiu financiar se nscrie n bugetul exerciiului urmtor ca venit, n cazul unui excedent, sau ca alocaie pentru plat, n cazul unui deficit. Estimrile acestor venituri sau credite pentru plat se nregistreaz n buget n cursul procedurii bugetare i printr-o scrisoare rectificativ. Acestea se stabilesc n conformitate cu Regulamentul
Ionel Bostan
195
Consiliului de punere n aplicare a Deciziei privind sistemul resursele proprii ale Comunitilor. Dup prezentarea conturilor pentru fiecare exerciiu financiar, diferenele fa de estimrile fcute se nregistreaz n bugetul exerciiului urmtor cu ajutorul unui buget rectificativ consacrat exclusiv acestor diferene. n acest caz, proiectul preliminar al bugetului rectificativ trebuie prezentat de Comisie n termen de 15 zile de la prezentarea conturilor provizorii. Principiul unitii de cont Bugetul se ntocmete i se execut n euro, iar conturile se prezint n euro. Totui, pentru anumite fluxuri de numerar i n cazul conturilor de avans pot s se efectueze operaiuni n monede naionale. Principiul universalitii Veniturile totale acoper creditele totale pentru plat, toate veniturile i cheltuielile nregistrndu-se integral fr a fi regularizate ntre ele. Urmtoarele venituri se utilizeaz pentru finanarea unor cheltuieli specifice: a) contribuiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare n temeiul Regulamentului Consiliului de punere n aplicare a Deciziei privind sistemul resurselor proprii ale Comunitilor; b) dobnzile pentru depozite i amenzile prevzute n regulament viznd accelerarea i clarificarea aplicrii procedurii privind deficitul excesiv; c) veniturile alocate pentru un anumit scop, precum veniturile din fundaii, subvenii, donaii i moteniri, inclusiv veniturile alocate specifice fiecrei instituii; d) contribuiile la activitile comunitare din partea rilor tere sau a diferitelor organisme; e) veniturile provenite de la pri tere pentru livrri de bunuri, prestri de servicii sau efectuarea de lucrri la cererea lor; f) veniturile obinute din rambursarea sumelor pltite n mod necuvenit; g) ncasrile din livrri de bunuri, prestri de servicii sau efectuarea de lucrri pentru alte instituii sau organisme, inclusiv creditele
196
de misiune pltite n numele altor instituii sau organisme i rambursate de acestea; h) plile asigurrilor ncasate; i) veniturile din pli legate de cedarea folosinei unor bunuri imobiliare; j) veniturile din vnzarea publicaiilor i filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic. Bugetul include linii pentru nregistrarea categoriilor de venituri alocate i indic, n msura posibilului, cuantumul acestora. Comisia poate accepta orice donaie n favoarea Comunitilor, precum fundaii, subvenii, cadouri i moteniri, dar acceptarea unor donaii care pot implica taxe financiare este supus spre aprobare Parlamentului European i Consiliului, care hotrsc n aceast privin n termen de dou luni de la primirea cererii din partea Comisiei. Dac nu s-a formulat nici o obiecie n acest termen, Comisia ia o decizie definitiv privind acceptarea. Normele de aplicare pot preciza cazurile n care anumite venituri pot fi deduse din facturi sau cereri de plat, care apoi sunt ordonanate n suma net. Costul produselor i serviciilor furnizate Comunitilor care includ taxe rambursate de statele membre n temeiul Protocolului privind privilegiile i imunitile Comunitilor Europene sau de ri tere n temeiul altor acorduri relevante se imput bugetului cu suma fr taxe. Evident, se pot face regularizri cu privire la diferenele de curs de schimb aprute n execuia bugetar. Rezultatul final, profit sau pierdere, se nregistreaz n soldul exerciiului. Principiul specificitii Creditele se aloc integral unor destinaii specifice pe titluri i capitole; capitolele sunt submprite n articole i posturi. Fiecare instituie poate efectua, n cadrul propriei seciuni din buget, transferuri de la un titlu la altul pn la o limit total de 10 % din creditele exerciiului financiar respectiv, de la un capitol la altul sau de la un articol la altul, ns cu trei sptmni nainte de efectuarea transferurilor menionate, instituiile informeaz autoritatea bugetar despre inteniile de transfer. n cadrul propriei seciuni a bugetului, Comisia poate efectua: a) transferuri de credite n cadrul articolelor i de la un articol la altul n cadrul fiecrui capitol;
Ionel Bostan
197
b) transferuri de credite de la un titlu la altul, n ceea ce privete cheltuielile cu personalul i cheltuielile administrative, pn la o limit total de 10 % din creditele exerciiului financiar; a) transferuri de credite ntre capitolele aceluiai titlu, n ceea ce privete cheltuielile de funcionare, pn la o limit total de 10% din creditele exerciiul financiar respectiv nscrise n linia din care se face transferul. Cu trei sptmni nainte de efectuarea transferurilor menionate la (b) i (c), Comisia informeaz autoritatea bugetar cu privire la decizia sa. n cazul unor motive bine ntemeiate formulate n aceast perioad de oricare dintre ramurile autoritii bugetare, se aplic procedura redat n continuare n cazul propunerilor de transferuri de credite referitoare la cheltuielile care rezult n mod obligatoriu din Tratate sau din acte adoptate n temeiul acestora, Consiliul, dup consultarea Parlamentului European, hotrte cu majoritate calificat, n termen de ase sptmni, cu excepia cazurilor de urgen. Parlamentul European emite un aviz n timp util, pentru a permite Consiliului s ia la cunotin de aceasta i s hotrasc n termenul stabilit. n cazul n care Consiliul nu hotrte n acest termen, propunerile de transfer se consider aprobate. n cazul propunerilor de transfer referitoare la alte cheltuieli dect cele care rezult n mod obligatoriu din Tratate sau din acte adoptate n temeiul acestora, Parlamentul European, dup consultarea Consiliului, hotrte n termen de ase sptmni, cu excepia cazurilor de urgen. Consiliul emite un aviz cu majoritate calificat n timp util, pentru a permite Parlamentului European s ia la cunotin de aceasta i s hotrasc n termenul stabilit. n cazul n care nu se ia o decizie n acest termen, propunerile de transfer se consider aprobate. Propunerile de transfer referitoare att la cheltuielile care rezult n mod obligatoriu din Tratate sau din acte adoptate n temeiul acestora, ct i la alte cheltuieli, se consider aprobate dac nici Parlamentul European i nici Consiliul nu au decis altfel n termen de ase sptmni de la data primirii propunerilor de transfer de ctre cele dou instituii. Dac, n cazul unor asemenea propuneri de transfer, Parlamentul European i Consiliul reduc propunerea de transfer cu sume diferite, se consider aprobat cuantumul cel mai mic acceptat de una dintre cele dou instituii. n cazul n care una dintre cele dou instituii respinge principiul transferului, acesta nu se mai poate efectua.
198
NOT: Creditele pot fi transferate numai la linii din buget pentru care bugetul a autorizat credite sau care poart o meniune simbolic (p.m.). Apoi, creditele corespunztoare veniturilor alocate pot fi transferate numai dac aceste venituri sunt utilizate n scopul pentru care sunt alocate. Deciziile cu privire la transferurile destinate s permit utilizarea rezervei pentru mprumuturile comunitare i pentru garaniile de mprumut n beneficiul unor tere ri i a rezervei pentru ajutoare de urgen sunt luate de autoritatea bugetar la propunerea Comisiei. Pentru fiecare operaiune n parte, trebuie prezentat o propunere separat pentru un transfer referitor la utilizarea rezervei prevzute pentru ajutoarele de urgen.
Principiul bunei gestionri financiare Creditele bugetare se utilizeaz n conformitate cu principiul bunei gestionri financiare, adic n conformitate cu principiile economiei, eficienei i eficacitii. Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituie pentru desfurarea activitilor sale s fie puse la dispoziie n timp util, n cantitatea i la calitatea adecvate i la cel mai bun pre. Principiul eficienei vizeaz cel mai bun raport ntre resursele utilizate i rezultatele obinute. Principiul eficacitii vizeaz ndeplinirea obiectivelor specifice stabilite i obinerea rezultatelor scontate. Pentru toate sectoarele de activitate incluse n buget se stabilesc obiective specifice, msurabile, realizabile, relevante i datate. Realizarea acestor obiective se monitorizeaz prin indicatori de performan pentru fiecare activitate, iar fiecare autoritate nsrcinat cu efectuarea cheltuielilor transmite informaii autoritii bugetare n aceast privin. Aceste informaii sunt furnizate anual i cel mai trziu n documentele care nsoesc proiectul preliminar de buget. Pentru a mbunti procesul decizional, instituiile procedeaz la evaluri ex ante i ex post, conform orientrilor furnizate de Comisie. Aceste evaluri se aplic tuturor programelor i activitilor care implic cheltuieli semnificative, iar rezultatele evalurii sunt comunicate autoritilor nsrcinate cu efectuarea cheltuielilor, autoritilor legislative i bugetare.
NOT: Orice propunere naintat autoritii bugetare care poate avea un efect asupra bugetului, inclusiv modificri n numrul de posturi, trebuie s fie nsoit de o situaie financiar i de evaluarea specific.
Ionel Bostan
199
n timpul procedurii bugetare, Comisia furnizeaz informaiile necesare pentru o comparaie ntre evoluia nevoilor de credite i estimrile iniiale fcute n situaiile financiare. Aceste informaii includ progresele nregistrate i stadiul atins de autoritatea legislativ n eforturile sale de evaluare a propunerilor prezentate. Nevoile de credite sunt revizuite, dac este cazul, n funcie de evoluia deliberrilor cu privire la actului de baz. Pentru a preveni riscurile de fraud sau neregularitile, Comisia nregistreaz n situaia financiar orice informaii cu privire la msurile existente sau planificate de prevenire a fraudei i de protecie mpotriva ei.
Principiul transparenei Bugetul se ntocmete i se execut i conturile se prezint n conformitate cu principiul transparenei. La ordinul preedintelui Parlamentului European, bugetul i bugetele rectificative se public, n forma final n care au fost adoptate, n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene n termen de dou luni de la data la care bugetul este declarat adoptat definitiv. Situaiile financiare consolidate se public n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene. Rapoartele de gestiune financiar ntocmite de fiecare instituie se public, de asemenea, n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene. Apoi, informaiile cu privire la operaiunile de mprumut i de credit contractate de Comuniti n beneficiul unor tere pri se includ ntr-o anex la buget, iar informaiile cu privire la operaiunile Fondului de garantare pentru aciunile externe se includ n situaiile financiare.
8.2. Linii eseniale de management bugetar3

8.2.1. Elemente de baz privind execuia bugetar Art. 274 al Tratatului de constituire a Comunitii Europene prevede: Comisia se va ocupa de execuia bugetar pe propria sa rspundere. Exist deci o distincie clar: Parlamentul i Consiliul decid ce cheltuieli vor fi fcute, iar Comisia implementeaz deciziile lor bugetare.
Tradus i adaptat dup www.eca.eu.int
200
Execuia bugetar este supus prevederilor Regulamentului financiar care, potrivit art. 279 din Tratatul Comunitii Europene, arat regulile detaliate privind stabilirea bugetului. Regulile pentru implementarea anumitor prevederi ale Regulamentului financiar sunt stabilite ntr-un Regulament al Comisiei, care menioneaz c n fiecare an fiecare instituie va adopta reglementri interne referitoare la atribuiile ordonatorilor i gestionarilor. n practic, totui, Comisia se sprijin pe statele membre pentru aplicarea anumitor politici. De exemplu, cheltuielile agricole n statele membre sunt sarcina unor instituii naionale special autorizate, care funcioneaz potrivit regulilor fixate la nivelul Comunitii. n cazul Fondurilor structurale, instituiile europene decid asupra sumelor ce vor fi pltite i a condiiilor de pune n aplicare. Administraiile statelor membre (la nivel naional, regional i local) aleg proiectele ce vor fi finanate i i asum rspunderea pentru gestiunea de zi cu zi. Coopernd cu statele membre, Comisia European vegheaz ca proiectele s fie finalizate cu succes, iar banii s fie bine cheltuii. n mod similar, statele membre sunt cele ce colecteaz resursele proprii tradiionale. nc o dat, Comisia se asigur c regulile corespunztoare sunt respectate. Pe lng asumarea rspunderii pentru buna gestiune a tuturor cheltuielilor, Comisia are i sarcina de a implementa direct o parte a bugetului Comunitii prin departamentele sale, n primul rnd n domeniile politicilor interne (cum ar fi cercetarea, educaia i instruirii) i aciunilor externe. Aceste sarcini de gestiune direct au fost instituite de curnd i reprezint o provocare pentru administraia Uniunii. Din cauza continuei actualizri a sarcinii i metodelor de gestiune, sunt necesare un personal i resurse administrative tot mai numeroase. Comisia poate s delege unele din sarcinile sale de gestiune direct, ctre persoane fizice sau agenii, care acioneaz n numele i pe seama ei. Acest proces este cunoscut sub numele de externalizare. Comisia poate, de exemplu, s subcontracteze sarcinile tehnice, precum studii de specialitate sau gestiunea tehnologiei informaiei, cu firme private. Totui, unele sarcini, ce implic rspunderi speciale, pot fi ndeplinite numai de instituii desemnate de autoritile publice. Aceasta se aplic gestiuni politicilor Comunitii, inclusiv selectarea proiectelor i acordarea alocaiilor financiare. Comisia poate, ulterior, s transfere sarcinile respective instituiilor naionale desemnate de Statele membre. Aceast form de externalizare este folosit pentru derularea anumitor
Ionel Bostan
201
programe n domeniul educaiei. Comisia poate de asemenea delega gestiunea programelor ctre instituiile publice ale Comunitii. Procedura de execuie bugetar este reglementat de un numr de norme tehnice elaborate ca s asigure executarea individual a creditelor bugetare i gestiunea corect a veniturilor aflate la dispoziia Comisiei. Aceste norme sunt cuprinse n Regulamentul financiar, n regulile sale de aplicare i n regulile aplicabile Deciziei privind resursele proprii. Execuia bugetar se subordoneaz principiului conform cruia atribuiile ordonatorului, contabilului i controlorului financiar trebuie exercitate de persoane diferite. Sarcinile i responsabilitile fiecruia sunt stabilite prin Regulamentul financiar. Sub autoritatea controlului financiar din fiecare instituie, ordonatorii i contabilii sunt rspunztori pentru diversele operaiuni legate de colectarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. 8.2.2. Regulile i metodele contabile Contul consolidat de venituri i cheltuieli, bilanul i anexa elaborate anual de Comisie reprezint declaraiile financiare ale instituiilor europene. Conform standardelor internaionale, scopurile declaraiei financiare trebuie s fie de a descrie natura i ntinderea activitilor unei instituii, de a explica cum este finanat i de a furniza informaii decisive asupra operaiunilor sale. n afara obiectivului de a prezenta un punct de vedere adevrat i imparial, declaraiile financiare trebuie s ofere informaii relevante ntrun mod clar i comprehensibil, care s permit comparaii ntre exerciiile financiare. Sistemul contabil al instituiilor europene cuprinde: Conturile bugetului care furnizeaz o eviden detaliat a execuiei bugetare i sunt folosite pentru elaborarea: Contul de venituri i cheltuieli prevzut n Titlul 4 al Regulamentului financiar; Cifrele privind execuia bugetar prevzute n art. 34 al Regulamentului financiar. Conturile generale se bazeaz pe metoda contabilitii n dubl partid, arat toate veniturile i cheltuielile de-a lungul exerciiului financiar i stabilesc poziia financiar a instituiilor sub forma bilanului, cu active i pasive, la data de 31 decembrie a anului precedent.
202
Conturile bugetare se supun urmtoarelor principii: continuitii activitilor; materialitii i coroborrii datelor; metoda contabilitii consecvente; primatului fondului asupra formei; necompensrii ntre elementele activului i ale pasivului; intangibilitii bilanului de deschidere; prudenei (parial, deoarece conturile nu sunt nc stabilite n ntregime pe baza contabilitii de exerciiu). Bugetul i conturile generale sunt inute pe ani calendaristici i n euro. Conturile consolidate acoper conturile Parlamentului European, Consiliului, Comisiei (inclusiv Biroul Publicaiilor i Centrul de Cercetare), Curtea de Justiie, Curtea de Conturi, Comitetul Economic i Social, Comitetul Regiunilor i Avocatul Poporului (Ombudsman). Metoda folosit este cea a consolidrii totale. n prezent, conturile generale ale Comunitilor Europene sunt proiectate s monitorizeze execuia bugetar. Actualul sistem contabil trebuie s se transforme ntr-unul mai dinamic i mai cuprinztor, stabilind implicaiile economice, financiare i privind activul/pasivul, ce pot aprea. 8.2.3. Reforma cadrului contabil Comisia lucreaz acum la modernizarea conturilor i dorete s elaboreze noul cadru contabil pentru Comunitile Europene. n ultimii ani, s-a remarcat necesitatea mbuntirii conturilor i dezvoltarea lor n direcia accrual accounting pentru a conduce la un progres semnificativ al informaiei cuprinse n declaraiile financiare, n conformitate cu cererea Curii de Conturi i cu recomandrile diverselor instituii internaionale, cum ar fi Federaia Internaional a Contabililor. Aceast abordare se reflect n decizia unui mare numr de state de a trece de la cash accounting to accrual accounting. Aceast reform se bazeaz pe studiul realizat pentru Comisia European de ctre profesorul Montesinos de la Universitatea din Valencia (Spania). Un document al serviciilor Comisiei din iunie 2001, definete principalele elemente ale acestei reforme.
Ionel Bostan
203
Modernizarea va fi aplicat n mai multe etape cuprinznd declaraiile financiare pentru mai multe exerciii financiare.
8.3. Reglementri financiar-bugetare regsite n corpusul constituional comunitar4

8.3.1. Veniturile i cheltuielile comunitare Aa cum prevede art. 268 TCE, toate veniturile i cheltuielile Comunitii, inclusiv cele care se refer la Fondul Social European, trebuie estimate pentru fiecare exerciiu financiar i trebuie evideniate n buget. Cheltuielile administrative ale instituiilor, ocazionate de dispoziiile Tratatului privind Uniunea European care se refer la politica extern i de securitate social i la cooperarea n domeniile justiiei i ale afacerilor interne, sunt suportate din buget. Cheltuielile operaionale ocazionale de aplicarea susmenionatelor dispoziii pot fi suportate din buget, n condiiile prevzute de acesta. Important: veniturile i cheltuielile bugetare trebuie s fie echilibrate. Potrivit art. 269, bugetul este finanat integral din resurse proprii, fr a aduce atingere altor venituri. Consiliul, hotrnd n unanimitate, la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European, adopt dispoziiile privind sistemul de resurse proprii al Comunitii i recomand statelor membre adoptarea acestuia, n conformitate cu normele lor constituionale corespunztoare. n vederea asigurrii disciplinei bugetare, conform art. 270, Comisia, nainte de a prezenta o propunere de act comunitar, de a-i modifica propriile propuneri sau de a adopta msuri de executare care ar putea afecta serios bugetul, trebuie s asigure c aceste propuneri sau msuri pot fi finanate n limitele resurselor proprii ale Comunitii care rezult din dispoziiile fixate de Consiliu (n virtutea articolului 269). Potrivit art. 271, cheltuielile cuprinse n buget sunt autorizate pe durata unui exerciiu financiar, n afara unor dispoziii contrare ale regulamentului adoptat n aplicarea articolului 279. n condiiile care vor fi determinate n aplicarea articolului 279, sumele alocate pentru alte cheltuieli dect cele cu personalul, neutilizate pn la sfritul
Cf. Titlu II, art.268-280 (Dispoziii financiare), Tratatul de instituire a Comunitii Europene.
4
204
exerciiului financiar, nu pot fi reportate dect la exerciiul financiar urmtor. Sumele alocate sunt clasificate pe capitole care grupeaz cheltuielile dup natura i destinaia lor i, dac este nevoie, pe subdiviziuni, conform regulamentului adoptat n aplicarea articolului 279. Cheltuielile Parlamentului European, ale Consiliului, ale Comisiei i ale Curii de Justiie fac obiectul unor pri separate din buget, fr a aduce atingere regimului special al unor cheltuieli comune. 8.3.2. Elaborarea bugetului Exerciiul financiar ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie (art. 272). Etape de parcurs: Fiecare instituie a Comunitii ntocmete, pn la 1 iulie, o estimare a cheltuielilor sale. Comisia grupeaz aceste estimri ntr-un anteproiect de buget, cruia i ataeaz un aviz care poate conine estimri diferite. Acest anteproiect cuprinde o estimare a veniturilor i o estimare a cheltuielilor. Consiliul trebuie sesizat de Comisie cu privire la anteproiectul de buget cel trziu la data de 1 septembrie a anului care preced execuia bugetar. Ori de cte ori se intenioneaz s se abat de la anteproiect, Consiliul consult Comisia i, cnd este cazul, celelalte instituii interesate. Consiliul stabilete proiectul de buget, hotrnd cu majoritate calificat, i l transmite Parlamentului European. Proiectul de buget trebuie naintat Parlamentului European cel trziu pn la data de 5 octombrie a anului care preced execuia bugetar. Parlamentul European are dreptul s amendeze proiectul de buget cu majoritatea membrilor si i s propun Consiliului, cu majoritatea absolut a voturilor exprimate, modificri ale proiectului n privina cheltuielilor care rezult n mod obligatoriu din tratat sau din acte adoptate n virtutea acestuia. Dac n termen de patruzeci i cinci de zile de la comunicarea proiectului de buget Parlamentul European i-a dat aprobarea, bugetul
Ionel Bostan
205
este adoptat definitiv. Dac, n acest termen, Parlamentul European a adoptat amendamente sau a propus modificri, proiectul de buget astfel amendat sau nsoit de propuneri de modificare este transmis Consiliului. Dup ce a deliberat asupra proiectului de buget mpreun cu Comisia i, dac este necesar, mpreun cu celelalte instituii interesate, Consiliul hotrte n condiiile urmtoare: ) Consiliul, hotrnd cu majoritate calificat, poate s modifice fiecare dintre amendamentele adoptate de Parlamentul European; ) n ceea ce privete propunerile de modificare: - dac o modificare propus de Parlamentul European nu are ca afect creterea sumei globale a cheltuielilor unei instituii, mai ales datorit faptului c majorarea cheltuielilor pe care ar implica-o ar fi compensat expres de una sau mai multe modificri propuse care diminueaz n mod corespunztor cheltuielile, Consiliul poate s resping aceast propunere de modificare, hotrnd cu majoritate calificat. n lipsa unei decizii de respingere, propunerea de modificare este acceptat; - dac o modificare propus de Parlamentul European are ca efect creterea sumei globale a cheltuielilor unei instituii, Consiliul poate s accepte aceast propunere de modificare, hotrnd cu majoritate calificat. n lipsa unei decizii de acceptare, propunerea de modificare este respins; - dac n aplicarea dispoziiilor vreunuia dintre cele dou alineate precedente Consiliul a respins o propunere de modificare, el poate, hotrnd cu majoritate calificat, fie s menin suma prevzut n proiectul de buget, fie s fixeze o alt sum. Proiectul de buget este modificat pe baza propunerilor de modificare acceptate de Consiliu. Dac n termen de cincisprezece zile de la comunicarea proiectului de buget Consiliul nu a modificat nici unul dintre amendamentele adoptate de Parlamentul European i dac propunerile de modificare prezentate de acesta au fost acceptate, bugetul se consider adoptat definitiv. Consiliul informeaz Parlamentul European despre faptul c nu a modificat nici unul dintre amendamentele i c propunerile de modificare au fost acceptate. Dac, n acest termen, Consiliul a modificat unul sau mau multe dintre amendamentele adoptate de Parlamentul European sau dac propunerile de modificare prezentate de acesta au fost respinse sau modificate, proiectul de buget modificat este transmis din nou
206
Parlamentului European. Consiliul i prezint acestuia rezultatul deliberrilor sale. n termen de cincisprezece zile de la comunicarea proiectului de buget Parlamentul European, informat cu privire la rspunsul dat propunerilor sale de modificare, poate s amendeze sau s resping modificrile aduse de Consiliu amendamentelor sale, hotrnd cu majoritatea membrilor care l compun i cu trei cincimi din voturile exprimate, i adopt bugetul n consecin. Dac Parlamentul European nu a hotrt n acest termen, bugetul se consider adoptat definitiv. Cnd procedura artat este ndeplinit, preedintele Parlamentului European constat c bugetul este definitiv adoptat. Totui, Parlamentul European, hotrnd cu majoritatea membrilor si i cu dou treimi din voturile exprimate, poate respinge proiectul de buget pentru motive importante i poate cere s-i fie prezentat un nou proiect. Pentru ansamblul cheltuielilor altele dect cele care rezult n mod obligatoriu din tratat sau din actele adoptate n virtutea acestuia se fixeaz o rat de cretere anual maxim n raport cu cheltuielile de aceeai natur din exerciiul financiar n curs. Comisia, dup consultarea Comitetului de politic economic, stabilete rata maxim, care rezult: - din evoluia volumului produsului naionale brut n cadrul Comunitii; - din variaia medie a bugetelor Statelor membre i - din evoluia costului vieii n decursul ultimului exerciiu bugetar. Pn la 1 mai, rata maxim este comunicat tuturor instituiilor Comunitii. Dac, pentru alte cheltuieli dect cele care rezult n mod obligatoriu din tratat sau din actele adoptate n virtutea acestuia, rata de cretere care rezult din proiectul de buget stabilit de Consiliu este mai mare dect jumtate din rata maxim, Parlamentul European, exercitndu-i dreptul de a formula amendamente, poate mri suma total a cheltuielilor susmenionate n limita jumtii ratei maxime. Dac Parlamentul European, Consiliul sau Comisia consider c activitile Comunitilor necesit o cretere a cheltuielilor care depete rata stabilit prin procedura artat, poate fi stabilit o nou rat prin acord ntre Consiliu, care hotrte cu majoritate calificat, i Parlamentul European, care hotrte cu majoritatea membrilor si i cu trei cincimi din voturile exprimate.
Ionel Bostan
207
Fiecare instituie i exercit puterile conferite prin prezentul articol cu respectarea dispoziiilor prezentului tratat i a actelor adoptate n virtutea acestuia, mai ales a celor care privesc resursele proprii ale Comunitilor i echilibrul veniturilor i cheltuielilor. 8.3.3. Execuia bugetar Dac pn la nceputul unui exerciiu financiar bugetul nu a fost nc votat, cheltuielile pot fi efectuate lunar, pe fiecare capitol sau pe alt diviziune bugetar, conform dispoziiilor regulamentului adoptat n aplicarea articolului 279, n limita unei doisprezecimi din fondurile alocate n bugetul exerciiului precedent, fr ca prin aceasta s se pun la dispoziia Comisiei fonduri care depesc o doisprezecime a celor prevzute n proiectul de buget aflat n curs de pregtire (art. 273). Consiliul, hotrnd cu majoritate calificat, poate s autorizeze cheltuieli care depesc o doisprezecime, dac celelalte condiii fixate n primul alineat sunt respectate. Dac aceast decizie privete alte cheltuieli dect cele care rezult n mod obligatoriu din tratat sau din actele adoptate n virtutea acestuia, Consiliul o transmite imediat Parlamentului European; n termen de treizeci de zile, Parlamentul European, hotrnd cu majoritatea membrilor si i cu trei cincimi din voturile exprimate, poate lua o decizie diferit asupra acestor cheltuieli n ceea ce privete partea care depete doisprezecimea menionat n primul alineat. Aceast parte din decizia Consiliului este suspendat pn cnd Parlamentul European adopt o decizie. Dac n termenul prevzut Parlamentul European nu a luat o decizie diferit de decizia Consiliului, aceasta din urm se consider adoptat definitiv. Potrivit art. 274, Comisia execut bugetul conform dispoziiilor regulamentelor adoptate n aplicarea articolului 279, pe propria responsabilitate i n limitele fondurilor alocate, respectnd principiul bunei gestiuni financiare. Statele membre coopereaz cu Comisia n scopul utilizrii creditelor conform principiului bunei gestiuni financiare. Regulamentul prevede msurile particulare care reglementeaz participarea fiecrei instituii la efectuarea propriilor sale cheltuieli. n cadrul bugetului, Comisia poate proceda la transferarea de fonduri fie dintr-un capitol n altul, fie dintr-o subdiviziune n alta, n
208
limitele i condiiile fixate de regulamentul adoptat n aplicarea articolului 279. 8.3.4. Raportare i control Comisia prezint anual Consiliului i Parlamentului European conturile exerciiului precedent aferente operaiunilor bugetare. Pe lng acestea, ea le comunic i un bilan financiar care descrie activul i pasivul Comunitii (art. 275). Conform art. 276, Parlamentul European, la recomandarea Consiliului, care hotrte cu majoritate calificat, descarc Comisia de executarea bugetului. n acest scop, Consiliul i Parlamentul examineaz pe rnd conturile i bilanul financiar prevzute n articolul 275, raportul anual al Curii de Conturi i rspunderile instituiilor controlate la observaiile Curii de Conturi, declaraia prevzut la articolul 248, paragraful 1, alineatul al doilea, precum i rapoartele speciale pertinente ale Curii de Conturi. nainte de a da descrcare Comisiei sau n orice alt scop aflat n legtur cu exercitarea atribuiilor sale n materia execuiei bugetare, Parlamentul European poate cere audierea Comisiei cu privire la efectuarea cheltuielilor sau cu privire la funcionarea sistemului de control financiar. Comisia prezint Parlamentului European, la cererea acestuia, orice informaie necesar. Comisia ia toate msurile pentru a da curs observaiilor care nsoesc deciziile de descrcare, altor observaii ale Parlamentului European privind efectuarea cheltuielilor, precum i comentariilor care nsoesc recomandrile de descrcare adoptate de Consiliu. La cererea Parlamentului European sau a Consiliului, Comisia prezint rapoarte privind msurile luate n lumina acestor observaii i comentarii i, mai ales, privind instruciunile date serviciilor nsrcinate cu executarea bugetului. Aceste rapoarte sunt transmise i Curii de Conturi.
Ionel Bostan
209
8.3.5. Alte reglementri n materie Aa cum prevede art. 277, bugetul este stabilit n unitatea de cont fixat conform dispoziiilor regulamentului adoptat n aplicarea articolului 279. Apoi, potrivit art. 278, cu condiia informrii autoritilor competente ale statelor n cauz, Comisia poate transfera n moneda unuia dintre Statele membre activele pe care le deine n moneda unui alt stat membru, n msura necesar utilizrii lor pentru obiectivele crora le sunt destinate prin prezentul tratat. n msura n care este posibil, Comisia evit s efectueze astfel de transferuri, dac dein active disponibile sau mobilizabile n moneda de care are nevoie. Comisia comunic cu fiecare dintre statele membre prin autoritatea desemnat de statul n cauz. n efectuarea operaiunilor financiare, ea poate recurge la banca de emisiune a statului membru n cauz sau la o alt instituie financiar cu privire la care statul i-a dat acordul. n conformitate cu art. 279 TCE, Consiliul, hotrnd n unanimitate, la propunerea Comisiei, dup consultarea Parlamentului European i dup obinerea avizului Curii de Conturi: ) adopt regulamentele financiare care precizeaz mai ales procedurile privitoare la stabilirea i executarea bugetului i la predarea i verificarea conturilor; ) fixeaz modalitile i procedura prin care veniturile bugetare prevzute n regimul resurselor proprii ale Comunitii sunt puse la dispoziia Comisiei i determin msurile aplicabile pentru a rspunde, cnd este cazul, nevoilor trezoreriei; ) determin regulile i organizeaz controlul sarcinilor controlorilor financiari, ordonatorilor i contabililor. Conform art. 280, Comunitatea i statele membre combat frauda i orice alte activiti ilegale care afecteaz interesele financiare ale Comunitii prin msuri de tipul artat mai jos, care sunt disuasive i ofer o protecie efectiv n statele membre. Pentru combaterea fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Comunitii, statele membre adopt msuri identice cu cele pe care le iau pentru combaterea fraudei care aduce atingere propriilor interese financiare. Fr a aduce atingere altor prevederi ale prezentului tratat, statele membre i coordoneaz aciunea care vizeaz protejarea intereselor
210
financiare ale Comunitii mpotriva fraudei. n acest scop, ele organizeaz mpreun cu Comisia o cooperare strns i regulat ntre autoritile competente. Consiliul, hotrnd n conformitate cu procedura prevzut la art. 251, dup consultarea Curi de Conturi, adopt msurile necesare n domeniul prevenirii fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Comunitii i n domeniul luptei mpotriva acestei fraude, n vederea oferirii unei protecii efective i echivalente n statele membre. Aceste msuri nu privesc aplicarea dreptului penal naional i nici administrarea justiiei n Statele membre. Comisia, n cooperare cu Statele membre, adreseaz anual Parlamentului European i Consiliului un raport privind msurile luate pentru punerea n aplicare a celor indicate mai sus.
8.4. O caracterizare privind veniturile i cheltuielile bugetului comunitar pe baza execuiei bugetare derulate n ultimii ani
8.4.1. Sistemul de venituri5 Bugetul UE cuprinde patru categorii de venituri: Veniturile proprii tradiionale; Parte din taxa pe valoarea adugat (TVA) din statele membre; Cota din produsul naional brut (PNB) al statelor membre; Alte venituri. Primele trei categorii de venituri sunt cunoscute ca venituri proprii ale UE care au la baz PNB al statelor membre i pentru care Consiliul European hotrte plafonul maxim (ca procent din PNB) admis ca venit al UE. Veniturile proprii tradiionale sunt considerate n mod natural ca fiind venituri proprii ale UE, ntruct sunt ncasate de ctre statele membre datorit politicilor UE uniunea vamal i politica agricol comun. ncepnd cu anul 1971, aceste venituri au fost incluse n bugetul UE, pe baza hotrrii Consiliului European de la Haga din 1969. Veniturile proprii tradiionale sunt formate din dou grupe de taxe:
5
Th. Stolojan, op. cit., pp. 99-102.
Ionel Bostan
211
(i) taxele vamale ncasate la graniele externe ale UE, prin aplicarea tarifului vamal comun la valoarea vamal a bunurilor importate din rile nemembre (cca. 86 % din veniturile proprii tradiionale); ( ) taxele agricole percepute la importul produselor agricole, a cror mrime este variabil n funcie de diferenele ntre preurile mondiale (mai mici) i preurile de pe piee europene (mai mari), i taxele pe producia i stocarea zahrului (cca. 14 % din veniturile proprii tradiionale). Ponderea veniturilor proprii tradiionale n totalul veniturilor proprii a sczut de la 23,6 % n anul 1992 la 15,3 % n 2001. Acest trend este efectul combinat al reducerii generale a nivelului tarifelor vamale i al diminurii diferenelor ntre preurile produselor agricole de pe piaa european i preurile mondiale. Veniturile proprii tradiionale se urmresc i se ncaseaz de ctre statele membre n contul UE. Deoarece colectarea acestor venituri necesit resurse umane i materiale importante, statele membre au dreptul s rein o cot de 25 % din ncasri pentru acoperirea cheltuielilor respective. Aceast cot a fost de 10 % pn la finele anului 2001. Venitul UE din TVA reprezint o parte din taxa pe valoare adugat ncasat de ctre statele membre, calculat prin aplicarea unei cote procentuale asupra bazei de impozitare (pentru TVA). Cota procentual este de 1 %, n anul 2001, de 0,75 % n anii 2002-2003 i de 0,50 % ncepnd cu anul 2004. Baza de impozitare (la care se aplic cota procentual) a fost limitat la 50 % din PNB al fiecrui stat membru (cu aplicare din anul 1999). Veniturile UE din TVA funcioneaz din anul 1979 cnd s-a produs armonizarea sistemelor TVA din Statele membre. Ponderea acestui venit n totalul veniturilor proprii ale UE este n descretere, de la 61,8 % n 1992 la 35,9 % n 2001, iar aceast tendin va continua, ca urmare a reducerii mrimii cotei procentuale de TVA. Cota din PNB al statelor membre este un venit variabil care se stabilete prin bugetul UE al fiecrui an. Acest venit se ncaseaz de la statele membre numai dac celelalte venituri proprii (veniturile proprii tradiionale i venitul din TVA) nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Mrimea acestui venit nu poate fi mai mare dect diferena
212
dintre: (1) limita maxim a tuturor veniturilor proprii ale UE, autorizat de ctre Consiliul European, ca procent din PNB cumulat al statelor membre, i (2) celelalte venituri proprii (veniturile tradiionale i venitul din TVA). Pentru perspectiva financiar 2000-2006, limita maxim autorizat pentru veniturile proprii ale UE este de 1,27 % din PNB al statelor membre (aceast limit a fost 1,15 % n 1998; 1,20 % n 1992; 1,27 % n 1993-1999). Ponderea venitului din cota PNB n veniturile proprii ale UE este n cretere de la 14,6 % n anul 1992, la 48,8 % n 2001. Principalele venituri incluse n grupa alte venituri sunt: dobnzi i penaliti pentru ntrzierile la plata obligaiilor fa de bugetul UE; penaliti achitate de ctre firme pentru nclcarea unor reglementri comune (de exemplu, n domeniul competiiei); impozitele pe salariile angajailor din instituiile UE; diferite venituri din operaiunile administrative ale instituiilor UE; surplusurile din anii financiari anteriori. Pentru anul 2001, aceste venituri sunt prevzute la suma de 0,7 miliarde euro (cca. 0,7 % din totalul veniturilor bugetului UE). Mrimea n sum absolut a acestor venituri difer de la an la an, n principal, ca urmare a excedentului bugetar care se preia ca venit n bugetul pe anul urmtor. 8.4.2. Cheltuielile6 Cheltuielile nscrise n bugetul UE reprezint expresia n cifre a prioritilor i politicilor UE. Din acest punct de vedere, aproape 80 % din cheltuielile bugetului UE pe anul 2001 au fost pentru realizarea obiectivelor a dou politici: politica agricol comun i politica de convergen economic i social. Este de subliniat c multe dintre politicile UE sunt de natura reglementrii n anumite domenii i nu necesit cheltuieli n sine, cu excepia celor de administrare a aplicrii unor reguli stabilite. n acest sens, n bugetul UE nu se regsesc, de exemplu, cheltuieli de aprare, ordine public, asigurri sociale referitoare la statele membre.
Ibid., pp. 105-108.
Ionel Bostan
213
n bugetul UE, cheltuielile sunt grupate pe opt seciuni, corespunztor instituiilor create prin Tratat pentru punerea n aplicare a politicilor UE: - Parlamentul European; - Consiliul UE; - Comisia European; - Curtea de Justiie; - Curtea de Conturi; - Comitetul Economic i Social; - Comitetul Regiunilor; - Ombudsman-ul. Toate instituiile, cu excepia Comisiei Europene, au numai cheltuieli administrative. Comisia European are att cheltuieli administrative, ct i cheltuieli operaionale aferente programelor i aciunilor pentru realizarea politicilor UE. n procesul de luare a deciziilor cu privire la cheltuielile bugetului UE, se folosete gruparea cheltuielilor pe programele i aciunile UE prin a cror aplicare se realizeaz obiectivele i politicile UE. Principalele categorii de cheltuieli sunt: agricultur; operaiuni structurale; politici interne; aciuni externe; administraie; ajutor pentru pre-aderare; rezerve. Cheltuielile pentru agricultur dein cea mai mare pondere n bugetul UE. n deceniul trecut. Dei cheltuielile n sum absolut au crescut, ponderea acestora n totalul cheltuielilor UE a fost n scdere. Obiectivele politicii agricole comune a UE sunt finanate prin Fondul European de Orientare i Garantare Agricol. De aici se acoper cheltuieli, n principal, pentru: susinerea veniturilor fermierilor; subveniile pentru exportul produselor agricole n rile nemembre i alte msuri pentru reglementarea pieelor agricole; msurile de dezvoltare rural. Categoria cheltuielilor pentru operaiuni structurale (Fondurile structurale i Fondul de Coeziune) se situeaz pe locul doi ca mrime n bugetul UE i, n ultimul deceniu, a crescut att n sum absolut, ct i ca pondere n totalul cheltuielilor. Din aceste fonduri, se finaneaz proiecte i aciuni viznd modernizarea structurilor economice, n special pe o baz regional, i mbuntirea situaiei sociale a grupurilor de persoane defavorizate n scopul reducerii decalajelor de bunstare ntre diferitele regiuni ale UE. n esen, este vorba de realizarea unei mari coeziuni economice i sociale. Se apreciaz c numai prin reducerea
214
acestor decalaje, ceteni UE se pot bucura de avantajele pieei unice i ale uniunii economice i monetare. Cheltuielile pentru politici interne se refer la o multitudine de domenii, dar, n raport cu sumele alocate, principalele sunt: cercetare i dezvoltare tehnologic (3,9 miliarde euro n anul 2001, respectiv aproape 63 % din totalul cheltuielilor pentru politici interne); reele de transport transeuropene (0,7 miliarde euro); nvmnt, pregtire profesional vocaional, tineret (0,5 miliarde euro cele mai cunoscute programe fiind Socrates, Leonardo i Tineri pentru Europa); piaa muncii i inovare tehnologic, mediu, cultur i audiovizual etc. Cheltuielile pentru politici externe se refer, n special, la realizarea programelor i aciunilor de cooperare cu rile din: zona mediteranean i Orientul Mijlociu (0,9 miliarde euro); Asia i America Latin (0,9 miliarde euro); Balcani (0,7 miliarde euro); spaiul fostei Uniuni Sovietice (0,5 miliarde euro). De asemenea, sunt prevzute cheltuieli pentru ajutor n alimente i umanitar (0,9 miliarde euro), alocaii pentru Fondul European de Dezvoltare, precum i alte cheltuieli n sprijinul democraiei i drepturilor omului i pentru msurile decurgnd din politica extern i de securitate. Cheltuieli administrative, pe ansamblul UE, sunt n medie de cca. 5% din bugetul UE, iar diferena de cca. 95 % o reprezint cheltuielile operaionale. Cheltuielile administrative se refer la salariile angajailor UE, chirii pentru cldiri i terenuri, ntreinere i funcionare, informaii i comunicare etc. La cheltuielile administrative pentru Comisia European se includ i contribuiile UE pentru sistemul de pensii aferente angajailor tuturor instituiilor UE. Cheltuielile privind ajutorul de pre-aderare sunt destinate fondurilor pentru rile candidate la aderare. Rezervele i garaniile nscrise n bugetul UE asigur flexibilitatea necesar pentru rezolvarea situaiilor neprevzute care pot apare n cursul exerciiului financiar. n bugetul pe anul 2001, au fost prevzute 0,9 miliarde euro, din care:
Ionel Bostan
215
0,5 miliarde euro, rezerva monetar pentru acoperirea diferenelor de curs la cheltuielile pentru agricultur; 0,2 miliarde euro, rezerva pentru ajutor de urgen; 0,2 miliarde euro, rezerva la mprumuturile acordate cu garania UE.
O reprezentare grafic a structurii cheltuielilor n perspectiva financiar 2000-2006 este redat n figura urmtoare:
Ajutor pre-aderare (22,4) 3,3% Rezerve (4,1) 0,6% Agricultur i dezvoltare rural (308,8) 46,08% Total 670,1 M suri structurale (221) 32,9% Politici interne (45,6) 6,8% Aciuni externe (33,3) 4,9% Administraie (34,9) 5,20%
Fig. nr. 8.4.2.1. Structura cheltuielilor n perspectiva financiar 2000 - 2006

[Sursa: Th. Stolojan, op. cit., p. 112] Not: sumele n mrimi absolute sunt n miliarde euro; totalul cheltuielilor nu include sumele prevzute pentru noile state membre.
8.4.3. Dezechilibrul bugetar la nivelul mecanismul compensaiei bugetare7
statelor membre i
O analiz a soldului dintre fondurile pe care fiecare stat membru le primete de la bugetul UE i veniturile pe care acesta le vars la bugetul UE arat c unele state membre, cum sunt Marea Britanie, Germania, Frana, Austria, Olanda, au solduri negative (primesc mai puin dect
7
Ibid., pp. 112-113.
216
vars la bugetul UE), n timp ce altele ca Irlanda, Grecia, Portugalia, Spania au solduri pozitive (primesc mai mult dect vars la bugetul UE). Aa cum putem intui, statele membre ale UE au fost contiente c statele mai prospere vor face un efort pentru a contribui la reducerea decalajelor n raport cu restul statelor membre mai puin prospere. Cu toate acestea, unele state membre au ridicat problema mrimii excesive a soldurilor negative, apreciat n raport cu gradul de prosperitate al statelor respective. Experii UE descurajeaz astfel de abordri, pe temeiul c un stat membru nu trebuie s confunde avantajele i costurile care deriv din participarea la proiectul comun UE cu soldul ntre contribuiile la bugetul UE i fondurile primite de la acest buget. Avantajele i costurile n calitate de stat membru sunt, de regul, greu de cuantificat. UE a adoptat un sistem de compensaii bugetare care funcioneaz pentru Marea Britanie i a primit o propunere pentru introducerea unui sistem generalizat de compensaii bugetare fcut din partea celorlalte patru state membre cu solduri negative: Germania, Austria, Olanda i Suedia. Pentru a determina soldul bugetar n relaia cu statele membre, a fost necesar convenirea unei metodologii cu privire la repartizarea veniturilor i a cheltuielilor UE pe statele membre. De exemplu: taxele vamale care reprezint 86 % din veniturile proprii tradiionale se ncaseaz pe teritoriul statului unde are loc trecerea frontierei UE. Taxele vamale se ncaseaz ns datorit politicii vamale comune a UE. n plus, exist efectul Rotterdam, corespunztor cruia mrfurile intrate pe teritoriul unui stat membru (de pild, prin portul Rotterdam din Olanda), supuse taxelor vamale, pot fi consumate pe teritoriile altor state membre. n consecin, veniturile proprii tradiionale sunt repartizate pe statele membre proporional cu ponderea veniturilor din TVA i din PNB i nu n funcie de locul unde aceste venituri au fost ncasate; cca. 94 % din cheltuielile UE sunt repartizate pe statele membre pentru calculul soldului bugetar, deoarece unele cheltuieli, cum sunt cele pentru aciuni extern, au ca beneficiari ri din afara UE.
Ionel Bostan
217
8.5. Dimensiunea i structura bugetului general al UE aferent exerciiului financiar 2004

Bugetul anului 2004 prezint o particularitate fa de bugetele precedente. Pentru prima dat, bugetul Uniunii Europene este analizat n noua sa structur orientat pe politici. Cheltuielile autorizate de acest act pentru cele 15 state membre se cifreaz la 99.528,887 milioane euro pentru fondurile alocate angajamentelor i 94.618,747 milioane euro pentru fondurile alocate plilor, reprezentnd o rat de schimb de - 0,28 % i + 2,26 % respectiv n comparaie cu bugetul anului 2003. Veniturile bugetare pentru cele 15 state membre se ridic la 94.618,747 milioane euro. Cota uniform pentru resursa TVA este de 0,3030 %, iar cea pentru PNB este de 0,7168 %. Resursele proprii tradiionale (taxe vamale, taxe agricole i impozitele pe zahr) reprezint 11,68 % din finanarea bugetului pe anul 2004, resursa TVA reprezint 14,08 % iar resursa PNB 73,39 %. Veniturile diverse pentru anul bugetar sunt estimate la 805,6 milioane euro. Resursele proprii necesare finanrii bugetului pe anul 2004 pentru cele 15 state membre reprezint 0,97 % din totalul produsului naional brut al statelor membre, fiind astfel sub pragul de 1,24 % din PNB calculat folosind metoda artat n art. 3 (1) al Deciziei Consiliului 2000/597/CE, EURATOM de la 29 septembrie 2000 privind sistemul resurselor proprii ale Comunitilor Europene (OJ L 253, 7.10.2000, p. 42). 8.5.1. Schimbare de formul bugetar - de la UE-15 la UE-25 Bugetul pe 2004 a fost adoptat de Parlamentul European, cu o larg majoritate de voturi. n mod oficial, cifrele adoptate se refer la Bugetul UE-15 (Uniunea European cu 15 membri), dar exist acordul politic i asupra cifrelor pentru Bugetul UE-25 (Uniunea European cu 25 membri), ncepnd cu 1 mai 2004. Pentru UE-25, bugetul pe 2004 reprezint sub l % din venitul naional brut (VNB) al UE. Mai exact, bugetul UE-25 pe 2004 reprezint 0,98 % din VNB al UE, prevede alocaii totale de 111,3 miliarde euro (vezi tabelul de mai jos) i se situeaz cu 11,8 miliarde euro sub suma maxim planificat de
218
perspectiva financiar 2000-2006, care stabilete cadrul de referin al cheltuielilor bugetare comunitare pentru perioada celor 7 ani. Bugetul UE-15 prevede alocaii de 99,6 miliarde euro, diferena de 11,7 % dintre bugetul UE-15 i UE-25 reflect impactul intrrii n UE a celor 10 noi membri, fr a neglija continuarea pregtirii intrrii celorlalte ri candidate, finanarea noilor programe sau a prioritilor existente. Perspectiva financiar 2000 - 2006 face parte din Acordul interinstituional care este piatra unghiular a pachetului financiar Agenda 2000. Acordul, care a fost andosat la ntrunirea politic a Consiliului European de la Berlin, din martie 1999, ar trebui s permit Uniunii Europene s primeasc noi membri i, n acelai timp, s-i ntreasc rigoarea cadrului de politic financiar. Aceast disciplin financiar trebuie s menin pn n 2006 plafonul cheltuielilor bugetare anuale sub 1,27 % din VNB al UE. Prioritatea bugetului pentru 2004 este, desigur, lrgirea UE, dar se apreciaz de ctre specialiti c aceasta nu mai absoarbe resurse financiare foarte mari. Alocaiile pentru extinderea UE, att n bugetul UE-15, ct i n bugetul UE-25 se afl ntr-o evident scdere. Acum accentul se pune pe aciunile de pregtire administrativ care sunt n plin avnt. Sporirea resurselor umane ale Comisiei Europene cu 780 posturi a fost aprobat i a nceput recrutarea de personal din noile ri membre. n bugetul pe 2004, au aprut, totui, noi programe speciale privind lrgirea, precum protecia granielor externe - prin aa-numita facilitate Schengen - i sigurana nuclear a noilor state membre. Pentru nceperea de noi programe legate de extinderea UE, bugetul aloc n total 11,8 miliarde euro. Toate celelalte programe existente vor fi deschise, de la 1 mai 2004, i pentru noii membri, potrivit acelorai criterii, ca i pentru vechii membri. Pentru noi nevoi, bugetul pe 2004 contribuie cu nc 160 milioane euro, pentru a aduce la 200 milioane euro totalul angajamentelor UE pentru reconstrucia Irakului pe anii 2003-2004. n cadrul instrumentului bugetar flexibil (disponibil pentru evenimente neprevzute), sunt alocate 95 milioane euro, depind, astfel, plafonul pentru afaceri externe. La capitolul Politici Externe i Securitate Comun, bugetul finaneaz dou misiuni de poliie, continuarea aciunii n BosniaHerzegovina i o nou aciune n Macedonia, confirmnd importana
Ionel Bostan
219
asigurrii securitii i stabilitii europene. Acest capitol are cheltuieli mai mari cu peste 30 % fa de 2003. Bugetul UE-15 prevede pli de 99,6 miliarde euro pentru prioritile existente, n principal, pentru agricultur, fonduri structurale, politic intern i extern. Suma reprezint o diminuare cu 0,3 % fa de planul bugetar UE-15 pe 2003. Aceast scdere este explicat de ncheierea programelor structurale ncepute nainte de 1999 i de nevoile mai mici de finanare ale agriculturii pe 2004, dup cheltuielile mari fcute n timpul secetei din 2003. Au fost finanate noi prioriti, fr a reduce prioritile existente, n domeniul acordrii de ajutoare externe. Acestea, fr a include ajutorul pentru Irak, au crescut cu 4,4 % fa de 2003. Pe ntregul sector al afacerilor externe, alocaiile bugetare pe 2004 sunt cu 7,6 % mai mari. n bugetul pe 2004, vor continua ajutoarele de pre-accedere pentru Romnia i Bulgaria (780 milioane euro) i pentru Turcia (250 milioane euro), toate fiind n cretere fa de 2003. Pentru agricultur i dezvoltare rural, n 2004, sunt prevzute 48,1 miliarde euro n bugetul UE-15 i 50,5 miliarde euro n bugetul UE-25. n fondul de coeziune, vor fi disponibile 5,68 miliarde euro, iar n fondurile structurale 35,3 miliarde euro, pentru cercetare vor fi alocate 4,8 miliarde euro, n cadrul diferitelor domenii de politic, din care 778 milioane euro pentru reele transeuropene de cercetare. n noul format de buget, resursele operaionale i administrative, mprite pe domenii de politic sunt prezentate n Tabelul nr. 8.5.1.1. Adoptrii bugetului UE-25 pe 2004 i s-a rezervat luna aprilie 2004, n timp util, pentru extinderea de la 1 mai 2004 (de 15 + 10).
220
Tabelul nr. 8.5.1.1. Bugetul UE -15 i UE - 25 pentru anul 2004, pe domenii

UE-15 Total Resurse alocaii, n umane, miliarde numr de euro (1) posturi (2) 538 954 775 816 1.138 1.089 640 1.727 1.072 2.400 324 540 653 507 722 787 869 380 2.426 560 1.459 313 169 366 1.561 UE-25 Total Resurse alocaii, n umane, miliarde numr de euro (1) posturi (2) 474,89 538 306,27 82,58 10.844,08 50.462,39 1.356,64 336,83 3.215,53 1.189,58 305,62 986,42 68,47 26.785,19 106,71 996,52 175,29 470,43 531,01 3.661,66 73,89 1.199,89 1.324,14 507,33 54,31 197,09 954 775 816 1.138 1.089 640 1.727 1.072 2.400 324 540 653 507 722 787 869 380 2.426 560 1.459 313 169 366 1.561
Domeniul
01 Afaceri economice i 450,39 financiare 02 ntreprinderi 281,07 03 Concurena 82,28 04 Locuri de munc i 9.927,80 afaceri sociale 05 Agricultur i dezvoltare 48.053,15 rural 06 Energie i transport 1.094,10 07 Mediu ambiant 312,72 08 Cercetare 2.873,07 09 Societatea informaiei 1.073,80 10 Cercetare direct 276,82 11 Pescuit 913,38 12 Piaa intern 66,22 13 Politici regionale 21.478,85 14 Impozitare i uniune 97,31 vamal 15 Educaie i cultur 841,62 16 Pres i comunicaii 168,29 17 Sntate i protecia 400,61 consumatorului 18 Justiie i afaceri interne 183,41 19 Relaii externe 3.661,66 20 Comer exterior 73,49 21 Dezvoltare i relaii cu 1.199,89 rile ACP (Africa - Caraibe Pacific) 22 Lrgire UE 1.097,64 23 Ajutor umanitar 507,33 24 Lupta contra fraudelor 52,16 25 Politica de coordonare i 196,94
Ionel Bostan de consultan juridic a Comisiei 26 Administraie 680,08 27 Buget 66,91 28 Audit 9,4 29 Statistic 121,18 30 Pensii 817,64 31 Rezerve 221.1 Total Comisie European 97.280,21 Alte Instituii 2.248,68 TOTAL GENERAL 99.528,89
221
4.676 627 92 740
28.920
687,41 1.476,45 9,4 126,88 817,64 221 109.051,58 2.248,68 111.300,26
4.676 627 92 740
28.920 1 1
[Sursa: European Commission Press Releases DN:IP/03/1769 din 18 decembrie 2003] (1) Include interveniile financiare i resursele de management i de ajutor (2) Include personalul statutar i de sprijin
BIBLIOGRAFIE
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. Albu, C., Diaconu, C., Drept financiar, Ed. Fundaiei Chemarea, Iai, 1998. Aptean, Paula, Noul sistem public de pensii, Ed. Scripta, Bucureti, 2000. Axenciuc, Victor, Istoria economic a Romniei, Ed. Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 1997. Bistriceanu, Gh., Ana, Gh., Finane, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1995. Bodnar, Maria; Ptrcoiu, Lidia; Roxin, Luminia, Finane moned, ASE, Bucureti, 1994. Bostan, Ionel, Controlul financiar, Ed. Polirom, Iai, 2000. Bostan, Ionel, Drept financiar, Ed. Universitii Al. I. Cuza, Iai, 2001. Bostan, Ionel, Controlul fiscal, Ed. Polirom, Iai, 2002. Bostan, Ionel, Drept financiar, Ed. Dosoftei, Iai, 2002. Bostan, Ionel, Ciobanu, Ciprian, Drept financiar comunitar, Ed. Universitas, Iai, 2004. Chiric, Lefter; Ionescu, Romeo Victor, Sinteze de economie politic, Ed. Economic, Bucureti, 1997. Condor, Ioan, Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 1996. Drosu-aguna, Dan, Procedura fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1996. Drosu-aguna, Dan, Drept financiar i fiscal, Ed. Eminescu, Bucureti, 2000. Filip, Gheorghe, (et col.), Finanele, Ed. Sedcom Libris, Iai, 2001. Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar, Ediia a V-a, Editura Actami, Bucureti, 2000. Gliga, Ioan, Drept financiar public, Ed. All, Bucureti, 1994. Hoan, Nicolae, Evaziunea fiscal, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 1997. Lazr, Costinel (et al.), Teorie economic general, Ed. Economic, Bucureti, 1993. Octavian Manolache, Drept comunitar, Ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001. Viorel Marcu (et col.), Instrumente juridice fundamentale ale Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003. Maurice, Duverger, Finances publiques, PUF, Paris, 1978. Moteanu, Narcisa Roxana, Impozite i taxe, Ed. Economic, Bucureti, 2001. Niulescu, G., Primriile se mprumut, n Revista Capital, nr. 41/2001.
224
25. Talpo, Ioan, Finanele Romniei, Ed. Sedona, Timioara, 1995. 26. Trotabas L., Cortenet J.M., Finances publiques, (quatrime dition) Dalloz, 1981. 27. Ovidiu Stoica, Integrare financiar-monetar european, Editura Junimea, Iai, 2003. 28. Theodor Stolojan, Raluca Tatarcan, Integrarea i politica fiscal european, Editura Infomarket, Braov, 2002. 29. Vcrel, Iulian, (et col.), Finane publice, EDP, Bucureti, 2002. 30. Voinea, Gheorghe, Finane locale, Ed. Junimea, Iai, 2002. 31. Whitehead, Geoffrey, Economia, Ed. Sedona, Timioara, 1997. 32. Zaharescu, Barbu, Economie politic, Ed. Cartea Romneasc, Bucureti, 1948.

Drept Financiar Public - Ionel Bostan

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Financiar Public - Ionel Bostan

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ionel Bostan

Prof.univ.dr. IONEL BOSTAN

Editura Universitii Al. I. Cuza Iai, 2005

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

BUGETUL PUBLIC NAIONAL

Drept financiar public

BUGETUL PUBLIC NAIONAL

1.1. Prezentare general

I. Talpo, Finanele Romniei, vol. I, Ed. Sedona, Timioara, 1995, p. 79.

1.2. Bugetul statului

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

I. Talpo, op. cit., p. 176.

10 10.01 10.02 10.03 11 12. 13 20 21. 21.01 21.02 21.03

Drept financiar public

40 40.01 40.02 49 50 50.01 70 71 72 73 74 75 90 91 92 93

Drept financiar public

DERULAREA PROCESULUI I EXECUIEI BUGETARE

Drept financiar public

DERULAREA PROCESULUI I EXECUIEI BUGETARE

2.1. Elemente eseniale pentru nelegerea procesului bugetar

Drept financiar public

Drept financiar public

2.2. Competene i responsabiliti n procesul bugetar

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

2.3. Procesul bugetar

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

2.4. Finanele instituiilor publice

Drept financiar public

disponibiliti, fiindu-le interzis de a efectua aceste operaiuni prin bncile comerciale.

2.5. Regimul sancionatoriu al Legii finanelor publice

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT

Tabelul nr. 3.1. Principii privind asigurrile sociale

64 Nr. Enunarea crt. principiilor 6. Imprescriptibilitatea drepturilor de asigurri sociale.

3.1. Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat

Drept financiar public

3.2. Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat

I. Gliga, op. cit., p. 247.

Drept financiar public

3.3. Sistemul public de pensii6

Drept financiar public

Drept financiar public

Drept financiar public

3.4. Procedura bugetului asigurrilor sociale

Drept financiar public

Gh. Bistriceanu, Gh. Ana, op. cit., p. 166. Ibid.

Drept financiar public