Parlamentul romn intr n Uniunea European

capacitatea legislativului de a fi un actor european activ -

Autori: Cristian GHINEA, Drago DINU, Oana TNSACHE

Policy Memo nr. 18 Decembrie 2010 1

Cuprins
Introducere ................................................................................................................................... 4 Parlamente versus guverne n UE .................................................................................................. 4 Ce spun tratatele? ......................................................................................................................... 5 Parlamentele naionale nainte de Lisabona .............................................................................. 5 Parlamentele naionale n tratatul de la Lisabona ...................................................................... 7 Analiza afacerilor europene n parlamentele statelor membre ...................................................... 8 Germania ................................................................................................................................... 9 Danemarca .............................................................................................................................. 12 Grecia ...................................................................................................................................... 13 Suedia...................................................................................................................................... 14 Finlanda ................................................................................................................................... 15 Marea Britanie ......................................................................................................................... 18 Noutile tratatului de la Lisabona aspecte practice pentru Parlamentul Romniei .................. 19 Cadrul instituional al Romniei (aspecte formale) ...................................................................... 20 1. Guvernul principalul actor n afacerile europene ............................................................... 20 2.Parlamentul actor formal, implicare redus ....................................................................... 24 3.Preedinia actorul lips. .................................................................................................... 25 Cum funcioneaz n practic acest cadru de coordonare a afacerilor europene ......................... 26 Politicieni versus funcionari publici ......................................................................................... 26 Executiv versus Parlament ....................................................................................................... 28 Afaceri europene i politici naionale ....................................................................................... 29 2

Guvern i Parlament colaborare sau competiie n coordonarea afacerilor europene? ......... 30 Afaceri europene la nivelul Parlamentului proceduri de coordonare..................................... 31 Concluzii ...................................................................................................................................... 34 Bibliografie .................................................................................................................................. 36

Introducere
Este Uniunea European o uniune de state sau o uniune de naiuni? De rspunsul la aceast ntrebare depinde modul n care un parlament naional gsete sau nu rolul n angrenajul decizional al UE: statele sunt reprezentate de guverne, naiunile sunt reprezent ate de parlamente. Deci, pe cine reprezint Uniunea European? Adevrul este c nu avem un rspuns definitiv. Este cert c precursoarele UE, Comunitile Europene, au pornit la drum ca structuri de colaborare interguvernamental, adic o asociere ntre state. i aa a funcionat construcia european n primele sale decenii; n ciuda unui curent federalist mereu prezent i activ, n realitatea politic era vorba despre o construcie interguvernamental. Dar o avalan de tratate care au nceput cu Actul Unic European (1986) i au continuat pn la recentul tratat de la Lisabona au adus n discuie i popoarele europene, pe lng statele naionale. Cum Uniunea European s-a dezvoltat tot mai mult dincolo de latura sa pur interguvernamental, a aprut discuia despre deficitul democratic. O Uniune trebuia deci s fie mai mult dect colaborarea ntre guverne. Aa s-au dezvoltat puterile Parlamentului European. Aceast instituie aleas direct nc din 1979 rmsese cu atribuii pur consultative, pn cnd prin t ratatul de la Amsterdam, apoi Nisa, i apoi Lisabona a cptat noi i noi puteri, ajungnd acum s ia decizii mpreun cu Consiliul (guvernele naionale) n majoritatea domeniilor de activitate ale Uniunii. Alturi de Parlamentul European (PE), deficitul democratic s-a vrut acoperit i prin transformarea Parlamentelor naionale n actori europeni. n unele state membre, parlamentul controla deja ferm guvernul propriu n ceea ce privete poziiile de negociere. n altele nu se ntmpla aa. Acest studiu analizeaz pentru prima dat ntr-o manier comprehensiv rolul european al Parlamentului Romniei.

Parlamente versus guverne n UE

Literatura n domeniul Europenizrii observ c integrarea european a dus n cele mai multe dintre state la o schimbare a relaiilor de putere dintre executiv i legislativ, favoriznd guvernele n faa parlamentelor. Andrew Moravcsik este unul dintre analitii care vede Uniunea European ca avnd prin excelen un caracter interguvernamental, cu alte cuvinte UE este doar o structur foarte complicat de tratate ntre guverne. n mod tradiional, guvernele gestioneaz relaiile externe. Moravcsik argumenteaz1 c UE realoc resursele politice schimbnd contextul intern instituional, informaional i ideologic. Aceast realocare favorizeaz n general pe cei care

Moravcsik, A. ` Why the European Union Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation`; Center for European Studies, Working Paper Series #52, Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, New York, NY (1-4 September 1994)

particip n mod direct la negocierile internaionale, adic executivele naionale. Guvernele sunt favorizate de: Iniiativ (executivele au iniiativa n negocierile internaionale i stabilesc agenda) Instituii (ratificarea tratatelor, acordurilor, nelegerilor externe, deci i europene, tinde s fie un act pur formal; parlamentele i ceilali actori pot fie respinge fie accepta un tratat, dar nu pot interveni n substana acestuia) Informaii (executivele posed un acces privilegiat la informaii provenite din birocraie, ceea ce parlamentele pot face doar indirect) Idei (executivele pot mbrca anumite problematici n termeni ideologici, argumentnd c respingerea unei politici deja negociate ar afecta prestigiul rii). n viziunea lui Moravcsik, UE reprezint de facto o aren complex de negocieri interguvernamentale care ntrete ntr-o manier permanent executivele n detrimentul legislativelor. n consecin, statele membre ale UE trebuie s dezvolte mecanisme interne pentru a implica parlamentele n acest proces. Laffan 2 ofer ca exemplu Finlanda care are un mecanism foarte instituionalizat de a implica parlamentul (mandatul parlamentului finlandez nu este constrngtor aa cum ntlnim n cazul danez i austriac, dar are o mare greutate politic). Opusul este valabil n cazul Greciei cu un parlament foarte slab (Laffan, 2006). Dat fiind c modul de funcionare a UE favorizeaz guvernele, dac parlamentele naionale doresc un rol la acel nivel, atunci e foarte important s dezvolte mecanismele interne i de control asupra propriului guvern. Cu alte cuvinte, fiecare parlament naional este sau nu un actor european n msura n care i dorete i e capabil s joace acest rol.

Ce spun tratatele?
Parlamentele naionale nainte de Lisabona Literatura de specialitate concord asupra faptului c actorii guvernamentali, birocraii i chiar grupurile organizate de interese au fost marii ctigtori ai integrrii europene. Implicarea executivelor n mecanismele decizionale europene au condus treptat la o asimetrie informaional din care parlamentele au fost marii perdani. Mai mult, ncepnd cu primele alegeri directe pentru Parlamentul European n 1979, aceast instituie a cptat o via proprie

Laffan, B.`Managing Europe from home in Dublin, Athens and Helsinki: A comparative analysis`; West European Politics, Vol.29,No.4, 687708, September 2006;

 pn atunci Adunarea Parlamentar fusese compus din parlamentari naionali delegai n forul comunitar. Parlamentul European a cptat treptat noi puteri, cele naionale au rmas n urm. i totui, UE a devenit treptat mult mai mult dect o pia comun, i -a dezvoltat atribuii i instituii dincolo de spaiul economic comun. Competenele comunitare s -au extins spre politica extern, securitate, justiie, transporturi, educaie domenii care erau anterior circumscrise statelor naionale au nceput s fie tot mai mult influenate de deciziile luate la nivel european. Datorit implicaiilor financiare, constituionale sau chiar sociale pe care le presupunea, Uniunea devenise o organizaie internaional atipic n tot mai mare cutare de legitimitate. Dezbaterea cu privire la deficitul democratic specific anilor 90 a nceput s aduc tot mai mult n atenie rolul pe care l-ar putea avea legislaturile naionale n procesul decizional european. O prim tentativ de a implica mai mult parlamentele naionale n via a Uniunii apare n tratatul de la Amsterdam, n protocolul privind rolul parlamentelor naionale. Protocolul prevedea faptul c parlamentele naionale trebuiau s primeasc toate documentele pre -legislative (comunicri, crile verzi) i s le analizeze ntr-un termen de ase sptmni nainte ca acestea s fie puse pe agenda Consiliului. Tratatul de la Lisabona mrete timpul alocat parlamentelor pentru analiza documentelor la opt sptmni i oblig instituiile europene s trimit orice document pre legislativ i legislativ parlamentelor naionale. Dei marginale n structura instituional european, parlamentele naionale au ncercat s -i sporeasc influena crend structuri cu rol consultativ. Astfel, n 1989, cu ocazia Consiliului European de la Madrid apare COSAC Conferina organelor specializate n afacerile comunitare 3. COSAC reprezint un organism inter-parlamentar compus din membri ai legislativelor naionale specializai n afaceri europene precum i din reprezentani ai Parlamentului Europ ean. Recunoscut din punct de vedere formal prin tratatul de la Amsterdam, COSAC are rolul de a aduce n atenia instituiilor comunitare orice contribuie pe care o consider adecvat n cadrul procesului legislativ european. Reunindu-se de dou ori pe an n capitala statului care deine preedinia Uniunii Europene, COSAC reprezint la momentul de fa un forum de dezbateri i cooperare ntre reprezentanii parlamentelor naionale din statele membre care sunt implicai n comisiile de afaceri europene. Forum pentru schimbul de bune practici i cooperarea dintre parlamentele naionale, COSAC rmne totui un organism strict consultativ. O alt instituie ce presupune cooperarea dintre diveri reprezentani ai parlamentelor naionale este Conferina preedinilor parlamentelor naionale, care i reunete pe efii legislativelor naionale i pe preedintele Parlamentului European. Reuniunile au loc anual.

http://www.cosac.eu. Accesat pe 25/10/2010.

Un alt mijloc prin care se dorete mbuntirea cooperrii interparlamentare este IPEX (Interparliamentary Information Exchange)4. IPEX reprezint o platform electronic prin care parlamentele naionale pot face schimb de informaii cu privire la afacerile europene. Primul pas pentru a fi implicat n decizie presupune s fii informat asupra agendei. Plec nd de la aceast idee a aprut n septembrie 2006 aa numita Iniiativ Barroso, un aranjament politic iniial informal, ulterior inclus n tratat, prin care Comisia European i lua angajamentul de a trimite n mod voluntar parlamentelor naionale toate iniiativele sale legislative i toate documentele cu rol consultativ. Iniiativa Barroso a reprezentat o schimbare semnificativ mai ales n acele state n care guvernele nu obinuiau s informeze regulat i coerent parlamentele despre legislaia discutat la Bruxelles i Strasbourg. A aprut astfel situaia interesant n unele state (printre care i Romnia) ca parlamentul s fie informat mai degrab de ctre Comisia European dect de propriul guvern, pe care se presupune c l controleaz.

Parlamentele naionale n tratatul de la Lisabona Intrat n vigoare la sfritul anului 2009, tratatul de la Lisabona este primul tratat comunitar care face referiri concrete i detaliate la rolul legislativelor naionale. Astfel, articolul 12 din tratat prevede c parlamentele naionale contribuie n mod activ la buna funcionare a Uniunii. Expresia este att generoas, ct i ambigu, depinde de optimismul celui care citete textul. Cert este c odat cu Lisabona, parlamentele naionale devin actor de drept com unitar legitim. De acum nainte, va depinde de ele modul n care vor da substan acestui rol. ntr-un fel acesta este modul prin care i Parlamentul European a evoluat: de la un rol consultativ, prin tactici de gheril instituional mpotriva Consiliului, PE a cptat puteri reale tot mai mari de la un tratat la altul 5. Deocamdat, rolul parlamentelor naionale este detaliat n dou protocoale separate ale Tratatului de la Lisabona Protocolul privind rolul parlamentelor naionale i Protocolul privind aplicarea principiului subsidiaritii i proporionalitii. n primul rnd, tratatul de la Lisabona transform procedura Barroso n act de drept comunitar, adic legifereaz accesul parlamentelor naionale la documentele ce se afl n dezbaterea Uniunii fie c este vorba de acte legislative, de documente consultative precum cri albe, verzi sau comunicri, sau de agendele i minutele edinelor din Consiliu. Pe de o parte, parlamentele pot interveni direct asupra actelor aflate n dezbatere, iar pe de alt parte, n relaia cu propriul guvern, parlamentele nu mai depind de fluxul informaional controlat de executiv.

http://www.ipex.eu/ipex. Accesat pe 25/10/2010

Pentru cea mai bun descriere a creterii rolului PE prin conflicte instituionale la nivel comunitar, vezi Hix, Noury & Roland, 2007, primul capitol.

O alt inovaie adus de tratatul de la Lisabona o reprezint introducerea mecanismului de control al subsidiaritii un sistem de dialog ntre instituiile europene i legislativele naionale pe baza principiului subsidiaritii. Conform acestui sistem, Comisia European (dar i alte instituii europene) este obligat s transmit parlamentelor documentele sale cu rol consultativ (comunicri, cri verzi i albe), programul legislativ anual i iniiativele legislative pe care le are n vedere. Acesta este un pas n plus fa de Tratatul de la Amsterdam. Acolo apare obligaia Comisiei de a trimite anumite documente ctre parlamentele naionale (doar cele cu rol consultativ) i s le informeze ntr-un timp adecvat de toate propunerile ce se afl n discuie pe agenda european. Prin Lisabona, se trece dincolo de simpla informare, iar parlamentele pot exercita controlul privind subsidiaritatea: parlamentele se pot alia pentru a opri legiferarea la nivel UE a unei chestiuni dac sunt de prere c respectivul domeniu poate fi legiferat mai bine la nivel naional. Astfel, parlamentele naionale pot n principiu s devin actor veto ai Uniunii Eu ropene (Tsebelis, 2002), dei de la intrarea n vigoare a noului tratat nu au demonstrat o asemenea voin. n plus fa de cele mai sus menionate, noul tratat ofer parlamentelor naionale: - dreptul de supraveghea implementarea politicilor europene priv ind justiia, drepturile ceteneti i sigurana intern; - atribuii n monitorizarea politic a Europol i Eurojust ; - dreptul de a fi notificate asupra procesului de extindere; - dreptul de a lua parte la procedurile de revizuire a tratatelor (Consiliul European trebuie s anune ori de cte ori exist intenia de a amenda tratatele existente). Tratatul face referire i la cooperarea interparlamentar care se realizeaz prin intermediul COSAC. Protocolul privind rolul parlamentelor naionale recunoate rolul COSAC i ncurajeaz acest forum s comunice cu Parlamentul, Consiliul i Comisia, s promoveze schimbul de bune practici i s organizeze conferine interparlamentare.

Analiza afacerilor europene n parlamentele statelor membre

Formalizarea analizei afacerilor europene de ctre parlamentele statelor membre a nceput n 1957, cnd Bundestagul german a decis crearea primei comisii parlamentare de afaceri europene. Mai apoi, rnd pe rnd, i celelalte state au cutat s creeze structuri i proceduri pentru a controla guvernele i poziiile adoptate de acestea la nivel comunitar. Evident, controlul parlamentar variaz n funcie de contextul politic intern, de relaia general executiv legislativ n statul respectiv, de cerinele opiniei publice i de s istemul local de partide. n capitolul urmtor vom detalia relaia executiv parlament n domeniul afacerilor europene n cteva state. Am ncercat s oferim exemple dintre cele mai variate, am insistat mai mult asupra 8

cazului german pentru c l-am considerat un bun exemplu n care un parlament bicameral reuete s controleze destul de ferm propriul guvern, fr ns a legifera o obligaie din partea executivului german (vom reveni asupra acestui caz i n partea final de recomandri). Germania Parlamentul german este compus din dou camere: Bundesrat-ul reprezint guvernele fiecrui land, iar Bundestag-ul reprezint parlamentarii alei direct de populaie. Att Bundestag -ul ct i Bundesrat-ul au cte o comisie special pentru problemele europene. Diferena de funcionare dintre cele dou camere este foarte important. n vreme ce Bundestagul e compus din politicieni alei special pentru asta i care practic mandatul de parlamentar ca un full-time job, Comisia din Bundesrat este compus de fapt din minitrii de resort din fiecare land, care se vd n mod regulat. n unele landuri exist ministere pentru afaceri europene, n altele nu exist i particip de regul minitrii Justiiei (landurile nu au ministere de Externe, neavnd atribuii pe domeniu). Practic, Bundesrat-ul reproduce la nivelul Germaniei structura interministerial din Consiliul UE. mprirea atribuiilor ntre cele dou Camere n ceea ce privete politicile europene funcioneaz mai degrab la nivel de nelegere politic ntre conducerile celor dou comisii. Cutuma este c Bundestagul are ntietate n ceea ce privete politicile care aparin n Germania guvernului federal, iar Bundesrat-ul acolo unde landurile au atribuii. Dar plecnd de la aceast cutum apar diferene de interpretare care sunt negociate n mod regulat, plecnd de la o practic i o cultur parlamentar consensualiste care domin Parlamentul german. Cum poi diferenia ntre politici europene i politici naionale pe de o parte i politici federale i politici de land pe de alt parte? Uneori este simplu. De pild, n cazul Politicii Externe i de Securitate Comune (PESC) a UE, atribuiile de politic extern revin n mod exclusiv guvernului federal german. n mod logic, tot ce ine de PESC intr n aria de supraveghere a Bundestag-ului. n alte cazuri e mai dificil de difereniat. De pild, politicile de educaie sunt realizate la nivel de land, dar guvernul federal are totui tendina de a interveni pentru armonizare. Astfel, dac se discut la nivel UE o chestiune ce ine de educaie, n Germania Bundesrat-ul este cel care va urmri subiectul n primul rnd, dar e posibil ca i Bundestag-ul s intervin cu puncte de vedere. Un domeniu interesant este agricultura e un sector aproape complet comunitarizat la nivel UE, dar n Germania landurile sunt cele care fac politicile agricole. n acest caz, Bundesrat-ul a avut tendina de a fi mai activ, dar acesta a fost un rezultat al interesului exprimat de minitrii de land ai agriculturii. Plecnd de la cutuma mai sus menionat, Germania este un exemplu n care au loc negocieri permanente ntre cele dou camere pentru delimitarea ariilor de competen.

Organizarea departamentelor de afaceri europene n Parlamentul German

Bundestag Bundesrat Bundestagul are o structur relativ complicat Bundesrat-ul are o structur mai simpl. intern, cu trei direcii (birouri) care se ocup de politicile europene: Comisia de afaceri europene are ase angajai Secretariatul Comisiei de Afaceri Europene. la Berlin, dar se bazeaz pe cei care lucreaz Compus din trei persoane apolitice (de obicei pe domeniul UE la nivelul fiecrui minister de avocai) i din reprezentani ai grupurilor land, deci cel puin nc 16 persoane. Ei politice care se ocup de aceast comisie. furnizeaz de obicei datele i propunerile de Numrul acestora din urm depinde de poziii. Evident, unele landuri sunt mai active ponderea politic a grupurilor, n prezent sunt n funcie de interesele lor. De pild, cele unde doi de la cretin-democrai i social-democrai agricultura e puternic fac agenda pe i cte unul de la grupurile mai mici. domeniu. ns fiecare land are un singur vot n comisie, indiferent de mrimea populaiei. n plen, reprezentarea este proporional. Un secretariat pentru legislaia UE. Este un birou apolitic subordonat Secretariatului Camerei i care face prima triere a dosarelor. Bundesrat-ul are si el un serviciu de triere a n urma acestei trieri, unele dosare nu mai dosarelor, care funcioneaz ns la Bonn. n ajuns la Comisia privind afacerile europene, ci fiecare an primesc in jur de 150 200 de direct la Comisiile sectoriale din domeniul dosare, iar Bundesrat-ul i manifest interesul respectiv. pentru circa 20% din ele. secie de cercetare pe probleme europene, care face parte din Direcia de cercetare a Bundestag-ului. Orice parlamentar poate cere o cercetare pe o tem anume. Rezultatul cercetrii i se nmneaz i timp de 30 de zile numai respectivul parlamentar o poate folosi, apoi devine document public. Sunt in general documente de background, descriptive, necesare n cazul Comisiei de Afaceri Europene pentru ca parlamentarii s neleag contextul european al anumitor dezbateri.

Aa cum am artat, Comisia din Bundesrat e compus din minitrii de resort ai landurilor. Comis ia din Bundestag e compus din deputai care sunt membrii plini i n alte comisii. Asta prezint avantajul c parlamentarii sunt n tem pe anumite dosare i le susin i la nivel european (de pild, pe buget). Comisia din Bundestag se ntlnete sptmn al, de obicei n ziua de miercuri. 16 europarlamentari germani au statut de invitai permaneni la lucrrile comisiei (dei participarea nu este frecvent din cauza suprapunerii programului de lucru). Atunci cnd 10

particip, europarlamentarii au exact aceleai drepturi ca membrii comisiei, cu excepia celui de a vota. n ceea ce privete substana dosarelor, se ntmpl rar s fie divergene ntre parlamentarii i europarlamentarii germani. Un caz a fost recentul conflict privind serviciul diplomatic al UE. Bundestag-ul a inut partea guvernului german i a Consiliului susinnd ca Serviciul s fie subordonat Consiliului, deci statelor membre. Europarlamentarii au susinut politica general a Parlamentului European, cu un Serviciu subordonat fa de Comisie, deci controlabil de ctre PE. Nu exist divergene majore de politici ntre cele dou Camere. n general, atunci cnd o Camer preia iniiativa, cealalt o urmeaz. Dosarele depind de fapt de interesul politic manifestat de politicienii din fiecare instituie. Cnd apar discuii privind aplicarea subsidiaritii, Bundesrat -ul tinde mai degrab spre regionalizare, iar Bundestagul spre statele naionale. La nivelul Comisiei de afaceri europene, divergenele stnga-dreapta sunt n general mult mici fa de celelalte Comisii sau fa de plen. Practica politic n Germania este ca Parlamentul s stabileasc anumite poziii generale de negociere de care guvernul federal trebuie s in cont n negocierile de la Bruxelles. Aceste poziii nu sunt obligatorii, dar guvernul trebuie s justifice ulterior dac s-a abtut de la indicaiile date de Parlament. n practic, argumentele guvernului sunt acceptate i acestea tind s explice contextul negocierilor i majoritatea in Consiliu, Germania tinznd mai mereu s nu f ie de partea minoritii. n interviurile desfurate de autorii acestui raport cu oficiali ai Parlamentului german, a reieit c ultimul caz de conflict ntre parlament i guvern dateaz tocmai din 1999. Bundesrat -ul a interpretat diferit o problem care n opinia sa nu a intrat n atribuiile guvernului federal. Bundesrat-ul a vrut s creeze atunci o regul-precedent prin care dac exist o super-majoritate de 2/3 din voturile din Bundesrat, guvernul ar fi fost formal obligat s respecte acea poziie de negociere. Conducerea Bundesrat-ul a ncercat s foreze trecerea acestei reguli i a su pus la vot chestiunea, dar nu s-au ntrunit cele dou treimi necesare, deci guvernul a rmas liber s aib o poziie flexibil n negocierile din Consiliul UE. Cu toate acestea, n general, guvernul ascult de opiniile Parlamentului. Nu trebuie uitat c n general guvernul federal german are majoritate n cele dou Camere, deci conducerile guvernului i ale celor dou camere tind n mod natural s colaboreze. Tratatul de la Lisabona a adus schimbri majore i n peisajul politic german. Decizia Curii Constituionale germane privind constituionalitatea Tratatului a fost ateptat cu sufletul la gur la Bruxelles, pentru c anumite decizii anterioare lsau s se vad o majoritate a judectorilor reticent fa de extinderea puterilor UE fr o schimbare a constituiei germane. n cele din urm, Curtea Constituional a decis c Tratatul este constituional, dar impunea anumite condiii, printre care un rol mai sporit pentru Parlamentul german n mecanismul de 11

supraveghere a politicilor europene. n mod ciudat, decizia Curii a pus Parlamentul n urmtoarea situaie: Parlamentul ratificase Tratatul, deci fusese satisfcut de textul acestuia, dar Curtea i-a oferit noi puteri. Decizia Curii a obligat parlamentul s voteze o lege de interpretare a tratatului prin care se formalizeaz ceea ce exist doar ca practica politic: n esen guvernul e obligat s in cont de opinia parlamentului i s justifice orice abatere de la aceast opinie. Legea nou mai cuprinde anumite principii de interpretare care vizeaz principiul suveranitii i subsidiaritii precum i faptul c nici o alt delegare de suveranitate nu va fi posibil fr schimbarea Constituiei germane. Danemarca Un caz interesant este cel al parlamentului danez (Folketing). Spectrul politic danez este caracterizat printr-un legislativ unicameral i un guvern de cele mai multe ori minoritar (ca urmare a fragmentrii sistemului de partide). Chiar nainte de aderarea din 1973, legislativul danez a cutat s exercite un control asupra afacerilor europene. Acest lucru s -a concretizat prin crearea n 1961 a unui Comisii speciale (Market Committee), redenumit n 1994 Comisia de Afaceri Europene i care avea rolul de a monitoriza negocierile de aderare a rii. nainte de 1973, guvernul danez era obligat s informeze legislativul cu privire la orice decizie luat la nivelul Comunitii care necesita aciunea legislativului. 6 Odat cu aderarea la Uniune, Danemarca dezvolt un sistem unic de control al afacerilor europene. Acest sistem este creat ca urmare a unei crize politice aprute n urma unei negocieri defectuoase realizate de ministrul agriculturii n cadrul Consiliului UE. Evenimentele din februarie 1973 conduc la crearea unor proceduri prin care minitrii danezi sunt obligai s respecte mandatele primite de la parlament n cadrul negocierilor din Consiliul UE. Comisia de afaceri europene din parlamentul danez apare aadar ca o comisie puternic deoarece are rolul de emite mandate obligatorii pentru minitri nainte de negocierile propriu-zise.7 Acest lucru se explic att prin criza politic menionat mai sus ct i prin faptul c existena guvernelor minoritare reprezint o regul i nu o excepie, ceea ce determin o dorin mai mare a parlamentului n a avea un control asupra poziiilor adoptate de guvern.

The Folketings European Affairs Committee, THE FOLKETINGS SCRUTINY OF G OVERNMENT EU POLICY. Disponibil la http://www.euo.dk/upload/application/pdf/77305369/euo_brochure_europaudvalg_gb_web.pdf .
7

Open Europe, `Getting a grip. Reforming UK Scrutiny at Westminister, aprilie 2006, p.20. Disponibil la http://www.openeurope.org.uk/scrutiny.pdf.

12

Comisia de afaceri europene este format din parlamentari alei proporional cu numrul de locuri din parlament. Comisia se ntrunete n mod normal n ziua de vineri, zi n care minitrii sunt obligai s-i expun propunerile n faa acesteia. n cazul n care nu exist o majoritate care s se opun propunerii, aceasta este considerat baz de negociere. Un aspect deosebit de important este acela c parlamentul danez are un acces constant i nengrdit la legislaia european, guvernul fiind obligat s-l informeze cu privire la orice propunere ce st n atenia Uniunii. n orice moment, Comisia poate cere explicaii suplimentare cu privire la poziia de negociere a guvernului i mai mult dect att, aceasta poate cere o ntrevedere cu ministrul n cauz pentru a clarifica anumite chestiuni. 8 Danemarca a acordat atenie i transparenei dezbaterilor prin organizarea unei conferine de pres dup fiecare ntlnire a Comisiei parlamentare de afaceri europene. n cadrul acestei informri de pres, sunt explicate att poziiile de negociere ale minitrilor, ct i poziiile Sistemul danez de control al principalelor partide. Mai mult, la ntoarcerea afacerilor europene s-a creat ca de la ntrunirile de Consiliu, minitrii trebuie s urmare a unei crize politice prezinte Comisiei din Parlament un raport care aprute n urma unei negocieri s cuprind concluziile discuiilor. Cazul danez arat c sistemul de control parlamentar bazat pe mandatarea guvernului determin o bun implementare a legislaiei europene, dar mai ales c problemele ce pot aprea n urma unor decizii politice pot fi evitate chiar i n cazul unui guvern minoritar. n linii mari, cazul danez se rezum astfel: nainte ca un ministru s plece la Bruxelles, el va trebui s se prezinte n faa Comisiei parlamentare de Aface ri Europene pentru a obine mandatul de negociere. Grecia n Grecia, legislativul are dou modaliti importante de implicare n procesul decizional european: fie prin Comisia de Afaceri Europene, fie prin dezbaterile ce au loc n plen. Comisia de afaceri europene a fost creat n cadrul parlamentului elen la data de 13 iunie 1990, Grecia fiind pentru mult vreme singurul stat fr o comisie parlamentar specializat n scrutinul afacerilor europene. La momentul de fa aceasta este compus din membri care reprezint n mod proporional toate faciunile politice. Reuniunile nu au loc n mod regulat, ci doar la convocarea preedintelui comisiei, la cererea unei treimi din membri, sau la cererea guvernului.
defectuoase realizate de ministrul agriculturii n cadrul Consiliului.

The Folketings European Affairs Committee, art.cit., p.6

13

Prevederile constituionale oblig guvernul elen s prezinte preedintelui parlamentului proiectele de legislaie european (i documentele non-legislative) imediat ce acestea au fost aduse n atenia Consiliului UE. Mai apoi, preedintele legislativului trimite documentele comisiilor competente i/sau c omisiei de afaceri europene care au dreptul de a-i cere explicaii ministrului n cauz cu privire la documentele de pe agend. Ministrul este deci obligat s furnizeze comisiei orice document considerat necesar, cu excepia acelora ce trateaz o tem de securitate naional. Comisia de afaceri europene sau celelalte comisii competente i prezint opinia pe marginea documentului discutat, guvernul fiind mai apoi obligat s le informeze cu privire la evenimentele posterioare. 9 Comisia de afaceri europene este responsabil n special de cooperarea cu Parlamentul european, transpunerea legislaiei europene n dreptul intern, precum i de chestiunile instituionale ce deriv din statutul de stat membru al Uniunii. Comisia exercit control asupra guvernului n cadrul celor apte-opt reuniuni ce au loc anual i care permit acesteia s chestioneze minitrii cu privire la poziiile acestora. Comisia i poate exprima opiniile proprii prin intermediul unor rapoarte care sunt discutate n plen, dar care nu pot fi supuse votului. Este deci evident faptul c sistemul elen de scrutin al afacerilor europene este caracterizat printr o comisie parlamentar de afaceri europene cu un rol mai mult consultativ, pur formal. Experiena arat c analiza afacerilor europene este una limitat, dei minitrii continu s-i prezinte i s-i explice poziiile n faa legislativului. Audierile minitrilor nu conduc la efectul scontat, dezbaterile cptnd adeseori o conotaie politic. De cele mai multe ori, chestiunile europene sunt discutate n cadrul comisiei numai dac acestea prezint potenialul de a atrage atenia public. O atenie extrem de limitat este acordat proiectelor legislative europene din cauz c acestea au de cele mai multe ori un aspect tehnic (Maurer and Wessels, 2001: 160). Suedia Analiza afacerilor europene n sistemul politic suedez se bazeaz pe cooperare ntre legislativ i executiv. Aceast cooperare are de obicei loc att n cadrul edinelor de plen, ct i n cadrul comisiilor specializate i a Comisiei de afaceri europene. n general, guvernul trebuie s in la curent legislativul cu privire la orice propunere ce se afl n atenia Uniunii. Ca i n cazul finlandez, executivul trebuie s pun la dispoziie orice document considerat necesar pentru analizarea propunerii, precum i propunerile de poziie care urmeaz s fie adoptate. Aceste documente sunt analizate mai apoi de ctre comisiile specializate n funcie de expertiza acestora (Hans Hegeland and Christine Neuhold, 2002: 7).

Interparliamentary EU Information Exchange: http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/links/pid/20. Accesat la 24/11/2010.

14

Problematicile europene pot face subiectul unor proceduri prin care guvernului i este solicitat s pun pe agenda european o anumit chestiune de interes naional. Anual, guvernul prezint un raport referitor la evenimentele recente de pe scena european, raport care include i propunerile de poziie avute n vedere. Prezentarea raportului d natere astfel la un dialog ntre legislativ i executiv pe marginea poziiilor pe care Suedia le poate adopta la nivel european. Parlamentul poate adopta o serie de rezoluii cu impact asupra poziiei guvernului. naintea fiecrei ntruniri a Consiliului UE, guvernul (inclusiv premierul) se prezint n faa Parlamentului pentru a oferi informaii i primi sugestii. Audierile minitrilor trateaz adeseori problemele discutate la ntrunirile anterioare din Consiliu. Ministrul n cauz i prezint de obicei opiniile i rspunde la ntrebrile adresate de membrii comisiei, care la rndul lor emit o opinie fa de chestiunile discutate. Deliberrile ce au loc sunt de cele mai multe ori fcu te publice. Mandatul primit de ministru nu este obligatoriu, ci mai degrab are o conotaie politic ce face aproape imposibil ca executivul s adopte o alt poziie dect cea susinut de parlament. Sistemul suedez are la baz Ministrul se poate ndeprta de la poziia dialogul dintre legislativ i susinut de parlament, dar trebuie s ofere executiv pe marginea poziiilor pe ntotdeauna explicaii pentru acest lucru. Comisia care Suedia le poate adopta la de afaceri europene este cea care decide dac nivel european. motivele furnizate sunt justificate sau nu. Cu toate acestea, a existat un caz cnd n timpul derulrii unei ntlniri n Consiliu la care fusese prezentat o nou propunere, un ministru a convocat liderii tuturor partidelor pentru a se asigura c poziia sa beneficiaz de sprijin politic. n concluzie, parlamentul suedez apare ca un legislativ influent n cadrul mecanismului de control al afacerilor europene. Existena unor dezbateri regulate n cadrul comisiei de afaceri europene permite exercitarea unui anumit control asupra executivului i ncurajeaz guvernul s i ajusteze opiunile n funcie de preferinele legislativului. Dei posed numeroase mecanisme de control politic, se preconizeaz c parlamentul suedez i va ranforsa influena asupra politicilor europene. Finlanda n Finlanda, rolul de supraveghere al parlamentului asupra afacerilor europene este prevzut n Constituie, care cere guvernului s informeze parlamentul cu privire la orice problematic european aflat pe agend, precum i la poziia pe care guvernul intenioneaz s o adopte. n spe, guvernul are responsabilitatea de a-i justifica i explica opiunile n faa legislativului, dar i de a lua not de opiniile exprimate de acesta. Comisia n cauz poate mai apoi prezenta un raport guvernului cu privire la propunerea fcut de acesta.

15

Responsabilitatea pentru supravegherea propriu-zis a problematicilor europene este divizat ntre Comisia pentru Afaceri Externe care se ocup n special de pilonul doi (politica extern i de securitate comun) i Marea Comisie (Grand Committee) care examineaz problematicile referitoare la pilonul comunitar i la pilonul de Justiie i Afaceri Interne. ntrunindu -se n fiecare miercuri a sptmnii, Marea Comisie este compus de obicei din parlamentari renumii sau lideri de partide. Acest lucru arat importana care este conferit problematicil or europene att de ctre actorii politici ct i de opinia public finlandez. Ca i n cazul danez, din motive legate de transparen legislativ, parlamentul face publice att minutele ntrunirilor, ct i documentele avute n dezbatere. Procesul de formulare a poziiilor de ar ncepe prin redactarea de ctre guvernul finlandez a propunerii pe care acesta intenioneaz s o adopte. Propunerea este trimis preedintelui Parlamentului mpreun cu actul legislativ n cauz, iar acesta o trimite comisiei responsabile cu examinarea actului legislativ. Comisia specializat trimite mai apoi opinia sa cu privire la documentele primite ctre Marea Comisie, care de cele mai multe ori, este de acord cu poziia comisiei specializate. Marea Comisie prezint ministrului punctul su de vedere pe marginea documentului avut n dezbatere. Opinia Comisiei are ns un caracter de recomandare, ministrul nefiind obligat s o ia n considerare. Marea Comisie are un rol important i n etapa pregtitoare fiecrui Consiliu UE. Astfel, cu o sptmn nainte de plecarea la Bruxelles, minitrii trebuie s prezinte Comisiei agenda ntrunirii, documentele care urmeaz s fie dezbtute, precum i propunerea guvernului. Marea Comisie poate emite o serie de opinii cu privire la modul n care guvernul ar putea vota n Consiliu, dar acestea nu sunt obligatorii din punct de vedere instituional. Acceptarea acestora poate ns ncuraja un sprijin politic crescut pentru guvern. Dup ce reuniunile au avut loc, acelai guvern trebuie s info rmeze comisia cu privire la deciziile care au fost luate. Un exemplu de activism din partea guvernului este trimiterea ctre legislativ n 2009 a unui document prin care erau explicate problematicile viitoare de pe agenda european i erau propuse poziii pe care Finlanda le-ar putea adopta10 (vezi caseta). Documentul ofer modele de aciune la nivel european n contextul post -Lisabona i mai ales n contextul alegerii unei noi Comisii i unui noi Parlament European. Documentul de poziie al guvernului finla ndez constituie o bun practic de coordonare a poziiei naionale la nivel european i reprezint totodat o manier coerent de a influena politicile europene.

10

Government Report on EU Policy, 8 Aprilie 2009. Disponibil la http://www.vnk.fi/julkaisukansio/2009/j16-eu-selonteko-j17-eu-redogorelse-j20-government-eureport/pdf/en.pdf. Accesat pe 14/10/2010.

16

Prioritile Finlandei n Uniunea European conform documentului de poziie a guvernului finlandez prezentat n 2009 n faa legislativului O Europ a cetenilor ntrirea dimensiunii sociale a integrrii (politici de ocupare a forei de munc, flexicuritatea, etc.); Eliminarea obstacolelor din calea libertii de micare; ntrirea cooperrii dintre autoritile judiciare i poliieneti ; Introducerea unui sistem comun de azil.

O Europ prosper Aprofundarea pieei unice, n special cea a serviciilor; Coordonarea politicilor economice n zona Euro; Sistem european de supervizare financiar; Pia intern de energie i infrastructur comun de energie; mai mare finanare a cercetrii i dezvoltrii; Iniierea unor politici europene menite s utilizeze potenialul resurselor naturale.

Un lider global UE lider mondial n trecerea la o economie bazat pe emisii sczute de dioxid de carbon; Reprezentare unic a intereselor zonei Euro n forumurile economice internaionale; ntrirea politicii externe i de securitate comun; O politic de vecintate mai eficient printr-un parteneriat cu Europa de Est; ntrirea relaiilor cu Rusia.

Prin urmare, spre deosebire de cazul danez, n care minitrii primesc un m andat de la parlament pentru negocierile din Consiliu, comisia finlandez de afaceri europene nu impune o direcie, lsnd minitrilor o anumit libertate de manevr. Informarea de la bun nceput a parlamentului n legtur cu chestiunile europene, precum i frecventele ntruniri dintre parlamentari i actorii guvernamentali dau natere la o relaie de ncredere ntre legislativ i executiv. Sistemul finlandez de analiz a afacerilor europene reprezint un model de succes deoarece descentralizarea prin comisiile specializate permite legislativului s exercite o influen notabil asupra guvernului, iar contactele frecvente ntre minitri i legislativ ncurajeaz dezvoltarea unor relaii reciproce de ncredere.

17

Marea Britanie Analiza afacerilor europene n Marea Britanie are loc att la nivelul Camerei Comunelor ct i la nivelul Camerei Lorzilor, fiecare cu un proces de analiz diferit, urmnd logica instituional specific legislativului britanic. n general, comisiile parlamentare britanice au rolul de a monitoriza activitatea minitrilor n cadrul Consiliului UE precum i de a-i exprima opinia pe marginea principalelor documente legislative europene. Sistemul de control parlamentar asupra afacerilor europene are la baz Rezerva de Control (Scrutiny Reserve) prin care ministrul nu poate negocia o poziie n Consiliu dect dac problematica discutat a fost anterior analizat de legislativ. Procedurile din cadrul Camerei Comunelor au la baz o serie de proceduri complicate dar care garanteaz o monitorizare atent a problematicilor europene. Comisia de Analiz European (European Scrutiny Committee) analizeaz orice document de relevan european pentru ca mai apoi s emit un raport privind implicaiile politice i juridice ale documentului. Raportul este supus dezbaterii fie n plenul Camerei, fie n cadrul celor trei Comisii Europene. Alte proceduri implic interogarea minitrilor cu privire la anumite chestiuni dezbtute, monitorizarea poziiilor de negociere n Consiliu. 11 Ca i n cazurile prezentate mai sus, exist o obligaie pentru guvern de a informa parlamentul (n spe Comisia de Analiz European) cu privire la chestiunile importante ce apar n decursul unor negocieri. Informarea se realizeaz de obicei prin redactarea unor memorandumuri explicative care trebuie trimise la zece zile dup trimiterea documentelor n parlament. Comisia de Analiz European emite un raport privitor la actul examinat. Acest raport poate recomanda fie dezbaterea n cadrul uneia dintre cele trei Comisii Europene, fie dezbaterea n plen. Cele trei Comisii Europene trateaz tematici diferite n conformitate cu structura guvernului. Procedura de analiz n cadrul uneia dintre cele trei comisii europene ncepe prin audierea ministrului i prezentarea raportului trimis de ctre Comisia de Analiz European. Rezoluia la care se ajunge este mai apoi trimis Camerei care o adopt ntr-o manier pur formal, fr a mai organiza dezbateri. Procedura se desfoar ntr-un mod mai puin complicat n Camera Lorzilor. Aici Comisia responsabil (European Union Committee) examineaz documentele i produce o serie de rapoarte tematice cu scopul de a informa sau de a le supune dezbaterii n plen. ntregul proces de

11

House of Commons Information Office, EU Legislation and Scrutiny Procedures, septembrie 2010. Disponibil la http://www.parliament.uk/documents/commons-information-office/l11.pdf. Accesat la 24/11/2010.

18

analiz este realizat n cadrul unor sub-comitete sectoriale specializate n anumite domenii de politic. Exist o cooperare ntre Comisiile din cele dou Camere. Un alt aspect important al procesului de examinare a problematicilor europene este monitorizarea minitrilor n etapa de pregtire pentru Consiliul UE i n etapa urmtoare. Astfel, dup examinarea agendei Consiliului U E, comisia de analiz poate audia minitrii din guvernul naional pentru a le afla poziia. La finalizarea ntrunirilor din Consiliu, aceeai comisie poate audia minitri pentru a afla poziia adoptat sau implicaiile poteniale ale unei anumite decizii. Aceste audieri sunt fcute de obicei publice. Sistemul britanic de analiz al afacerilor europene are avantajul de a facilita fluxul de informaii i de a ncuraja dezbaterile n cadrul comisiilor parlamentare. Rezerva de Control permite parlamentului de a avea n orice moment un control asupra aciunilor i poziiilor exprimate de minitri la nivel european. Se poate deci afirma c sistemul britanic de analiz a afacerilor europene se concentreaz ndeosebi pe analiza ex-ante aceea de a influena minitrii nainte de reuniunile din Consiliu. Monitorizarea exercitat prin intermediul Rezervei de Scrutin replic tradiia politic intern bazat pe rspunderea ministerial.

Noutile tratatului de la Lisabona aspecte practice pentru Parlamentul Romniei

Cum funcioneaz sistemul de control al subsidiaritii? Mai nti, Comisia European este obligat s s justifice orice iniiativ legislativ din prisma respectrii principiului subsidiaritii i proporionalitii. Mai apoi, Comisia trebuie s trimit parlamentelor naionale toate propunerile sale de legislaie n acelai timp n care le trimite Consiliului i Parlamentului European. Parlamentele naionale au un termen de opt sptmni pentru a trimite opiniile l or motivate cu referire la respectarea principiului subsidiaritii (excluznd proporionalitatatea). Fiecare parlament naional beneficiaz de dou voturi, iar n cazul parlamentelor naionale, fiecare camer beneficiaz de un vot. n funcie de numrul opiniilor motivate primite de ctre Comisie, dou scenarii sunt posibile: procedura de cartona galben i procedura de cartona portocaliu. Procedura de cartona galben presupune ca propunerea legislativ s ntruneasc cel puin o treime din numrul total de voturi mpotriva unui act legislativ pe baza violrii principiului subsidiaritii. Astfel, Comisia trebuie s revizuiasc propunerea i s decid dac o menine, o amendeaz sau o retrage, furniznd n acelai timp o explicaie n cazul meninerii . Procedura de cartona portocaliu se aplic numai n cazul codeciziei i presupune ca numrul total de voturi mpotriva propunerii s constituie o majoritate simpl. Ca i n scenariul anterior, Comisia poate 19

menine (cu justificarea de rigoare), amenda sau retrage propunerea de legislaie. Dac ns Comisia alege s menin propunerea legislativ, att opiniile motivate ale parlamentelor naionale ct i ale Comisiei sunt transmise Parlamentului i Consiliului. Dac voturile din Consiliu ntrunesc 55% din numrul celor exprimate sau dac majoritatea voturilor din Parlament sunt mpotriva propunerii, propunerea va fi retras. 12 Aadar, intrarea n vigoare a tratatului de la Lisabona ofer parlamentului romn, nafar de procedura clasic de control al guvernului, posibilitatea de a semnala instituiilor europene dac un act legislativ ncalc principiul subsidiaritii. Mai important ns dect controlul subsidiaritii este faptul c parlamentul romn va primi un numr mare de propuneri legislative, documente i notificri n mod direct de la instituiile europene. Dei majoritatea dezbaterilor publice s -au axat exclusiv pe beneficiile aduse de tratatul de la Lisabona n sfera subsidiaritii, nu trebuie neglijat faptul c aceast procedur nu presupune de fapt un control de fond al propunerilor legislative. Parlamentul romn ar trebui aadar s profite de fluxul mare de informaii primite de la Bruxelles, nu numai cu scopul de a semnala eventualele nclcri ale subsidiaritii, ci i de a controla mai bine guvernul n problematicile europene.

Cadrul instituional al Romniei (aspecte formale)

1. Guvernul principalul actor n afacerile europene

Sistem dual de coordonare a Afacerilor Europene MAE i DAE principalii actori Coordonare interministerial la nivel tehnic i politic Consiliu, Comisie, Grupuri de lucru Coordonarea afacerilor europene neintegrat n sistemul de coordonare a politicilor publice

nainte de aderare, procesul de negociere dintre Romnia i UE era gestionat n comun de ctre Ministerul Integrrii Europe (MIE) i Ministerul Afacerilor Externe (MAE). La nivelul Primului Ministru, n cadrul Cancelariei funciona Secretariatul Permanent pentru Afaceri Europene care alturi de MIE i MAE pregtea edinele Consiliului de Integrare Eu ropean, prezidat de Primul Ministru. O hotrre a guvernului (nr. 115 din ianuarie 2008) modifica la nceputul lui 2008 acest cadru. Fostul Minister al Integrrii Europene devenea Departamentul de Afaceri Europene (DAE)

12

PROTOCOLUL (nr. 2) privind aplicarea principiului subsidiaritii i proporionalitii.

20

subordonat n mod direct primului ministru i condus de un secretar de stat. n afar de DAE, instituiile implicate erau: Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Economiei i Finanelor (MEPF mai apoi mprit n Ministerul Finanelor i Ministerul Economiei), alte ministere i agen ii implicate n funcie de aria de expertiz. DAE, MAE i MFP constituie nucleul permanent al executivului, sau n terminologia lui Laffan (2006) cercul interior, care este completat de diverse ministere importante care oscileaz ntre cercul intern i cel extern, n funcie de problematicile discutate i de importana lor pe agend: agricultur, justiie, afaceri interne. Cadrul instituional formal pentru coordonarea afacerilor europene este organizat pe trei paliere: Decidenii politici reunii n Consiliului de Afaceri Europene Birocraia de nivel nalt Comisia de Afaceri Europene Birocraia de nivel inferior grupurile de lucru la nivel de ministere.

Fiecare dintre aceste niveluri trebuie sa asigure consultarea i coordonarea interministerial pe problematica afacerilor europene. Mecanismul de soluionare a disputelor interministeriale presupune ca divergenele s fie soluionate la nivelul grupurilor de lucru, aspectele ramase n discuie urmnd a se soluiona la nivelul Comisiei de Afaceri Europene. Dac nici la acest nivel (reprezentare politic, secretari de stat) nu pot fi agreate anumite aspecte, acestea sunt discutate, iar o decizie politic este luata n cadrul Consiliului de Afaceri Europene. I. Consiliul de Afaceri Europene Direct subordonat primului ministru Prezidat de primul ministru ntlniri lunare Participani: o Participani permaneni/obligatorii: Ministerul Afacerilor Externe, eful DAE, Ministrul de Finane i minitrii responsabili de diverse politici care se afl pe agend. o Invitai: alii oficiali cu potenial interes n agend; reprezentantul permanent al Romniei la UE poate participa n urma unei decizii comune luate de MAE i DAE.

Responsabilitile formale ale Consiliului de Afaceri Europene: Stabilete prioritile Romniei ca stat membru UE. Analizeaz i ia msurile necesare pentru a implementa legislaia UE sau alte obligaii ale Romniei. Aprob documentele de poziie la nivel nalt (aa-numitul mandat general care difer de mandatul simplu aprobat de ctre Comisia de Afaceri Europene). 21

Acioneaz ca un arbitru ntre instituii atunci cnd sunt exprimate diverse opinii i divergenele nu au fost rezolvate n cadrul Comisiei de Afaceri Europene.

n practic, dup aderarea Romniei La Uniunea European, reuniunile Consiliului de Afaceri Europene nu au mai fost regulate, iar aprobarea diferitelor documente de afaceri europene s-a realizat direct n cadrul edinelor Guvernului (memorandumul este instrumentul cel mai uzitat pentru aprobarea acestor documente). II. Comisia de Afaceri Europene -

Exemplu: Aprobarea intelor naionale pentru Strategia Europa 2020 s-a realizat prin memorandum, n cadrul edinei Guvernului fr implicarea Consiliului de Afaceri Europene.

Scop: s asigure coordonarea interministerial. Hotrrea de guvern stabilete c este coordonat de DAE dar nu menioneaz nicio relaie de subordonare. Particip secretari de stat i n situaii excepionale acetia pot fi nlocuii de ctre Directori Generali (funcionarii publici de conducere). Este prezidat de ctre eful DAE cu excepia acelor cazuri care privesc relaiile externe i de securitate ale UE, caz n care este prezidat de MAE. edine lunare n fiecare luni a sptmnii.

Responsabiliti formale : Pregtete poziiile Romniei pentru Consiliile Europene, Consiliile obinuite i COREPER. Asigur coordonarea interministerial. Analizeaz diferenele de opinii dintre instituii care nu sunt rezolvate n cadrul grupu rilor de lucru i ia o decizie.

n mod formal, dac divergenele nu pot fi rezolvate n cadrul Comisiei de Afaceri Europene, aceasta ridic problema n cadrul edinelor din Consiliu de Afaceri Europene. n practic, acest lucru nu s-a ntmplat niciodat, nici mcar atunci cnd au existat divergene majore. n practic se constat c la ntrunirile Comisiei de Afaceri Europene, ministerele sunt reprezentate cu precdere de funcionari publici i nu de secretari de stat, aa cum se menioneaz n hotrrea guvernului. Acest lucru, coroborat cu dificultile de convocare a Consiliului arat importana politic sczut pe care Guvernul o atribuie aspectelor legate de afaceri europene. III. Grupurile de lucru Participani: Funcionari publici de nivel mediu sau inferior care sunt responsabili de un anumit dosar. 22

Constituit la iniiativa fiecrui minister sau la iniiativa DAE. Compus din: DAE, MAE i dac este cazul de Ministrul de Finane. Coordonat de ctre ministerul direct responsabil, de DAE sau MAE (pentru problemele de politic extern).

Capacitatea administraiei n domeniul afacerilor europene Pe parcursul procesului de aderare a existat o preocupare constant a Guvernului pentru a ntri capacitatea i abilitile funcionarilor publici de la nivel central care activau n domeniul afacerilor europene. Au existat att iniiative interne (corpul consilierilor de afaceri europene) c t i asisten extern destinat mbuntirii modului de coordonare a procesului de integrare. n acelai timp, integrarea european a fost considerat prioritatea principal pentru toate guvernele, iar clasa politic s-a implicat n mod direct n procesul de aderare (premierul coordona edinele Consiliului de Integrare European). Odat cu aderarea Romniei la Uniunea European, situaia s-a schimbat, iar importana politic a afacerilor europene a sczut dramatic. Ca urmare: decidenii politici particip doar sporadic la reuniunile privind coordonarea afacerilor europene. funcionarii publici cei mai bine pregtii au prsit administraia romneasc (n special pentru a merge n structurile administraiei comunitare).

n aceste condiii, capacitatea i expertiza direciilor de afaceri europene de la nivelul ministerelor este limitat. Rolul i importanta acestor direcii n ansamblul instituional a sczut constant dup momentul aderrii. Sistemul de coordonare a afacerilor europene apare individualizat i neintegrat sistemului de ...cei mai buni experi din coordonare a politicilor publice, gestionat de ministere, care erau activi n Secretariatul General al Guvernului. O analiz a 2005-2007, nu mai sunt expert capacitii de coordonare i planificare a DAE Guvernului realizat de Banca Mondial anul acesta (nepublicat, consultat de autori) subliniaz c principalele dificulti n domeniul afacerilor europene sunt: calitatea slab a analizelor ex-ante a impactului politicilor promovate (i fundamentarea poziiilor de ar), precum i lipsa conexiunii cu resursele financiare disponibile. Iniiativele nu sunt fundamentate corespunzator i nu sunt identificate i planificate resurse financiare care s asigure implementarea acestora.

23

Expertiza extern Denumim extern n acest context acea expertiz furnizat de ctre oameni i organiza ii din afara executivului. Hotrrea guvernului stipuleaz numai n seciunea privind grupurile de lucru interministeriale posibilitatea de a invita experi care aparin Academiei Romne, Institutului European din Romnia, universitilor i think -tank-urilor. Nu este clar de ce aceast decizie nu a inclus posibilitatea de a participa la edine ale Consiliului de Afaceri Europene sau Comisiei de Afaceri Europene. Dar n acelai timp, aceast opiune nu este exclus. Activitile de advocacy i lobby nu sunt reglementate de aceast decizie sau de alte acte legislative n ceea ce privete formularea politicilor europene. Institutul European din Romnia (IER) este o organizaie non-guvernamental coordonat de guvern. Consiliul de administraie este numit de primul ministru (4), de Academia Romn (1), Parlament (1), asociaiile mediului de afaceri i sindicate. n colaborare cu ministerele i sub coordonarea DAE, IER stabilete n fiecare an cteva prioriti de cercetare. Studiile sunt realizate de experi independeni (de obicei din Academia Romn sau universiti). 2.Parlamentul actor formal, implicare redus Nu particip la mecanismul de formulare a poziiilor n domeniul afacerilor europene. Este mai degrab informat i mai puin consulta. Comisia de Afaceri Europene - structur unificat pentru cele dou Camere cu rol de coordonare.

Hotrrea de Guvern 115/2008 stipuleaz c toate concluziile scrise ale Consiliului sunt trimise Parlamentului cu scopul de a informa dup ce s -a ajuns la un acord la nivelul instituiilor administraiei publice centrale. Conform procedurii legale, Parlamentul este informat numai de Consiliu i numai atunci cnd decizia a fost deja adoptat; nu este menionat o participare de ordin formal la proces din partea legislativului. La nivelul mai jos, Comisia trimite Parlamentului lista cu documente de poziie (mandate generale) pentru a verifica dac exist un feedback parlamentar. Trebuie menionat c o iniiativ legislativ privind modalitatile procedurale de coordonare a afacerilor europene i relaia dintre Guvern si Parlament a fost promovat n anul 2008, ns proiectul de lege nu a fost pn n prezent aprobat de Parlament. Interviurile realizate au evideniat faptul c la acest moment, iniiativa respectiv a fost actualizat i se afla pe agenda 24

parlamentar. Este de ateptat ca un astfel de act normativ s clarifice relaia dintre executiv i legislativ n domeniul ariilor de competen i implicare n coordonarea afacerilor europene. 3.Preedinia actorul lips.

Nu exist reguli formale pentru implicarea Preediniei. Administraia Prezidenial este activ n domeniul afacerilor europene n funcie de relaia cu Guvernul. Constituional, Preedintele are rol de supervizare n domeniul afacerilor externe.

Dei Constituia Romniei confer preedintelui un rol de supervizare n afacerile externe i n problemele de securitate, Hotrrea de Guvern din 2008 nu include preedinia n nici un fel n cadrul instituional de formulare a poziiilor de ar, instituia nu este reprezentat nici n cadrul Comisiei de Afaceri Europene, nici n cadrul Consiliului de Afaceri Europene. Ministerele nu au obligaia formal de a informa Preedinia. Pe de alt parte, Constituia confer Preedintelui atribuii n domeniul politicii externe i de securitate, iar Preedintele romn reprezint ara n cadrul Consiliului European. Cu alte cuvinte, Preedintele reprezint ara la cel mai nalt nivel de decizie din UE, dar n plan intern instituia pe care o conduce nu e reprezentat formal n procesul de formulare a poziiilor de ar. Explicaia cea mai probabil pentru excluderea Preediniei este contextul politic intern din 2008, legat de conflictul ntre premierul de atunci Clin Popescu Triceanu i eful statului, Traian Bsescu. E un exemplu nefericit de creionare a regulilor instituionale n funcie de relaiile personale dinte deintorii de funcie. n cadrul I-am inclus n acest proces i am interviurilor noastre s-a vzut totui c n practic att luat n consideraie feedback-ul DAE ct i MAE au pstrat deschis canalul de lor fr a mai fi necesar s comunicare cu Preedinia i au trimis Administraiei schimbm legislaia Prezideniale agenda i documentele de poziie pe reprezentant DAE. afaceri europene. Contextul politic s-a schimbat la sfritul lui 2008 ajungndu-se iniial la aliana PDL PSD, iar ulterior la reconfirmarea n funcie a lui Traian Bsescu i o nou majoritatea parlamentar apropiat de acesta. De facto, rolul Preediniei n creionarea poziiilor de ar a crescut (mai ales dup numirea n funcia de Consilier pentru Afaceri Europene a lui 25

Leonard Orban, figur respectat n cadrul birocraiei din domeniu, unde a lucrat muli ani), dei legislaia a rmas neschimbat. n concluzie, preedinia este un actor n proces fr a fi implicat n mod formal, rolul su fiind n totalitate dependent de aranjamentele politice i informale.

Cum funcioneaz n practic acest cadru de coordonare a afacerilor e uropene

Politicieni versus funcionari publici Aa cum am descris mai sus, n domeniul afacerilor europene executivul este organizat pe trei paliere: Consiliul de Afaceri Europene prezidat de premier i frecventat de minitri; Comisia de Afaceri Europene format din birocraia de nivel nalt i frecventat de obicei de secretari de stat; Grupurile de lucru.

Comisia de Afaceri Europene ine edine sptmnale prezidate de obicei de directorii generali i nu de secretarii de stat. Directorii general i nu sunt numii pe criterii politici, dein o funcie stabil n sistem i tind s aib mai mult experien i informaii dect secretarii de stat care sunt numii pe criterii politice. Este de asemenea adevrat c exist o practic n cadrul MAE prin ca re directorii sunt promovai ca secretari de stat prin pstrarea statutului lor de diplomai de carier. n acest caz i-am analizat mai degrab ca birocraie de nivel nalt dect din punct de vedere politic. n concluzie, al doilea nivel (Comisia de Afaceri Europene) tinde s fie gestionat mai degrab de funcionari publici dect de politicieni, n ciuda rolului de supervizare acordat secretarilor de stat. Dei ar prea c, n condiiile unei expertize superioare la nivelul funciei publice de conducere, discuiile i deciziile din cadrul Comisiei ar trebui s fie la un nivel foarte bun, n practic, lipsa implicrii decidenilor politici (secretari de stat) are un efect negativ. Astfel, toate problemele care necesit luarea unei decizii nu pot fi soluionate la acest nivel, funcionarii publici evitnd a se pronuna n afara mandatului instituional pe care l au. Astfel, apar disfuncionaliti n mecanismul de coordonare a afacerilor europene, iar probleme asupra crora trebuie luat o decizie sunt amnate nejustificat, pana la discutarea acestora cu factorii politici care coordoneaz domeniile respective (secretarii de stat care n mod normal ar trebui s participe la aceste reuniuni).

26

n acelai timp i funcionarea Consiliului este defectuoas. edinele lunare nu sunt inute n mod regulat, iar atunci cnd e cazul, minitrii tind s discute despre afacerile europene n edinele de guvern care sunt dominate n mod normal de chestiunile de politic intern. (despre Consiliu) nu au inut edina n ultimele luni Era de ateptat ca premierul s discute chestiunile legate funcionar public de politicile UE n cadrul edinelor regulate de guvern, mai degrab dect n edine speciale ale Consiliului privind afacerile europene, care n esen tot o ntlnire ntre premier i (anumii) minitri sunt. Dar n acest caz Consiliul de Afaceri Europene ca organism special care supravegheaz din punct de vedere politic procesul de formulare a poziiilor de ar este mai degrab redundant, are o existen mai degrab fantomatic. Rolul dominant al funcionarilor publici n cadrul Comisiei de Afaceri Europene i funcionarea ineficient a Consiliului ca o umbrel politic, fac din Romnia un stat n care birocraia domin procesul de formulare a poziiilor de ar. Funcionarii publici sunt avantajai fa de politicieni deoarece dein experien i informaiile acumulate pe problematicile europene. Aceasta este o motenire a perioadei de pre-aderare atunci cnd prioritatea aderrii conferise un rol mai crescut birocraiei n detrimentul politicienilor, care dein un mandat limitat. Avnd n vedere lipsa de interes a partidelor politice i a politicienilor de nivel nalt fa de Bruxelles, tendina este de a lsa problematicile europene pe seama nivelului tehnic al administraiei. Dei ar putea s par privilegiai, interviurile noastre au artat faptul c funcionarii publici sunt mai degrab frustrai din cauz c nu primesc input din partea politicienilor, ceea ce nu le permite s angajeze instituia pe care o reprezint dect la un nivel minimal. n plus, crizele politice din 2008 2009 i ocuparea agendei interne de ctre criza economic a fcut ca rolul birocraiei de pilot automat n formularea poziiilor de ar s persiste. n puinele cazuri n care politicienii au luat iniiativa (aa cum a fost cazul strategiilor Preed intelui n ceea ce privete Republica Moldova i Sinergia Mrii Negre), funcionarii publici au preluat aceste chestiuni cu fermitate i le-au promovat la nivel Au o list mare de chestiuni european. trimise de la Bruxelles n fiecare Dar lipsa de input de la nivel politic i spune sptmn, dar foarte rar discut cuvntul n cazul acestui proces. Birocraia i are de substana acestora, iar propriile limite, deciziile trebuie s fie asumate minitrii responsabili nu realizeaz politic, iar n condiiile unei cereri limitate din evaluri de impact. 90% din aceste ntlniri au scopul numai de a raporta c o edin a fost inut expert independent.

27

partea clasei politice, ceea ce birocraia furnizeaz este evident insuficient. Lipsa unor discuii i dezbateri serioase pe fondul documentelor discutate n edina de guvernul, precum i calitatea slab a analizelor prezentate decidenilor politici nu se limiteaz doar la problematica afacerilor europene. ntreg sistemul de luare a deciziei de la nivelul administraiei romneti este afectat de aceast slbiciune i se constat prevalena deciziilor ad-hoc, fr analiz i dezbateri fundamentate asupra subiectelor de pe agenda edinei Guvernului. Executiv versus Parlament Aa cum am menionat mai sus, Parlamentul are un rol marginal n acest cadru legal. Parlamentul este informat de Consiliul de Afaceri Europene, consultat de Comisia de Afaceri Europene i informat (cu posibilitatea de a trimite feedback) de Comisia European cu privire la documentele de poziie. Parlamentul romn a fost inclus ncepnd de la aderare n cadrul Iniiativei Barroso i este informat ncepnd din 2007 despre iniiativele legislative ale Comisiei Europene, dar a fost printre cele mai puin active la nivel european n a trimite feed-back13. Pe de o parte, un soi de letargie pare a domni la nivelul legislativului, pe care am putea-o pune pe seama prelungirii pn n prezent a mentalitii de pre-aderare. consider c UE este de Problema este agravat de ctre aranjamentul atribuia guvernului instituional intern. nainte de 2007, cele dou expert parlamentar cu Camere ale Parlamentului au creat o Comisie de referire la implicarea Afaceri Europene (CAE) unificat pentru a adopta legislativului. rapid acquis-ul comunitar. Necesitatea de a trece un numr foarte mare de legi a creat aceast situaie, Comisia comun prezumnd c nu va obstruciona guvernul n adoptarea acquis-ului. ns structura unei comisii comune tinde s fie ineficient, edinele Comisiei au loc fr regularitate i fiecare membru al ei este activ mai degrab n comisia sectorial a propriei camere i privete Comisia comun ca pe un fe l de second job mai

13

Mediafax, Parlamentul Romniei, printre cele mai inactive la capitolul consultrii cu instituiile UE raport, 14 septembrie 2010. Disponibil la: http://www.mediafax.ro/politic/parlamentul-romaniei-printrecele-mai-inactive-la-capitolul-consultarii-cu-institutiile-ue-raport-4893154. Accesat pe 24/11/2010.

28

puin important. n condiiile n care guvernul nu acord prea mare importan Comisiei comune, nici membrii acesteia nu sunt stimulai s fie mai activi, de unde rezult un fel de cerc vicios. Autorii acestui raport au realizat o serie de interviuri cu oficiali ai Parlamentului (parlamentari i experi), din care rezult o anumit exasperare, mai ales la nivelul tehnic al experilor, fa de lipsa de activism i de relevan a Comisiei comune. n aceste condiii, observm o tendin d e suplinire la nivelul fiecrei Camere a Parlamentului prin dezvoltarea de proceduri proprii (vom reveni asupra subiectului). De facto, fiecare Camer va tinde s joac e pe cont un rol la nivel european. Ideea cea mai des vehiculat este aceea de a renuna la comisia comun pentru Afaceri Europene i de a avea un sistem la nivelul Parlamentului care s funcioneze cu dou comisii separate, una organizat la Camer, cealalt la Senat. Menionm c indiferent de aranjamentul instituional de la nivelul Parlamentului, urmtoarele aspecte sunt critice pentru o funcionare coerent i o implicare sporit a legislativului n coordonarea afacerilor europene: asistena tehnic superioar acordat de structurile de specialitate (Direcia de Afaceri Europene) Comisiei sau Comisiilor pentru afaceri europene. participarea reprezentanilor direciilor de afaceri europene la reuniunile Comisiei de Afaceri Europene de la nivel guvernamental - cu un statut de invitat, n scopul consultrii i informrii Parlamentului aprobarea unor proceduri clare n domeniul afacerilor europene care s stabileasc modul de relaionare ntre Guvern, Parlament si Preedinie.

Afaceri europene i politici naionale Una din caracteristicile comune Parlamentului i Guvernului n sistemul de coo rdonare a afacerilor europene este reprezentat de tratarea ntr-o manier difereniat, neintegrat a aspectelor de politici europene. Astfel, abordarea din perioada de pre-aderare s-a perpetuat, rezultnd n mecanisme i sisteme diferite pentru planificarea i coordonarea politicilor naionale i mecanisme speciale pentru politicile europene. Impactul acestei diferenieri artificiale ntre politicile naionale i politicile elaborate i implementate n context european se resimte n modalitatea de organ izare i funcionare a sistemului de planificare a politicilor, a rolului diferitelor structuri i mecanisme de coordonare aferente. Astfel, politicile europene sunt privite mai degrab ca factori externi care urmeaz a fi analizate i elaborate n afara cadrului stabilit pentru politicile naionale. Sunt percepute i tratate mai degrab ca relaii externe dect politici interne. De asemenea, aceast abordare conduce la o oarecare marginalizare a afacerilor europene care sunt considerate ceva cu totul separat ce trebuie gestionate ntr-o maniera aparte, cu reguli i resurse special alocate.

29

Avnd n vedere statutul actual al Romniei, ...Afacerile europene sunt privite impactul direct al iniiativelor i ca fiind confideniale, numai reglementrilor comunitare asupra civa fiind ndrituii s participe cetenilor romni, oportunitile pentru la analiza aspectelor cu relevan influenarea deciziilor europene, considerm UE expert parlamentar. c zona de difereniere dintre agenda intern i agenda european n ceea ce privete politicile promovate, este insignifiant. Astfel, politicile europene devin politici interne care produc efecte directe i deci urmeaz a fi tratate de aceeai manier. Una din recomandrile noastre privind sistemul de coordonare a afacerilor europene, att la nivel de executiv ct i privind legislativul, este de a integra mecanismul de coordonare a afacerilor europene n sistemul naional de coordonare a politicilor publice. Politici Europene = Politici Naionale Guvern i Parlament colaborare sau competiie n coordonarea afacerilor europene? Aa cum s-a menionat anterior, relaia dintre Guvern i Parlament n procesul de coordonare a afacerilor europene nu este formalizat n acest moment, cadrul normativ n vigoare nepreciznd mandatul, rolul i atribuiile fiecrei instituii sau un mecanism de colaborare/consultare. Dincolo de relevana juridic a unui asemenea act normativ, situaia actual n care Guvernul est e practic singura instituie care face coordonarea afacerilor europene, care elaboreaz i negociaz poziiile de tar, ridic un semn de ntrebare privind mandatul politic al executivului (care pare mult extins n aceasta situaie) i rolul de reprezentare pe care l are Parlamentul. Interviurile efectuate cu reprezentani ai Parlamentului i Guvernului au relevat faptul c, dei un prim proiect de act normativ care s stabileasc mecanismul de colaborare dintre cele dou instituii n domeniul afacerilor europene a fost elaborat nc din 2006, timp de patru ani nu s -a reuit finalizarea i adoptarea acestui act normativ. Mai multe variante au fost elaborate i discutate n mediul guvernamental i la nivelul parlamentului, ns decizia final nu a aprut. Motivele pentru aceasta situaie de fapt sunt legate de competiia dintre guvern ip, de rolul central pe care l are guvernul i pe care urmrete s-l pstreze n continuare i ambiiile Parlamentului de a se afirma ca un actor care conteaz n coordona rea afacerilor europene, cu un rol care s nu fie limitat la un statut de exclusiv consultativ. Trebuie ns s difereniem intre ambiiile de la nivelul tehnic, birocratic al experilor parlamentari 14care urmresc ca Parlamentul s se implice mai mult i s foloseasc noile oportuniti pentru a angaja instituia mai serios n

14

Prin termenul de expert parlamentar se desemneaz funcionarii publici parlamentari.

30

coordonarea afacerilor europene i opiniile nivelului politic, al factorilor de decizie care nu sunt foarte cristalizate n acest sens. Dei, conform opiniilor experilor intervievai, au fost civa parlamentari direct interesai de problematica afacerilor europene, se poate concluziona c ne confruntm cu o cerere redus la nivelul parlamentarilor pentru coordonarea afacerilor europene. Trebuie menionat faptul c n prezent discuiile privind acest proiect de act normativ au fost reluate, iar grupul de lucru recent constituit din reprezentani ai Comisiei de Afaceri Europene i ai Departamentului de Afaceri Europene urmeaz a prezenta o variant a proiectului de lege pn la finalul acestui an.

Simpla aprobare a legii care s statueze relaia Guvern Parlament n coordonarea afacerilor europene nu este suficient.

Avnd n vedere caracterul legalist al administra iei romneti, existena unui act normativ care s statueze rolul celor dou Parlamentul trebuie s i capacitatea instituii i mecanismele de colaborare n domeniul afacerilor dezvolte europene creeaz premisele unui proces coerent de coordonare pentru a fi un partener a afacerilor europene. Atragem ns atenia c, indiferent de activ n domeniul afacerilor prevederile acestui act normativ i de statutul acestuia, europene. implementarea face diferena. Astfel, Parlamentul trebuie s aib/s i dezvolte capacitatea instituional pentru a juca un rol mai important n coordonarea afacerilor europene, simpla existen a unui act normativ care i confer aceste atribuii nefiind de ajuns.

Structura politic din cadrul Parlamentului care ar fi trebuit s contribuie semnificativ la coordonarea afacerilor europene i la o stimulare a cererii politice pentru acest domeniu este reprezentat de Comisia de Afaceri Europene (CAE). Activitatea CAE a fost ns caracterizat de un sistem adhoc de organizare de reuniuni, participare redus a membrilor datorit suprapunerii edinelor cu alte evenimente sau a faptului c fiecare membru CAE este i membru ntr-o alt comisie de specialitate. Aspectele considerate problematice i care ar trebui mbuntite n activitatea CAE de ctre experii parlamentari intervievai sunt: un leadership politic mai pregnant la nivelul Comisiei, existena unui mecanism intern pentru afaceri europene care s permit decizia politic asupra analizei tehnice, precum i modalitatea de organizare a Comisiei parlamentare de afaceri europene o comisie comun, sau dou comisii, cte una pentru fiecare camer.

...orice procedur comun este un comar expert parlamentar cu referire la funcionarea Comisiei de Afaceri Europene.

Afaceri europene la nivelul Parlamentului proceduri de coordonare

31

De asemenea, componena comisiei se schimb frecvent, afectnd n mod direct activitatea acesteia. Reacia experilor de la nivelul Senatului i Camerei Deputailor la problemele n funcionarea CAE i a procesului de coordonare a afacerilor europene a fost reprezentat de iniiativele privind stabilirea de proceduri interne pentru afaceri europene. Astfel, trebuie remarcat c la Senat procedurile au fost recent aprobate n Biroul Permanent, deci sunt acum n vigoare, n vreme ce la Camera Deputailor se analizeaz oportunitatea unor proceduri similare. n realitate, de facto, avem practic dou sisteme independente, Comisia parlamentar de unul la Senat i altul ce urmeaz a fi formalizat la Camer pentru afaceri europene coordonarea afacerilor europene. n acest context, rolul i deficiene de funcionare. statutul Comisiei de Afaceri Europene (n varianta actual de comisie comun) trebuie rediscutat. Realitile instituionale au n realitate fiecare camer suferit modificri, majoritatea e diferit la Camera i la Senat, i-a dezvoltat propriile CAE nu a avut rezultate remarcabile n varianta comisiei comune proceduri pentru i entuziasmul de la nivel tehnic trebuie susinut astfel nct s coordonarea afacerilor genereze un input politic acestui proces. Dac acest input politic europene. poate fi generat mai uor n varianta n care fiecare camer i stabilete propria comisie de afaceri europene, atunci realitatea de facto trebuie transpus ntr-o realitate de jure. n condiiile n care acceptm ideea c pentru a stimula implicarea Parlamentului n afaceri europene, din punct de vedere instituional este mai bine s avem mecanisme separate la Camer i Senat (se evit dificultile legate de convocarea edinelor CAE i ale reuniunilor comune), trebuie analizat care sunt mecanismele concrete ce ar putea aduce mbuntiri n acest domeniu. Prezentul raport nu i propune s fac o analiz detaliat a opiunilor legate de mecanismele de coordonare a afacerilor europene la nivelul parlamentului, ns ofer cteva recomandri i semnaleaz aspectele ce trebuie agreate la nivel tehnic i politic. Dintre principalele aspecte procedurale care sunt extrem de relevante pentru succesul iniiativelor de eficientizare a coordonrii afacerilor europene la nivelul Parlamentului i care trebuie analizate n detaliu, CAE la Camera i Senat menionm: Comisie full time cu a) Statutul unor eventuale Comisii de Afaceri Europene la membrii specializai n Camera si Senat (comisii separate) afaceri europene sau Comisie grup de lucru cu reprezentani de la alte comisii de specialitate cu pregtire n afaceri europene. Una din criticile aduse organizrii i funcionrii actualei CAE se leag de faptul c membrii acestei comisii sunt membri i n alte comisii de specialitate, i deci, implicarea lor in CAE este privit 32

mai degrab ca ..un al doilea job.., fiecare fiind implicat n activitatea comisiei de specialitate din care face parte. Astfel, pe modelul altor state, unii experi consider c dac s-ar nfiina cte o comisie de afaceri europene la fiecare camer, iar membrii acestei comisii nu ar mai putea fi i membri n alte comisii de specialitate, deputaii i senatorii din CAE ar fi mai activi i ar coordona acest proces de o manier mult mbuntit. n acelai timp ns, pornind de la premisa c politicile europene nu difer de politicile interne i lund n calcul abordarea integrat la nivel de coordonare de politici care se promoveaz acum la nivelul Comisiei (vezi guvernana economic) i nevoia de contientizare a relevanei aspectelor comunitare pentru politicile naionale, o expertiz sectorial la nivelul comisiilor de afaceri europene din parlament este necesar. Avnd n vedere contextul actual, cnd problematica afacerilor europene este marginalizat la nivelul Parlamentului, considerm c pentru a genera mai mult interes n acest domeniu o variant n care promovarea politicilor europene se face n direct conexiune cu sectoarele unde acestea vor avea impact este mai bun. n concluzie, recomandm ca n condiiile nfiinrii unei comisii de afaceri europene la Camer i Senat, membrii acesteia s acioneze ca i membrii i n alte comisii de specialitate, iar expertiza lor sectorial s contribuie la activitatea din cadrul CAE. Desigur, pentru a avea un proces funcional, secretariatul tehnic aferent comisiei trebuie s i poat ndeplini mandatul de asisten tehnic de specialitate acordat membrilor comisiei. b) Coordonarea procesului la nivelul fiecrei camere CAE central sau doar input marginal Modalitatea de coordonare a procesului, consultarea altor structuri de specialitate, integrarea inputurilor i mecanismul de soluionare a disputelor sunt aspecte ce pot fi abordate diferit, n funcie de existena sau nu a unui coordonator central pentru fiecare din cele doua camere ale Parlamentului. Coordonarea procesului Comisie central (CAE) sau Fr coordonare central, doar prin intermediul comisiilor de specialitate

Astfel o prima variant, promovat prin procedurile recent aprobate de Senat, implic o tratare a aspectelor de afaceri europene prin intermediul comisiilor de specialitate. Astfel, comisia de specialitate este cea care coordoneaz raportul respectiv i l promoveaz pentru aprobare n plen. Celelalte comisii de specialitate pot contribui i formula opinii care sunt gestionate de comisia de specialitate iniiatoare. n cazul actual, Comisia de Afaceri Europene (comun) poate contribui cu opinii la fel ca oricare alt comisie de specialitate care are un interes n domeniul respectiv. Deci, n contextul actual, la nivelul Senatului, aspectele de afaceri europene sunt tratate indisolubil de comisiile de specialitate, fr a avea un rol anume de coordonare a afacerilor europene. 33

O alt abordare, care pleac de la premisa c aspectele de afaceri europene nu sunt pe deplin internalizate la nivelul parlamentului i coordonarea specific acestui domeniu este necesar, impune un rol central pentru o Comisie de Afaceri europene de la nivelul fiecrei camere. n aceast variant, Comisia va gestiona ntreg procesul de comunicare/consultare pentru iniiativa respectiv, va convoca diferite reuniuni de dezbatere i va gestiona elaborarea documentului final. CAE va aciona astfel ca un coordonator al politicilor n domeniul afacerilor europene. Aceast abordare ar pleca de la premisa consolidrii unui nucleu de parlamentari interesai n domeniul afacerilor europene (n jurul Comisiei de Afaceri Europene) i extinderea gradual a expertizei n afaceri europene la nivelul comisiilor sectoriale. Deci aa cum am menionat anterior o analiz detaliat a modului de lucru, structurilor, procedurilor actuale, etc. trebuie realizat anterior lurii unei poziii ferme privind modificrile instituionale i sistemice pentru coordonarea afacerilor europene, considerm c pentru actualul context, dou comisii de afaceri europene (cte una la fiecare camer) care s reuneasc specialiti n afaceri europene din comisiile de specialitate i care s joace un rol de coordonare central, sprijinite de corpuri tehnice specializate n domeniu , ar eficientiza activitatea parlamentului n coordonarea afacerilor europene.

Concluzii
Se vorbete la nivelul Uniunii Europene de o oboseal a extinderii. n Romnia prem a ne instala ntr-o oboseal a post-extinderii. Marele obiectiv naional al aderrii la UE, obiectiv consensual i prioritar, a fost ndeplinit, acum prem uor confuzi dup succes. Acest raport al CRPE vine n logica eforturilor noastre de a face din Romnia un actor activ, credibil i eficient la nivelul politicilor Uniunii Europene. Dar asta nu se poate realiza fr o contribuie substanial a Parlamentului romn. Putem considera perioada negocierilor de aderare la UE ca una excepional, n sensul n care regulile obinuite ale jocului se schimb, pentru a face loc unui proces de negocieri duse de guvern i de adoptare a acquis-ului la foc automat de ctre Parlament. Aa cum am artat n raport, era inevitabil ca Parlamentul s fie marginalizat atunci. ns acea perioad s -a terminat, iar regulile obinuite trebuie s-i reintre n drepturi. Ceea ce ntrzie s se ntmple. Cum politicile europene acoper domenii largi, care afecteaz direct viaa cetenilor, este nevoie de decizie politic i de input politic ferm pentru ca Romnia s poat dezvolta nite strategii de poziionare la nivel european. Din pcate, n acest moment nici Guvernul, nici Parla mentul nu fac aa ceva. Decizia privind poziiile de ar ale Romniei este cantonat la nivelul birocraiei guvernamentale i a comitetelor de experi guvernamentali. Dei ei cunosc dosarele, nu au anvergura politic necesar pentru a asuma poziii de ar i strategii reale de negocieri. De unde un comportament pur reactiv al Romniei pe majoritatea dosarelor europene (avem o prere cnd suntem ntrebai direct). 34

Bineneles, aceast situaie nu e din vina Parlamentului. Nu e vina Parlamentului c minit rii nu se intereseaz de afacerile europene, nu e vina Parlamentului c partidele politice nu au nici un fel de strategie pentru a dezvolta resurse umane n domeniul UE. Dar este vina Parlamentului c s-a auto-marginalizat n proces. Parlamentul este instituia care ar trebui s umple golul pe care l resimim, care ar trebui s ofere input i control asupra birocraiei. Intrarea n vigoarea a Tratatului de la Lisabona, ne ofer o ans de a relansa aceast discuie i de a regndi rolul Parlamentului Romniei. Aa cum am discutat n raport, controlul de subsidiaritate este o schimbare important, dar chiar mai important este integrarea Parlamentului ntr-un flux de informaii care i permite s activeze la nivel UE prin controlul direct asupra guvernul romn. n practic, un parlament activ nu va mai depinde de fluxul de informaii primite de la guvern, putnd astfel s desfoare o politic pro-activ, propunnd idei, soluii i poziii chiar nainte ca acestea s fie formulate de ctre ministere i, oric um, controlndu-le apoi. Lisabona este o ans, depinde de Parlamentul Romniei cum o va fructifica. nceputul acestei repoziionri ar trebui s nceap de la identificarea problemelor care blocheaz acum Parlamentul ntr-un rol marginal. Analiza noastr a identificat cteva dintre ele. Recomandarea noastr privind nlocuirea comisiei comune cu cte o comisie separat la fiecare camer, comisie care s i fie punctul nodal al procesului, este una dintre soluiile posibile. Dar oricum vom reaeza structura instituional intern, avem nevoie de leadership, de parlamentari care s doreasc o carier n domeniului afacerilor europene i care s impulsioneze ntreg acest mecanism de control i decizie.

35

Bibliografie
Literatur de specialitate Goetz, K and Wollmann H. `Governmentalizing central executives in post-communist Europe: a four-country comparison`; Journal of European Public Policy 8:6 December 2001: 864887, 2001; Ghinea C, `Romania - The EU New Member States as Agenda Setters in the Enlarged European Union`, EuPI European Policies Initiative, Open Society Institute Sofia, April 2009; Grabbe, H. `How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity`, Journal of European Public Policy 8:6, 10131031, December: 2001; Hegeland, Hans and Christine Neuhold, `Parliamentary participation in EU affairs in Austria, Finland and Sweden: Newcomers with different approaches`, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 6 (2002) N 10, p.7; Hix S, Noury A and Roland G, `Democratic Politics in the European Parliament`, Cambridge University Press, Cambridge, 2007; Jans, Theo and Sonia Piedrafita, `The Role of National Parliaments in European Decision-Making`, European Institute for Public Administration, EIPASCOPE 2009/1, Maastricht, 2009; Laffan, B.`Managing Europe from home in Dublin, Athens and Helsinki: A comparative analysis`; West European Politics, Vol.29,No.4, 687708, September 2006; Lippert, B; Umbach, G; Wessels, W. `Europeanization of CEE executives: EU membership negotiations as a shaping power`; Journal of European Public Policy 8:6 December 2001: 980 1012; Maurer, Andreas, Wolfgang Wessels (eds.), `National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? `, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 2001; Moravcsik, A. ` Why the European Union Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation`; Center for European Studies, Working Paper Series #52, Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, New York, NY (1-4 September 1994); Open Europe, `Getting a grip. Reforming UK Scrutiny at Westminister, aprilie 2006; Raunio, Tapio, National parliaments and European integration : what we know and what we should know, Arena Working Paper No. 2, January 2009; Tsebelis G, `Veto players How Political Institutions Work`, Princeton University Press, 2002. Zubek R, `Complying with Transposition Commitments in Poland: Collective Dilemmas, Core Executive and Legislative Outcomes`; West European Politics; Vol. 28, No. 3, May 2005: 592 619. Documente oficiale Commission of the European Communities, Report from the Commission. Annual Report 2008 on relations between the European Commission and National Parliaments, Brussels, 7.7.2009, COM(2009) 343 final; 36

Government Report on EU Policy, Prime Ministers Office Publications, 20/2009; House of Commons Information Office, EU Legislation and Scrutiny Procedures, septembrie 2010; Parliament of Finland, REPORT OF THE GRAND COMMITTEE 1/2009. The Governments Report on EU Policy; Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007; The Folketings European Affairs Committee, The Folketings scrutiny of government in EU policy.

37

Despre autori Cristian Ghinea este director al CRPE i editorialist la Romnia liber i Dilema veche. A absolvit masteratul EU Politics and Governance la London School of Economics (LSE). Drago DINU este un profesionist cu experien solid n management public i planificare strategic. A lucrat n unitatea de coordonare a politicilor publice a Guvernului Romniei. n prezent ofer consultan n domeniu la nivel regional (Romnia, Moldova, Kosovo). Oana Tnsache este cercettor n cadrul Centrului Romn de Politici Europene i absolvent de Studii Europene.

Acest raport apare n cadrul proiectului ntrirea capacitii Parlamentului romn de a fi un actor european activ derulat de Centrul Romn de Politici Europene (CRPE) i Fundaia Friedrich Ebert Romnia. Coninutul acestui raport nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Fundaiei Friedrich Ebert. Opiniile exprimate nu implic automat poziia tuturor experilor afiliai CRPE sau a altor instituii i organizaii partenere CRPE.

Imagine copert: Aleksander Dragnes via Flickr

Centrul Romn de Politici Europene Gheorghe Pop de Bseti 43-45, ap. 5 Bucureti office@crpe.ro Tel.: +4 0371 083 577 Fax.: +4 0372 875 089 www.crpe.ro

Friedrich-Ebert-Stiftung Str. Tunari 43 Bucureti fes@fes.ro Tel.: +4 021 2 11 09 82/-83 Fax: +4 021 210 71 91 www.fes.ro

CRPE decembrie 2010

38