REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr.

2(5)/2000

Dacian Cosmin Drago

O SCURT TEORIE GENERAL A RECURSULUI ADMINISTRATIV DIN PERSPECTIVA DREPTULUI COMPARAT

Abstract The various administrative law systems usually provide for citizens the right to appeal to the primary authority or to a superior administrative body against an administrative act or decision. This study presents the way that the main European legal systems solve this matter.

1. Din perspectiva evoluiei recursului administrativ n dreptul comparat, i avnd n vedere realitile actuale existente n dreptul administrativ de pretutindeni i din ara noastr, vom ncerca s formulm o scurt teorie general a recursului administrativ, prin surprinderea caracteristicilor eseniale ale diferitelor categorii ale acestuia i a raporturilor sale cu recursul jurisdicional (contencios). 2. Controlul preventiv care se realizeaz n snul administraiei nu este suficient pentru a asigura legalitatea deciziilor luate de aceasta. El las s treac abuzurile i erorile administraiei, care pot fi reparate doar printr-un control ulterior, corectiv. Controlul corectiv poate fi control intern, n interiorul aparatului administrativ, i control extern, exercitat de alte autoriti publice. Doctrina francez1 consider recursul graios i cel ierarhic ca fcnd parte din controlul intern administrativ, cel extern fiind realizat de organe jurisdicionale, organe politice i tehnice. Doctrina romn distinge i n interiorul aparatului administrativ existena unui control intern i a unuia extern, primul fiind declanat din oficiu sau de recursul graios, pe cnd cel extern este ndeplinit de superiorul ierarhic, de organul de tutel, de alte organe administrative specializate, tehnice2. Recursul administrativ este cererea adresat autoritii administrative care statueaz n aceast calitate3

G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, Le controle de ladministration et la protection des citoyens (etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, p.261. 2 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.II, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997, p.8; 3 J-M.Auby, M.Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communaut conomique Europene, Jurisprudence gnrale Dalloz, Paris, 1971, p.251.

107

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

3. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor4, drept prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative. Potrivit dreptului de petiionare5, cetenii se pot adresa autoritilor publice prin petiii, formulate n numele semnatarilor, iar autoritatea public este obligat s le rspund n termenele prevzute de lege (art.47 al Constituiei Romniei din 1991)6. Prin asemenea petiii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petiionar ilegal. Este de principiu, pe de alt parte, c un act administrativ poate fi revocat, n principiu, de ctre organul emitent sau de ctre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor7. Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu simplele cereri adresate admininistraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare8. n cazul recursului administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, se contest o decizie explicit (act administrativ) sau implicit (refuzul nejustificat sau tcerea administraiei) a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu9, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ. 5. Originea i evoluia recursului administrativ. n rile europene, perioada anterioar revoluiilor burgheze s-a caracterizat, n ceea ce privete cile de atac ale actelor administrative ilegale, prin sistemul administratorului judector, controlul acestor acte fiind realizat de ctre administraie, prin organele proprii10 .
J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.216; C.L.Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. adm, n Dreptul nr.10/1997, p.105 ; G.Isaac, La procdure administrative non contentieuse, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968, p.619. 5 n sensul c recursul administrativ este o form special de exercitare a dreptului de petiionare s-a exprimat i doctrina ntemeiat pe Legea nr.1/1967 a se vedea A.Iorgovan, I.Moraru, D.Mustea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, 1985, p.184 ; Editorial- Perfecionarea sistemului legal de ocrotire a drepturilor persoanelor n raporturile cu organele administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice nr.3/1967, p.311. 6 A se vedea, spre exemplu, art.17 al Legii fundamentale pentru Republica Federal Germania, intitulat dreptul de petiionare, art.29 al Constituiei Spaniei, art.10 al Constituiei Greciei. 7 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, vol. I , p.261; R.Chapus, Droit administratif gnral, 13e edition, tome 1, Montchrestien, Paris, 1999, p.376. 8 G.Dupuis, M.-J.Gudon, P.Chrtien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, p.42 9 J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.215. 10 Ibidem, op.cit., p.41 ; J.Schwarze, Droit administratif europen, vol.I, Office des publications officielles des Communauts Europenes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p.153.
4

108

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Din acest moment, evoluia sistemelor de protecie a drepturilor cetenilor n raporturile lor cu administraia a fost diferit. Dup 1789, sub influena revoluiei franceze, n unele state a fost realizat o separaie absolut a puterilor executiv i judiciar, prin urmare orice intervenie a tribunalelor asupra administraiei era interzis. Acest lucru i gsete explicaia n rolul ostil pe care l-au jucat tribunalele n timpul revoluiei din Frana11 precum i n ideea caracterului exorbitant al litigiilor administrative, care a marcat gndirea revoluionarilor12. n Frana, organele administrative care erau competente s soluioneze contestaiile particularilor au nceput, treptat, s foloseasc o procedur apropiat de cea jurisdicional n rezolvarea aceastor cereri. Crearea jurisdiciilor administrative independente de administraia activ (tribunalele administrative) a fcut ca organele cu atribuii jurisdicionale s devin jurisdicii administrative inferioare acestora. Controversa autorilor francezi a purtat asupra chestiunii de a ti dac sistemul consacrat n timpul vechiului regim a constituit o form de jurisdicie administrativ sau un simplu recurs administrativ clasic. n opinia prof. Chevallier13, n caracterizarea unei jurisdicii administrative trebuie inut seama nu numai de criteriul formal- al naturii litigiului- ci i de criteriul organic i formal, prin urmare nainte de revoluie exista doar posibilitatea unui recurs administrativ, nu i a unuia jurisdicional. Exemplul cel mai edificator n ceea ce privete aceast evoluie este Consiliul de stat, nfiinat n 1799 ca organ consultativ al guvernului, dar a crui aviz a primit rapid valoare obligatorie pentru organele administrative inferioare. Dei n 1872 s-a dotat cu o secie de contencios administrativ, care-i exercit atribuiile ca un tribunal administrativ independent, din punct de vedere instituional nici la ora actual nu i-a schimbat natura de organ al puterii executive, membrii si fiind considerai funcionari publici, nu judectori. Spre deosebire de Frana, unde jurisdicia administrativ s-a dezvoltat de sus n jos, adic pornind de la Consiliul de Stat, n Germania fenomenul a avut un curs

11

J.Schwarze, op.cit., p.114; J.Chevallier, Llaboration historique du principe de sparation de la jurisdiction administrative et de ladminnistration active, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1970, p.73. 12 J.Chevallier, op.cit., p.74. 13 Ibidem, p.42.

109

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

invers, de la landuri nspre federaie14 . Tot sub influena revoluiei franceze s-a dezvoltat i contenciosul administrativ din Italia15, Belgia16. n Anglia, tribunalele de drept comun au fost desemnate competente s judece totalitatea litigiilor, inclusiv cele dintre administraie i particulari (este vorba despre aa-zisul sistem common law, care nu face distincie ntre litigiile administraiei cu particularii i litigiile dintre particulari), ns exist i tribunale adminstrative17. n sfrit, exist i ri, cum ar fi Olanda, n care sistemul administratorului judector s-a meninut, ulterior nfiinndu-se i tribunale administrative, ns procedura de judecat nu este una specific administraiei active, ci apropiat de cea judiciar 18. Din perspectiva acestei evoluii istorice a contenciosului administrativ, se poate nelege evoluia recursului administrativ. Astfel, n sistemul administratorului judector, recursul administrativ era singura cale de atac a actelor ce emanau de la administraie19. Acestui recurs, din care s-a desprins n timp, aa cum am artat, recursul administrativ cu caracter jurisdicional, i s-a alturat recursul contencios, adresat fie tribunalelor administrative independente, fie tribunalelor ordinare, n funcie de sistemul de contencios administrativ la care ne raportm. n consecin, n prezent cile de contestare a actelor administrative ilegale sunt recursul administrativ i recursul contencios, la care se adaug, n unele ri, recursul la mediator sau la avocatul poporului(ombudsman). Recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau neprevzut de vreun text de lege. La rndul lor, recursurile prevzute de lege se mpart n recurs administrativ propriu zis i recurs administrativ cu caracter jurisdicional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevzute de lege) sunt recursul graios, recursul ierarhic i recursul de tutel20 . Recursurile neprevzute de lege sunt facultative, n timp cele prevzute de lege pot fi facultative sau obligatorii. n ultimul caz, ne aflm n faa unui recurs administrativ prealabil sesizrii instanei de

J.Schwarze, op.cit., p.127. Ibidem, p.142. 16 Ibidem, p.168. 17 G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.104. 18 J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.453. 19 C.G.Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p.108 ; G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.60 20 J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.216.
15

14

110

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

contencios administrativ, aa cum este cel prevzut de art.5 al Legii nr. 29/1990 n Romnia. 6. Tipuri de recurs administrativ. 6.1. Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept comun)21 aa cum am precizat, i gsete totui temeiul juridic ntr-o lege, fie legea fundamental, fie o lege ordinar, care prevede dreptul fundamental al cetenilor la petiionare. Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea administrativ22, i este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei ci de recurs poate fi fcut fie n mod expres, i anume stipulnd c actul administrativ nu poate fi atactat pe cale administrativ, ci doar pe cale jurisdicional, fie implicit, prin precizarea c actul este definitiv din punct de vedere al procedurii administrative23. Jurisprudena francez recunoate chiar recursului ierarhic valoarea de principiu de drept public: el se impune astfel nu numai autoritii controlate, ci i superiorului sesizat n sensul efecturii controlului administrativ, care nu se poate ascunde n spatele unei presupuse liberti de decizie acordat organelor inferioare24. Aceast cale de atac poate fi exercitat oricnd, i poate viza att aspecte de legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu nu are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instanei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie nainte, fie n acelai timp, fie dup recursul jurisdicional, ns numai recursului introdus n termenul de exercitare a recursului jurisdicional i se recunoate de ctre jurispruden efectul prorogrii acestui termen. n susinerea recursului se pot invoca, de asemenea, att motive de fapt, ct i de drept, sau se poate apela pur i simplu la bunvoina administraiei 25. n ceea ce privete persoana fizic sau juridic care are deschis calea acestui recurs, jurisprudena francez, precum i codurile administrative suedez, elveian sau

21 22

Ibidem, p.217. C.G.Rarincescu, op.cit., p.108. 23 G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.264. 24 Ibidem, p.264. 25 Ibidem, p.272.

111

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

norvegian decid n sensul c orice persoan interesat poate s-l exercite, chiar dac nu-i este adresat26. Recursul administrativ neprevzut de texte legale exist, incontestabil, n aproape toate sistemele de drept administrativ, i este consacrat de multe ori de jurispruden, care-i ataeaz diferite efecte juridice. El poate fi recurs graios, recurs ierarhic sau recurs de tutel, precum i recurs impropriu. De dezvoltarea acestor concepte ne vom ocupa mai jos. Doctrina i jurisprudena francez au decis c, deoarece nu exist un text care s-l prevad, recursului i se vor aplica regulile de drept comun, adic procedura recursului facultativ27. 6.2. Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta, ntr-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus doar la aspecte de legalitate ale actului administrativ. La rndul su, recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. n cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluionare i atac nu este reglemenrtat amnunit, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes, nu este inut s respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat. n cazul recursului obligatoriu ns, exist dou posibiliti: a) legea prevede doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ28, i b) de regul legea reglementeaz i o procedur de derulare a acestuia, ce cuprinde termene de intentare, dezbatere contradictorie, motivarea soluiei. Se ataeaz astfel recursului administrativ o alur quasi-jurisdicional. Formalismul acesta se explic prin faptul c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde s uureze munca judectorului, fiind un pre-contencios, recursul obligatoriu este un para-contencios, care mpiedic, n cazul n care nu este efectuat, sesizarea judectorului29. Distinct de recursul administrativ de drept comun, exist n unele ri aa-zisul recurs quasi-contencios, instrumentat dup o procedur special, care presupune asocierea autoritii competente cu un organism de natur jurisdicional. Soluia recursului aparine autoritii administrative, dar cu avizul organului jurisdicional.
26 27

Ibidem, p.273 . J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.217. 28 R.Chapus, op.cit, tome I, p.769.

112

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Este cazul, n Italia, a recursului la Preedintele Republicii, care va fi rezolvat cu avizul Consiliului de Stat30. 6.3. n cazul n care particularul adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ultima treapt a ierarhiei administrative31. Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. n primul caz, recursul graios declaneaz controlul administrativ intern, iar n cazul recursului ierarhic se declaneaz controlul administrativ extern ierarhic32. Recursul ierarhic nu este recunoscut n sistemul de drept anglo-saxon, care consider c cererea de revizuire a unei decizii administrative face ca superiorul ierarhic astfel sesizat s se gseasc n aceeai situaie ca i cnd el ar fi fost sesizat pentru prima oar cu acea cerere33. El nu rezolv o cale de atac mpotriva actului, ci se pronun asupra lui ca i cum i-ar fi fost adresat personal, direct. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel 34. Tutela administrativ are dou sensuri: n primul sens, ea desemneaz dreptul de anulare, aprobare, autorizare a actului administrativ emis de o autoritate descentralizat, n timp ce n accepiunea ei moderat, relev dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ35. 7. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional. Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional (contencios). Ele sunt dou sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente. Primul se adreseaz

G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.270. G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.271. 31 C.G.Rarincescu, op.cit., p.109. 32 A se vedea, n acest sens, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, p.7. 33 G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.268. 34 R.Chapus, op.cit, p.581. 35 A.van Lang, G.Gondouin, V.Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282.
30

29

113

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

administraiei active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative independente sau instanelor judectoreti36. Persoanele fizice sau juridice pot, n principiu, opta liber ntre cele dou recursuri, iar exercitarea unuia dintre ele nu mpiedic exercitarea celuilalt, concomitent sau ulterior. Uneori, ns, aa cum am precizat anterior, legea prevede ca o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului administrativ, iar alteori recursul administrativ este exclus prin lege n favoarea exercitrii numai a recursului jurisdicional37. Dac autoritatea administrativ statueaz prima, decizia sa nu are, n principiu, nici un efect asupra recursului jurisdicional; excepie face cazul n care actul este anulat de ctre autoritatea administrativ, cnd judectorul va declara ncetarea procesului pentru lipsa obiectului. Dac ns decizia judectorului a intervenit prima, autoritatea administrativ i pstrez dreptul de a statua, cu condiia ca decizia sa s nu fie contradictorie hotrrii judectorului. Trebuie precizat c decizia intervenit n recursul administrativ este un act administrativ, ce poate fi deferit judectorului pentru anulare38. Organizarea recursului administrative depinde de rolul i locul care-i este asigurat n raport cu controlul contencios. Cele dou ci de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, recursul contencios nefiind deschis dect n contra actelor administrative devenite definitive prin epuizarea cilor de recurs administrativ, sau revizuite de organul emitent. Recursul administrativ este guvernat de reguli mai puin stricte dect cel contencios. Garaniile eseniale oferite administrailor care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dac se acord o importan mare recursului contencios, acesta va fi organizat astfel nct s protejeze drepturile i libertile administrailor, recursul administrativ fiind neglijat; dac ns recursul contencios nu privete ntreaga activitate administrativ, consacrnd limite multiple n exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenie sporit, fiind reglementat mai amnunit i oferind mai multe garanii administrailor.

36 37

J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.215. Ibidem, p.219. 38 J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.220.

114

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

n sistemele unde recursul administrativ este facultativ, particularul care se consider vtmat de o decizie administrativ, poate sesiza superiorul ierarhic sau se poate adresa direct judectorului; el poate introduce concomitent cele dou recursuri, iar dac obine satisfacie pe cale administrativ, se va desista de cererea de chemare n judecat. n acest caz, singura legtur existent ntre cele dou recursuri este efectul de prorogare al termenului de recurs contencios pe care-l are introducerea recursului administrativ. Dimpotriv, n acele sisteme de drept n care recursul administrativ este considerat un prealabil obligatoriu sesizrii instanei de contencios, particularii nu pot sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac. Aceast regul este aplicat, uneori, doar unor categorii de acte administrative39, iar alteori ca regul general40.

39 40

De exemplu, n Frana sau Belgia a se vedea G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.269. n Germania, Italia - Ibidem, op.cit, p.270 ; La fel se ntmpl i n Romnia.

115