MODELE N ANALIZA POLITICILOR PUBLICE

Ctlin BABA Models are widespread in every day life, allowing us to describe, to analyze and to understand political life. In public policy analysis different models were proposed based on available resources and present constraints, on relevant actors and mechanisms. The goal o this paper is to overview some of the relevant models in the field. Distincia care se face ntre studiul (cercetarea) politicilor publice i analiza politicilor publice este Ctlin BABA, lector universitar doctor, Catedra distinc ia ntre un studiu al politicii publice i un de tiine Politice a Facultii de tiine Politice i Administrative, Universitatea Babe-Bolyai, Cluj- studiu pentru politica public. Prima abordare tinde s Napoca. fie mai degrab descriptiv i explicativ, n timp ce cea de-a doua tinde s aib mai degrab o orientare prescriptiv. Studiul politicilor publice este fcut mai degrab de universitari i are drept scop nelegerea proceselor politicilor publice. Analizele politice sunt prin comparaie fcute de oficiali guvernamentali sau de institute de cercetare i vizeaz designul unei politici publice reale. Dup Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, (1992) analiza politicilor publice se bazeaz pe dou modele de luare a deciziilor: modelul sinoptic i modelul incremental. Modelul sinoptic (raional) impune examinarea problemelor cu care se confrunt societatea ntr-un mod comprehensiv, astfel nct cei care fac politici publice trebuie s stabileasc ordinea tuturor valorilor, s formuleze opiuni clare, s calculeze toate rezultatele directe i indirecte ale alegerii fiecrei decizii, s selecteze alternativele care duc la opiunea celor mai multe valori (Simon, 1983). Aa cum se poate observa din aceast descriere, n viaa real este exclus s putem lua n considerare toate implicaiile, s calculm toate costurile, s analizm toi factorii care determin succesul sau eecul unei politici publice. n ncercarea de a depi limitrile modelului raional s-au elaborat dou modele alternative care i propun scopuri reduse fa de modelul iniial: planificarea clasic i modelul raionalitii limitate. Necesitatea unei coerene n actul de guvernare pe de o parte, corectarea imperfeciunilor pieei libere, ca i dificultile generate de regimuri politice pluraliste (n care grupurile de interese se afl n competiie, ntre ele, pentru resurse) au dus la dezvoltarea planificrii clasice. Punctul forte al planificrii clasice era reprezentat de creterea cantitii de raionalitate n activitatea politic, existnd ns i dou mari slbiciuni, reprezentate de dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele care s duc mbuntirea societii i respectiv dificultatea prelucrrii unei cantiti enorme de date privitoare la toi actorii economici astfel nct s se poat constitui o imagine comprehensiv. Practic, slbiciunea modelului provine de la faptul c se cere planificatorilor s msoare ceea ce este imposibil de msurat i s prevad ceea ce este imposibil de prevzut. Pentru a corecta aceste deficiene s-a dezvoltat analiza de sistem care i propune s construiasc modele cantitative ce determin legturile existente ntre multitudinea de variabile din sistemele economice sau sociale. Experiena a dovedit c structurarea unor modele cantitative comprehensive este la fel de dificil. O tentativ de focalizare a analizei sistemice o reprezint aa-numitul sistem de planificare, programare i bugetare (planning, programming, budgeting system sau PPBS) iniiat la nceputul anilor 60. PPBS i propune s identifice toate programele care au obiective comune astfel nct alocaiile bugetare pentru aceste programe s poat fi comparate i evaluate n conformitate cu rezultatele pe care le produc. Aceast modalitate de analiz sistemic a fost introdus de Robert McNamara i folosit, cu un succes relativ, n Departamentul Aprrii (Defense Department) astfel nct preedintele Lyndon Johnson a ncercat extinderea ei n ntreg aparatul administrativ federal american; dup ase ani de ncercri metoda a fost abandonat (n 1971). Conform criticilor chiar i scopurile limitate pe care i le propune PPBS-ul comparativ cu paradigma planificrii sunt greu de atins (Aaron Wildavsky, 1975)
Revista Transilvan de tiine Administrative, IX, 2003, pp.139-142

139

Modelul sinoptic a fost reformulat ca modelul raionalitii limitate ce elimin comprehensivitatea cerut de modelul sinoptic. n acest model ameliorat, guvernul observ opiunile atrgtoare i ncearc s obin rezultate ct mai bune, mai degrab dect s obin cea mai bun soluie. Nici modelul raionalitii limitate nu poate explica suficient de bine realitatea politic. Din acest motiv Lindblom (1979) propune un model incremental de luare a deciziilor n politicile publice. Din perspectiva acestui model, guvernmntul face mici modificri ale unor politici existente msurnd n permanen efectul acestora. Dac se obin rezultate favorabile, politica este aplicat n continuare cu o nou mic modificare. Cu alte cuvinte este vorba despre o politic a pailor mruni, o politic care nu este spectaculoas dar care crpete defectele existente, evitnd greelile mari. Natura demersului politologului Charles E. Lindblom este n esen o critic adus modelului raional de luare a deciziilor. Practic, susine Lindblom, n viaa de zi cu zi guvernmntul nu respect nici una dintre condiiile lurii raionale a deciziilor, fie c este vorba despre identificarea elurilor generale ale societii, calcularea beneficiilor i costurilor diverselor alternative de politici publice, stabilirea unei ordini a importanei problemelor i a prioritilor. Modelul incremental se bazeaz pe rezolvarea programelor care exist mai degrab dect pe evitarea problemelor viitoare astfel nct politica public este vzut mai degrab ca remediul unor probleme existente dect ca o activitate inovativ care privete pe termen lung. Aa cu rezult din descrierea de mai sus incrementalismul are o esen conservatoare, prin faptul c politicile existente sunt considerate drept baza pentru programele anului urmtor, continuitatea este dat de faptul c schimbrile guvernmntului nu duc la schimbri spectaculoase de politici, n general se accept legitimitatea programelor instituiei. Este de subliniat faptul c tocmai caracterul conservator face incrementalismul interesant pentru viaa politic: dup ce s-a ajuns la un consens privind direciile mari de dezvoltare n cadrul unei societi dezbaterea politic se va focaliza pe aspecte tehnice de tipul creterii sau reducerii finanrii, eficienei unui program, extinderii sau reducerii unui program. n societile aflate n tranziie, sau n cele care trec prin transformri profunde ca urmare a unor cauze externe (rzboi, crize economice la scar mondial etc.) sau interne (revoluii) modelul incremental nu poate fi utilizat pentru a nelege i descrie fenomenele. n societile stabile incrementalismul este important n reducerea conflictului, n meninerea i n prezervarea sistemului politic nsui (Dye, 1995, p.32). Prin urmare criteriul folosit pentru aceast abordare este cel de satisficent (o combinare a ceea ce este satisfctor i ceea ce este suficient), bazat pe ceea ce este destul de bun mai degrab dect pe ceea ce este cel mai bun. Dup Harrop, Hague i Breslin (1992, pp.397-402), implementarea politicilor publice poate fi realizat de sus n jos, cum se pot implementa elurile pe care le avem i respectiv de jos n sus, situaie n care cei care aplic politicile publice le determin n mare msur. De asemenea trebuie s distingem ntre output-ul politicilor publice i outcome-ul politicilor publice. Dac primul termen se refer la ce face guvernmntul, cel de-al doilea are n vedere rezultatul sau consecina aciunii guvernamentale. n viaa de zi cu zi chiar i cele mai bine gndite politici guvernamentale pot s produc efecte nedorite, uneori chiar contrare scopului i obiectivului iniial. Pentru unii autori modelele mai sus sinoptic i incremental menionate sunt (dincolo de inerentele scpri) modele n esen raionale, n contradicie cu ceea ce se poate vedea n practica de zi cu zi. Din acest motiv March i Olsen (1979), considernd c modelele prezentate anterior sporesc artificial gardul de raionalitate, au propus modelul coului de gunoi. Autorii susin c alegerile soluiilor n politicile publice sunt mai bine descrise de un model al coului de gunoi n care toat lumea i arunc diversele probleme, n final rezult un amestec neomogen la care toat lumea a contribuit pentru ca n final din acest co s se aleag apoi soluiile pentru politici. Dac acest mod de luare a deciziilor ar fi adevrat n totalitate atunci nu s-ar mai putea face nici o analiz i nici o predicie. ntr-o prezentare grafic scderea gradului de raionalitate n modelele menionate mai sus se face n sensul sgeii:

Sinoptic Planificare clasic PPBS Raionalitate limitat Incrementalism Co de gunoi

Scade gradul de raionalitate Este uor de observat c abordrile diferite i complicate trebuiesc armonizate i simplificate deoarece nu putem nelege ce trebuie s fac un guvern (sau dup Dye, s nu fac) dac nu tim ceea ce poate el s fac. Una dintre cele mai simple modaliti de a simplifica i a armoniza analiza politicilor

140

publice este fragmentarea procesului ntr-o serie de stagii i subsatgii. Secvena de stagii care rezult este denumit ciclul politicilor publice. Unul dintre pionierii fragmentrii procesului de realizare a politicilor publice ntr-un numr de stagii discrete a fost Harold Lasswell (1951). El a divizat procesul politicilor publice n apte stagii: informare, promovare, prescripie, invocaie, aplicaie, terminare i evaluare. Aceste stagii aveau avantajul c realizau combinarea ntre aspectele descriptive i cele normative (cu alte cuvinte) precizau nu numai cum sunt fcute politicile publice ci i cum ar trebui s fie ele fcute. Primul stadiu al procesului ncepea cu strngerea de informaii, cu procesarea i diseminarea acestora ctre actorii implicai n luarea deciziilor. Apoi se trecea la promovarea unor soluii particulare de ctre cei ce luau deciziile. n cel de-al treilea stagiu se prescria un curs de aciuni. n al patrulea stagiu se afirma planul de aciuni prescris anterior ca i sanciunile pentru cei care nu respectau acest curs de aciuni. Apoi politica era aplicat de ctre instituiile abilitate pn cnd se finaliza sau era oprit. n cea de-a aptea etap se evaluau rezultatele fa de scopurile i elurile fa de care erau propuse. Modelul lui Laswell de analiz a procesului de realizare a politicilor publice nu explica legtura existent ntre mediul extern i guvernmnt. ntr-o mare msur guvernmntul aprea izolat i puin influenat de ageni externi. n acest sens este de subliniat i faptul c evaluarea politicilor publice se fcea doar la terminarea lor, n evident contradicie cu ceea ce se ntmpl n lumea real. Totui modelul simplifica nelegerea fenomenelor i i-a pstrat i astzi actualitatea. Modelul a fost dezvoltat ulterior de ctre Brewer care distingea cinci stadii ale procesului de realizare a unei politici publice: iniierea, estimarea, selecia, implementarea i evaluarea. n stadiul de estimare era caracteristic evaluarea costurilor, beneficiilor i riscurilor asociate politicii publice. n acest stadiu aveau loc att evaluri tehnice, ct i alegeri normative. De asemenea, opiunile viabile erau clasificate n funcie de oportunitate i dezirabilitate. Fa de modelul lui Laswell apare ideea unui proces ciclic care desfoar continuu, recunoscnd n acest fel c procesul politicii publice este un ciclu nchis, politicile succednduse una dup cealalt i lund n considerare rezultatele obinute anterior. Astzi se accept n general un model constituit din patru stagii. Primul stagiu este cel de iniiere, cu alte cuvinte de luare a deciziei de a lua o decizie. Uneori aceast etap este cunoscut i sub denumirea de stabilirea agendei. Cea de-a doua etap este cea de formulare n care politica public se dezvolt n detalii de propuneri concrete. Cea de-a treia etap de implementare const n punerea n practic a politicii publice. Ultima etap este reprezentat de evaluarea consecinelor i a succesului sau insuccesului unei politici publice. Aa cum s-a artat, aceste stadii sunt mai degrab analitice, n viaa de zi cu zi ele pot fi comprimate, eliminate sau ordinea lor poate fi schimbat. Iniierea. Pe lng guvernmnt, dou tipuri de actori sunt relevani n constituirea agendei de politici publice: publicul, respectiv comunitatea politic. n acelai timp se poate distinge ntre prioritile generale i prioritile specifice ale guvernmntului. Prioritile generale sunt deseori influenate de opinia public cum ar fi de exemplu creterea omajului. La fel de importante sunt cerinele specifice care se manifest din partea comunitii politice (grupuri de interese, funcionari, politicieni) care vizeaz un domeniu anume (de exemplu, n educaie, o comunitate politic este format din sindicatele cadrelor didactice, grupuri de prini, politicieni din comisiile de nvmnt ale parlamentului). Formularea. Probabil cel mai important pas ntre etapele unei politici publice este cel care se face ntre iniiere i formulare a politicii publice. Hague, Harrop i Breslin (1992) consider c exist trei determinani importani pentru a putea realiza aceast trecere: identificarea momentului potrivit, nelegerea problemei n aa fel nct propunerea de politic public s o amelioreze i construirea unui consens politic n vederea susinerii propunerii. Implementarea. Exist un mare numr de condiii care trebuiesc realizate pentru ca o politic s fie implementat cu succes. n primul rnd trebuie s existe o cantitate suficient de resurse (resurse umane, financiare, timp etc ) pentru ca politica s fie pus n aplicare. n al doilea rnd consensul politic trebuie s funcioneze n aa fel nct, dincolo de simple afirmaii, politica s poat fi pus n aplicare. Desigur, birocraia trebuie s fie pregtit i de acord s susin implementarea politicii. Evaluarea. n aceast etap se evalueaz dac politica i-a atins sau nu scopul. n SUA, preedintele Carter a insistat ca cel puin 1% din fondurile oricrui proiect s fie destinate evalurii, fr ns ca acest lucru s amelioreze eficiena politicii publice (Hague, Harrop, Breslin, 1992, pag. 406). Aa cum am mai spus, evaluarea politicilor publice trebuie s fac distincia ntre output i outcomes, deoarece rezultatele pot fi diferite de intenii. Hague, Harrop i Breslin (1992, p.406) arat, citndu-l pe Le Grand (1982), de

141

exemplu, c aproape toate cheltuielile publice din Marea Britanie n domeniile sntii, educaiei, transportului public, locuinelor au produs beneficii mai degrab pentru cei care o duceau mai bine dect pentru cei sraci, dei scopul era contrar. Conform lui Howlett i Ramesh (1995), autorii mai sus menionai, chiar dac nu au menionat explicit acest lucru foloseau ca principiu pentru nelegerea ciclului politicilor publice logica din problemsolving. Cele cinci stagii ale relaiei ntre ciclul politicilor publice i problem-solving. Fazele din problem-solving: recunoaterea problemei, propunerea soluiei, alegerea soluiei, aplicarea soluiei n via i monitorizarea rezultatelor. Stagiile din ciclul politicilor publice: stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, implementarea politicii publice i evaluarea politicii. Avantajele acestui model aceea c permite investigarea separat a stagiilor i substagiilor care l compun permite evaluri comparative ntre stagiile diferitelor politici publice, permite evaluarea i examinarea rolului pe care factorii externi guvernmntului l au n anumite stagii. Principalul dezavantaj al modelului este acela c poate sugera faptul c un guvernmnt ncearc s rezolve problemele ntr-un mod sistematic i etapizat. Ceea ce nu este cazul n realitate. De asemenea, dei logica inerent unui astfel de model este seductoare, n realitate se observ c unele stagii sunt sau reduse dac nu complet evitate sau urmate ntr-o alt ordine dect cea logic. De asemenea, nu este evident faptul c efectele politicii publice constituie un stimul continuu pentru guvernminte astfel nct nchiderea ciclului nu nseamn neaprat terminarea lui, ci mai degrab reluarea la un alt nivel a politicii publice. n al treilea rnd modelul nu arat care este motorul unei politici publice i ce face ca aceasta s evolueze de la un stagiu la altul. Dup Howlett i Ramesh (1995, pp.12-15) un model ameliorat de ciclu politic ar trebui s rspund la ntrebri legate de rolul actorilor politicilor publice, interesele pe care acetia le urmeaz i impactul ideilor lor asupra propriilor aciuni; de natura instrumentelor folosite pentru a implementa politicile; de impactul experienelor trecutului asupra comportamentului prezent i viitor al guvernmntului. Deplasarea de la modelul liniar tradiional de interpretare a ciclului politicii publice spre o poziie mai nuanat asupra investigaiei i conceptualizrii procesului politicilor publice reflect trendul general spre modele post-pozitiviste de analiz n tiinele politice. Oamenii se tiin recunosc c fenomenele sociale sunt trasate de procese contingente i complexe care necesit o metodologie de cercetare adecvat n concordana cu nesigurana i complexitatea. Accentul cade pe luarea n considerare a ct mai multor factori posibili pentru analiz, nu se mai pretinde c o soluie ar fi mai bun dect alta din perspectiv tiinific. Studierea politicilor publice este complex pentru c subiectul i obiectul studiului luarea deciziilor n cadrul guvernmntului sunt complexe (Howlett i Ramesh,1995, p. 201). Bibliografie
Thomas Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, 1995. David Easton, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, New Jersey, 1965. Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science. A Comparative Introduction, St.Martin`s Press, New York, 1992. 4. Michael Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Oxford, 1995. 5. Jean-Erik Lane, The Public Sector. Concepts, Models and Approaches, SAGE Publications, London, 1995. 6. Harold D. Lasswell, The Policy Orientation, n Daniel Lerner, Harold D. Lasswell, The Policy Science, Stanford, CA., Stanford University Press, 1951. 7. Charles Lindblom, Still Muddling, Not Yet Through, n Public Administration Rewiew, nr.39, 1979, pp.517-526 8. H.Simon, Models of Man, Wiely, New York, 1957. 9. H.Simon, Reason in Human Affairs, Oxford, Basil Blackwell, 1983. 10. Aaron Wildavsky, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Process, Boston Little, Brown, 1975. 11. Aaron Wildawsky, Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Little Brown and Company, Boston, 1979. 1. 2. 3.

142