Capitolul 3. Politici de reducere a birocraiei n mai multe ri.

Seciunea 1.Comparaie ntre birocraia din Romnia i birocraia din statele recent aderate

innd cont de faptul c Romnia a aderat recent la Uniunea European, am considerat necesar includerea n analiza noastr a unor constatri efectuate de Institutul Europena de Administraie Public ( EIPA ) care a fost abilitat de Comisia European s elaboreze un studiu comparativ al serviciilor publice n aceste state n baza unor chestionare trimise acestor state n primvara anului 2002. Acesta a fost finalizat n anul 2003, i a fost publicat n Volumul Civil Services in the Acceion States: New Rends and The Impact of the Integration Precess sub semntura a doi coautori Daniell Bossaert i Cristoph Demm Ke- la Maastricht-Olanda la 12 august 2003. Acesta este primul studiu comparativ care implic cele 13 state aflate la vremea respectiv n curs de aderare. Secvenial, au mai existat astfel de ncercri ( exemplu cel efectuat de Verheijen 1 Banca Mondial/ OECD / SIGMA bazat pe chestionare detailate, n 19992 Geetz/Wollmann3 , dar niciunul nu cuprindeau cele 13 ri. Studiul, relev faptul c, cele mai multe state cu excepia Turciei, Maltei i a Ciprului, au fost ri comuniste, avnd trsturi comune. n studiul sus menionat, se apreciaz ca acest proces de adapatare i de reform a structurilor birocratice naional nu s-a ncheiat nc i c multe state nregistreaz decalaje considerabile n acest sens.
1

Verheijen T., Sistemele Serviciului Public n Europa Central i de Vest, Elgar Publishing, Chelttenhany http/www.worldbank.orgpublicsector/civilservice/es.law Goetz K.H. Wollmann H. Guvernamentarea directorilor executivi n Europa post-comunist, n Jurnalul

Massachussets UK/USA 1999 p. 335

2 3

Politicii Publice decembrie 2001 pag. 864-887

Se constat c: Sistemele serviciului public nc se mai mic nainte i napoi i noi guverne vor s intervin n treburile serviciului public, unde n principiu, ar trebui s nu se implice4. Se apreciaz totui c legile serviciului public au fost din cnd n cnd catalizatoarele ateptate pentru stabilizarea, depolitizarea i profesionalizarea serviciului public5. Dup constatrile lui Verheijen6:sistemele vechi, clasice, de carier, par a fi sursa principal de inspiraie pentru statele n curs de aderare. Excepie de la modelul Vestic, l face Estonia, care a avut ca surs de inspiraie modelul rilor scandinave, n special Suedia i Finlanda. Autorii menioneaz c msurile de reform i instrumentele de management au fost mprumutate din teoriile Noului Mangement Public. Dac n statele Vestice tendina serviciilor publice, deci a structurilor birocratice tinde s se armonizeze cu structurile private, n ce privete salarizarea, pensiile, introducerea managementului de performan, a modelelor timpului de lucru, de evaluare a persoanlului, n majoritatea statelor recent aderate se observ tendina de a ndeprta serviciile publice de sistemul privat( n ce privete salarizarea, timpul de lucru, etc). i de data aceasta, Estonia a fost citat ca fcnd not distinct fa de celelalte state care au un alt parcurs, asemntor celor nordice. n Estonia, se mai menin elemente care aparin birocraiei clasice ( clauza fr grev a funcionarilor publici, susinut i de noi deoarece ncalc principiile constituionalitii serviciului public, apoi clauza pstrrii secretului, a sistemului de pensii speciale, ect). Tot aici ntlnim cel mai nalt grad de descentralizare. Referindu-se la Romnia, autorii trimit expres la organizarea birocratic de tip francez, n timp ce Malta are la baz modelul englez, iar Slovenia, modelul German.
4

Verheijen T., Sistemele Serviciului Public n Europa Central i de Vest, Elgar Publishing, Chelttenhany Goetz K.H. Wollmann H. Guvernamentarea directorilor executivi n Europa post-comunist, n Jurnalul Verheijen T., Sistemele Serviciului Public n Europa Central i de Vest, Elgar Publishing, Chelttenhany

Massachussets UK/USA 1999 p. 336

5

Politicii Publice decembrie 2001 pag. 880-881

6

Massachussets UK/USA 1999 p. 330-331

n toate statele recent aderate, exist o clas social a funcionarilor de stat, creia i este acordat un statut special. Acest statut special al oficialilor, are aspecte i scopuri variate. Este bazat pe drepturi specifice, ndatoriri i chiar privilegii de diferite feluri. n special, privilegiile se leag deseori de durata i sigurana angajrii ( o slujb pe via) i asigur o prevedere pentru nsntoire i pentru vrsta naintat. Pe de alt parte, ndatoririle constau ntr-un cod specific de etic, n mod frecvent, obligaia de a rmne neutru cnd i ndeplinete sarcina. Diferena major n relaia cu Statele membre UE este c salariile i plata pensiilor sunt foarte sczute n statele n curs de aderare7. Din analiza europena, la nceputul secolului XXI, rezult c statutul funcionarului public este din nou pus subsemnul ntrebrii n statele birocratice clasice. Deoarece statutul birocratic clasic: estelegatn mod direct de ideea statului naional i cetenia naional, orientrile spre globalizare i internaionalizare, influena legilor europene( n special art 39, paragraf 4 i art 136-131 ale TratatuluiC.E.) i schimbarea din conceputul de stabiliate ( datorit diferenei alterate ale conceptului de naionalitate, dimensiunea multicultural n creterea societii, descentralizarea Guvernului, privatizarea i sursele exterioare ale responsabilitii Guvernului, etc), reprezint mari provocri pentru noiunea statututlui clasic al funcionarului de stat i abilitatea deci, a reformei8. Autorii observ tendina european de aliniere a sectorului public de cel privat, tendin de care trebuie s in cont i rile candidate. Important pentru ntreaga Europ, deci implicit i pentru statele aflate n cursa pentru aderare, l reprezint faptul c birocraia ca structur sau serviciile publice vor avea, n continuare, un viitor, deaorece nicio administraie nu poate funciona n absena uneiu structuri bine pus la punct.
7

Danialle Bossart, Cristoph Demmke Serviciile publice n statele n curs de aderare n Volumul Civil

Services in the accession sattes: New Trends and the impact of the integration precess Maastricht, Netherlands 12 august 2003 p. 15
8

Danialle Bossart, Cristoph Demmke Serviciile publice n statele n curs de aderare n Volumul Civil

Services in the accession sattes: New Trends and the impact of the integration precess Maastricht, Netherlands 12 august 2003 p. 17

La nivel europena, se manifest nc dou sisteme clasice de organizare administrativ: cel clasic de carier i cel de angajare. Elementaele caracteristice ale unui sistem de carier n conceptul autorilor sus menionai, sunt urmtoarele: Contractul i numirea pe baza legii publice a funcionarului de stta; Numirea se face numai pe posturi vacante; Necesitatea specializrii funcionarilor publici; Recunoaterea limitat a experienei profesionale de ctre sectorul privat; Sistemul de remuneraie nscrise de ctre statut; Slujba pe via; Codul de conduit pentru funcionarii de stat; Procesul de munc bazat mai mult pe reguli, dect pe inte; Accentuarea pe cauratee, corectitudine i domnia legii; Subordonarea principiului de performa; Sistemele de pensii speciale;

Elementele caracteristice ale modului deangajare, n concepia autorilor studiului sunt: Relaii contractuale, guvernate parial de legea privat; Recrutarea pentru toate poziiile imaginate in de o slujb specific; Unotine specificenecesare unei funcii specifice; Recunoaterea experienei profesionale n sectorul privat; Uurina de mobilitate; Lipsa principiului vechimii n munc pentru determinarea plii Lipsa sistemului de promovare formalizat; Negarantarea slujbei pe via; Lipsa unui sistem special de pensie; Managementul performanei, focalizat asupra funciei

Ditre statele membre UE, modelul suedez este cel mai apropiat modelului clasic de angajare. n general, celelalte state se situeaz undeva ntre cele dou sisteme menionate anterior. Sistem de carier Frana , Germania, Spania, Romnia,Bulgaria Polonia, Suedia Olanda Estonia Sistem de angajare

Statele recent aderate care opereaz un sistem care tinde spre modelul clasic de carier, sunt, pe lng cele cuprinse n total i Cipru, Slovenia, Turcia i Slovacia, iar cele ce tind spre modelul mixt, ( de carier i angajare) sunt: Ungaria, Malta, Polonia, Lituania, Cehia, Letonia, iar cele ce adopt modelul de angajare : Estonia. n opinia autorilor studiului: Decizia de a adopta unul sau cellalt model este legat direct de tradiia naional n rile n curs de aderare i de definirea i rolul atribuit statului n relaia lui cu societatea. Cu ct ideea statului contrasteaz cu cea a societii, cu att mai probabil este decizia de a adopta un istem clasic de carier. Opusul, este atunci cnd, o decizie este fcut pentru a adopta un sistem de angajare.9 n analiza fcut, Romnia este considerat ca fiind un model de carier relativ tipic.Din punct de vedere al studiului nostru i anume, analiza birocraiei ca manifestare patologic a funciei publice, pe lng ideile subliniate anterior- analizei efectuate de auurii sus-menuinai, ca o caz a malpraxisului n administraia public, o reprezint: tentaiile corupiei i politizrii n statele recent aderate, au fost pn acum obstacole

Danialle Bossart, Cristoph Demmke Serviciile publice n statele n curs de aderare n Volumul Civil

Services in the accession sattes: New Trends and the impact of the integration precess Maastricht, Netherlands 12 august 2003 p. 22

mpotriva obinerii unui serviciu civil neutru, transparent i orientat spre performan, care trebui eluate extrem de serios10. Reinem de aici, trei condiii necesare pentru a avea servicii publice sntoase, nu patologice: Neutralitatea; Transparena; Orientarea spre performan.

Nerespectarea acestora conduce automat la manifestri patologice ale funciei publice, iar motivul comun al acestora a fost studiat pentru toate rile analizate. Mai mult dect att, aceste pericole, pot fi, de asemenea, observate i n statele membre UE11. Fa de aceste pericolecomunetuturor staelor Europei, se mai adaug pentru statele recent aderate nc dou poteniale pericole: Salariile foarte mici; Lipsa tradiiie democratice.

De aceea analiza pune bazele pe ncurajarea comportamentului loial, cinstit, neutru i imparial pentru funcionarii de stat, aspecte pe care s-a pus accentul, atunci cnd s-a analizat exerciiul onest al funciei publice ca o condiie esenial n combaterea i diminuarea exerciiului patologic al acestuia. Nota bene, este faptul c toate statele recent aderate au pus accentul pe adoptarea msurilor de a promova comportamentul etic. n studiul privind malpraxisul, Romnia este citat, alturi de puine state recent aderate care permit greva n anumite condiii unor funcionari publici, n contextul n care alte state interzic cu desvrire, acest fapt.

10

Danialle Bossart, Cristoph Demmke Serviciile publice n statele n curs de aderare n Volumul Civil

Services in the accession sattes: New Trends and the impact of the integration precess Maastricht, Netherlands 12 august 2003 p. 48
11

Danialle Bossart, Cristoph Demmke Serviciile publice n statele n curs de aderare n Volumul Civil

Services in the accession sattes: New Trends and the impact of the integration precess Maastricht, Netherlands 12 august 2003 p. 49

Prin urmare, multe state recent aderate consider greva ca fiind periculoas pentru executarea normal a serviciului public, au exclus-o din drepturile funcionarilor publici, deoarece au opinat, c interesul general al cetenilor este mai bine realizat n acest context, opinie pe care o susinem12 i noi i la care am fcut referire la analiza statutului funcionarilor publii din Romnia13. Existena codului deontologic este apreciat de autori, ca fiind un instrument eficace n lupta mpotriva manifestrilor patologice ale exerciiului funciei publice n statele europene, n general, i cele recent aderate, n special. Regimul incompatibilitilor, al declaraiilor de avere, al conflictului de interese, al ndatoririlor funcionarilor public, al restricionrii primirii de cadouri, toate acestea constituie n opinia autorilor, msuri eficace de combatere a manifestrilor patologice ale funcionarilor publici. Pe de alt parte, problema instruirii funcionarilor publici, constituie una din cile de cretere a calitii serviciilor publice i de diminuare a ineficacitii acestuia, fiind un mijloc eficient de combatere a manifestrilor patologice ale funciei publice.

Seciunea 2. Contribuia cooperrii administrative la crearea unui spaiu administrativ european.

Formarea Uniunii Europene nsemn, n primul rnd, formarea unei structuri administrative, birocratice, care s preia atribuiile autoritilor suprastatale, s eleboreze strategia i politicile uniunii, s gireze interesele acesteia, fa de ali parteneri mondiali, .a.m.d. Pentru ceea cer face o structur birocratic administrativ, la nivelul unei naiuni, trebuie s fac la nivelul unei comuniuni de state. Structura presupune organizare, iar aceasta trebuie cldit pe criterii tiinifice, eficiente, n caz contrar, birocraia, ca manifestare patologic a funciei publice europene, nu va ntrzia s apar.
12 13

____________________ Ivan Vasile,Ivanoff, -------------------- p. 54-55

De aceea, exist deja serioase preocupri, pentru a cldi, pe de o parte, o structur suportabil, eficient, i s se nlture transformarea acesteia ntr-o structur birocratic patologic. Numai Bulgaria este mai mare dect rile Baltice plus Slovenia, la un loc, iar Romnia este mai mare dect Bulgaria de aproximativ trei ori ( ca populaie, iar ca teritoriu dedou ori mai mare)14.

14