Analiza vulnerabilitilor sistemului judiciar romn.

Soluii i propuneri de modernizare

Centrul pentru Analiz i Dezvoltare Instituional


CUPRINS

CAPITOLUL I ................................................................................................... 5
Curtea Constituional............................................................................................................ 6 Stabilitatea normativ i instituional ................................................................................... 7 Dezvoltarea politicilor publice pentru justiie i exerciiul iniiativei legislative n domeniu12

CAPITOLUL II ................................................................................................ 16
Lupta mpotriva corupiei..................................................................................................... 17 Statutul procurorilor ............................................................................................................. 21 Sistemul execuional penal................................................................................................... 23

CAPITOLUL III .............................................................................................. 26

Recrutare .............................................................................................................................. 27 Formarea profesional.......................................................................................................... 29 Resurse umane i gestiunea carierei..................................................................................... 30 Rspunderea magistrailor.................................................................................................... 34

CAPITOLUL IV ............................................................................................... 38
Gestiunea bugetului justiiei................................................................................................. 39 Managementul instanelor i parchetelor ............................................................................. 41

CAPITOLUL V ................................................................................................ 44
CSM componen, rol i atribuii ...................................................................................... 44

CAPITOLUL VI ............................................................................................... 50
Eficiena procedurilor de judecat. Unificarea practicii judiciare, rolul Casaiei. Accesul la justiie i executarea silit .................................................................................................... 50

CAPITOLUL VII .............................................................................................. 72

Transparena sistemului judiciar i relaia cu presa ............................................................. 72

 LIST ABREVIERI
Alin. = Alineatul ANI = Agenia Naional de Integritate ANP = Administraia Naional a Penitenciarelor APADOR-CH = Asociaia pentru Aprarea Drepturilor Omului n Romnia Comitetul Helsinki Art. = Articol ARACIS = Agenia Romn de Asigurare a Calitii n nvmntul Superior ATOP = Autoritatea Teritorial de Ordine Public c. = contra CC = Curtea Constituional CCJE = Consultative Council of European Judges CE = Comisia European CEDO = Curtea European pentru Drepturile Omului C.M. = Consiliul de Minitri C.pen. = Codul penal C.pr.civ. = Codul de procedur civil C.pr.civ.germ. = Codul de procedur civil german C.pr.pen. = Codul de procedur penal CPT = Comitetul European pentru Prevenirea Torturii i Tratamentelor sau Pedepselor Inumane sau Degradante CSM = Consiliul Suprem al Magistraturii DNA = Direcia Naional Anticorupie EJTN = European Judicial Training Network Etc. = et caetera (i celelalte) IPP = Institutul pentru Politici Publice INM = Institutul Naional al Magistraturii CCJ = nalta Curte de Casaie i Justiie MAI = Ministerul Afacerilor Interne MJ = Ministerul Justiiei MFP = Ministerul Finanelor Publice MP = Ministerul Public NCPC = Noul Cod de Procedur Civil NCPP = Noul Cod de Procedur Penal ONU = Organizaia Naiunilor Unite OUG = Ordonana de Urgen a Guvernului p. = pagina SAR = Societatea Academic din Romnia SNG = coala Naional de Grefieri .a. = i altele UE = Uniunea European Vol. = Volumul

 CUVNT NAINTE
Acest document a fost realizat n cadrul unui proiect al Centrului de Analiz i Dezvoltare InstituionalEleutheria, n parteneriat cu Konrad Adenauer Stiftung-Rule of Law Program South East Europe, intitulat "Drafting a long-term strategy reform for the Romanian justice system", defurat n perioada apriliedecembrie 2010. Ideea proiectului s-a nscut dintr-o dubl constatare. Pe de o parte, n ultimii 20 de ani, de cele mai multe ori, viziunea strategic privitoare la justiie s-a cristalizat pe termen scurt sau cel mult mediu. Pe de alt parte, dup aderarea la UE, nu a mai existat o strategie unic pentru justiie, existnd n schimb diferite documente strategice ale diferitelor instituii i autoriti implicate n funcionarea sistemului. Ca atare, proiectul, pornind de la un inventar al problemelor i slbiciunilor actuale, propune un exerciiu de imaginaie, ncercnd s rspund la ntrebarea: Cum ne-am dori s funcioneze justiia n 2020? Proiectul st sub semnul diversitii diversitate att n ceea ce privete domeniile supuse analizei, ct i n ceea ce privete specializarea autorilor si. Astfel, sunt abordate domenii precum: instabilitatea legislativ i instituional, lupta mpotriva corupiei, recrutarea, formarea profesional i cariera magistrailor, componena i funcionarea Curii Constituionale sau a Consiliului Superior al Magistraturii, competena actual i viitoare ale naltei Curi de Casaie i Justiie, eficiena procedurilor, accesul la jurispruden i relaia cu presa. Analiza nu ocolete subiecte controversate sau de strict actualitate: cine ar trebui s gestioneze bugetul justiiei?, cum ar trebui s se realizeze promovarea la nalta Curte?, cum se poate asigura un just echilibru ntre independen i responsabilitate?, cine i cum ar trebui s msoare calitatea justiiei ca serviciu public? Perspectiva pe care o ofer aceast analiz domeniilor amintite este una divers, pe msura diversitii specializrii experilor care au contribuit: magistrai de la diferite nivele de jurisdicie, avocai, profesori universitari, reprezentani ai societii civile sau funcionari ai Curii Europene a Drepturilor Omului. Concluziile i recomandrile coninute reprezint opinia personal a autorilor i nu angajeaz instituii sau autoriti. n nici un caz aceste concluzii i recomandri nu sunt singurele posibile sau corecte. De altfel, principalul obiectiv este acela de a hrni dezbaterea public cu idei i argumente ntr-un moment cnd acestea sunt mai necesare ca niciodat. Recenta constituire a noului CSM va fi foarte probabil urmat de un proces de cristalizare a noilor sale obiective strategice. Acestea ar trebui armonizate cu demersul strategic iniiat deja de MJ i completate cu contribuia altor profesii juridice ce concur la realizarea actului de justiie. precum i cu perspectiva justiiabililor i a populaiei n general. n sfrit, n opinia autorilor, obiectivele i msurile propuse prin acest document trebuie privite n ansamblu. Niciuna dintre ele, considerat izolat, nu va putea produce efecte semnificative, iar eficiena unora depinde n mod decisiv de adoptarea simultan a altora. Aceast analiz este structurat pe mai multe capitole, ce grupeaz fiecare mai multe teme. Fiecare tem abordat conine o descriere a situaiei i a problemelor actuale, o enunare a principalelor obiective strategice pentru urmtorii zece ani i continu cu detalierea msurilor necesare, n viziunea autorilor, pentru atingerea acestor obiective. Pentru uurina lecturii, analiza detaliat realizat n cadrul fiecrui capitol este precedat de o sintez a argumentelor.

 CAPITOLUL I
Curtea Constituional. Stabilitatea normativ i instituional. Dezvoltarea politicilor publice pentru justiie

Sinteza argumentelor Prin analizarea modului n care funcioneaz n prezent sistemul judiciar raportat la reglementrile din Constituie, am identificat dou probleme de esen ale acestuia: constituirea i funcionarea Curii Constituionale i evidenta instabilitate legislativ i instituional. n primul rnd, ne-am pus problema de ce Curtea Constituional, care ar trebui s fie instituia care s asigure echilibrul ntre puterile statului i care ar trebui s vegheze la respectarea supremaiei legii fundamentale, nu a reuit pn n prezent dect parial s i ndeplineasc rolul? n opinia noastr, cel mai important motiv al eecului se datoreaz faptului c n prezent judectorii Curii Constituionale sunt numii n principal pe criterii pur politice i nu sunt, de cele mai multe ori, i specialiti n drept constituional. Aadar, considerm c o prim msur de redresare a instanei constituionale ar trebui s fie schimbarea modului de numire a judectorilor. n opinia noastr, o variant optim ar fi ca propunerile pentru viitorii judectori s vin de la cele mai importante faculti de drept din ar, adic de la instituii nesubordonate politic, dup o procedur public de depunere a candidaturilor, urmnd apoi ca dintre candidai s aleag proporional Parlamentul, Preedinia i CSM. De asemenea, n viziunea noastr, una dintre condiiile preliminare pentru a putea candida la funcia de judector la Curtea Constituional ar fi ca, att n momentul depunerii candidaturii ct i n ultimii cinci ani, persoana s nu fi fcut parte dintr-un partid politic. A doua problem major pe care am sesizat-o este instabilitatea legislativ i instituional care afecteaz n prezent sistemul judiciar. Cu alte cuvinte, la o scurt analiz a statisticilor, am observat c, n ultimii ani, a avut loc o inflaie uria de legi i ordonane de urgen. Acest fapt indic att o funcionare proast a Parlamentului, care este titularul funciei legislative, ct i un dezechilibru evident ntre Parlament i Guvern. Mai exact, n baza textului Constituiei, prin emiterea unui numr impresionant de ordonane de urgen, Guvernul s-a transformat n putere legiuitoare. Chiar dac asistm n ultimii doi ani la o tendin descendent, credem c este necesar remedierea dezechilibrului printr-o exigen sporit a Curii Constituionale n examinarea respectrii cerinei constituionale a urgenei n promovarea ordonanelor de urgen. De asemenea, pentru a se asigura o bun funcionare a funciei legislative a Parlamentului, ar trebui sporit controlul prealabil al proiectelor de acte normative propuse spre adoptare, astfel nct s nu se adopte sute de proiecte de acte normative, pentru a se constata ulterior c sunt neadaptate realitilor sociale, fiind necesar ca acestea s fie modificate sau scoase din vigoare. Apreciem c sporirea controlului prealabil s-ar putea realiza prin creterea rolului Consiliului Legislativ i prin implementarea unui sistem de dezbateri profesionale al proiectelor de acte normative.


CURTEA CONSTITUIONAL a) Situaia actual identificare a problemelor Instituie creat cu scopul de a asigura respectarea Constituiei i a echilibrului ntre puterile statului, instana constituional a euat, cel puin parial, n atingerea ambelor obiective, soluiile strnind de multe ori critici vehemente n lumea juridic. Cauzele lipsei de credibilitate i legitimitate a jurisprudenei acesteia se pliaz, n principal, pe dou deficiene structurale rezultate att din textul legii fundamentale, ct i din practica politic instituit n cei aproape 20 de ani de funcionare a instituiei. Prima cauz i are originea n modul de numire a judectorilor Curii. De-a lungul celor 20 de ani de funcionare, instana constituional romn a regrupat prea rar constituionaliti ori ali specialiti de valoare incontestabil, fiind preferai de multe ori n calitate de judectori persoane a cror experien profesional nu era neaprat legat de dreptul constituional, ns beneficiari ai unui sprijin politic necesar n condiiile n care numirea se face discreionar de ctre organe politice. Neaplicarea unor condiii obiective i restrictive pentru selectarea candidailor a condus la crearea unei instituii care s-a manifestat att ca una subordonat politic, ct i ca o instituie incapabil s asigure protejarea drepturilor i libertilor fundamentale. Curtea Constituional a constatat n mod constant constituionalitatea unor prevederi considerate, la fel de constant, de Curtea European a Drepturilor Omului ca fiind, prin ele nsele, contrare drepturilor fundamentale ale persoanei, precum unele dispoziii din legislaia taxelor de timbru, cea privitoare la arestarea preventiv n faza de urmrire penal sau interceptarea convorbirilor telefonice, legislaia special privitoare la case naionalizate sau cea privind exercitarea cilor extraordinare de atac, mai ales n materie civil etc. A doua cauz a eecului instituiei, mai puin important, deriv din limitarea prea drastic a competenelor sale. Curtea Constituional nu se poate pronuna asupra dispoziiilor din legi i ordonane dect n msura n care acestea sunt n vigoare, n condiiile n care norme ieite din vigoare continu s produc efecte juridice asupra unor situaii intervenite n momentul n care acestea se aflau n vigoare, iar lipsa unui control de constituionalitate poate perpetua efectele unei norme contrare legii fundamentale. O alt cauz, ntre timp soluionat, a constituit-o muli ani abuzul de excepii de neconstituionalitate ridicate n faa instanelor, pentru a profita de efectul suspensiv, la acel moment, al trimiterii la Curtea Constituional. Aceasta conducea la decizii repetitive, inutile, de declarare a constituionalitii unor dispoziii legale, ceea ce avea drept efect risipa de mijloace i imposibilitatea concentrrii resurselor Curii pe chestiunile cu adevrat importante. A fost necesar eliminarea efectului suspensiv al excepiilor de neconstituionalitate, ns aceast msur trebuie nsoit de reglementarea unei proceduri cu termene scurte n cauzele cu persoane private de libertate. b) Obiective pe termen mediu creterea legitimitii i credibilitii Curii Constituionale; creterea posibilitii acesteia de intervenie n sistemul juridic, n scopul asigurrii compatibilitii legislaiei adoptate cu obligaiile impuse legiuitorului prin prevederile constituionale.


c) Msuri de implementare Primul obiectiv implic modificarea Legii nr. 47/1992 n ceea ce privete procedura de desemnare a judectorilor Curii Constituionale. Pentru a nltura posibilitatea de desemnare a candidailor pe criterii politice i a crete probitatea moral i profesional a judectorilor, este necesar ntocmirea listei candidailor de ctre organisme ori instituii nesubordonate politic, n urma unei proceduri publice de depunere a candidaturilor. Un astfel de model poate fi creat prin legiferarea desemnrii fiecrui candidat de pe o list de trei persoane alctuit de reprezentani ai principalelor faculti de drept. Parlamentul, Preedinia i CSM1 vor desemna fiecare cte o treime dintre judectorii Curii Constituionale din lista astfel ntocmit. De asemenea, se impune completarea condiiilor necesare pentru a candida la funcia de judector al Curii Constituionale, prin interdicia de a candida a persoanelor care au avut calitatea de membru al unui partid politic n ultimii cinci ani. Al doilea obiectiv implic o reform a competenelor Curii Constituionale, prin posibilitatea de se pronuna i asupra normelor care au ieit din vigoare, dar de care depinde modul de soluionare a unei cauze. STABILITATEA NORMATIV I INSTITUIONAL a) Situaia actual identificare a problemelor Sistemul juridic romn este marcat de o important instabilitate legislativ, dublat de o inflaie legislativ. Statistica activitii legislative a Parlamentului i a Guvernului din ultimii cinci ani (Anexa I)2 confirm aceste concluzii. Astfel, n 2010 au fost adoptate 223 de legi i 122 de ordonane ale Guvernului, n 2009 au fost adoptate 391 de legi i 138 de ordonane, n 2008 au fost 307 legi i nu mai puin de 268 de ordonane ale Guvernului, n 2007 Parlamentul a adoptat 383 legi, iar Guvernul 200 de ordonane i, n fine, n 2006 au fost adoptate 514 legi i 201 ordonane. Cifrele sunt impresionante i permit concluzia existenei unei inflaii legislative la nivelul statului romn3. Problema ridicat de numrul foarte ridicat de norme juridice adoptate anual este dublat de instabilitatea legislativ, cadrul juridic fiind frecvent supus unor modificri, ceea ce indic o pregtire improprie a adoptrii actelor normative. Astfel, dintre legile adoptate n 2010, 46 % au drept scop modificarea ori abrogarea altor acte normative, iar aproximativ 20 % din legile adoptate modific ori abrog legi ori ordonane adoptate n ultimii trei ani. De asemenea, dintre ordonanele guvernului din 2010, jumtate au fost adoptate cu scopul de a modifica regimul juridic existent, iar 15 % dintre ordonanele adoptate de Guvern modific ori abrog acte normative adoptate n ultimii trei ani. Procentele se pstreaz oarecum apropiate prin analiza cantitativ a activitii legislative a Parlamentului i a Guvernului n ultimii 5 ani (anexa II). Pe de alt parte, situaia concret indic o activitate legislativ extrem de intens a Guvernului, profitnd de instituia delegrii legislative permise de art. 115 din Constituie, inflaia de ordonane
1 Avnd n vedere c unul dintre obiectivele Curii Constituionale este asigurarea echilibrului ntre puterile statului, apare ca fireasc desemnarea unei treimi din membri de ctre puterea judectoreasc; 2 Pentru 2010, statistica include normele adoptate pn la 1 noiembrie; 3 Spre comparaie, n Belgia, n 2010 au fost adoptate 121 de acte normative cu valoare de lege, n 2009 sunt 129 astfel de acte, iar n 2008, 76 de acte normative. n Polonia, datele statistice indic adoptarea a aproximativ 150 de acte normative pe an, n Ungaria sub 100 de acte normative cu valoare de lege anual. Nici mcar Italia, recunoscut pentru inflaia legislativ care i afecteaz sistemul legislativ, nu se apropie de cifrele artate mai sus, n condiiile n care numrul actelor normative care intr n vigoare anual este puin peste 200;


de urgen, acte nesupuse vreunei forme de dezbatere anterior intrrii n vigoare prin natura lor, contravine dispoziiilor constituionale care consacr rolul legislativ Parlamentului i ridic excepia la rang de regul. Chiar dac ultimii doi ani dovedesc o tendin descresctoare semnificativ, observaia de mai sus nu rmne lipsit de relevan. O parte semnificativ a activitii parlamentare este consacrat dezbaterii unor acte normative deja n vigoare, iar o bun parte din acestea sunt modificate sau abrogate n Parlament (anexa III). Lipsa unei dezbateri a textului acestora crete gradul de instabilitate legislativ, n condiiile n care circa o ptrime din ordonanele guvernului sunt modificate la mai puin de un an de la adoptarea lor (anexa IV). De asemenea, n mod constant, Guvernul ignor voina legiuitorului modificnd prevederi adoptate prin lege de ctre Parlament (anexa V). Rolul Parlamentului ca principal surs de reglementare este astfel evitat, n contextul luptei politice, crendu-se imaginea unei instituii ineficiente i n care deciziile luate sunt tributare unor interese de grup. n acest context i legat de cele de mai sus, este de remarcat i faptul c urmrile unor modificri legislative nu sunt suficient evaluate, nu exist, chiar n cazul unor legi de o importan covritoare, studii de impact anterioare intrrii lor n vigoare. Studiile de impact ar trebui folosite i pentru evaluarea mijloacelor care vor fi necesare pentru eficienta aplicare a legii, inclusiv n ceea ce privete resursele materiale i umane (unele schimbri de competen ntre instane au condus la imposibilitatea aplicrii legii i blocarea sistemului, a se vedea OUG nr. 58/2003 prin care competena judecrii recursurilor n materie civil era atribuit Curii Supreme de Justiie). Unele acte normative nu ndeplinesc condiiile pe care CEDO le cere, n jurisprudena sa, unei legi4. n egal msur, inflaia legislativ i lacunele legislative pun n pericol activitatea de aplicare a legii. Sistemul judiciar nu a fost nici el ocolit de fenomenele inflaiei i instabilitii legislative. Legile care guverneaz sistemul judiciar au suferit i ele multiple modificri, unele reieind dintr-o real problem a sistemului, altele profund conjuncturale5, n vederea satisfacerii unor interese de moment. Spre exemplu, Legea nr. 202/2010 privind unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor, recent intrat n vigoare, impune modificri de competen n materie penal, fr a fi evident de ci judectori va fi nevoie pentru fiecare dintre nivelele instanelor. Un alt exemplu elocvent l constituie Articolul 33 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor, care reglementeaz condiiile n care se poate face numirea n magistratur. La data adoptrii acestui text de lege, se permitea numirea n magistratur, fr concurs, a persoanelor care au ndeplinit funcia de judector sau procuror cel puin 10 ani i care i-au ncetat activitatea din motive neimputabile. Acest articol a fost modificat prin OUG nr. 100/2007 din 4.10.2007 (prin pare se abrog articolele care fceau posibil admiterea n magistratur fr concurs). OUG nr. 100 a fost aprobat prin Legea nr. 97/2008 din 14 aprilie 2008, prin care s-a reintrodus posibilitatea intrrii n magistratur fr concurs, chiar pentru o plaj mai larg de categorii de persoane dect forma iniial a legii. La numai 10 zile, prin OUG nr. 46/2008 din 24.04.2008, innd cont de faptul c modalitatea de acces n magistratur fr concurs, pe baza unui interviu susinut la secia corespunztoare a Consiliului Superior al Magistraturii, a fost criticat n Raportul intermediar al Comisiei Europene din 4 februarie 2008 privind progresele realizate n Romnia n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare, fcndu-se referire la faptul c aproximativ jumtate din recrutrile n sistemul judiciar au fost realizate pe baz de interviuri i de vechime, fr a controla capacitatea sau pregtirea
4 5

A se vedea, cu titlu de exemplu, hotrrea n cauza Dumitru Popescu (2) mpotriva Romniei din 26 aprilie 2007; A se vedea, cu titlu de exemplu, unele prevederi din OUG nr. 100/2007;


profesional a magistratului astfel selectat, se abrog alineatele care permiteau admiterea n magistratur fr concurs. Pe de alt parte, punctul de vedere al CSM nu a fost ntotdeauna solicitat sau luat n considerare atunci cnd au fost discutate legi importante pentru funcionarea sistemului judiciar. Chiar i atunci cnd e fcut, consultarea magistrailor apare uneori ca formal, fiind perceput de acetia ca un efort inutil, soluiile propuse oricum nefiind luate n considerare i fiind nc o sarcin administrativ care impieteaz asupra timpului dedicat dosarelor. b) Obiective pe termen mediu reducerea instabilitii legislative; reducerea rolului legislativ al Guvernului i creterea rolului Parlamentului ca unic putere legiuitoare a rii; creterea intensitii i importanei dezbaterilor publice asupra actelor normative anterior adoptrii lor, inclusiv n cadrul corpului magistrailor.

c) Msuri de implementare Pentru atingerea primului obiectiv se impune creterea rolului Consiliului Legislativ n vederea mpiedicrii suprapunerilor legislative i a asigurrii respectrii dispoziiilor Legii nr. 24/2000 privitoare la tehnica legislativ. Considerm necesar reaezarea instituiei Consiliului Legislativ pe alte coordonate, astfel nct avizarea proiectelor de lege i a propunerilor legislative s vizeze nu doar elementele intrinseci, formale, ale actului normativ, ci i calitatea soluiilor propuse i integrarea acestuia n sistemul juridic romn. Se impune, de asemenea, pentru atingerea primului obiectiv, modificarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ n sensul instituirii obligativitii preambulului ori a unei alte forme de justificare a necesitii adoptrii unei norme juridice i explicarea a voinei legiuitorului, dup modelul reglementrilor comunitare. O astfel de obligativitate, nsoit de o form de control al respectrii obligaiilor instituite n sarcina iniiatorilor unui proiect de lege, permite o mai uoar verificare a necesitii adoptrii normei i a efectelor produse de aceasta n sistemul juridic. De asemenea, prin ameliorarea calitii proiectelor propuse spre adoptare se poate reduce instabilitatea legislativ. Acest lucru poate fi urmrit i prin ntrirea departamentelor de specialitate ale MJ, CSM i INM (prin mbuntirea constant a resurselor umane de care dispun, atragerea unor specialiti din mediul universitar, din mediul privat, a unor practicieni din sistemul judiciar, selectai pe baze concureniale). Studiile de impact ar trebui s aib n vedere att resursele implicate, ct i efectele pe care modificarea legislativ le-ar avea asupra procedurilor judiciare/administrative. Pentru atingerea celui de-al doilea obiectiv este necesar, cel puin, verificarea mai riguroas, de ctre Curtea Constituional a respectrii condiiei constituionale a urgenei pentru adoptarea de ctre Guvern a OUG. Curtea Constituional, indiferent de compunerea acesteia, s-a dovedit de-a lungul timpului mult prea lax n aprecierea ndeplinirii condiiilor prevzute n art. 115 din Constituie i a permis subrogarea Guvernului n rolul legiuitorului. Soluia radical a modificrii textului constituional n sensul eliminrii delegrii legislative sub forma ordonanelor de urgen dintre atribuiile Guvernului, cu paleativul instituirii unor proceduri parlamentare de urgen pentru asigurarea legiferrii rapide n situaii excepionale care nu suport amnare, pare greu de imaginat n contextul actual naional i internaional.


n fine, al treilea obiectiv poate fi atins tot prin modificarea dispoziiilor Legii nr. 24/2000 i instituirea unui sistem de control al respectrii acesteia, n sensul instituirii unui sistem real de dezbatere asupra proiectelor de lege i a propunerilor legislative. Actualul sistem de dezbatere public nu i-a atins dect rareori obiectivele, astfel nct se impune instituirea unui sistem de dezbatere profesional, n plus fa de cea public, prin obligativitatea solicitrii unor puncte de vedere asupra proiectelor i propunerilor legislative din partea organizaiilor profesionale ce funcioneaz n domeniul n cauz i, eventual, din partea principalelor instituii nsrcinate cu viitoarea aplicare a actelor legislative adoptate. Un astfel de sistem este funcional n numeroase state europene6 i are rolul de a preveni intrarea n vigoare a unor norme neadaptate complet realitilor sociale, fiind necesar modificarea ori abrogarea lor la scurt timp de la data intrrii n vigoare. O conlucrare mai strns ntre MJ i CSM trebuie avut n vedere, dat fiind c este important s se ctige aprobarea corpului magistrailor n implementarea proiectelor privitoare la justiie. n acest sens, chiar CSM ar trebui s lucreze n vederea eficientizrii consultrii magistrailor cu privire la iniiativele legislative sau la politicile publice pe care le supune dezbaterii. O soluie care ar responsabiliza toi actorii acestui proces ar putea fi afiarea tuturor iniiativelor primite, cu indicarea autorului, precum i soarta acestor propuneri (au fost promovate sau nu). La aceasta se pot aduga modernizarea modalitii de consultare, prin adugarea unei posibiliti de completare, on line, a unor chestionare pe baza unor coduri de acces, respectarea unor termene rezonabile de rspuns, chestionarea magistrailor n mod punctual doar asupra unor chestiuni (eseniale) din proiectele de legi etc.

Anexa I Numrul de legi i ordonane de Guvern adoptate n perioada 2006-20107 An 2006 2007 2008 2009 2010 Legi 514 383 307 391 223 Ordonane 201 200 268 138 122 Total 715 583 575 529 345

Anexa II Procentul de acte normative de modificare a unor acte anterioare n perioada 2006-20108 An Legi Ordonane

6 7

A se vedea, cu titlu de exemplu: Belgia, Olanda, Spania; Pentru 2010, datele sunt cele valabile la 1 noiembrie; 8 Pentru 2010, datele sunt cele valabile la 1 noiembrie;

10


Total 2006 2007 2008 2009 2010 514 383 307 391 223 Modificare a regimului Procent anterior9 228 199 133 154 104 45% 51% 43% 39% 46% Total 201 200 268 138 122 Modificare a regimului Procent anterior 99 96 141 61 60 49% 48% 52% 44% 49%

Anexa III Procentul de legi privitoare la aprobarea sau respingerii unor ordonane ale Guvernului n perioada 2006-201010 An 2006 2007 2008 2009 2010 Numr total de legi 514 383 307 391 223 Legi privitoare ordonane 207 163 156 261 95 la Procent 40% 42% 51% 66% 42%

An 2006 2007 2008 2009 2010

Legi privitoare ordonane 207 163 156 261 95

la Legi de aprobare cu modificri sau Procent de respingere a ordonanelor 113 96 69 106 41 54% 58% 44% 40% 43%

Prin norme care modific regimul anterior se neleg normele care au fost instituite cu scopul de a modifica sau abroga o alt dispoziie n vigoare. Nu sunt incluse n aceast categorie normele care instituie un nou regim juridic al unor instituii de drept, care nlocuiesc o norm juridic, modificnd-o n ntregime; 10 Pentru 2010, datele sunt cele valabile la 1 noiembrie;

11


Anexa IV Procentul de ordonane ale Guvernului modificate la mai puin de un an de la adoptarea lor n perioada 2006-201011 Ordonane modificate la mai puin de un an de Procent Numr total la adoptarea lor ordonane Prin lege Prin ordonane Total 514 383 307 391 223 103 92 64 91 35 11 16 25 8 7 114 108 89 99 42 22% 28% 29% 25% 18%

An

2006 2007 2008 2009 2010

Anexa V Procentul de ordonane ale Guvernului care modific legi n perioada 2006-201012 An 2006 2007 2008 2009 2010 Numr total de ordonane 201 200 268 138 122 Numr de ordonane ce Procent modific legi 50 52 72 25 28 25% 25% 28% 18% 23%

DEZVOLTAREA POLITICILOR PUBLICE PENTRU JUSTIIE I EXERCIIUL INIIATIVEI LEGISLATIVE N DOMENIU a) Situaia actual identificare a problemelor Din punct de vedere constituional i legal, CSM a dobndit n ultimii 10 ani cele mai multe dintre atribuiile executive privitoare la justiie. Astfel, atribuiile pe care le exercita n mod tradiional MJ n legtur cu resursele umane (recrutare, formare, carier), cu controlul profesional i

11 12

Pentru 2010, datele sunt cele valabile la 1 noiembrie; Pentru 2010, datele sunt cele valabile la 1 noiembrie;

12


rspunderea disciplinar au fost transferate ctre CSM. Unele dintre aceste atribuii sunt exercitate n mod direct, altele prin intermediul INM. Aadar, CSM are astzi cele mai multe dintre atribuiile prin care justiia, ca putere, se poate autoguverna i i poate crete calitatea ca serviciu public. Totui, deocamdat, putem vorbi mai mult de un deziderat dect de o realitate. De ce? Sunt cel puin trei motive care explic aceast precaritate funcional. n primul rnd, transferul de atribuii executive dinspre puterea executiv nspre puterea judectoreasc nu a fost nsoit de transferul capacitii de a dezvolta politici publice pentru justiie. Astfel, dei multe din deciziile privitoare la reforma n justiie au fost precedate de studii, iar soluiile propuse au fost luate dup consultarea magistrailor i testate n instane pilot, totui au fost cel puin la fel de numeroase situaiile n care astfel de decizii au fost luate pe baze strict empirice. A doua constatare e legat de capacitatea sistemului de a se autoregla i de a se adapta la cerinele societii, care rmne limitat. De exemplu, nc nu a fost dezvoltat un sistem de evaluare regulat a satisfaciei utilizatorilor justiiei13. n plus, dei CSM prezint anual un raport privind starea justiiei, nc nu exist un sistem de msurare a calitii n justiie. O precondiie pentru elaborarea unui set de politici publice fundamentate n mod serios este legat de sistemul statistic. E necesar un sistem de colectare a datelor: simplu, de ncredere, unitar care s furnizeze o poz corect a realitilor din justiie. Or, pentru moment, sistemul e unul greoi, complicat i produce date ce nu pot fi comparate ntre instane i instituii. Chiar definirea indicatorilor statistici necesit o revizuire astfel nct datele colectate s poat fi folosite n definirea politicilor publice viitoare i n legtur cu proiectul msurrii calitii n justiie. Mai mult, n definirea acestor indici statistici ar trebui s se in cont de soluiile agreate la nivel european14. Pentru moment, modulul statistic din cadrul sistemului ECRIS nu este funcional, aplicndu-se n continuare programul cadru de colectare a datelor stabilit de MJ (Abacul Judiciar). Att personalul care se ocup de colectarea datelor (n fapt, grefieri reprofilai), ct i cel care are atribuia analizei este insuficient i insuficient format. Dincolo de verificarea operativitii, datele colectate nu par s fundamenteze niciun fel de decizii legate de sistem, dei unele tendine sunt uor observabile (de exemplu, creterea infracionalitii n rndul minorilor, a litigiilor n materia asigurarilor sociale cantonate strict n aria greelilor de aplicare a coeficienilor etc.). n sfrit, odat cu integrarea n UE, sistemul are nevoie s i defineasc noi obiective prioritare i s dezvolte o politic de cooperare cu alte ri membre i de asisten regional. Pentru moment o astfel de politic european i regional lipsete. n plus, avnd n vedere c atribuiile privitoare la justiie sunt mprite ntre diferite instituii (MJ, MP, CSM, INM, SNG, instane etc.), dar i faptul c la realizarea actului de justiie particip i avocaii, experii sau poliia judiciar este evident c orice strategie pentru justiie trebuie s fie rezultatul unui efort colectiv de cooperare inter-instituional.

A se vedea, ntre altele, Studiul privind sistemele judiciare din Europa, Comisia European pentru Eficiena Justiiei, iulie 2006; Concluziile Barometrului sistemului judiciar 2008, IPP i INM, aprilie 2008; 14 A se vedea, Studiul privind sistemele judiciare din Europa, Comisia European pentru Eficiena Justiiei, 2010;

13

13


b) Obiective pe termen mediu creterea capacitii sistemului judiciar de a dezvolta i implementa politici publice pentru justiie; msurarea cu regularitate a calitii justiiei, inclusiv prin luarea n considerare a satisfaciei beneficiarilor acestui serviciu public; definirea cu regularitate a a obiectivelor strategice, inclusiv a politicilor europene i regionale pentru justiie, pe baza unui mecanism de cooperare inter-instituional.

c) Msuri de implementare n ceea ce privete primul obiectiv, este necesar ntrirea capaciii CSM de a dezvolta i implementa politici publice corespunztor atribuiilor de administrare a justiiei pe care le-a preluat. Procesul de reform a justiiei nu poate nregistra progrese semnificative i durabile n absena unui set de politici publice fundamentate n mod serios, pe baza unei expertize de specialitate. Altfel spus, e nevoie de generalizarea sistemului de adoptare a soluiilor de viitor pentru sistemul judiciar cu consultarea magistrailor i a asociaiilor profesionale ale acestora, testarea efectelor practice ale soluiilor propuse, documentarea soluiilor similare adoptate n alte sisteme juridice. n opinia noastr, dezvoltarea acestei capaciti presupune instituirea unui sistem de cooperare ntre CSM, MJ i INM. Astfel, CSM ar trebui s defineasc direciile de analiz, iar analiza propriu-zis a diferitelor alternative, a documentrii soluiilor aplicate n alte sisteme de drept, precum i testarea efectelor practice ale propunerilor reinute n cadrul unor proiecte pilot, consultarea magistrailor i partenerilor acestora, precum i a asociaiilor profesionale, revenind departamentului de politici publice din cadrul INM. Desigur, evaluarea, aprobarea i aplicarea politicilor publice elaborate de INM ar rmne n competena exclusiv a CSM. Dar experiena ctigat de INM n activitatea sa de aproape dou decenii, flexibilitatea instituional (posibilitatea folosirii unor specialiti n cadrul unor colaborri cu norm parial) sau concentrarea de experi i expertiz n domeniul justiiei ar putea fi astfel mai bine valorificate. n sfrit, n msura n care punerea n practic a unora dintre soluiile documentate de INM i reinute spre aplicare de ctre CSM ar presupune modificri legislative, propunerile n cauz ar urma s fie transmise de CSM ctre MJ. Colaborarea tripartit ar putea funciona n egal msur i n sens invers, astfel nct diferitele propuneri de modificri legislative n domeniul justiiei iniiate de MJ s fie documentate i analizate de CSM cu sprijinul departamentului specializat din cadrul INM. Un al doilea obiectiv vizeaz instituirea unui mecanism regulat (anual sau o dat la doi ani) de msurare a calitii justiiei, mecanism care s nglobeze percepia beneficiarilor justiiei cu privire la performanele acesteia. Atingerea acestui obiectiv presupune: - parcurgerea mai multor etape i anume definirea a ce se msoar, n ce domenii, conform cror criterii i metode precum i a standardelor de calitate (cnd rezultatele sunt bune, acceptabile sau ngrijortoare?); - identificarea unui just echilibru ntre criterii obiective i subiective, ntre msurtori n interiorul sistemului i cuantificarea opiniei beneficiarilor actului de justiie; - construirea unui modul de statistic judiciar simplu, de ncredere, unitar, care s furnizeze o poz corect a realitilor din justiie; - realizarea acestor msurtori, cel puin n parte, n parteneriat cu societatea civil. Cel de al treilea obiectiv este legat de primele dou i pleac de la constatarea c administrarea justiiei este mprit ntre diferite autoriti i instituii, fiecare cu atribuii specifice. n mod corespunztor, este normal ca fiecare instituie s dezvolte obiective strategice proprii, ns e esenial ca acestea s fie armonizate n cadrul unei strategii comune a sistemului judiciar.
14


Realizarea acestui deziderat presupune instituirea unui mecanism de consultare i cooperare care s permit adoptarea o dat la trei ani a strategiei comune pentru justiie i care s ofere cadrul adoptrii anuale a unui plan de msuri menit s conduc la implementarea strategiei. n acest context, unul dintre domeniile pe care o astfel de strategie comun ar trebui s le defineasc este cel al politicii europene i regionale. Romnia este membru al UE i ca atare trebuie s contribuie la dezvoltarea spaiului comun de libertate i securitate. Unul din cele mai importante proiecte europene este crearea unei coli europene de magistratur. Aceasta nu va nlocui formarea iniial sau continu realizate n fiecare tar, ci o va complementa n domeniile de interes comun european: drept comunitar, drepturile omului, cooperare judiciar n materie civil i penal, posibil management judiciar sau relaia justiie-pres etc. Acest vast proiect european presupune dincolo de definirea acestor domenii de interes comun european, o uniformizare a programelor, a metodelor pedagogice i a standardelor de formare. Avnd n vedere c cel mai probabil aceast instituie va avea mai multe sedii sau centre n diferite ri ale UE, faptul c dezvoltarea ei este precedat i anticipat de Concursul Themis (al crui coiniiator a fost n 2006 INM), alegerea INM pentru a doua oar n Comitetul de Direcie al EJTN, ar fi de dorit ca unul dintre obiectivele de politic european ale justiiei s fie atragerea n Romnia a unuia din centrele regionale ale viitoarei coli europene de magistratur. n acelai timp, Romnia este i o ar care provine din fostul bloc comunist, are experiena recent nc a unui sistem totalitar i a trecut printr-un proces accelerat de transformare i reform. Aceast ultim trstur i permite s ofere asisten calificat rilor din Europa de Est i din fostul spaiu sovietic, care urmeaz un drum asemntor.

15

 CAPITOLUL II
Lupta mpotriva corupiei, statutul procurorilor i sistemul execuional penal
Sinteza argumentelor n procesul de aderare a Romniei la Uniunea European, lupta mpotriva corupiei, reformarea Ministerului Public i a sistemului de executare a pedepselor au jucat un rol central. Eforturile guvernamentale s-au concentrat pe construirea unor mecanisme eficiente de combatere a acestui fenomen i pe ncercarea de a mbunti practicile preventive n domeniu. Chiar i dup aderare, Comisia European continu s monitorizeze evoluiile n acest sector prin intermediul Mecanismului de Cooperare i Verificare. Rapoartele succesive ale CE au notat evoluia pozitiv a DNA, care a trimis n faa instanelor dosare importante, dar au criticat lentoarea procedurilor judiciare mai ales n ceea ce privete dosarele minitrilor i ale fotilor minitri precum i implicarea Parlamentului n anchetele penale i, uneori, blocarea acestor anchete prin vot politic (cel mai recent exemplu l reprezint cazul Ridzi, n care Camera Deputailor a respins cererile procurorilor pentru percheziia informatic i pentru extinderea urmririi penale). Din perspectiva prezentei strategii, ngrijortoare este i vulnerabilitatea sistemului judiciar la corupie, fapt reflectat att n cercetrile privind percepia publicului, ct i n dosarele penale care privesc reprezentani ai sistemului. Reacia CSM vis-a-vis de aceste dosare a fost i ea criticat pentru motive de corporatism. n mod corespunztor, au fost formulate obiectivele pe termen mediu: creterea eficienei luptei mpotriva corupiei, creterea eficienei i credibilitii CSM, n calitate de instan disciplinar i combaterea actelor de corupie care afecteaz actul de justiie. Din perspectiva eficienei mecanismului de implementare a politicilor penale, un rol important l joac statutul procurorilor. Tendina n domeniu este ctre specializare i ctre ntrirea garaniilor care s permit procurorului s se bucure de o independen funcional n ceea ce privete dosarele ce i sunt repartizate. Eficiena i corectitudinea justiiei penale depind n mod fundamental de calitatea dosarelor prezentate instanelor. Fr a prezenta neaprat un caracter de urgen, credem c este necesar pe termen mediu clarificarea statutului procurorilor, una dintre soluiile care merit analizate fiind acordarea unui statut similar judectorilor, cu pstrarea independenei unora n raport cu ceilali. n ceea ce privete sistemul execuional penal, practica CEDO, jurisprudena intern conturat n ultimii ani i monitorizrile realizate de ctre diverse organisme internaionale cu atribuii de control au scos n eviden problemele sistemului penitenciar romnesc: supraaglomerare, resurse insuficiente i ineficient folosite, accesul la asisten medical i chiar relele tratamente aplicate persoanelor private de libertate. Pentru rezolvarea acestor deficiene au fost propuse mai multe msuri pe termen mediu.

16


LUPTA MPOTRIVA CORUPIEI a) Situaia actual Una dintre principalele condiii pentru integrarea european a Romniei a fost obinerea unor rezultate concrete n lupta mpotriva corupiei. n vederea atingerii acestui obiectiv, a fost modificat cadrul legislativ i instituional, au fost investite resurse materiale i umane importante n consolidarea instituiilor implicate n lupta mpotriva corupiei. De asemenea, au fost derulate mai multe campanii de contientizare a populaiei cu privire la consecinele grave ale corupiei. ntregul demers a fost nsoit de o campanie media puternic. Au fost demarate multe anchete n dosare de mare corupie privind categorii de persoane, instituii i domenii, care anterior preau c se bucur de o adevrat imunitate de fapt. Toate aceste progrese precum i rezultatele concrete nregistrate de DNA au fost reflectate i n Rapoartele de ar succesive din perioada 2006-201015. n acest moment, mai multe dosare de mare corupie treneaz n instanele de judecat16, mai ales la CCJ, iar majoritatea sanciunilor aplicate n dosarele finalizate sunt pedepse cu suspendarea executrii. Cu toate acestea, n 2010 au fost nregistrate i condamnri definitive la pedepse cu nchisoare cu executare ale unor persoane publice importante n cauze de corupie (ex. fostul senator Du Vasile 5 ani nchisoare, primarul de la Rmnicu-Vlcea 3 ani i 6 luni nchisoare, un director la Agenia Domeniilor Statului 6 ani nchisoare), precum i condamnri nedefinitive la pedepse privative de libertate cu executare. De-a lungul timpului, n dosarele privind minitri, Curtea Constituional a declarat neconstituional eliminarea imunitii fotilor minitri, iar CCJ a decis aplicarea retroactiv a acestei decizii pentru dosarele aflate deja pe rolul instanei supreme. Acest lucru a generat ntrzieri n dosare17. n acest moment, majoritatea dosarelor care privesc minitri parlamentari au primit avizul Parlamentului pentru nceperea urmririi penale i au fost trimise n instan. Excepie fac cazurile Nstase i Ridzi. De asemenea, n ceea ce privete avizarea cererilor de arestare privind parlamentari, n cazul Voicu avizul a fost emis extrem de rapid, pe cnd n cazul Pasat, decizia Camerei Deputatilor treneaz de cteva luni. n acelai timp, ateptrile publicului cu privire la combaterea sau diminuarea problemei corupiei sunt extrem de ridicate, iar lipsa unor decizii definitive n marile dosare de corupie privind minitri i parlamentari submineaz credibilitatea acestui efort instituional. Corupia continu s fie identificat ca principal problem a societii romneti att n cele mai recente rapoarte ale Comisiei Europene, ct i n cercetrile sociologice realizate pe publicul larg sau pe grupuri specializate (judectori, procurori, avocai, executori judectoreti)18. Cu toate acestea, dup aderarea Romniei la UE, s-a nregistrat o scdere a voinei politice n ceea ce privete lupta mpotriva corupiei. Mai mult, au fost nregistrate regrese i chiar, aa cum se arat ntr-un raport din 200819, poziia multor oficiali guvernamentali, politicieni i chiar instituii ale sistemului judiciar (CCJ, CSM, Curtea Constituional) au intrat n coliziune direct cu obiectivele anticorupie i de reform a justiiei. Principala instituie anticorupie (DNA) s-a confruntat cu ncercri de intimidare, de blocare a dosarelor, nlocuire a procurorilor incomozi de la conducerea sa i chiar de desfiinare a sa. Au existat mai multe proiecte legislative care vizau
Aceste rapoarte pot fi consultate la adresa: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/progress_reports_en.htm; A se vedea analiza hotnews disponibil la adresa: http://anticoruptie.hotnews.ro/ ; 17 Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 1; 18 Sondajul Gallup privind eficiena i responsabilitatea sistemului judiciar romnesc, martie 2008, n cadrul unui program al Bncii Mondiale; 19 Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 23-30;
16 15

17


modificarea fie a regulilor de procedur penal (n sensul diminurii eficienei urmririi penale), fie a cadrului instituional privind funcionarea DNA. Toate aceste iniiative au fost oprite pn la urm, iar DNA a putut s i continue activitatea. O situaie similar ntlnim n cazul Ageniei Naionale de Integritate. Aceast instituie a fost nfiinat n 2007 i s-a confruntat la debutul activitii sale cu probleme legate de lipsa resurselor materiale20. Ulterior, cnd Agenia a nceput s funcioneze, Curtea Constituional a invalidat legea ANI i abia n septembrie 2010 a fost adoptat de Parlament o noua baz legislativ care s permit continuarea verificrilor privind averea nejustificat, conflictele de interese i strile de incompatibilitate. Din pcate, nici sistemul justiiei nu este ocolit de fenomenul corupiei, astfel cum reiese din sondajele i studiile oficiale despre corupie, respectiv din dosarele de corupie privind judectori, procurori, avocai i personal auxiliar din sistemul de justiie. Potrivit Barometrului Global privind Corupia din 2010,21 14% din respondeni afirm c au pltit mit justiiei. n Romnia, peste 87% dintre romni cred c nivelul corupiei a crescut n ultimii trei ani; cetenii percep ca fiind cele mai corupte, n ordine, urmtoarele sectoare: partidele politice, Parlamentul, justiia, poliia. Ceea ce atrage atenia este c 63% dintre romni nu au ncredere n nimeni n privina luptei mpotriva corupiei, ceea ce ne plaseaz ca cea mai dezamgit naiune european, la mare distan de celelalte. ntr-un studiu sectorial pe justiie este vorba de Sondajul Gallup din 200822 - se relev c n opinia a 7% dintre grefieri, muli judectori sunt implicai n acte de corupie, iar 8% opineaz pentru corupie n rndul procurorilor. n opinia avocailor, 47% cred c toi judectorii sunt implicai n acte de corupie, 60% cred c toi procurorii sunt implicai, 51% opineaz pentru funcionarii din justiie. n opinia populaiei, 63% cred c toi sau aproape toi judectorii sunt implicai n acte de corupie, 60% procurorii i 46% funcionarii din justiie. Menionm c n perioada 2005-2010 au fost trimii n judecat pentru svrirea unor infraciuni de corupie aproximativ 50 de magistrai, de la toate nivelurile de instane i parchete, iar sumele vehiculate sunt cuprinse ntre 20 euro i 50.000 euro23. n aceeai perioad, au fost condamnai definitiv 17 magistrai, pedepsele fiind ntre 6 luni i 11 ani nchisoare. Chiar dac, statistic, corupia dovedit din sistem nu este ridicat24, percepia public privitoare la fenomenul corupiei din justiie este mult amplificat de contactul zilnic cu serviciile auxiliare supraaglomerate ale multor instane din oraele mari, unde condiiile de lucru favorizeaz solicitarea bunvoinei funcionarilor pentru servicii simple de acces la dosar, fotocopierea unor documente etc. Plasarea unora dintre cei care au fcut obiectul dosarelor penale n ealonul de conducere a sistemului judiciar (fie c e vorba despre funcii de conducere la instane i parchete n ar, fie c

Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 20-23; Barometrul Global al Corupiei este un sondaj de opinie care cerceteaz percepia i experienele publicului larg n ceea ce privete corupia i mita. n 2010 Barometrul Global al Corupiei s-a realizat n 86 de ri i teritorii. Este publicat n fiecare an de Transparency International. Detalii la www.transparency.org.ro; 22 Sondajul Gallup din ianuarie 2008 efectuat la solicitarea CSM; 23 A se vedea i SAR Policy Brief nr. 45/2009 CSM-arbitru sau sindicat?, p. 5; ambele sume sunt de natur s ngrijoreze, a doua prin cuantum, iar prima prin caracterul repetitiv; 24 Potrivit Strategiei de dezvoltare a justiiei ca serviciu public, elaborat de Ministerul Justiiei, disponibil la adresa www.just.ro, ntre 2006 i 2009 instanele judectoreti au pronunat hotrri definitive de condamnare i fa de 10 avocai, 97 de poliiti, 1 magistrat asisitent i 1 lichidator judiciar;
21

20

18


discutm despre magistrai din cadrul CCJ sau Parchetul de pe lng CCJ) genereaz un prejudiciu de imagine suplimentar25. n sfrit, mai multe rapoarte sesizeaz reacia prea blnd a CSM vis-a-vis de declanarea unor proceduri penale sau disciplinare fa de magistrai acuzai de fapte de corupie: permisiunea de a se pensiona nainte de finalizarea investigaiilor, cu consecina stingerii aciunilor disciplinare, aplicarea unor sanciuni minore, atitudine strict reactiv i lentoarea procedurilor26. Aceast atitudine a erodat n timp credibilitatea CSM ca organism disciplinar27. b) Obiective pe termen mediu creterea eficienei luptei mpotriva corupiei; creterea eficienei i credibilitii CSM, n calitate de instan disciplinar; combaterea actelor de corupie care afecteaz actul de justiie.

c) Msuri de implementare Atingerea primului obiectiv presupune n primul continuarea consolidrii instituionale i asigurarea stabilitii instituiilor implicate n lupta mpotriva corupiei (DNA, ANI). n egal msur ns, este necesar un cadru procesual penal echilibrat care s urmreasc att eficiena urmrii penale, ct i respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor investigate. n plus, trebuie continuat organizarea de cursuri de formare specializate pentru personalul implicat n lupta mpotriva corupiei. O initiativ extrem de important privete realizarea unor fie de individualizare a pedepselor, cu caracter orientativ care s fie puse la dispoziia instanelor i care s includ i pedepsele aferente faptelor de corupie. Dou judectoare de la Curtea de Apel Bucureti jud. Lefterache si jud. Vasile au elaborat i publicat astfel de fie de individualizare a pedepselor28. Este important implicarea CCJ n promovarea acestui proiect29. ntr-un plan mai general, este necesar continuarea campaniilor i a msurilor de transparentizare menite s previn svrirea actelor de corupie adresate publicului larg, dar i personalului din justiie. n ceea ce privete cel de al doilea obiectiv, cele mai importante msuri de adoptat vizeaz asigurarea autonomiei de facto i de jure a Inspeciei Judiciare, fr a o scoate de sub autoritatea CSM30. n acest sens, att eful Inspeciei, ct i inspectorii trebuie s primeasc un mandat din partea CSM care s nu poat fi revocat dect n anumite situaii pre-determinate, iar selecia inspectorilor s asigure reprezentativitatea geografic i selectarea unor persoane cu o bun pregtire profesional. n al doilea rnd, sunt necesare modificri ale cadrului de reglementare privitor la funcia disciplinar a CSM i ale practicilor administrative, care s duc la creterea rolului proactiv al Inspeciei, la urgentarea procedurilor, la mpiedicarea pensionrilor nainte de

A se vedea SAR Policy Brief nr. 45/2009 CSM-arbitru sau sindicat?, p. 4; A se vedea SAR Policy Brief nr. 45/2009 CSM-arbitru sau sindicat?, p. 4-6; Rapoartele de ar ale Comisiei Europene http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/progress_reports_en.htm; Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 28; 27 A se vedea SAR Policy Brief nr. 45/2009 CSM-arbitru sau sindicat?, p. 8; 28 Fiele de individualizare pot fi consultate la adresa: http://www.juridice.ro/114539/individualizarea-pedepselor-unpunct-cheie-in-raportul-de-tara-mcv.html; 29 A se vedea n acelai sens i Strategia de dezvoltare a justiiei ca serviciu public, elaborat de Ministerul Justiiei, p. 28, disponibil la adresa: http://www.just.ro; 30 Sub acest aspect, credem c este criticabil soluia propus n varianta iniial a Strategiei MJ de dezvoltare a justiiei ca serviciu public i anume de trecere a Inspeciei sub autoritatea Parlamentului;
26

25

19


finalizarea procedurilor disciplinare. n plus, ar trebui sczut tolerana fa de abaterile majore de la standardele de integritate31. n ceea ce privete combaterea corupiei n interiorul sistemului judiciar, este recomandat adoptarea unor msuri pe mai multe paliere. Astfel, un prim set de preocupri ar trebui s vizeze reducerea micii corupii legate de activitatea serviciilor auxiliare ale instanelor supraaglomerate, prin msuri cum ar fi: - reducerea necesitii contactului direct cu personalul instanei pentru ridicri copii, depuneri documente etc. n consecin, promovarea soluiilor de gestiune a dosarelor n format electronic (cu posibilitatea consultrii lor online pe baz de parol a depunerii de acte la dosar n format electronic etc.); - reglementarea activitii acestor servicii prin crearea de proceduri; - amelioararea condiiilor de munc, creterea numrului de posturi i mbuntirea salarizrii personalului auxiliar. Al doilea antier este reprezentat de creterea transparenei sistemului i, implicit, a ncrederii populaiei, prin: - proceduri administrative clare: punerea la dispoziia publicului a unor ghiduri care s nu constea doar n reproducerea seac a unor texte de lege, ci care s conin informaii accesibile i ntr-un limbaj comun despre modul de organizare i funcionare a justiiei, despre principalele lor drepturi i mai ales despre obligaiile personalului instituiilor fa de el; - continuarea eforturilor pentru unificarea jurisprudenei n vederea creterii predictibilitii actului de justiie; - adoptarea unor criterii obiective pentru promovarea judectorilor la CCJ i asigurarea unor proceduri transparente n acest sens; - publicarea n ntregime n mediul online, nu doar a dispozitivului hotrrilor (aa cum este acum, prin intermediul portalului instanelor la http://portal.just.ro), ci i a motivrii acestora (scop n care ar trebui dezvoltat proiectul JURINDEX, disponibil la www.jurisprudenta.org); - publicarea proiectelor de management al efilor de instane i parchete, precum i a rapoartelor de activitate ale instanelor i parchetelor i diseminarea acestora n cadrul unor ntlniri periodice cu mass-media i ONG-uri. n sfrit, credem c este necesar continuarea demersurilor privitoare la responsabilizarea agenilor publici, prin: - organizarea de dezbateri pe teme etice i anticorupie, implicnd inclusiv nelegerea noiunilor i a importanei abordrii termenilor: `serviciu public`, `profesionalism`, `integritate`, `deontologie`, `corupie`32, `conflicte de interese` din perspectiva mai ales a standardelor internaionale n materie; organele judiciare anticorupie trebuie sprijinite prin ndeplinirea de ctre angajaii din sistem a obligaiei legale de sesizare a lor conform art. 227 C.pr.pen. i art. 263 C.pen.; - responsabilizarea efilor de instane i parchete n privina conduitei personalului din subordine;

A se vedea i SAR Policy Brief nr. 45/2009 CSM-arbitru sau sindicat?, p. 8; Cuvntul Corupie nu apare n legislaia intern privind organizarea judiciar i statutul magistrailor, respectiv a personalului auxiliar i conex i nici n codurile lor deontologice; pentru dezvoltri, a se vedea Cristi Danile, Corupia i Anticorupia n sistemul juridic, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2009;
32

31

20


conceperea unui cod de conduit etic care s se contureze conduita permis i indicat magistrailor i care s nu se rezume la preluarea unor texte de lege se poate utiliza drept model Principiile de la Bangalore asupra Conduitei Judiciare ntocmite n 2001 i revizuite n 2002 i Comentariul asupra Principiilor de la Bangalore privind Conduita Judiciar33 ale Grupului pentru Integritate Judiciar constituit sub auspiciile ONU.

STATUTUL PROCURORILOR a) Situaia actual Potrivit reglementrilor actuale constituionale i legale, procurorii compun Ministerul Public i i desfoar activitatea potrivit principiului legalitii, al imparialitii i al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiiei34. Textul constituional d natere unei ambiguiti n ceea ce privete statutul procurorilor. Astfel, acetia acioneaz conform regulii constituionale sub autoritatea ministrului justiiei, reprezentant al executivului, ns fac parte n acelai timp din autoritatea judectoreasc. n condiiile n care noiunea de autoritatea ministrului justiiei asupra procurorilor nu este concretizat printr-o definiie legal i circumscris limitativ unor atribuii specifice, ambiguitatea crete i deschide posibilitatea lrgirii acestei noiuni pe calea modificrilor legislative35. De altfel, de-a lungul ultimilor 15 ani, atitudinea legiuitorului cu privire la aceast chestiune a fost una oscilant, alternnd msuri ce vizau ntrirea autoritii ministrului justiiei, cu msuri de garantare a independenei funcionale a procurorilor. Mai mult, recent, msuri legislative din a doua categorie au fost declarate neconstituionale. Aceast incoeren de reglementare relev riscul ca procurorii s (re)devin mna lung a executivului, fiind o cale prin care se poate limita independena i autonomia instanelor. Activitatea procurorilor nu poate fi dect n mod artificial total separat de cea a judectorilor, n condiiile n care, n penal, doar acetia pot sesiza instana de judecat, prin rechizitorii. Ministerul Public este cel ce deine exerciiul aciunii publice, primind plngerile, lund decizia cu privire la nceperea urmririi penale, procednd la efectuarea investigaiilor necesare stabilirii adevrului i la urmrirea penal n condiiile legii. Dei actele procurorilor sunt supuse controlului instanelor, care pot decide continuarea cercetrilor, n cazul n care Parchetul a dispus soluii de netrimitere n judecat, instana nu poate obliga Parchetul la emiterea unui rechizitoriu. Apoi, ca regul, limitele procesului penal sunt fixate de acuzaiile Parchetului. Acest quasi-monopol este cu deosebire relevant n cazul instrumentrii dosarelor de mare corupie, n situaia n care exist suspiciunea c persoane ce dein funcii publice ar putea s influeneze soarta investigaiilor ce i vizeaz. Sub aspectul legturii dintre independena judectorilor i statutul procurorilor, nu lipsite de relevan apar concluziile studiului Percepia magistrailor asupra independenei sistemului judiciar efectuat n 2005 de ctre Asociaia Romn pentru Transparen. Acesta a dezvluit existena unei stri tensionate ntre judectori i procurori. Astfel, 23% dintre magistraii nii afirm c relaiile existente ntre judectori i procurori sunt n msur s afecteze obiectivitatea i
33 Disponibile online la http://www.unodc.org/documents/corruption/publications_unodc_commentary-e.pdf i traduse n limba romn la www.cristidanilet.ro; 34 Art.132 din Constituie; 35 Exist doar prevederi disparate legate de propuneri privind numirea i revocarea procurorilor efi, solicitarea de informaii, aprobarea statelor de funcii si regulamentelor;

21


imparialitatea hotrrilor judectoreti36. Acelai studiu efectuat n 2006 relev influena acestei situaii asupra actului de justiie37: 53,1% dintre magistrai apreciaz c ntr-o form sau alta relaia dintre judector i procuror afecteaz imparialitatea actului de justiie38. Problema ridicat devine mai important, dac avem n vedere c funcia constituional de garantare a independenei justiiei revine CSM. Din acest organism fac parte deopotriv judectori i procurori, care iau decizii n comun n Plenul CSM, inclusiv cu privire la chestiuni ce in eminamente de organizarea i funcionarea puterii judectoreti, cum ar fi propunerile privind numirile n funcii ale preedintelui i vicepreedintelui CCJ sau numirea ca judector la CCJ. O alt chestiune ce trebuie avut n vedere este tendina de uniformizare a sistemelor judiciare n snul Uniunii Europene i, n special, importana deosebit artat cooperrii internaionale n materie penal, cu o privire special fa de proiectul procurorului european39. Ca atare, reglementrile europene n domeniu nu pot fi ignorate atunci cnd discutm de statutul procurorilor40. Mai recent, Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni i Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni au adoptat un document comun, declaraia de la Bordeaux din 20 septembrie 2009, intitulat Judectorii i procurorii ntr-o societate democratic. Punctul 3 din declaraie face vorbire, pentru prima dat n mod explicit ntr-un document internaional, de independena procurorilor, subliniind c: Rolul distinct, dar complementar al procurorilor i judectorilor, este o garanie necesar pentru o justiie echitabil, imparial i eficient. n exerciiul funciilor lor, judectorii i procurorii trebuie s se bucure de independen, i, de asemenea, trebuie s fie i s apar independeni unii de ceilali. b) Obiective pe termen mediu Fr a prezenta neaprat un caracter de urgen, credem c este necesar clarificarea statutului procurorilor. c) Msuri de implementare Clarificarea statutului procurorilor nu poate ocoli chestiuni precum modalitatea de numire a procurorului general sau stabilirea politicii penale. Cu referire la prima dintre ele, sistemul actual, care presupune intervenia a trei actori diferii, ministrul justiiei, CSM i preedinte, s-a dovedit n ultimii ani a fi un factor de stabilitate, asigurnd continuitate la nivelul conducerii Ministerului Public i coeren n lupta mpotriva corupiei.
A se vedea: http://www.transparency.ro/text.php?LNG=ro&MOD=2&SEC=94&ART=20; A se vedea: http://www.transparency.org.ro/files/File/Independenta%20Justitiei%202006.pdf; 38 La ntrebarea ai ntlnit situaii n care relaia dintre procuror i judector afecteaz imparialitatea hotrrilor judectoreti, un procent de 4,1% dintre repondeni afirm c foarte des i un procent de 49% afirm c uneori; 39 Relevant n acest sens este Deciziei Consiliului Uniunii Europene din octombrie 1999, de creare a Eurojustului. Aceast instituie constituie prefigurarea unui parchet european, cruia i se atribuie, n premier, posibilitatea de a solicita autoritilor statelor membre s ntreprind o anchet sau s angajeze urmririle pentru fapte determinate i chiar s pun n funciune o echip de anchet comun; 40 A se vedea, n acest sens Recomandarea Comitetului de minitri al Consiliului Europei R(2000)19 adoptat la 6 octombrie 2000, ce trasa marile principii care vor trebui s guverneze ministerele publice, ele privesc misiunile, garaniile care trebuie acordate membrilor unui minister public (procurorilor), raporturile ntre ministerul public i puterile executiv i legislativ, raporturile ntre ministerul public i poliia judiciar, raporturile dintre ministerul public i judectori, datoriile i responsabilitile ministerului public vizavi de justiiabili i, n fine, cooperarea internaional;
37 36

22


Pe de alt parte, avnd n vedere tendinele recente la nivel european amintite mai sus sau experiena unor ri n lupta cu corupia extins, precum i faptul c aceast analiz are n vedere un orizont de timp de zece ani, credem c, pe termen mediu, este necesar angajarea unei dezbateri publice pentru clarificarea statutului procurorilor. n acest context, una dintre opiunile care merit luate n considerare este aceea a reglementrii unui statut similar cu cel al judectorilor, cu pstrarea independenei unora n raport de ceilali. SISTEMUL EXECUIONAL PENAL a) Situaia actual Problemele cele mai acute n materie de executare a pedepselor privative de libertate, de probaiune i executare a msurilor privative de libertate dispuse n legtur cu procesul penal reinerea, arestarea preventiv, internarea psihiatric (ca msur de siguran sau pentru efectuarea expertizei medico-legale psihiatrice) au fost identificate n rapoartele periodice ale organismelor de monitorizare, cu precdere ale Comitetului pentru Prevenirea Torturii (CPT)41, din cadrul Consiliului Europei i n hotarrile CEDO. Ele au fost puse n eviden i de instanele romne, dup cum o dovedete practica judiciar care s-a dezvoltat dup intrarea n vigoare a OUG nr. 56/2003 privind unele drepturi ale persoanelor care execut pedepse privative de libertate i s-a consolidat dup apariia instituiei judectorului delegat prevzut de mai recenta lege a executrii pedepselor42. n sintez, problemele evideniate de practica instanelor naionale, de hotrrile CEDO i de organismele de monitorizare, sunt supraaglomerarea sever a centrelor de privare de libertate sub 2 m de spaiu disponibil pentru o persoan n camere de deinere cu numr foarte mare de persoane cazate, n condiiile n care norma legal n vigoare este de 4 m de persoan43 mergnd pn la lipsa patului individual44; condiiile foarte proaste de hran45 i igien (ntre care calitatea necorespunztoare a apei potabile i lipsa apei calde), inclusiv prin vecintatea permanent a deeurilor menajere ale comunitilor urbane46; lipsa luminii naturale n aresturile poliiei aflate n subsolul cldirilor, frigul pe timpul iernii i lipsa posibilitilor de aerisire corespunztoare, lipsa activitilor, a sistemelor de alarm, insuficiena tratamentului medical47 i a personalului de specialitate n afara celui din sectorul operativ (medici, educatori, asisteni sociali i psihologi). Dac toate aceste probleme par s decurg din insuficiena combinat cu proasta administrare a resurselor materiale i financiare, exist un motiv de preocupare fr legtur direct cu resursele materiale, anume relele tratamente aplicate persoanelor aflate n detenie48.
Din 1993 la zi, au avut loc opt vizite, o a noua vizit este anunat pentru 2010; a se vedea, n anexa nr. 2, o list a rapoartelor CPT pertinente; 42 Legea nr. 275/2006; 43 Prevzut de Ordinul Ministrului Justiiei nr. 433/ 5 februarie 2010; 44 Potrivit statisticilor la zi publicate pe pagina de Internet a Administraiei Naionale a Penitenciarelor (ANP), n decembrie 2010, la Penitenciarul Galai, indicele de ocupare fa de numrul de paturi instalate era de 100,32, numrul persoanelor deinute fiind mai mare cu 29 dect al paturilor instalate (900), http://www.anp-just.ro/; 45 A se vedea i Sondajul de opinie la nivelul persoanelor private de libertate din unitile penitenciare, publicat pe pagina de Internet a ANP, p. 6: De asemenea, plasarea nevoilor de baz (hran, igien, asisten medical) n top-ul ierarhiei arat c sistemul penitenciar are nc dificulti majore n satisfacerea lor, activitatea angajailor sistemului penitenciar fiind nc concentrat asupra rezolvrii unor probleme ce in de supravieuire individual i satisfacere de nevoi primare n timpul deteniei i prea puin asupra rezolvrii unor probleme cu relevan social (terapie, educaie, munc i calificare n vederea reinseriei sociale).; 46 Hotrrea CEDO Brndue c. Romnia, din 7 aprilie 2009; 47 Hotrrea CEDO V.D. c. Romnia, din 16 februarie 2010; 48 Sondajul de opinie la nivelul persoanelor private de libertate din unitile penitenciare, p. 9;
41

23


n urma ameliorrii cadrului legislativ n ultimii ani, mai rar apar probleme privind respectarea dreptului la coresponden al deinuilor49, a dreptului lor la via privat i familial50 sau a libertii lor de contiin i religie51. Categoriile vulnerabile de persoane deinute cum sunt femeile, minoritile etnice sau religioase, minorii cei arestai preventiv nu sunt colarizai52 homosexualii, bolnavii cronici, n special cei infestai cu HIV, sau persoanele dependente de droguri rmn o surs de preocupare. n prima parte a anului 2010, CEDO a iniiat procedura contencioas ntr-o cauz privitoare la condiii de detenie inumane sau degradante, invitnd guvernul romn s rspund la ntrebarea dac acestea reprezint o problem structural n Romnia53. n spe, instana naional54 a considerat, ca i n alte cauze similare55, c situaia denunat de reclamant corespundea condiiilor generale care exist n penitenciarele din Romnia, motiv pentru care preteniile sale au fost respinse. Ca o ameliorare esenial, practica judiciar mai recent ofer exemple n sensul angajrii rspunderii civile delictuale a statului pentru condiiile inumane de detenie, instanele acordnd despgubiri i pentru degradarea strii de sntate din cauza condiiilor improprii de detenie56. b) Obiective pe termen mediu responsabilizarea autoritilor publice implicate i ntrirea rolului i capacitii organismelor de monitorizare, n special eficientizarea activitii mecanismelor de monitorizare naionale, precum Autoritatea Teritorial pentru Ordine Public (ATOP)57; reducerea numrului de cazuri de pedepse cu executare n penitenciar; orientarea executrii pedepsei n penitenciar spre privilegierea legturii cu lumea exterioar (contactele cu comunitatea) cu att mai mult n cazul minorilor, n vederea reinseriei sociale.

c) Msuri de implementare Msurile ce trebuie luate pentru atingerea acestor obiective au fost, n parte, menionate i n documentele Comitetului Minitrilor al Consiliului Europei, referitoare la executarea hotrrilor CEDO care vizeaz probleme din sfera sistemului execuional penal58: crearea n cadrul MAI i ANP, a unei reele interdisciplinare, incluznd experi de drepturile omului, psihologi i lucrtori sociali, la nivel regional, capabil s identifice i s reacioneze la nclcrile drepturilor omului;

Hotrrile CEDO Petra c. Romniei, din 23 septembrie 1998 i Cotle c/ Romniei, din 3 iunie 2003; Hotrrile CEDO Sabou i Prclab c. Romnia din 28 septembrie 2004 i Iordache c. Romnia din 14 octombrie 2008; 51 Asistena religioas n penitenciare este reglementat de Ordinul Ministrului Justiiei nr. 610 din 17 februarie 2006; a se vedea i Raportul anual APADOR-CH 2006; 52 Raport APADOR-CH din 24 iunie 2009, asupra vizitei la Penitenciarul pentru Minori i Tineri din comuna Tichileti, judeul Brila; 53 Cererea Iacov Stanciu c. Romnia, nr. 35972/05; 54 Decizia nr. 938 din 12 august 2004 a Tribunalului Prahova, nepublicat; 55 A se vedea decizia CEDO Marian Stoicescu c. Romnia, din 16 iulie 2009; 56 Decizia nr. 1065 din 4 iunie 2007 a Tribunalului Iai, nepublicat; 57 Asociaia pentru Aprarea Drepturilor Omului n Romnia Comitetul Helsinki Autoritatea Teritorial de Ordine Public De ce i cum?, Bucureti, 2007; 58 Examinarea executrii n grupul de cauze Barbu Anghelescu c/ Romnia (hotrrea CEDO din 5 octombrie 2004) i alii urmeaz a fi reluat de ctre Comitetul Minitrilor la cea de-a 1100-a sa reuniune (DH), din decembrie 2010;
50

49

24


modificarea procedurii de investigare n cazul acuzaiilor de rele tratamente mpotriva agenilor statului, n aa fel nct s nu mai fie implicat n anchet compartimentul de poliie judiciar n cadrul cruia activeaz chiar poliitii cercetai; modificarea cadrului legislativ privind ATOP-urile (Legea nr. 218/2002 i Hotrrea Guvernului nr. 787/2002), care s presupun acordarea personalitii juridice i a unui buget propriu cu posibilitatea de a angaja experi, clarificarea i ntrirea competenelor Autoritii, excluderea reprezentanilor poliiei din ATOP, extinderea atribuiilor n domeniul cercetrii plngerilor cetenilor mpotriva poliitilor; ntr-un sens convergent, punerea n aplicare a obligaiilor referitoare la mecanismele naionale de prevenire decurgnd din Protocolul Opional la Convenia mpotriva torturii i a altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante59, ratificat de Romnia prin Legea nr. 109/2009, sub rezerva amnrii cu trei ani a respectrii acestor obligaii; promovarea unui cadru legislativ care privilegiaz alternativele la ncarcerare (reducerea numrului de cazuri de pedepse cu executare n penitenciar; reglementarea strict a internrii psihiatrice n vederea realizrii unei experize medico-legale60); reducerea disproporiei ntre resursele consacrate sectorului de paza fa de cel educativ, de asisten medical, psihologic si social, n mod critic subdimensionat i eficientizarea activitii serviciilor de probaiune (resurse, strategii, evaluarea rezultatelor); reglementarea unui sistem de stimulare pentru perioada ulterioar executarii pedepsei n penitenciar (ex: avantaje fiscale pentru agenii economici ce angajeaz persoane care au terminat de executat o pedeaps).

Asociaia pentru Aprarea Drepturilor Omului din Romnia Comitetul Helsinki i Centrul de Resurse Juridice Un mecanism pentru prevenirea torturii i tratamentelor inumane i degradante, Bucureti, 2008; 60 A se vedea hotrrea CEDO C.B. c. Romnia, din 20 aprilie 2010;

59

25

 CAPITOLUL III
Recrutare, formare profesional, resurse umane i gestiunea carierei. Rspunderea magistrailor
Sinteza argumentelor Analiza recrutrii, formrii profesionale i a carierei magistrailor scoate la iveal numeroase paradoxuri. Spre exemplu, n privina recrutrii, constatm c, dei INM exist de aproape 20 de ani, totui doar aproximativ 30% din magistraii romni au urmat cursurile de formare iniial organizate de INM. Aceast constatare este explicat de un al doilea paradox, i anume c, dei conform legii principala modalitate de recrutare n magistratur este prin INM, totui mai mult de jumtate din recrutrile din ultimii cinci ani au fost fcute pe ci excepionale i deci, simplificate (inclusiv din perspectiva rigorii seleciei i a pregtirii ulterioare admiterii). Cariera magistrailor nu este nici ea scutit de paradoxuri. Astfel, dei CSM a dezvoltat nc din 2005 un profil al magistratului, n care se regsesc diverse competene, abiliti i cunotine, totui concursurile i examenele pe care se bazeaz avansarea n carier continu s pun accentul pe verificarea cunotinelor de drept i a abilitilor de memorare. Dar, poate, cel mai frapant dezechilibru este legat de evaluarea individual. ntr-un sistem judiciar care se bucur de ncrederea a cel mult un sfert din populaie i care continu s fie monitorizat de Comisia European i dup integrarea n UE, rezultatele evalurii individuale ne arat c aproximativ 90% dintre magistrai sunt exceleni. Ct despre formarea profesional, n ciuda faptului c nelegerea limitat a raiunii i efectelor economice ale dreptului este unul dintre reprourile principale aduse magistraturii romne, curricula INM reflect doar marginal aceast nevoie evident de formare. n plus, numrul locurilor oferite n formare continu fluctueaz de la an la an n funcie de bugetul alocat formrii, fiind necesar accesarea n acest domeniu a fondurilor europene i completarea resurselor bugetare. n mod corespunztor, soluiile propuse urmresc ndreptarea acestor dezechilibre, de la calibrarea corect a INM i a programelor sale de formare, pn la adoptarea unor soluii relevante, echitabile i eficiente n privina recrutrii i carierei magistrailor. n acest context, discuia referitoare la promovarea la CCJ ofer ocazia de a propune cteva remedii la neajunsurile ce au stat la originea petiiei Integritate i Demnitate semnate de aproapte 500 de magistrai n primvara anului trecut. n sfrit, propunerile privitoare la reglementarea rspunderii magistrailor contribuie la dezbaterea public extrem de aprins din aceast perioad cu o soluie ce asigur, credem noi, echilibrul ntre independen i responsabilitate.

26


RECRUTARE a) Situaia actual identificare a problemelor Dei prima generaie a absolvit cursurile de formare iniial ale INM n 1991, n 2010 doar aproximativ 30% din magistratura romn a urmat INM61. Dei sistemul de recrutare este unul specific unei ri cu sistem de drept continental, n care recrutarea se face la nceputul carierei, iar magistratura este una de carier, mai mult de 50% din judectorii i procurorii romni au lucrat anterior i n alte profesii juridice, iar dintre acetia aproape 60% au fost consilieri juridici62. Dei, conform legii, principala cale de acces n magistratur este prin INM, mai mult de jumtate din recrutrile din ultimii cinci ani au fost fcute printr-o procedur excepional63 fr urmarea unui program de formare iniial adecvat, n aplicarea unei proceduri de admitere simplificate i cu un grad de dificultate mult redus. Unul dintre motivele care explic actuala situaie este faptul c, n ultimii ani, s-a ntmplat cu regularitate s nu fie ocupate toate locurile scoase la concurs la examenul de admitere la INM, n ciuda faptului c an de an exist o concuren semnificativ64. De asemenea, statisticile principalelor faculti de drept din ar arat c numrul mare de candidai la admitere la INM nu include neaprat vrfurile fiecrei generaii de absolveni de drept, care par a se ndrepta mai degrab spre avocatur. nc nu a fost definit o politic de personal pentru sistemul judiciar romnesc, n conformitate cu cerinele Comisiei Europene65, astfel nct este imposibil att corelarea ntre nevoile pe termen mediu i lung ale sistemului i numrul de posturi scoase la concurs, ct i stabilizarea numrului de posturi scoase la concurs. Din acest punct de vedere, pn la acest moment, deciziile privitoare la numrul posturilor scoase la concurs au fost luate n considerarea viitorului imediat, n funcie exclusiv de numrul de posturi vacante la data lurii deciziei. Un astfel de sistem nu face dect s mping n viitor dezechilibrele din prezent. Avantajele asigurrii unui numr constant de posturi oferite la concurs sunt evidente: previzibilitate a costurilor, dimensionarea corect a numrului de formatori i a necesarului de spaii destinate formrii iniiale etc. Admiterea n magistratur, indiferent de procedura urmat, verific, n continuare, ntr-o msur semnificativ, cunotinele de drept ale candidailor. Astfel, elemente importante din profilul magistratului rmn testate insuficient sau deloc (gndire critic, capacitatea de a convinge n scris, competene lingvistice, sistem axiologic, cultur general). Testul psihologic este n forma actual ineficient, din motive ce in att de regulament, ct i de validarea sa pe populaia specific.
Barometrul sistemului judiciar 2008, IPP i INM, aprilie 2008; Idem; 63 A se vedea n acest sens, SAR Policy Brief nr. 48, Oamenii justiiei Politica de cadre n magistratur pe termen scurt i mediu, septembrie 2010 (este vorba de aproximativ 1300 de persoane recrutate prin ci excepionale, dintr-un total de 2050 de noi magistrai intrai n sistem n perioada 2005-2009); 64 A se vedea, cu titlu de exemplu, admiterea 2010 n care au fost admise doar aproximativ 70 de persoane din 3200 de candidai; 65 A se vedea recomandrile Comisiei Europene n cadrul Mecanismului de Cooperare i Verificare, http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/progress_reports_en.htm; Prin Hotarrea nr. 1320/27 noiembrie 2008, CSM a aprobat Proiectul privind analiza gestionrii resurselor umane n perioada 2005 august 2008 i strategia n acest domeniu pentru perioada august 2008 2011; aceast strategie a fost revizuit ca urmare a unui program de asisten tehnic finanat de UE i derulat n perioada decembrie 2009 septembrie 2010; cu toate acestea, concluziile prezentate n continuare rmn valabile, dat fiind timpul scurt, insuficient pentru evaluarea punerii n aplicare a acestei strategii revizuite;
62 61

27


Numrul semnificativ de contestaii la barem nregistrate an de an la diferitele examene de admitere in magistratur dovedesc necesitatea profesionalizrii scrierii de subiecte. b) Obiective pe termen mediu c) corelarea numrului de posturi scoase la concurs cu nevoia de personal a sistemului judiciar pe termen mediu i lung, n conformitate cu politica de resurse umane a CSM; stabilizarea intrrilor n sistem n interiorul unei plaje fixate pe termen mediu; asigurarea caracterului obiectiv, transparent, relevant, eficient i echitabil al soluiilor de recrutare n magistratur, atragerea n sistem a vrfurilor fiecrei generaii de absolveni de drept.

Msuri de implementare

n ceea ce privete primul obiectiv, precondiii pentru atingerea acestuia sunt: definitivarea i meninerea la zi a bazei de date cu resursele umane din magistratur, realizarea unor prognoze pe termen mediu i lung cu privire la ieirile din sistem i dezvoltarea, n concordan, a unei politici de resurse umane. Un al doilea set de msuri tinde la stabilizarea intrrilor n sistem, astfel nct s fie asigurat dimensionarea corect a INM (costuri, spaii, formatori), ct i accesul echitabil la nivele superioare de jurisdicie, indiferent de generaie. Astfel, sunt necesare: stabilirea unei plaje realiste (numr minim i maxim de posturi scoase la concurs anual), crearea unui numr de posturi tampon/de rezerv, care s permit amortizarea unor dezechilibre ocazionale n ceea ce privete numrul ieirilor din sistem, dimensionarea corect a numrului de posturi oferite la promovare n funcii de execuie etc. Atingerea celui de al treilea obiectiv asigurarea caracterului echitabil, relevant, obiectiv, transparent i eficient al soluiilor de recrutare presupune adoptarea unor msuri cum ar fi: - limitarea numrului maxim de posturi ce se pot ocupa prin proceduri de recrutare extraordinare (de exemplu, nu mai mult de 30% din totalul posturilor scoase anual la concurs); - asigurarea unor standarde similare de dificultate la accesul n magistratur, indiferent de procedura urmat i grupul int al candidailor; - regndirea probelor la examenele de admitere n magistratur, astfel nct s fie verificate ct mai multe elemente din profilul magistratului i n ponderea indicat n profil (diminuarea ponderii probelor care verific cunotine de drept i abiliti de memorare i creterea corespunztoare a celor care verific abiliti i atitudini, inclusiv cultur general i competene lingvistice); - profesionalizarea dezvoltrii de subiecte de examen (stabilizarea tematicii, selectarea unei echipe stabile de specialiti care s lucreze n mod continuu i ncheierea unor contracte de colaborare cu acetia, pretestarea n condiii de concurs a subiectelor astfel dezvoltate, constituirea unei baze de date cu subiecte, dezvoltarea unor parteneriate cu instituii specializate n dezvoltarea testelor etc.). Ultimul obiectiv este poate i cel mai dificil de atins n contextul avantajelor financiare imediate pe care avocatura le poate oferi absolvenilor i ine, fr ndoial, de mbuntirea imaginii justiiei i a condiiilor materiale i financiare ataate statutului de magistrat. Pe lng acestea, pot fi adoptate i msuri precum:
28


dezvoltarea unor parteneriate pe termen lung INM faculti de drept, care s presupun campanii de promovare n faculti, oferirea de stagii n magistratur pentru studeni, dar i transparen, caracter obiectiv i previzibilitate sporite ale examenului de admitere n sistem.

FORMAREA PROFESIONAL a) Situaia actual identificare a problemelor Exist n continuare o diferen substanial cantitativ i calitativ ntre formarea iniial a auditorilor de justiie, pe de o parte, i cea a magistrailor recrutai prin proceduri extraordinare. Dac primii urmeaz un program de doi ani i o perioad de stagiatur de un an, finalizat cu examenul de capacitate, cea de a doua categorie sunt formai centralizat timp de patru sptmni n interiorul unei perioade de ase luni de la momentul admiterii, fr niciun fel de testare sau stagiu. Chiar programul de formare iniial al auditorilor de justiie nu pune suficient accentul pe componena social a formrii, pe transferul de valori i atitudini sau pe nelegerea mecanismelor economice66. n ceea ce privete programul de formare continu, numrul de locuri de formare oferite magistrailor fluctueaz foarte mult de la un an la altul, n funcie de bugetul alocat INM, accesul la finanri europene ulterior perioadei pre-aderare fiind pentru moment nesemnificativ. n plus, cadrul normativ privitor la gestiunea bugetului, nvechit i inflexibil, ngreuneaz semnificativ dezvoltarea formrii continue descentralizate. Participarea magistrailor romni la stagii, cursuri de formare sau vizite de studiu n instane, parchete sau instituii din sistemul justiiei n ri membre UE, dei a crescut de la an la an, este nc insuficient prin raportare la nevoile sistemului judiciar. Principalele obstacole in de limitrile bugetare i organizatorice, precum i de nivelul de competen lingvistic al magistrailor. Din motive ce in de managementul schimbrilor de specializare ale magistrailor, INM nu a putut nsoi astfel de schimbri de specializare de o formare adecvat anterior prelurii noii poziii n sistem. n sfrit, o modificare legislativ din 2007 privitoare la modalitatea de desemnare i revocare a directorilor INM influeneaz n mod negativ coerena INM la nivel managerial: dei INM este condus de un Consiliu tiinific, iar directorii INM au ca principal atribuie punerea n executare a deciziilor Consiliului, totui acesta din urm nu are niciun rol n desemnarea i revocarea directorilor. b) Obiective pe termen mediu accentuarea n mod adecvat n programele de formare iniial i continu a componentei sociale i economice i a transferului de valori i atitudini; consolidarea formrii iniiale corespunztoare modalitilor excepionale de acces n magistratur;

66 A se vedea i Recomandarea Comitetului de Minitri al Consiliului Europei CM/Rec (2010)12 din 17 noiembrie 2010 cu privire la judectori: independena, eficiena i responsabilitile, pct. 56;

29


accesarea cu regularitate a fondurilor europene pentru formarea magistrailor pentru a completa resursele bugetare i pentru a asigura anual un numr suficient de locuri de formare, inclusiv participarea magistrailor romni la construirea spaiului european de libertate, securitate i justiie; asigurarea coerenei manageriale la nivelul INM precum i n ceea ce privete gestiunea bugetului alocat formrii magistrailor. c) Msuri de implementare n ceea ce privete primul obiectiv, sunt necesare extinderea i consolidarea programelor de formare iniial i continu astfel nct s fie: - multiplicate i diversificate stagiile n interiorul, dar mai ales n afara sistemului judiciar; - dezvoltate competene ce in de managementul judiciar, percepia justiiei i ateptri ale clienilor acesteia cu privire la performana sistemului, evaluarea performanei justiiei ca serviciu public etc.; - ameliorat nelegerea raiuniilor economice ale dreptului; - dezvoltate competenele lingvistice ale magistrailor romni. n plus, nu credem c poate fi atins obiectivul fr ntrirea capacitii INM de a accesa i administra fonduri europene destinate formrii profesionale a magistrailor, prin msuri cum ar fi: formarea personalului departamentului de politici publice al INM n privina managementului fondurilor europene, adaptarea construciei bugetare, astfel nct s fie asigurat cofinanarea de la bugetul de stat, inclusiv printr-o autonomie bugetar sporit a INM n raport de CSM etc. De asemenea, bugetele CSM, MJ i INM ar trebui s asigure fondurile necesare: - participrii judectorilor i procurorilor romni la programele europene de formare profesional (stagii, conferine, schimburi ntre autoritile judiciare n cadrul EJTN); - adoptrii unor soluii moderne de formare i motivare profesional (de exemplu, acompanierea schimbrii specializrii sau a perfecionrii prin acordarea unor burse de studiu de cte 6-12 luni pentru magistrai); - desfurrii proiectelor propuse de asociaiile profesionale ale magistrailor. n sfrit, obiectivele 2 i 4 presupun promovarea unor modificri legislative menite s: - flexibilizeze gestiunea fondurilor alocate formrii; - asigure un nivel adecvat al formrii iniiale indiferent de modalitatea de recrutare; - asigure coerena funciei manageriale la nivelul INM. RESURSE UMANE I GESTIUNEA CARIEREI a) Situaia actual identificare a problemelor n acest moment, nc nu a fost definit o politic de resurse umane pentru magistratur67, n ciuda cerinei explicite a Comisiei Europene reluat n rapoartele de ar i n Mecanismul de Cooperare i Verificare. Unul dintre motive const n aceea c CSM este lipsit de instrumentele care s-i permit s dezvolte o asemenea politic: - nu exist cu adevrat o baz de date de resurse umane;
67 Prin Hotarrea nr. 1320/27 noiembrie 2008, CSM a aprobat Proiectul privind analiza gestionrii resurselor umane n perioada 2005 - august 2008 i strategia n acest domeniu pentru perioada august 2008 2011; aceast strategie a fost revizuit ca urmare a unui program de asisten tehnic finanat de UE i derulat n perioada decembrie 2009septembrie 2010; cu toate acestea, concluziile prezentate n continuare rmn valabile dat fiind timpul scurt, insuficient pentru evaluarea punerii n aplicare a acestei strategii revizuite;

30


nu au fost dezvoltate i nici folosite instrumente sociologice de cunoatere a nevoilor i intereselor magistrailor sau a culturii organizaionale din interiorul magistraturii; aparatul propriul al CSM este format n mare msur din magistrai detaai la CSM fr pregtire n domeniul resurselor umane.

O politic de resurse umane trebuie s trateze i problema asistenei oferite i a motivrii magistrailor de-a lungul ntregii cariere n evoluia profesional a acestora: mobilitate geografic i funcional (schimbarea specializrii sau dobndirea unor atribuii manageriale), promovarea la nivelul jurisdicional superior, accesul la CCJ, formarea profesional continu etc.). n acest context, credem c este important s se reglementeze o perioad minim pe care un magistrat trebuie s o petreac ntr-o anumit poziie (judector sau procuror, specializare, nivel de jurisdicie), nainte de a aplica pentru o nou form de mobilitate geografic sau funcional. De asemenea, actualmente, dei exist numeroase posturi vacante att la instane, ct i la parchete, totui CSM a aprobat detaarea unui numr semnificativ de magistrai la diferite instituii dinuntrul i din afara sistemului justiiei. Aceast politic a CSM a fost deseori criticat de asociaiile profesionale ale magistrailor sau de societatea civil68 ca fiind nociv i lipsit de transparen. n legtur cu aceast chestiune, criticabil este i modalitatea actual de susinere a examenului de capacitate, care permite o nou repartizare (ntre diferite instane i parchete, dar i ntre funciile de judector sau procuror) a candidailor la doar un an distan de repartizarea fcut la momentul absolvirii INM. n ceea ce privete promovarea n funcii de execuie sau de conducere, soluiile aplicabile n acest moment nu integreaz suficient traseul profesional al magistrailor i nici nu in cont de multe elemente din profilul magistratului (fiind n mare parte bazate pe verificare de cunotine). Cu referire la ocuparea funciilor de conducere, membrii CSM alei care deineau i o funcie de conducere au ales fie s cumuleze aceast funcie cu cea de membru CSM, fie s se suspende din funcie pn la ncetarea mandatului n CSM. Consecina a fost a aceea a unui provizorat permanent la nivel managerial la respectivele instane i a consolidrii puterii informale a respectivilor membrii CSM69. n plus, accesul la CCJ ridic i importante probleme de transparen, integritate i conflicte de interese70. Astfel, - accesul la CCJ se face n temeiul unui regulament de numire care este adoptat n baza unei hotrri nepublicate pe site-ul CSM i a unui ghid de interviu ale crui criterii nu sunt aplicate n practic; - prin modul de aplicare, interviul a devenit practic un examen oral, transformnd plenul CSM n comisie de examinare a cunotinelor teoretice; - evaluarea carierei se rezum la avizul dat de secia CCJ unde judectorul urmeaz s fie numit, aviz ce poate fi favorabil/negativ, fr ns o motivare corespunztoare a alegerii fcute; - modalitatea de numire la CCJ este n continuare lipsit de transparen, iar modul de aplicare a criteriilor creeaz aparena de subiectiv i arbitrar; - actuala reglementare permite apariia unor conflicte de interese depunerea candidaturilor de ctre membrii ai CSM sau de ctre persoane din aparatul su administrativ; - n prezent, legea prevede o vechime minim de 12 ani n magistratur, fiind incluse aici i perioada n care judectorul a fost detaat n alte structuri dect instanele judectoreti. Or, n condiiile n care cariera magistratului se ntinde pe o perioad de 30-35 de ani, o
68 69

Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 6; Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 12; 70 A se vedea pct. III din petiia Integritate i demnitate semnat de aproximativ 400 de magistrai n aprilie 2010, http://www.juridice.ro/104341/integritate-si-demnitate-update.html;

31


vechime de 12 ani apare ca insuficient, accesul la CCJ trebuind s aib semnificaia vrfului carierei n magistratur. Ct despre evaluarea individual a performanelor profesionale ale magistrailor, dei mult mbuntit pentru a nu afecta independena judectorilor i procurorilor, are, n mare msur, un caracter formal i nu reflect ierarhia performanelor n cadrul instaelor i parchetelor71. Mai multe cauze explic actuala situaie de fapt: pe de o parte, faptul c legea ataeaz evalurii individuale importante consecine privind cariera magistrailor i, pe de alt parte, inexistena unor mecanisme de asigurare a caracterului unitar al evalurilor. n sfrit, politica de resurse umane a CSM ar trebui s ofere soluii la problema dezechilibrelor din sistem: - gradul de ncrcare diferit de la o instan/parchet la alta i ntre gradele de jurisdicie; - reprezentarea diferit a generaiilor n interiorul corpului magistrailor. Aceast chestiune este cu att mai actual, ntruct noile coduri de procedur propun modificri semnificative ale competenelor att n civil, ct i n penal. b) Obiective pe termen mediu - dezvoltarea unei politici de resurse umane care s ofere rspuns la probleme precum: o motivarea i asistarea evoluiei magistrailor de-a lungul carierei; o promovarea unui set de valori i a unei culturi organizaionale n interiorul magistraturii; o rezolvarea dezechilibrelor din punct de vedere al gradului de ncrcare, al intrrilor i ieirilor din sistem i al reprezentrii disporporionate a unor generaii n interiorul corpului magistrailor; - adoptarea unor soluii de evaluare individual, promovare n funcii de execuie, n funcii de conducere sau la CCJ, care s fie obiective, relevante, eficiente, transparente, echitabile. c) Msuri de implementare n ceea ce privete primul obiectiv, este necesar punerea n aplicare a mai multor msuri precum: - crearea unei baze de date de resurse umane i legarea acesteia de baza de date a INM privind formarea profesional urmat de-a lungul carierei; - dezvoltarea i aplicarea unor instrumente care s permit gestiunea de carier: o formarea profesional a aparatului propriu al CSM n domeniul resurselor umane; o realizarea cu regularitate de interviuri de carier, sondaje privind tendinele i cultura organizaional; o ameliorarea sistemului de colectare a datelor statistice, precum i a abilitilor de interpretare i analiz a datelor colectate (prin intermediul departamentului de politici publice din cadrul INM); - flexibilizarea alocrii resurselor umane (crearea unor posturi de rezerv, utilizarea delegarii, transferul de posturi vacante intre circumscripii i nivele de jurisdicie, blocarea ocuprii posturilor vacante n instanele i parchetele cu volum redus, reducerea detarilor n afara sistemului justiiei, reglementarea obligaiei de a rmne un anumit interval de timp n secia/instana la care ai promovat/te-ai transferat etc.) i alocarea acestora n funcie de nevoi;
71

A se vedea rezultatele evalurilor din 2008 i Barometrul sistemului judiciar 2008, IPP i INM, aprilie 2008;

32


evaluarea corect a nevoilor de resurse umane pe baza studiilor de impact privind aplicarea noilor coduri i a programului de normare a muncii n instane i parchete.

n privina celui de al doilea obiectiv, ndeplinirea acestuia presupune modificarea regulamentelor privind examenele de promovare n funcii de execuie, n funcii de conducere sau la CCJ i regndirea probelor de concurs, astfel nct s se in seama de cariera/traseul profesional al candidailor i s fie testate n mod echilibrat toate elementele din profilul magistratului (scderea ponderii probelor care verific cunotine de drept n favoarea probelor care testeaz gndire critic, abiliti, atitudini). n mod concret, n ceea ce privete evaluarea individual, credem c este necesar adoptarea n dou etape a urmtoarelor msuri: - ntr-o prim etap, construirea unui sistem de evaluare care s reflecte ierarhia real a performanelor individuale ale magistrailor, prin: o eliminarea dispoziiilor legale care mpiedic atingerea obiectivelor evalurii individuale (de exemplu, eliminarea interdiciei de a participa la examene de promovare dac nu se obine calificativul maxim cu ocazia ultimei evaluri) i accentuarea componentei de feedback oferit de colegi i de dezvoltare personal; o introducerea unor mecanisme care s asigure caracterul unitar al evalurii ntre nivele de jurisdicie i circumscripii geografice; un astfel de mecanism ar putea fi urmtorul: constituirea unei echipe restrnse de evaluatori, de 70-75 de persoane, cu activitate permanent, rennoibili cte 50% n fiecare an i evaluarea anual a o treime din numrul magistrailor, de ctre echipe mixte formate din evaluatori cu activitate permanent i magistrai reprezentani ai instanei/parchetului la care funcioneaz magistratul evaluat; - ntr-o a doua etap, valorificarea rezultatelor evalurilor n diferite decizii privitoare la cariera magistrailor sau funcioanrea sistemului judiciar. n sfrit, n ceea ce privete promovarea la CCJ, sunt necesare modificri legislative i ale regulementelor CSM, astfel nct numirea s se fac pe baza mai multor evaluri, realizate de organisme diferite i care s priveasc abiliti i competene diferite: - evaluarea profesional, pe baza unui test scris, anonim; rezultatele acestui test ar trebui s valoreze 50% din media de promovare i s aib o valabilitate care s se ntind pe trei ani; CSM ar trebui s organizeze astfel de testri anual, un candidat putnd opta s dea acest test sau s valorifice rezultatele unei eventuale testri anterioare din ultimii trei ani; - evaluarea carierei, pe baza evalurilor profesionale realizate de-a lungul carierei, dar i pe baza analizei unui eantion de hotrri pronunate (n parte la alegerea candidatului i n parte selectate aleatoriu de ctre Comisia de evaluare constituit din judectori de la CCJ, de la secia relevant); aceast evaluare ar urma s cntreasc 25% din media de promovare; - evaluarea motivaiei i a susinerii candidaturii, printr-un interviu n faa CSM, care s cntreasc 25% din media de promovare; - testare psihologic.

33


RSPUNDEREA MAGISTRAILOR a) Situaia actual identificare a problemelor Rspunderea magistrailor este reglementat prin Legea nr. 303/2004 privind statutul magistailor. Legea reglementeaz dou tipuri de rspundere, material i disciplinar, existnd posibilitatea cumulului acestora. Art. 52 alin. 3 din Constituie reglementeaz rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, stabilind, n acelai timp, posibilitatea angajrii, n subsidiar, a rspunderii materiale a judectorilor i procurorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Reglementarea actual (art. 96 din Legea nr. 303/2004) condiioneaz exercitarea aciunii n regres mpotriva judectorului pentru repararea prejudiciului suferit ca urmare a svririi unei erori judiciare n alte procese dect cele penale, de stabilire, n prealabil, a rspunderii disciplinare sau, dup caz, a rspunderii penale a judectorului sau procurorului ce a svarit eroarea judiciar. Corelativ, constituie abatere disciplinar exercitarea funciei cu rea-credin sau grav neglijen, inclusiv nclcarea nomelor de procedur. Condiionarea rspundere material rspundere disciplinar i amestecul celor dou noiuni prezint riscul prejudicierii independenei judectorilor n activitatea de judecat. Rspunderea disciplinar nu ar trebui angajat pentru erori de judecat, indiferent de gravitatea acestora. Stabilirea unei erori implic un control asupra modului n care o hotrre judectoresc a fost pronunat, adic un control jurisdicional. Acest control nu poate fi realizat n afara sistemului instanelor de judecat, de ctre Inspecia Judiciar sau de ctre CSM, organisme adminstrative, i nu jurisdicionale. Pe de alt parte, o cercetare disciplinar privind modul de soluionare a cauzei aduce atingere esenei independenei justiiei, adic libertii judectorului de a hotr n cauz, cu respectarea legii i a propriei contiinte. Rspunderea judectorilor trebuie s fie corolarul independenei, astfel nct orice dezechilibru din balana responsabilitate independen vulnerabilizeaz judectorul, punndu-l ntr-o poziie mereu defensiv. Tentaia de a extinde rspunderea judectorilor pentru activitatea lor jurisdicional este un pericol remarcat la nivel european de catre CCJE, care subliniaz c rspunderea unui judector nu ar trebui definit n aceiai termeni ca cea a membrilor altor profesii publice. Dac judectorul este expus la sanciuni jurisdicionale sau disciplinare n legtur cu deciziile sale, nici independena judectorului, nici echilibrul democratic al puterilor nu vor putea fi meninute72. n acelai timp, reaciile societii fa de erorile judiciare sunt tot mai dese, impunndu-se o cretere a responsabilitii judectorilor pe de-o parte i o reglementare coerent i efectiv de reparare a erorilor judiciare, pe de alt parte. Ca atare, este necesar o evaluare real i exigent la nivel individual a judectorilor, nu doar sub aspect cantitativ ci i, n special, calitativ, prin analiza calitii hotrrilor judectoreti pronunate. n paralel i n completarea evalurii individuale, se impune o evaluare a calitii actului de justiie n general, cu luarea n considerare inclusiv a unei componente ce presupune o apreciere mai subiectiv privind n special valoarea deciziilor pronunate i perceperea lor de ctre public73. Exist i o anumit problem de transparen. Hotrrile n materie disciplinar nu sunt publicate pe site-ul CSM. Exist doar culegeri de jurispruden, pe anii anteriori, unde sunt
A se vedea pct.62 din Opinia nr. 10 a CCJE cu privire la Rolul Consiliilor Judiciare http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_fr.asp; 73 A se vedea i pct. 54 din Opinia nr. 10 a CCJE http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_fr.asp;
72

34


publicate selectiv hotrri ale Consiliului. Or, n aceast situaie este dificil pentru un judector s i regleze comportamentul n funcie de viziunea prezent a Consiliului asupra coninutului i gravitii faptelor ce constituie abateri disciplinare. n acelai sens este recomandarea fcut de CCJE: Difuzarea de ctre organele judiciare de disciplin a jurisprudenei disciplinare constituie un progres de dorit pentru informarea oferit judectorilor; ea le permite s declaneze discuii asupra practicilor lor i faciliteaz astfel difuzarea unei culturi de reflecie n materie.74 O ultim problem este cea legat de competena Inspeciei Judiciare de a cerceta i a CSM de a constata abaterile de la prevederile Codului deontologic75. Dei problemele de integritate din sistem sunt reale, nu este permis amestecarea noiunilor disciplinar/deontologic. Normele deontologice sunt norme de autocontrol, ce exprim capacitatea profesional de a reflecta funciile magistratului ca punct de echilibru ntre ateptrile publicului, pe de o parte, i puterile atribuite acestuia, pe de alt parte, astfel nct, n mod normal i firesc, chestiunile de deontologie trebuie s fie autoasumate de corpul magistrailor, independent de orice funcie sancionatoare a acestora. CCJE, abordnd probleme de etic i de disciplin n Avizul su nr. 3 (2002), a subliniat necesitatea de a distinge clar cele dou chestiuni76. b) Obiective pe termen mediu c) reglementarea rspunderii materiale a magistrailor, astfel nct s fie asigurat un echilibru ntre independen i responsabilitate; stabilirea unui sistem transparent i eficient de sancionare a abaterilor disciplinare gradual, care s asigure coerena sistemului sancionator i previzibilitatea acestora; creterea standardelor de integritate n sistem i sporirea importanei deontologiei n activitatea curent a magistrailor. Msuri de implementare

n ceea ce privete primul obiectiv, modalitatea de reglementare a rspunderii materiale a magistrailor pentru erori judiciare poate fi acceptat n dou variante, ce respect standardele internaionale n materie. n ambele situaii, rspunderea pentru erori judiciare revine exclusiv statului, care se poate ntoarce cu aciune n regres mpotriva magistratului. Varianta I Aciunea n regres si implicit angajrii rspunderii materiale este condiionat de svrirea unei fapte penale77 i existena unei condamnri penale definitive prezint avantajul c exclude controlul greelilor neintenionate78, prezervnd independena judectorului i, pe de alt parte,
A se vedea pct. 58 din Opinia nr. 10 a CCJE http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_fr.asp; Prin Hotrrea CSM nr. 564/2008 au fost atribuite competene n materia deontologiei Inspeciei Judiciare si Plenului CSM, stabilindu-se normele de procedur n cazul abaterilor de la Codul deontologic; 76 Aceeai recomandare este reluat de ctre CCJE la pct. 57-60 din Opinia nr. 10 din 23 noiembrie 2007 i, mai recent, n Magna Carta a Judectorilor adoptat la Strasbourg, la 17 noiembrie 2010, unde la pct. 18 se arat: Aciunile judectorilor trebuie s fie ghidate de principii deontologice, distincte de regulile disciplinare. Aceste principii trebuie s provin de la judectorii nii i trebuie incluse n programul lor de pregtire. http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_fr.asp; n acelai sens este i pct. 74 din Recomandarea (2010) 12 a Comitetului de Minitri a Consiliului Europei; 77 Un sistem similar este reglementat n Germania, unde angajarea rspunderii judectorului se poate face numai dac eroarea este consecina svririi unei fapte penale; 78 n acelai sens, n pct. 5 lit.iii) din lucrrile preliminare ale Avizului nr. 3 al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni se reine c nu este potrivit ca judectorul s fie expus, n ceea ce privete exerciiul funciunii sale vreunei rspunderi personale, chiar ca despgubire a statului, cu excepia cazului n care face o greeal intenionat. Aceeai
75 74

35


asigur stabilitatea sistemului juridic, ntruct stabilirea erorii judiciare presupune n prealabil admiterea unei cereri de revizuire. Varianta II Stabilirea unui sistem de rspundere pentru erorile judiciare fr condiionaliti legate de stabilirea anterioar a unei responsabiliti penale sau disciplinare a judectorului. n acest din urm caz este necesar stabilirea unor criterii foarte bine definite, care s asigure corectarea doar a erorilor judiciare grosiere79, astfel nct s se prezerveze att autoritatea hotrrilor judectoreti irevocabile, ct i independena judectorilor n pronunarea deciziilor. Un astfel de sistem ar impune definirea noiunii de eroare judiciar, stabilirea competenei de soluionare a cauzelor avnd ca obiect stabilirea erorilor judiciare la nivelul unei singure instane, CCJ, cu stabilirea unor filtre de admisibilitate care s permit evitarea suprancrcrii instanei i abuzul de drept, precum i definirea clar a condiiilor de admisibilitate a aciunii. n urma admiterii aciunii, n cazul n care eroarea este rezultatul relei credine sau a gravei neglijene a magistratului, se va declana aciunea n regres mpotriva magistrailor responsabili de producerea erorii80.

concluzie este reluat n Magna carta privind statutul judectorilor, pct. 20-22 http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_fr.asp; 79 Jurisprudena francez a definit eroare judiciar ca fiind cea comis sub influena unei greeli att de grosiere, ncat nici un alt magistrat, ce cunoate n mod normal ndatoririle sale, nu ar fi svrit-o; 80 Un astfel de sistem se regsete n propunerea de modificare (nepublicat) a art. 96 din Legea 303/2004 facut de Uniunea Naional a Judectorilor din Romnia, dup cum urmeaz: Art. 96 - (1) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. 2. Eroarea judiciar este eroarea fundamental, att de evident i de manifest, nct nici un magistrat, ce are un nivel normal de cunoatere a ndatoririlor sale, nu ar fi putut-o svri. 3. Rspunderea pentru prejudicii cauzate prin administrarea ineficient a sistemului judiciar, inclusiv prin nendeplinirea, de ctre autoritile i instituiile publice, a obligaiei de a asigura soluionarea cauzelor ntr-un termen rezonabil revine exclusiv Statului. 4. Cazurile n care persoana vtmat are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare svrite n procese penale sunt stabilite de Codul de procedur penal. 5. Dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare svrite n alte procese dect cele penale nu se va putea exercita dect n cazul n care partea a uzat de toate caile de atac prevazute de lege impotriva hotararii ce se pretinde a constitui o eroare judiciar. 6.Aciunea se introduce n termen de un an de la data la care putea fi introdus ultima cale de atac impotriva hotrrii ce constituie eroare judiciar. Competena de soluionare a cauzei aparine CCJ, secia civil. Instana, n camera de consiliu, dup ascultarea cererii, va decide cu privire la admisibilitatea cererii. Cererea va fi respins n cazul n care nu ndeplinete condiiile cerute de lege sau cererea este vdit nefondat. n cazul unor cereri vdit icanatorii sau vexatorii, instana va putea dispune obligarea petentului la plata unor amenzi civile n folosul Statului, n cuantum de la 500 la 50 000 lei. Respingerea cererii ca inadmisibil poate fi atacat cu recurs n termen de 48 de ore de la pronunare. Recursul se judec de urgen, n complet de 5 judectori (nou, n actuala reglementare), cu citarea prilor n camera de consiliu. Dac cererea este declarat admisibil, cererea se va judeca conform regulilor de drept comun. mpotriva hotrrii se poate declara recurs n termen de zece zile de la comunicarea sentinei. Recursul se judec de completul de 5 judectori (nou, in actuala reglementare). 7. Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul hotrrii irevocabile date cu respectarea prevederilor alin. (5), statul se poate ndrepta cu o aciune n despgubiri mpotriva judectorului sau procurorului care, cu rea-credin sau grav neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare de prejudicii. Exist rea-credin atunci cnd judectorul sau procurorul ncalc, cu tiin, normele de drept material sau procesual, urmrind sau acceptnd prejudicierea unei persoane. Exist grav neglijen atunci cnd judectorul sau procurorul nesocotete din culp, n mod grav i nescuzabil, normele de drept material sau procesual. Dreptul la aciunea n regres se prescrie n termen de un an de la data rmnerii definitive a hotrrii pronunate conform alin. (5). Competena de judecat a aciunii n regres revine curii de apel n a crui circumscripie teritorial domiciliaz judectorul sau procurorul. n cazul n care producerea erorii este cauzat de grav neglijen, cuantumul despgubirilor la care poate fi obligat judectorul nu va putea fi mai mare dect o treime din salariul net al acestuia din anul precedent.;

36


Al doilea obiectiv presupune publicarea pe site-ul CSM a deciziilor definitive pronunate n materie disciplinar, cu respectarea exigenelor privind protecia datelor cu caracter personal. n ceea ce privete distincia disciplinar/deontologic, este necesar redactarea unui ghid/colecii de principii de un alt organism dect cel ce are atribuii n materia rspunderii disciplinare a magistrailor, precum i crearea unui Consiliu de Etic, independent de CSM81. Rolul organismului cu sarcini n domeniul eticii i deontologiei va fi primordial unul consultativ, de a consilia judectorii asupra chestiunilor de deontologie i integritate cu care s-ar putea confrunta de-a lungul carierei lor, ns deciziile sale de constatare a unor nclcri ale normelor de etic vor putea fi valorificate n cadrul evalurii individuale a magistrailor.

81

n acelai sens, a se vedea i Opinia nr. 3 a CCJE http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_fr.asp;

37

 CAPITOLUL IV
Gestiunea bugetului justiiei i managementul instanelor si parchetelor
Sinteza argumentelor Problemele complexe legate de gestiunea bugetului justiiei i soluia dezbtut public n ultimii ani transferul acestei atribuii ctre CCJ dovedesc actualitatea unei butade celebre: Pentru orice problem complicat exist o soluie, simpl, elegant i GREIT Credem c soluia transferului atribuiei de gestiune a bugetului justiiei ctre CCJ este simplist i ca atare, greit, pentru c folosirea de ctre puterile executiv i legislativ a bugetului justiiei ca pe un instrument de presiune asupra instanelor nu este dect una din cauzele situaiei actuale caracterizate prin resurse puine i ineficient folosite. n opinia autorilor, soluia propus la problemele bugetare ale justiiei trebuie s in cont de multitudinea cauzelor acestora: rigiditatea construciei i administrrii bugetului, organizarea acestuia ntr-un sistem ierarhic piramidal (ceea ce face ca nevoile celor mai multe instane s fie i cele mai puin luate n considerare), absena planificrii bugetare multi-anuale, inexistena unor standarde de cost etc. n consecin, soluiile propuse urmresc, pe lng transferul acestei atribuii ctre puterea judectoreasc i flexibilizarea administrrii bugetului, gestiunea colectiv a acestuia, specializarea i profesionalizarea persoanelor cu atribuii n acest domeniu, dezvoltarea de standarde de cost i de proiecte multi-anuale. n ceea ce privete managementul instanelor i parchetelor, se constat unele suprapuneri ntre atribuiile managerului economic i respectiv ale conductorilor instanelor i parchetelor i, n consecin, ncrcarea acestora din urm cu atribuii pur administrative. Se constat, de asemenea, unele deficiene legate de ocuparea funciilor manageriale n justiie, n mod special n ceea ce privete relevana i eficiena probelor de selecie. n mod corespunztor, autorii propun introducerea managerului de instan, cu statut de nalt funcionar public, care s asigure stabilitatea gestionrii din punct de vedere administrativ a instanelor i a parchetelor, prin valorificarea experienei unor ri precum Germania, Marea Britanie sau Statele Unite i a rezultatelor proiectelor pilot derulate n acest sens n ultimii ani. nlocuirea testelor gril ce testeaz acumularea mecanic de cunotine de management cu probe relevante pentru profilul unui manager este n egal msur recomandat.

38


GESTIUNEA BUGETULUI JUSTIIEI a) Situaia actual identificare a problemelor La ora actual, gestiunea bugetului instanelor este una dintre atribuiile MJ n calitate de ordonator principal de credite. Curile de apel sunt ordonatori secundari, iar tribunalele sunt ordonatori teriari de credite. n ceea ce privete judectoriile, acestea nu au personalitate juridic, toate operaiunile de natur bugetar fiind realizate de tribunalele n a cror circumscripie funcioneaz fiecare judectorie. Fundamentarea actual a bugetului pornete de la comunicarea ierarhic tribunale curi de apel MJ, fiecare palier de competen n materia ordonatorilor de credite fiind obligat s se ncadreze n nite coordonate de articole bugetare prestabilite. Bugetul construit de MJ este supus spre avizare CSM, avizul acestuia fiind doar consultativ. Trebuie punctat aici i faptul c proiectul de buget prezentat de MJ spre avizare MFP constituie aproape ntotodeauna subiectul unor intervenii neargumentate i greu de neles din partea reprezentanilor finanelor publice, de multe ori sumele pe articole fiind tiate, modificate fr a se ine seama de consecinele concrete ulterioare n viaa economic a instanelor. n mod similar se fundamenteaz bugetul i pentru parchete, cu precizarea c, pentru sistemul Ministerului Public, Parchetul de pe lng CCJ are calitatea de ordonator principal de credite, putnd gestiona distinct bugetul fr o implicare esenial a MJ. Aceast soluie, care funcioneaz cu unele modificri de 14 ani, imediat dup aprobarea Legii 500/2002 (lege care preia ns mecanismele vechii reglementri intrate n vigoare n 1996), prezint mai multe inconveniente i se afl la originea multor disfuncionaliti. n primul rnd, aceast soluie genereaz o evident problem de independen a justiiei. E greu de susinut ideea independenei reale a justiiei ct vreme bugetul justiiei este controlat n bun msur de puterile executiv i legislativ. De altfel, aceast soluie vine n contradicie cu recomandrile CCJE82 i a dovedit n perioada iulie octombrie 2009 c nu ridic doar probleme teoretice. n acea perioad, protestul magistrailor si al personalului auxiliar din instane a transmis un mesaj legat de subfinanarea acut a sistemului justiiei, de modul n care absena unor resurse materiale i umane adecvate volumului de munc din instane pot genera blocaje n activitate, blocaje care s vizeze chestiuni de minim rezisten furnizarea de curent electric, existena biroticii necesare, imposibilitatea achitrii facturilor ctre furnizori, dar i probleme de natur structural o schem de personal subdimensionat, generalizarea lucrului peste program, asumarea de sarcini ce nu in de activitatea de judecat de ctre judectori, suprancrcarea n raport de norma fireasc de lucru. Declaraiile reprezentanilor asociaiilor magistrailor prezeni n procesul de negociere cu puterea executiv i cea legislativ au punctat n mod constant necesitatea ca bugetul instanelor s fie administrat de ctre o autoritate fr legtur cu puterea executiv CSM sau CCJ ca o garanie suplimentar i efectiv pentru independena magistrailor. S-a subliniat c resursele financiare pot constitui pentru MJ, i deci pentru puterea executiv, o prghie de presiune asupra corpului magistrailor i c oricnd o modificare peste noapte a sistemului de remunerare poate deveni un factor de lezare a independenei magistrailor. n acelai timp, ntruct ordonatorul de credite este o singur persoan i nu un organism colectiv, iar organizarea i funcionarea sistemului de construire i execuie a bugetului instanelor se face
82 A se vedea n acest sens, Opinia nr. 2/2001 a CCJE, par. 11, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ ccje/textes/Avis_fr.asp;

39


dup principiul piramidei ierarhice, rezultatul este c cei mai muli beneficiari sunt i cei ale cror nevoi sunt cel mai puin luate n considerare. Pe de alt parte, dei posturile de preedinte i vicepreedinte sunt ocupate prin concurs naional i INM investete anual aproximativ 15% din bugetul formrii continue pentru formarea preedinilor i vicepreedinilor, marja de apreciere/manevr a acestora n ceea ce privete definirea propriului buget i administrarea acestuia este una extrem de limitat. Aceast limitare excesiv a autonomiei bugetare decurge din faptul c bugetul este foarte centralizat, organizat anual pe capitole i articole, trimestrializat, iar efectuarea oricrei pli depinde de aprobarea MFP pentru deschiderile bugetare lunare. Orice transfer de sume ntre articole, capitole, trimestre este fie pur i simplu imposibil, fie extrem de birocratic. Rezumnd, se poate spune c activitatea de gestiune a bugetului se nvrte n jurul deciziilor guvernului de rectificare bugetar. n plus, construcia i execuia bugetar au n vedere un orizont de timp limitat la anul calendaristic. Or, tendina la nivel european n aceast privin este de alocare, cel puin n parte, a bugetului instanelor sub form de sum fix, pe baz de obiective i proiecte83, cele mai multe proiecte fiind multianuale. Este de evideniat aici experiena francez care, pornind de la o reform bugetar fundamental intervenit n 2001, a permis o alocare multianual a bugetului, o mai mare libertate n gestiunea bugetului i asigurarea controlului execuiei bugetare pe baz de indicatori de performan, cu consecina posibilitii de a dezvolta proiecte pe durata medie i ndelungat, putnd miza de la bun nceput pe surse sigure de finanare84. n sfrit, construirea bugetului nu se face n funcie de nevoile sistemului, ci, n principal, pe baze statistice n funcie de anumii ani sau perioade de referin. Astfel, nu au fost dezvoltate standarde de cost nici pentru diferitele acte sau etape procedurale (care este costul unei hotrri judectoreti?), dar nici pentru chestiuni simple precum utiliti, carburant etc. Rezultatul este, pe de o parte, o imposibilitate de alocare echitabil a bugetului ntre diferite instane, dar i o inconsisten a argumentrii solicitrilor bugetare n relaia cu celelalte puteri ale statului cu atribuii eseniale de decizie n alocarea bugetar, pe de alt parte. b) Obiective pe termen mediu transferul atribuiei de gestiune a bugetului instanelor ctre puterea judiciar; gestiunea colectiv a acestei atribuii, cu reprezentarea tuturor nivelurilor de jurisdicie; flexibilizare a construciei i execuiei bugetare (proiecie multianual i alocare bugetar mcar n parte pe baza de proiecte); construcie bugetar bazat pe nevoi, pornind de la standardele de cost i indicatorii de performan dezvoltai i mbuntirea abilitatilor de analiz bugetar (profesionalizarea gestiunii bugetare).

c) Msuri de implementare n ceea ce privete transferul atribuiei de gestiune a bugetului instanelor ctre puterea judiciar, dou soluii au fost evocate n cadrul dezbaterii publice i anume preluarea acestei atribuii fie de ctre CCJ, fie de ctre CSM.

83 Comendium of best practices on judicial management, Comisia European pentru Eficiena Justiiei, Consiliul Europei, decembrie 2007, www.coe.int; 84 A se vedea prezentarea fcut n cadrul Conferinei Finanarea justiiei o condiie a independenei sale, ClujNapoca, 2009, de ctre Gilles Charbonnier Bugetul instanelor n Frana. Rolul curilor de apel n procedurile de management i control bugetar;

40


n opinia noastr, ambele soluii, dei rezolv problema de independen amintit mai sus, sunt criticabile din mai multe perspective. Astfel, niciuna dintre soluii, n sine, nu rezolv nici chestiunea rigiditii construciei i execuiei bugetare i nici problema inexistenei standardelor de cost i, deci, a imposibilitii construirii bugetului justiiei pornind de la nevoile sistemului. n plus, fiecare dintre soluii prezint unele dezavantaje specifice. n msura n care atribuia de gestiune a bugetului ar fi transferat la CCJ, ar rmne nerezolvat problema reprezentativitii (avnd n vedere principiul ierarhiei bugetare, cei mai muli beneficiari vor fi i cei ale cror nevoi vor fi cel mai puin luate n considerare). n plus, preedintele CCJ se va vedea nevoit s interacioneze cu puterile executiv i legislativ pentru a susine proiectul de buget i, deci, inclusiv s intre ntr-o logic a negocierii i a compromisului (n sensul bun al acestui termen). Este, credem, evident riscul de a mpinge un preedinte de instan n aceast direcie. Chiar dac dezavantajele lipsei de reprezentativitate i respectiv al negocierii i al compromisului sunt evitate n ipoteza transferului atribuiei bugetare ctre CSM, aceast din urm soluie prezint inconvenientul, decisiv n opinia noastr, al concentrrii de prea mult putere ntr-o singur instituie. Or, deja dezbaterea public este impregnat de susineri privind riscul de corporatism i transferul n exces de atribuii dinspre MJ ctre CSM. n opinia noastr, soluia transferului atribuiei de gestiune bugetar ctre puterea judectoreasc trebuie s rspund necesitilor de: reprezentativitate, gestiune colectiv, profesionalizare a construciei i execuiei bugetare i s fie ferit de riscul imixtiunii n activitatea jurisdicional. Este, aadar, necesar crearea unei instituii noi care s gestioneze bugetul instanelor, cu personal specializat n chestiuni bugetare (care s lucreze la dezvoltarea standardelor de cost i care s aib abiliti suficiente de analiz bugetar), condus de un consiliu constituit n majoritate din reprezentani ai instanelor de la toate nivelurile de jurisdicie, dar i reprezentani ai MJ i MFP. n orice caz, indiferent de soluia aleas, transferul atribuiei bugetare ctre puterea judectoreasc trebui nsoit de stabilirea prin lege/Constituie a unui procent minim din PIB alocat justiiei, pentru a contrabalansa pierderea sprijinului politic pentru bugetul justiiei.

MANAGEMENTUL INSTANELOR I PARCHETELOR a) Situaia actual descriere a problemelor n momentul de fa problema managementului instanelor i parchetelor reprezint un subiect important de discuie din perspectiva separrii atribuiilor pur administrative de cele jurisdicionale. n ultimii ani, au fost derulate mai multe proiecte pilot menite s identifice soluiile cele mai adecvate85. n multe mprejurri conductorii instanelor i parchetelor au subliniat c exercitarea calitii de ordonator de credite, chiar i n condiiile existentei unui manager economic, pune pe umerii acestora o responsabilitate pentru care nu au fost pregtii profesional suplimentar. Legea prevede
85

A se vedea, Proiectul de asisten Importana fundamental a stabilirii diferenelor dintre rolul unui judector i cel al unui manager administrator de instan, derulat n baza acordului ncheiat ntre Ministerul Justiiei Romn i Ministerul Justiiei din Marea Britanie n 2006; Proiectul Phare 2006 Asisten pentru eficientizarea sistemului judiciar prin dezvoltarea instituiei managerului de instan, cu raportare la modelul german;

41


posibilitatea delegrii acestei caliti managerului economic, ns conductorul instanei sau parchetului continu s rspund solidar alturi de managerul economic, deci practic responsabilitatea nu este n niciun fel preluat din sfera managerului judector. O alt chestiune controversat este legat de suprapunerea atribuiilor ntre conductorul instituiei i managerul economic, n contextul n care, aa cum artam mai sus, responsabilitatea este comun. Aceast suprapunere nu este de natur s valorizeze pregtirea profesional i menirea fiecruia n instituia n care funcioneaz i, pe de alt parte, conduce la ncrcarea conductorilor instanelor i parchetelor cu atribuii pur administrative. Actualmente, atribuiile de manager al instanei sunt realizate de preedintele, respectiv vicepreedinte, iar curile de apel i tribunalele au n structur cte un departament economicofinanciar i administrativ, condus de un manager economic (cu statut de funcionar public), subordonat preedintelui instanei (n mod corespunztor, acelai sistem de organizare l au i parchetele). Condiiile de studii i experien cerute pentru ocuparea funciei de manager economic, precum i salariul aferent fac postul puin atractiv pentru nivelul de responsabilitate al acestuia. La acestea se adaug, astfel cum s-a artat n capitolul anterior, constrngerile legale privitoare la construirea i administrarea bugetului instanelor i parchetelor. Dintr-o alt perspectiv, chiar modalitatea de ocupare a posturilor manageriale la instane i parchete continu s fie criticabil pentru motive ce in de integritate i relevan a probelor de concurs. Chestiunile de integritate, scoase n eviden de investigaiile DNA86, precum i de refolosirea n parte a proiectelor de management, dovedesc faptul c ocuparea acestor funcii prin concurs de management i comunicare nu a fost acceptat n totalitate de sistemul judiciar. Ct privete relevana probelor de concurs, este evident c examinarea tip gril nu va putea scoate n eviden calitile pe care un conductor de instan sau parchet trebuie sa le aib din perspectiva eficienei utilizrii resurselor materiale i umane, comunicrii organizaionale, previzionrii aciunilor de urmat i a reaciilor n situaii de criz. Importana testrii psihologice este de multe ori trecut n derizoriu, prin admiterea marii majoriti a contestaiilor fcute la testarea specializat. n plus, durata mandatului n funcii de conducere de doar trei ani, dificultatea ocuprii poziiilor prin promovarea examenelor organizate de CSM prin INM87 i avantajele financiare limitate fac postul neatractiv. Consecina este o lips de continuitate n activitatea managerial la nivelul instanelor i parchetelor i o descurajare a proiectelor pe termen lung. b) Obiective pe termen mediu crearea instituiei managerului de instan/parchet i preluarea de ctre acesta de la managerii magistrai a responsabilitilor i sarcinilor administrative, dup modelul existent n S.U.A., Marea Britanie sau Germania;

Raport privind starea justiiei i lupta mpotriva corupiei, Iniiativa pentru o justiie curat, 2008, p. 12; Conform Rapoartelor de activitate ale INM 2004-2010, procentul posturilor de conducere ocupate din totalul celor scoase la concurs este mai mic de 50%, www.inm-lex.ro; n plus, conform Barometrul sistemului judiciar 2008, IPP i INM, aprilie 2008, perioada medie de ocupare a unei funcii de conducere de ctre aceeai persoan este de trei ani;
87

86

42


modificarea probelor concursului de ocupare a funciilor de conducere la instane i parchete astfel nct: s fie crescut relevana acestora i caracterul anonim al testrii; flexibilizarea construciei i gestiunii bugetare.

c) Msuri de implementare n ceea ce privete primul obiectiv, realizarea acestuia presupune ntr-o prim etap dezvoltarea unui portret al managerului de instan, identificarea atribuiilor concrete ce vor fi transferate i a relaiilor de coordonare/subordonare n interiorul i n afara instanei/parchetului precum i definirea n consecin a statutului su. n opinia noastr, managerul de instan ar trebui s fie numit pe baz de concurs pe perioad nedeterminat pentru a asigura continuitatea n administrarea instanei/parchetului. El va trebui s fie subordonat pe linie ierarhic conductorului de instan/parchet, iar pe linie funcional fa de ordonatorul de credite pentru sistemul justiiei (secretarul general al instituiei distincte a crei nfiinare a fost propus n subcapitolul anterior). Avnd n vedere complexitatea funciei i ntinderea responsabilitilor conferite, precum i necesitatea de a atrage personal calificat, credem c acesta ar trebui s aib un statut de nalt funcionar public (secretar general ntr-un minister). Managerul de instan va fi superiorul ierarhic al ntregului personal auxiliar i va coordona toate departamentele, inclusiv cel economic. n ceea ce privete sistemul de management al performanei, managerul de instan/parchet va face echip cu preedintele de instan/prim procurorul desemnat prin concurs de management. ndeplinirea celui de al doilea obiectiv presupune modificarea regulamentului de concurs pentru funcii de conducere i adoptarea unor msuri de implementare similare, mutatis mutandis, celor propuse la capitolul 3 (admiterea n magistratur). Astfel, probele de concurs ar trebui s verifice abiliti i atitudini relevante pentru profilul postului, mutndu-se accentul de pe verificarea strict i formal a cunotinelor de management spre testarea competeneelor i a abilitilor candidailor. n plus, ar trebui verificat sistematic caracterul autentic al proiectelor manageriale prezentate precum i reducerea la cel mult 50% din media final a ponderii probei de susinere a proiectului managerial. Chestiunea flexibilizrii construciei i gestiunii bugetare a fost analizat mai sus n cadrul subcapitolului precedent.

43

 CAPITOLUL V
CSM componen, rol i atribuii
Sinteza argumentelor nceputul acestui an a coincis cu finalul primului mandat de ase ani al CSM, astfel cum aceast instituie fundamental pentru garantarea independenei justiiei a fost creionat prin Constituia din 2003 i legile cadru subsecvente ale justiiei. Un asemenea moment implic, aproape necesar, formularea unor ntrebri specifice unui bilan: a reuit CSM s devin cu adevrat garantul independenei justiiei, ca putere distinct n stat? A devenit justiia mai eficient de cnd deine instrumentele legale care s-i permit s se autoguverneze? A crescut calitatea justiiei ca serviciu public? Rspunsul la aceste ntrebri reprezint un bun prilej de a sublinia aspectele pozitive (construcia unei, aproape, noi instituii, stabilitatea adus sistemului, adoptarea i implementarea unui ntreg corp de legislaie secundar etc.), dar i de a scoate n eviden vulnerabilitile care au erodat credibilitatea CSM. Unele dintre acestea in de imperfeciuni legislative sau inadecvri ale construciei instituionale i au fost analizate n cadrul acestui capitol, propunndu-se diferite soluii de remediere: componena CSM i modalitatea de alegere sau desemnare a membrilor si, reprezentarea societii civile sau a celorlalte profesii juridice, durata i natura mandatului membrilor CSM i al preedintelui, secretul votului i transparena activitii CSM, procedura de revocare a membrilor CSM i relaia cu alegtorii etc. Cu toate acestea, niciuna dintre soluiile propuse nu i va putea atinge obiectivul, n absena celui mai important ingredient: respectarea chiar de ctre membrii CSM a standardelor de integritate cerute sistemului judiciar. Din acest punct de vedere, activitatea CSM a fost deseori criticat pentru motive legate de: implicarea unor membrii CSM n dispute politice, scandaluri legate de colaborarea cu Securitatea, dosare penale privitoare la fraudarea unor concursuri sau examene, promovarea netransparent a unor magistrai la CCJ, blndeea sanciunilor disciplinare aplicate unor magistrai acuzai de corupie i influen politic, protejarea de ctre CSM a propriilor membri, n condiiile n care adunri generale ale judectorilor au ncercat revocarea acestora, gestiunea campaniei electorale pentru alegerea noilor membrii CSM etc. De altfel, credem c problemele de integritate au fost cele care au erodat cel mai mult credibilitatea CSM i au hrnit agenda public i propunerile legislative cu iniiative viznd reluarea de ctre puterea executiv a unora dintre atribuiile transferate n 2003-2005 ctre justiie.

44


a) Situaia actual identificare a problemelor n decembrie 2010 s-a ncheiat primul mandat de ase ani al CSM, astfel cum a fost regndit aceast instituie prin Constituia din 2003 i legile de organizare a sistemului justiiei din 2004 i 2005. Toate aceste reforme au vizat un obiectiv comun i anume s ofere justiiei posibilitatea de a se autoguverna, iar CSM atribuiile pentru a deveni cu adevrat garantul independenei justiiei. Cu excepia disputei legate de cine ar trebui s gestioneze bugetul justiiei, CSM chiar a preluat de la puterea executiv toate atribuiile care s i permit s joace rolul su constituional i legal. n aceast perioad a fost construit aproape de le zero o instituie nou, a fost adoptat un ntreg pachet de legislaie secundar, au fost preluate i puse n aplicare ntr-un ritm accelerat atribuii, care pn atunci fuseser exercitate de MJ. n plus, nceputul mandatului noului CSM s-a suprapus cu perioada de reform accelerat a statului romn n vederea aderrii la UE, unul dintre accentele principale fiind n mod constant plasat pe domeniul justiiei. Aceast evoluie forat i accelerat a fost de altfel atent monitorizat de Comisia European i nainte i dup aderare, fiind reflectat cu regularitate n rapoartele de tar (pn n ianuarie 2007) i n rapoartele n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare dup aderare. De altfel, acest mecanism continu nc la data acestei analize. A reuit CSM s devin cu adevrat garantul independenei justiiei, ca putere distinct n stat? A devenit justiia mai eficient de cnd a primit instrumentele legale care s-i permit s se autoguverneze? A crescut calitatea justiiei ca serviciu public? nainte de a ncerca un rspuns la aceste ntrebri, credem c trebuie admis contextul dificil evocat mai sus al acestui prim mandat precum i progresele evidente i numeroase nregistrate n ultimii ani. Att din perspectiva puterii n stat, ct i din perspectiva serviciului public, criteriul ultim de apreciere a reuitei este gradul de satisfacere a spiritului de dreptate pe care l au cetenii i comunitatea pe care ei o formeaz. Din acest punct de vedere, este clar c ne aflm mai degrab pe terenul speranelor i mai puin al realizrilor. Exist mai multe motive care explic aceast precaritate funcional a CSM. Unele dintre aceste motive in de construcia instituional sau de viciile normative i vor face obiectul analizei sintetice de mai jos. n parte ns, eecul parial al CSM este rodul modului n care membrii si au neles s i ndeplineasc mandatul. n acest context, principalul repro i problema care credem c a erodat cel mai mult credibilitatea CSM este legat de chestiunea integritii: implicarea unor membrii CSM n dispute politice, scandaluri legate de colaborarea cu Securitatea, dosare penale privitoare la fraudarea unor concursuri sau examene, promovarea netransparent a unor magistrai la CCJ, blndeea sanciunilor disciplinare aplicate unor magistrai acuzai de corupie i influen politic, protejarea de ctre CSM a propriilor membri n condiiile n care adunri generale ale judectorilor au ncercat revocarea acestora, gestiunea campaniei electorale pentru alegerea noilor membrii CSM etc. Problemele de integritate evocate mai sus coroborate cu gradul redus de ncredere a populaiei n justiie creeaz un dublu risc: pe de o parte, transform justiia ntr-o int predilect a politicienilor i a mass-media i, pe de alt parte, n strns legtur cu acest prim risc, hrnesc cu argumente iniiativele legislative menite s conduc la reluarea de ctre puterea executiv a unora dintre atribuiile cedate n perioada 2003-2005, cu riscul evident de intensificare a presiunilor politicului asupra justiiei. Vom evoca n continuare cteva dintre cele mai importante probleme ce in de construcia instituional sau de insuficiene ale legislaiei privind organizarea justiiei.
45


Un prim set de probleme este legat de modalitatea de alegere a membrilor CSM i au fost evideniate de cele dou proceduri electorale parcurse din 2004 pn n prezent. Alegerea magistrailor n CSM nu ar trebui s fie rodul ntmplrii, al dimensiunii instanei/parchetului din care face parte un anumit candidat sau doar al notorietii acestuia, ci ar trebui s fie rezultatul unei verificri serioase a calitilor manageriale, a competenei i a onestitii acestora. Cu alte cuvinte, sunt necesare: - organizarea unei campanii electorale, cu tot ce nseamn aceasta: calendar comun, degrevare a candidailor de sarcinile judiciare n perioada campaniei, alocare de fonduri, crearea unei platforme care s permit cunoaterea de ctre magistrai a candidailor i posibilitatea de a compara proiectele propuse; - propunerea de ctre magistrai i asociaii profesionale a unor candidai credibili i a unor politici publice fundamentate; - cultivarea contiinei profesionale i a spiritului asociativ al magistrailor. Altfel este pus astfel sub semnul ntrebrii chiar caracterul democratic al alegerilor fcute. Or, n cele dou proceduri electorale de pn acum, elementele de mai sus fie au lipsit cu totul, fie au fost insuficiente. n 2010, spre exemplu, lipsa unui calendar comun i a oricror fonduri alocate campaniei au obligat candidaii s aib fiecare propriul calendar dedicat campaniei i finanarea din bani personali a acesteia. Aceast premis a fcut dificil organizarea ntlnirilor ntre candidai i alegtori i a nscut o inegalitate de tratament, inclusiv prin prisma faptului c o parte din candidai au fost degrevai de activitile specifice de judecat. Mai mult, inexistena unor proceduri clare i eficiente de rezolvare a contestaiilor privind procesul electoral a permis tergiversarea acestora dup data finalizrii alegerilor, crend premisele unei insecuriti instituionale. Corelativ, revocarea membrilor Consiliului presupune n prezent o procedur greoaie i ineficient i, ca atare, afecteaz responsabilitatea CSM n ansamblul su. Convocarea adunrilor generale este lsat la atitudinea CSM, iar revocarea este condiionat de nendeplinirea de ctre membrul ce se dorete a fi revocat a mandatului dat. Or, n condiiile n care activitatea Consiliului este una colegial, iar votul este secret, ndeplinirea unei astfel de condiii este greu de imaginat. De altfel, o astfel de condiionare este incompatibil cu ideea de mandat, regula fiind aceea a retragerii sale prin simpla manifestare de voin n acest sens a celui ce a dat mandatul. Aceast reglementare inadecvat i-a dovedit efectele pguboase, mai multe ncercri de revocare a membrilor CSM fiind blocate chiar de CSM88. n al doilea rnd, CSM a fost acuzat de corporatism, numrul, rolul i influena efectiv a reprezentanilor societii civile fiind considerate insuficiente. n prezent, CSM este alctuit din 19 membri, din care 14 sunt alei n adunrile generale ale magistrailor si validai de Senat 9 judectori, 5 procurori; 2 reprezentani ai societii civile, specialiti n domeniul dreptului, care se bucur de nalt reputaie profesional i moral, alei de Senat; acetia particip numai la lucrrile n plen; ministrul justiiei, preedintele CCJ i procurorul general al Parchetului de pe lng CCJ.

Relevant n acest sens este iniiativa de revocare a unui membru CSM n 2006, dup ce a devenit public colaborarea sa cu fosta securitate, iniiativ ce a aparinut Tribunalului Cluj i blocat de neconvocarea majoritii tribunalelor. ncercri de revocare au avut loc i n anii ulteriori, toate ns avnd acelai destin;

88

46


La data prezentei analize, se afl n dezbatere public un proiect de revizuire a Constituiei, postat pe site-ul Preedeniei Romniei89, ce prevede o cretere substanial a numrului reprezentanilor societii civile (6 n loc de 2, dintre care 3 numii de Parlament i 3 de ctre Preedintele Romniei), cu diminuarea corespunztoare a numrului magistrailor alei (10, dintre care 5 judectori i 5 procurori). Prezena unui numr mai mare al reprezentanilor societii civile diminueaz riscul corporatismului acestei instituii i asigur o legtur eficient a justiiei cu societatea. Pe de alt parte ns, Consiliul trebuie s i pstreze caracterul independent i s asigure o guvernare autonom a justiiei. Ca atare, susinem i n aceast privin respectarea standardului european90 i, deci, pstrarea unei proporii raionale i a unei majoriti confortabile a magistrailor alei n consiliu. n plus, modul de desemnare al reprezentanilor societii civile propus n proiect creeaz riscul politizrii alegerii fcute. Mandatul membrilor CSM este de ase ani, fr posibilitatea realegerii (interdicia fiind instituit prin lege). Aceast dispoziie ridic dou probleme de principiu: durata mandatului i interdicia realegerii, pe care le vom analiza pe rnd. Un mandat cu o durat de ase ani este excesiv de lung, mai ales n condiiile n care membrii CSM au activitate permanent, fiind aadar ndeprtai de activitatea jurisdicional91. Pentru acelai motiv (a nu se pierde legtura cu practica jurisdicional), dar i pentru a nu permite concentrri i consolidri de putere n interiorul CSM, credem c interdicia realegerii ar trebui pstrat. Modalitatea de formulare a textului constituional a ridicat probleme de interpretare n situaia n care un membru al CSM si nceteaz mandatul nainte de mplinirea termenului de ase ani, fiind pus implicit n discuie i caracterul individual/colectiv al mandatului membrilor CSM. Cu ocazia alegerilor din toamna anului 2010 s-au conturat dou puncte de vedere: unul adoptat de CSM, potrivit cruia mandatul este legat de persona celui ce l deine, astfel nct dac un membru i nceteaz mandatul nainte de expirarea celor ase ani, membrul nou ales va avea un nou mandat de ase ani; i un punct de vedere adoptat de Senat, potrivit cruia membrul nou va fi ales doar pentru perioada rmas din mandatul iniial. Aceast a doua soluie ni se pare a fi corect ntruct interpretarea opus (mandat individual) ridic probleme din perspectiva modului n care Consiliul acioneaz i ia decizii ca un organism colectiv cu majoritatea voturilor membrilor si. n plus, exist riscul ca, n timp, alegerea membrilor CSM s fie repartizat n timp, n funcie de diferitele motive de vacan a postului, fr posibilitatea de a se mai organiza campanie electoral, cu efecte negative evidente din perspectiva interesului i a implicrii magistrailor n procesul electoral. Conform Constituiei, preedintele CSM are mandat de un an, ce nu poate fi rennoit. n condiiile n care mandatul este extrem de scurt, apreciem c nu este justificat interdicia de a fi rennoit, numrul mandatelor putnd fi cel mult limitat. Dezavantajele sistemului actual sunt legate de dificultatea de a dezvolta i pune n practic proiecte pe termen mediu sau lung, precum i de creare a unei imagini publice a preedintelui CSM i, implicit, a Consiliului. n consecin, actuala
http://www.presidency.ro/static/Proiect_Revizuire_Constitutie.pdf; A se vedea Recomandarea Comitetului de Minitri al Consiliului Europei CM/Rec (2010)12 din 17 noiembrie 2010 cu privire la judectori: independena, eficiena i responsabilitile, pct. 27; 91 n acelai sens, pct. 35 din Opinia nr. 10 a CCJE prevede : Este important ca judectorii care statueaz n Consiliul Justiiei s nu fie prea mult timp inui departe de profesia lor pentru a pstra legtura cu practica jurisdicional pe ct posibil. Mandatele care cer ca membrii Consiliului Justiiei s se consacre n exclusivitate acestor sarcini ar trebui s fie limitate ca numr i durat;
90 89

47


formul nu face dect s accentueaze dificultatea, inerent unui organism colectiv format din 19 persoane, de a promova orice fel de reforme i proiecte pe termen lung. O alt problem legat de modul n care Consiliul i desfoar activitatea privete transparena decizional. Dei ordinea de zi este publicat cu trei zile naintea edinelor, deseori ea este incomplet. Sub pretextul unor urgene, chestiuni sensibile sunt discutate i hotrte n Plen, dei nu apreau pe ordinea de zi publicat. Publicitatea edinelor Plenului este mai mult formal, spaiul fiind insuficient pentru prezena publicului, iar nregistrrile edinelor, dei exist, nu sunt publicate pe site. Cu referire la dispoziia constituional care prevede c votul este secret, CSM a dezvoltat o practic administrativ de nemotivare a propriilor hotrri, cu att mai puin a opiniilor disidente, contrar recomandrilor europene n materie92. b) Obiective pe termen mediu stabilirea componenei CSM, astfel nct s fie asigurat un echilibru ntre necesitatea reprezentrii eficiente a societaii civile i prezervarea caracterului independent i eficient al Consiliului; revizuirea duratei i clarificarea mandatului membrilor CSM i al preedintelui acestuia; creterea transparenei i a implicrii magistrailor n procedura de alegere a membrilor CSM i simplificarea procedurii de revocare; creterea responsabilitii membrilor CSM i a transparenei activitii acestora. c) Msuri de implementare Punerea n practic a unora din obiectivele de mai sus presupune modificarea n consecin a Constituiei: - stabilirea unui numr de 19 membri, din care 3 reprezentani ai societii civile, 8 judectori (urmnd a se renuna la un reprezentant al CCJ) , 5 procurori i 3 membri de drept (ministrul justiiei, preedintele CCJ i procurorul general al Parchetului de pe CCJ). Modalitatea de numire a reprezentanilor societii civile trebuie s asigure o echilibrare a implicrii politicului n acest proces, fiind recomandat numirea a cte unui reprezentant al societii civile de ctre Preedinte, Camera Deputailor, respectiv Senat; este de reflectat n acest context i la posibilitatea asigurrii reprezentrii n CSM a reprezentanilor celorlalte profesii juridice sau chiar a celor mai importante faculti de drept; - reducerea mandatului la cinci ani, cu pstrarea interdiciei reinvestirii dac prelungirea duratei mandatului astfel nct s depeasc durata ciclului electoral i pstreaz i azi justificarea, un mandat de sase ani pare s fie totui prea lung; - reglementarea posibilitii reinvestirii preedintelui CSM; - pstrarea caracterului secret al votului, corelativ ns cu obligativitatea motivrii tuturor deciziilor i cu posibilitatea formulrii de opinii separate; caracterul secret nu ar trebui menionat n Constituie, pentru a nu fi interpretat n practic drept o piedic peremptorie pentru dezbateri reale, care presupun firete expunerea argumentat a unei opinii. Al doilea obiectiv impune clarificarea la nivel legislativ a situaiei ncetrii mandatului nainte de expirarea termenului. Este necesar prevederea explicit n lege a continurii de ctre membrul
92

A se vedea n acest sens, Recomandarea Comitetului de Minitri al Consiliului Europei CM/Rec (2010)12 din 17 noiembrie 2010 cu privire la judectori: independena, eficiena i responsabilitile, pct. 28;

48


nou ales a mandatului iniial. n acest mod, se asigur organizarea alegerilor in mod global la fiecare ase ani i conservarea caracterului unitar al Consiliului ca structur instituional. Al treilea obiectiv presupune modificarea regulamentului privind alegerea membrilor CSM, poate chiar a legislaiei relevante, pentru a permite un sistem clar i accesibil de soluionare a contestaiilor, n condiii de transparen i cu evitarea conflictelor de interese. De asemenea, Consiliul trebuie s asigure alocarea unor fonduri suficiente dedicate campaniei electorale i un calendar unitar al ntlnirilor dintre candidai i alegtori. Procedura de revocare trebuie modificat, astfel nct aceasta s devin eficient, asigurnd un instrument eficient de responsabilizare a membrilor CSM. Modalitatea de revocare trebuie s fie similar celei de vot, s exclud orice condiionare de fond i dependen de voina Consiliului. Un astfel de sistem ar putea fi urmtorul: cererea de revocare a unui membru CSM s poat fi formulat de oricare adunare general de la nivelul instanelor sau parchetelor pe care membrul respectiv le reprezint. Convocarea tuturor adunrilor generale ale instanelor/parchetelor s se declaneze din oficiu, indiferent de vreo hotrre a CSM sau chiar n lipsa acesteia la 15 de zile de la sesizare, obligativitatea convocrii de ctre preedinii instanelor urmnd a fi prevzut n lege. Adunrile generale vor fi convocate pentru aceeai dat a 15-a zi de la sesizare, respectiv prima zi lucrtoare dac a 15 zi este o zi liber, la aceeai or. Dreptul de vot aparine judectorilor i procurorilor nscrii pe listele electorale. Centralizarea votului se va face de ctre CSM, pe baza proceselor verbale trimise de adunrile generale. Membrul CSM este demis n situaia n care jumtate plus unu din numrul judectorilor/procurorilor nscrii pe listele electorale au votat n acest sens. n ceea ce privete ultimul obiectiv, este necesar adoptarea mai multor msuri, ntre care publicarea pe site nu doar a ordinii de zi, ci i a notelor diverselor direcii ce fac obiectul dezbaterilor, nregistrarea video a edinelor si postarea lor pe site (similar edinelor din Parlament), obligarea prezentrii anuale a raportului de activitate, precum i a planului de activitate pentru anul urmtor n faa adunrilor generale ale curilor de apel. n plus, pentru creterea transparenei CSM i responsabilizarea membrilor acestuia sunt recomandabile motivarea sistematic a deciziilor CSM i instituirea posibilitii de a face opinie separat.

49

 CAPITOLUL VI
Eficiena procedurilor de judecat. Unificarea practicii judiciare, rolul Casaiei. Accesul la justiie i executarea silit
Sinteza argumentelor Sondajul Gallup privind eficiena i responsabilitatea sistemului judiciar romnesc (realizat n martie 2008, n cadrul unui program al Bncii Mondiale) arat c 85% din avocai i 76% din populaie consider c n instanele din Romnia procesele dureaz prea mult. Nemulumirea avocailor i a opiniei publice se explic n bun msur prin modul n care se desfoar, n prezent, procedura n faa instanei: toate prile sunt citate la aceeai or, la nceputul dimineii, i ateapt ore n ir strigarea cauzei lor, adesea doar pentru a afla c nu s-a ndeplinit procedura de citare cu una din pri, c s-a depus o cerere de amnare ori c nu s-a pltit taxa de timbru, c raportul de expertiz nu s-a efectuat sau c partea advers cere termen pentru a lua cunotin de ntmpinare etc. Acest scenariu se repet la mai multe termene de judecat; deplasrile repetate la instan creeaz prejudicii efective privind cheltuielile de transport i timpul alocat, adesea inutil, dar i nenelegere, sentimente de frustrare, ca urmare a ceea ce pare o tragere de timp din partea instanelor care judec procesul. Sunt, aadar, necesare msuri care s conduc la scderea numrului de termene la care partea trebuie s se prezinte n instan i la reducerea timpului petrecut n sala de judecat de pri i avocai, n ateptarea dosarului lor. Aceste obiective pot fi atinse prin crearea unei faze scrise de administrare a dosarului, n care se realizeaz schimbul de documente, se admit probele, se administreaz proba cu nscrisuri i interogatoriul persoanei juridice, se administreaz proba cu expertiz (cu respectarea principiului contradictorialitii, printr-o procedur scris, cu ntiinarea prilor despre msurile dispuse i luarea n considerare a observaiilor lor), i limitarea fazei orale doar la anumite activiti procesuale (precum audierea martorilor, soluionarea excepiilor invocate de pri, dezbaterea n fond). Considerm de asemenea necesar un amplu proces de reamenajare funcional, extindere i modernizare a sediilor instanelor judectoreti, pentru a fi mai prietenoase, mai transparente i totodat mai eficiente instituind, spre exemplu, un numr mai mare de sli de judecat mici, n care prile pledante i avocaii lor s aib posibilitatea de a lua loc i de a purta un dialog profesionist cu completul de judecat. Legile de procedur trebuie adaptate la noile tehnologii informatice, care s reglementeze condiiile ce trebuie ndeplinite de pri pentru a sesiza valabil instana prin cereri transmise pe cale electronic, ori pentru a depune nscrisuri, iar la nivelul unor instane-pilot se pot implementa experimental tehnologii care s priveasc arhivarea electronic i administrarea dosarelor n format electronic. n contextul supraaglomerrii instanelor mari, cu consecina unui interval foarte mare de la introducerea cererii i pn la primul termen de judecat, devine imperios necesar utilizarea mai eficient a resurselor existente n sistemul judiciar, prin desfiinarea instanelor mici, al cror volum de activitate nu le justific existena, i redistribuirea personalului. Modificrile n materia competenei, preconizate de noile Coduri, impun, de asemenea, deplasarea de personal ctre tribunale i curi de apel. Contextul special al capitalei i al altor ctorva orae mari ar impune i analiza necesitii unor tribunale specializate de munc, administrativ-fiscale i comerciale, msur care ar putea spori atractivitatea mediului de afaceri i competitivitatea economic a Romniei, n msura n care ar exista o rezolvare prompt a unor litigii precum cele comerciale, de achiziii publice i de munc. n viitor, n acord cu tendine legislative deja existente n Noul Cod de procedur civil, propunem crearea unui unui sistem jurisdicional suplu i coerent, cu doar dou grade de jurisdicie (fond i apel), recursul la nalta Curte de Casaie i Justiie urmnd a constitui un grad de jurisdicie deschis n mod excepional, doar atunci cnd interesul general al administrrii justiiei o impune, respectiv cu privire la chestiuni de drept de interes general, n urma parcurgerii unui filtru de admisibilitate riguros. Altfel spus, instana suprem trebuie s judece cauze mai puine, care prezint probleme de drept noi i dificile, dar i mai diverse, 50


nefiind normal ca anumite categorii de litigii, precum cele care privesc protecia consumatorilor, clauzele abuzive, litigiile de munc s fie n ntregime excluse din competena sa. Pe lng aceste msuri, pentru unificarea practicii judiciare mai este necesar specializarea completelor de judecat pe materii litigioase, ndeosebi n cadrul CCJ i a curilor de apel mai mari, dar, eventual, i n cazul tribunalelor cu o structur organizatoric mai complex; desigur, se va pstra repartizarea aleatorie ntre completele specializate. ntruct unitatea practicii presupune i cunoaterea hotrrilor pronunate anterior, este necesar instituirea unei baze de date accesibile sistemului judiciar, n care s poat fi accesate hotrrile tuturor instanelor, pe baza unor criterii de cutare ct mai precise. n condiiile n care potrivit noilor proceduri, asistena avocaial va fi obligatorie n recurs, este necesar perfecionarea sistemului de asisten judiciar, astfel nct orice cetean (iar n condiiile legii, chiar i persoanele juridice) s poat obine beneficiul asistenei judiciare gratuite. Scopul fiecrei hotrri este executarea sa efectiv. De aceea, pentru a eficientiza executarea silit, propunem simplificarea formalitilor prealabile nceperii executrii silite, instituirea unor amenzi n folosul creditorului, dac debitorul nu execut o obligaie personal (iar nu n folosul statului, ca n prezent, ceea ce este ineficient, ndeosebi cnd debitorul este statul nsui), liberalizarea accesului n profesia executorilor judectoreti, care n multe locuri din ar exercit un cvasi-monopol, precum i printr-un control mai riguros al actelor ntocmite de acetia. n ceea ce privete taxele de timbru, gratuitatea total a anumitor categorii de cauze ncurajeaz cererile icanatorii ori abuzive (procesomanie), ori fcute fr anse reale de succes, pentru simplul motiv c reclamantul oricum nu are nimic de pierdut. Sunt aadar necesare taxe fixe, n cuantum moderat (50 100 lei), nclusiv n cazul litigiilor de munc, ori de contencios administrativ, dup cum este necesar i plafonarea taxelor calculate la valoare, n prezent foarte ridicate. Resursele obinute din taxele de timbru trebuie s fie alocate n cea mai mare parte sistemului judiciar, pentru finanarea funcionrii sale, iar nu exclusiv administraiei locale, ca n prezent (n condiiile subfinanrii cronice a sistemului judiciar). n fine, n materie penal, avem n vedere msuri menite s asigure respectrea drepturilor fundamentale ale persoanei i n faza anchetei penale, fr a compromite eficiena acesteia, o parte dintre acestea fiind realizate prin Noul Cod de procedur penal (reglementarea calitii de suspect, eliminarea posibilitii de a administra probe nainte de nceperea urmririi penale, introducerea judectorului de drepturi i liberti i a celui de camer preliminar .a.). Tot n faza de urmrire penal, trebuie repartizai mai muli procurori la parchetele de pe lng judectorii i tribunale, n competena crora se afl majoritatea infraciunilor, fiind totodat necesar ca acetia s beneficieze de prerogative extinse de coordonare a poliiei judiciare. Totodat, se impune un sistem realist de calcul al cheltuielilor judiciare, impuse persoanelor ce formuleaz plngeri penale icanatorii mpotriva altor persoane, pentru a asigura scderea volumului de activitate inutil a organelor de urmrire penal. Sunt necesare msuri speciale cu privire la cauzele cu foarte multe pri civile ori vtmate, caz n care ar trebui reglementat un sistem special de citare prin publicitate, ori de reprezentare obligatorie prin avocat a prilor care nu i-au desemnat aprtor. Se impune limitarea n timp a posibilitii de a invoca neregularitile fazei de urmrire penal i de a restitui cauza n vederea refacerii urmririi penale, aceste neregulariti urmnd a fi invocate doar n cursul procedurii de camer preliminar. Este, de asemenea, necesar reducerea la strictul necesar i definirea riguroas a cazurilor n care este permis trimiterea cauzelor spre rejudecare de ctre instanele de control judiciar, precum i limitarea numrului acestor trimiteri spre rejudecare, la cel mult una n cursul ntregului proces. 51


I. Procedura de judecat n prim instan: administrarea dosarului i durata proceselor civile; reducerea oralitii i creterea caracterului scris al procedurii a) Situaia actual descrierea problemei Avnd n vedere standardul CEDO de 6 ani/3 grade de jurisdicie93, n materie civil, durata proceselor din Romnia nu pare s fie nerezonabil, majoritatea proceselor ncadrndu-se n acest interval. Din hotrrile CEDO de condamnare a Romniei pe acest aspect, rezult c principalele motive care conduc la depirea termenului rezonabil sunt: casrile sau desfiinrile cu trimitere spre rejudecare dispuse de mai multe ori n cursul aceluiai proces, suspendarea procesului civil pentru soluionarea dosarului penal de care depinde, nerealizarea suficient de rapid a expertizelor, amnrile repetate, neadaptarea procedurilor la cauzele care presupun urgen. Mrirea intervalului dintre dou termene consecutive de la aproximativ o lun la dou, trei sau mai multe luni (observabil mai ales n ultimii doi ani la instanele aglomerate i de civa ani la CCJ) este un fenomen ngrijortor, acest factor putnd conduce la nclcri repetate ale termenului rezonabil, producnd efecte de sistem; el ns nu a apucat s se reflecte, ca atare, ntrun numr suficient de hotrri de condamnare. n ciuda celor de mai sus, numrul de hotrri de condamnare pentru o durat nerezonabil a proceselor este n media european. Cu toate acestea, 85% din avocai i 76% din populaie consider c n instanele din Romnia procesele dureaz prea mult timp94. Or, problemele identificate n practica CEDO nu justific reaciile avocailor, populaiei, presei i societii civile fa de problema duratei proceselor. Probabil c ateptrile beneficiarilor sunt mult mai mari dect standardele fixate chiar i de CEDO. Pe de alt parte, aceste reacii destul de vehemente sunt i rezultatul modului n care se desfoar, n cele mai multe cazuri, procedura n faa instanei actualmente: amnrile repetate, de multe ori considerate nejustificate de una din pri, creeaz nemulumiri pe care partea le manifest ca fiind legate de durata ca atare a procesului. Prile unui proces se prezint de multe ori n instan i ateapt s li se strige dosarul pentru a afla c nu s-a ndeplinit procedura de citare cu una din pri, c s-a depus o cerere de amnare, c raportul de expertiz nu s-a efectuat sau c partea advers cere termen pentru a lua cunotin de ntmpinare etc. Astfel, de exemplu, avocaii consider n procent de 65% c jumtate sau mai mult de jumtate din timpul petrecut n instan este timp pierdut; 80% consider c mai mult de un sfert din timpul petrecut n instan este timp pierdut95, strigarea dosarului n instan fiind, de departe, activitatea care conduce cel mai mult la pierderea timpului96. Deplasrile repetate la instan creeaz pe lng prejudiciile efective privind cheltuielile de transport, timpul alocat (nvoirea de la locul de munc) i nemulumirile cauzate de condiiile din slile de judecat97 nenelegere (multe pri neasistate de avocai nu neleg de ce nu se judec dosarul la acel termen), sentimente de frustrare, de contestare a msurii etc. Acestea produc, prin repetare la toate stadiile procesului (prim instan, apel, recurs), un sentiment de tragere de timp
Indicarea standardului este fcut n tue groase, pentru scopul acestei prezentri, jurisprudena CEDO n materie fiind mai nuanat n funcie de obiectul procedurilor i atitudinea prilor i a autoritilor ; 94 Sondajul Gallup privind eficiena i responsabilitatea sistemului judiciar romnesc, martie 2008, n cadrul unui program al Bncii Mondiale; 95 Sondajul Gallup privind eficiena i responsabilitatea sistemului judiciar romnesc, martie 2008, n cadrul unui program al Bncii Mondiale; 96 Conform aceluiai sondaj, 35% dintre avocaii respondeni au desemnat-o pe primul loc, la mare distan fa de locul 2 (depunerea/eliberarea de acte, 11%); 97 57% din avocai sunt nemulumii, conform Sondajului Gallup menionat anterior, spaiul insuficient conducnd detaat, fiind menionat ca prima cauz de nemulumire de 32% din avocai;
93

52


de ctre instan i pot explica reaciile vehemente, nejustificate obiectiv n totalitate, privind durata proceselor. Problema este creat de accentul pe care procedura romn l pune pe oralitatea (i pe publicitatea) unor chestiuni neeseniale (toate acele chestiuni care conduc la amnare): tot dosarul se administreaz i se instrumenteaz numai n edin oral i public, n prezena prilor. Reducerea duratei proceselor civile prin evitarea amnrilor repetate, prevenirea efectelor pe care acestea le au cu privire la eficacitatea i imaginea justiiei, reducerea costurilor, timpului pierdut i a disconfortului pentru pri i avocai pot fi eliminate sau mcar reduse prin msuri care s conduc la scderea numrului de termene la care partea trebuie s se prezinte n instan i la reducerea timpului petrecut n sala de judecat de pri i avocai n ateptarea dosarului lor. Totodat, pn de curnd, procedurile existente (civil i penal), adoptate cu mult timp n urm, nu conineau reglementri cu privire la noile tehnologii i mijloace de comunicare (telefon, fax, pot electronic, semntur electronic, arhivarea electronic a documentelor). Prin recentele modificri aduse de Legea nr.202/2010 se permite utilizarea unora dintre ele, dar reglementarea este insuficient sub aspectul condiiilor care trebuie ndeplinite pentru ca o procedur realizat printr-un atare mijloc s fie considerat legal. n prezent, se constat frecvent situaia n care prile sesizeaz instana prin pot electronic, prin mesaje care nu sunt individualizate i securizate corespunztor prin folosirea semnturii electronice, neexistnd dispoziii cu privire la fora probant a unor astfel de cereri i posibilitatea ori imposibilitatea nregistrrii lor. Totodat, nu exist dispoziii care s permit arhivarea electronic a dosarelor, comunicarea electronic a nscrisurilor ntre pri i instan, precum i folosirea unor tehnologii precum videoconferina (aspecte la care nu se refer nici NCPC). b) Obiective pe termen mediu Scderea numrului de termene la care partea trebuie s se prezinte n instan i reducerea timpului petrecut n sala de judecat pot fi atinse prin crearea unei faze scrise de administrare a dosarului (cu respectarea principiului contradictorialitii) i limitarea fazei orale doar la anumite activiti procesuale (1) i stabilirea difereniat, pe cauze sau tipuri de cauze, a orelor de ncepere a edinelor orale (2). Este totodat necesar instituirea unor reguli i bune practici uniforme privind utilizarea tehnologiei informatice n activitatea de judecat. c) Msuri de implementare nainte de a prezenta msurile propuse pentru atingerea acestor obiective, este important de precizat faptul c orizontul de timp avut n vedere de prezenta analiz este unul de zece ani. Pe termen scurt, este evident c prioritatea o reprezint punerea n aplicare a soluiilor promovate prin noile coduri i adaptarea reaciei ulterioare n funcie de rezultatele aplicrii acestora. Modul actual de desfurare a unui proces concret (viaa dosarului) este rezultatul accentului pe care procedura romn l pune pe oralitatea (i publicitatea) unor chestiuni neeseniale, accent care, n final, conduce la amnri repretate: tot dosarul se administreaz i se instrumenteaz numai n edin oral i public, n prezena prilor. Acest lucru nu este necesar. Conform jurisprudenei CEDO pertinente, n unele tipuri de cauze (contenciosul asigurrilor sociale, de exemplu) oralitatea i publicitatea nu sunt absolut necesare,
53


ca regul general. n restul cauzelor, oralitatea i publicitatea sunt cerute doar pentru anumite activiti procesuale: dezbaterile (pledoariile) i audierea martorilor, respectiv interogarea persoanei fizice. Restul chestiunilor (schimbul de documente, admiterea probatoriilor, administrarea probei cu nscrisuri, verificarea realizrii expertizei etc.) pot fi soluionate fr prezena prilor, de ctre judector, n scris, din biroul su. Obiectivul propus este pstrarea oralitii numai pentru activitile procesuale pentru care oralitatea este cu adevrat necesar. Mai concret, obiectivul propus este crearea unei faze scrise de administrare a dosarului n care se realizeaz schimbul de documente, se admit probele, se administreaz proba cu nscrisuri i interogatoriul persoanei juridice, se administreaz proba cu expertiz etc. n cadrul acestei faze scrise, respectarea contradictorialitii se realizeaz de ctre sau sub stricta supraveghere a instanei de judecat, printr-o procedur scris, cu ntiinarea prilor despre msurile i termenele dispuse. Pentru respectarea unei durate rezonabile, judectorul ar trebui sa fie liber s fixeze termen pentru efectuarea diferitelor acte procesuale; nerespectarea termenelor ar conduce la sanciunile procedurale obinuite: decderea, amenda, prezumii cu privire la faptele cauzei etc. Din punct de vedere procedural, este necesar modificarea regulii potrivit creia judectorul nu poate decide dect dup citarea sau nfiarea prilor, prevzut n prezent de art. 85 C.pr.civ. i reluat de art. 148 alin.1 din NCPC, fiind de fiecare dat necesar ca legea s prevad expres cnd citarea nu este necesar. O parte necesar a soluiei ar fi i posibilitatea ca ncheierile preparatorii sau premergtoare (nu i cele interlocutorii, care presupun soluionarea unei chestiuni litigioase care pregtete soluionarea fondului cauzei) s fie pronunate de judector i n afara edinei de judecat, n camera de consiliu, fr citarea prilor, urmnd ca prile s fie ntiinate n scris cu privire la msurile dispuse. De exemplu, nu este necesar ca incidentele referitoare la completarea cererii introductive ori la timbraj, precum i ncuviinarea probelor s aib loc n edin public. n aceste cazuri ns, judectorul trebuie s pstreze facultatea de a stabili termen n edin, dac consider necesar. Dup finalizarea acestei faze scrise, se fixeaz un termen de judecat pentru rezolvarea chestiunilor care presupun oralitate (interogatoriul persoanei fizice, administrarea probei cu martori, pledoarii); dac este nevoie (adic n situaii excepionale, aa cum rezult din practica actual i cum, de altfel, se prevede n lege), se fixeaz termene n zile consecutive. Consecina acestei reorganizri a activitii procesuale este reducerea deplasrilor la instan i a timpului pierdut n sala de judecat. n plus, prile pot renuna la oralitate. De aceea, nc de la nceputul fazei scrise, este necesar ca instana s poat informa prile de posibilitatea renunrii la oralitate (aa cum acum este posibil solicitarea judecrii n lips); atunci cnd natura procesului permite (nu este necesar administrarea unor probe n condiii de oralitate), n situaia n care prile renun, atunci procesul se va desfura n scris (cu respectarea contradictorialitii). Oricum, o asemenea posibilitate ar fi de natur s conduc la o utilizare mai larg a unei instituii pn n prezent ignorat n mare msur (administrarea probelor prin avocai). n condiiile n care sedinele orale vor fi mult mai puin numeroase ca urmare a msurii precedente, reducerea timpului petrecut n sal poate fi atins printr-un management minim al edinei de ctre judector, acesta urmnd a avea libertatea de a stabili ore diferite pentru anumite cauze, ori grupe de cauze.

54


Soluia se regsete parial n cuprinsul NCPC, care reglementeaz pentru prima instan i instana de apel o procedur prealabil scris, n care se comunic ntre pri cererea de chemare n judecat, ntmpinarea i rspunsul la ntmpinare, urmnd ca abia ulterior completul de judecat aleatoriu stabilit s fixeze primul termen de judecat, cnd ar trebui s nceap cercetarea procesului. n acest sens, trebuie precizat c potrivit NCPC, judecata n faa primei instane va parcurge dou faze, respectiv cercetarea procesului (care, n esen, are ca scop pregtirea dezbaterii n fond, prin soluionarea excepiilor procesuale, ncuviinarea i administrarea probelor, luarea altor msuri prevzute de lege, a se vedea ndeosebi art. 232 NCPC), care va avea loc n camera de consiliu, i dezbaterile n fond, care vor avea loc, n principiu i sub rezerva acordului prilor, de asemenea n camera de consiliu. Dispoziiile NCPC referitoare la cercetarea procesului n camera de consiliu se vor lovi de realitile practice din instane, care dispun de un numr redus de sli de judecat, de regul mari, neexistnd camere de consiliu propriu-zise (biroul judectorului, n care, de regul, nu lucreaz singur, este impropriu pentru activitatea de judecat de orice natur). Pentru a asigura implementarea practic a dispoziiilor menite s asigure o judecat mai flexibil, precum i protejarea intereselor prilor litigante (cum ar fi protejarea unor date personale ori comerciale cu caracter confidenial, cu privire la care se administreaz probe) este necesar crearea unor standarde ori reguli de bune practici, chiar n absena oricrei reglementri legale, potrivit crora completul de judecat i va administra timpul alocat fiecrui dosar i va stabili intervale orare n care prile vor fi chemate n sala de judecat (spre exemplu, cte o cauz la 15 30 minute, ori 5 10 cauze pe or, n funcie de complexitatea acestora i de ncrctura cauzelor pe edina de judecat respectiv). ntr-o faz ulterioar, ar trebui avut n vedere un amplu proces de reamenajare funcional, extindere i modernizare a sediilor instanelor judectoreti, pentru a fi mai prietenoase, mai transparente (dnd expresie unei justiii democratice, n slujba ceteanului, iar nu a unei justiii autoritare, distante, opace i neprietenoase) i totodat mai eficiente instituind, spre exemplu, un numr mai mare de sli de judecat mici, n care prile pledante i avocaii lor s aib posibilitatea de a lua loc i de a purta un dialog cu completul de judecat, renunndu-se la practicile formale din prezent (menionm c, spre exemplu, NCPC menine obligaia prilor de a sta n picioare atunci cnd se adreseaz instanei doar pentru dezbaterile n fond, iar nu i pentru cercetarea procesului). n ceea ce privete informatizarea instanelor, sunt necesare dispoziii legale precise n procedur, care s reglementeze condiiile ce trebuie ndeplinite de pri pentru a sesiza valabil instana prin cereri transmise pe cale electronic (spre pild, prin obligativitatea semnturii electronice), ori cu privire la depunerea de nscrisuri (care trebuie depuse n continuare n numrul de exemplare cerut de lege, prin pot ori registratura instanei, o alternativ posibil fiind plata taxelor necesare multiplicrii nscrisurilor necesare comunicrii de ctre instane). Totodat, la nivelul unor instane-pilot se pot implementa experimental tehnologii care s priveasc arhivarea electronic i administrarea dosarelor n format electronic, urmnd ca ulterior rezultatul acestor experiente s stea la baza unor modificri ale codurilor de procedur.

55


II. Capacitatea sistemului judiciar de a face fa creterii volumului de activitate. Supraaglomerarea. Distribuia teritorial a personalului sistemului judiciar. a) Situaia actual identificare a problemelor Creterea constant a volumului de activitate al instanelor judectoreti, coroborat cu stagnarea ori chiar scderea personalului angajat n justiie (judectori, procurori, grefieri) a dus la reacia sistemului judiciar, care a implementat sub coordonarea CSM un program de normare a volumului de activitate care a relevat suprancrcarea cronic a unor instane, anterior mascat de stabilirea unui prim termen de judecat relativ scurt (1 3 luni), indiferent de numrul dosarelor pe complet. Un program de normare a activitii este extrem de necesar i util pentru determinarea necesarului de posturi, pentru repartizarea n mod echitabil a sarcinii de lucru ntre magistrai, ns implementarea lui ar fi trebuit nsoit de msuri de redistribuire a posturilor (ntre instane n funcie de gradul de ncrcare), n absena crora rezultatul este transferarea problemei dinspre magistrai nspre justiiabili. S-a ajuns astfel, n prezent, ca primul termen de judecat, n orae precum Bucureti, s fie stabilit i la peste un an de la introducerea cererii de chemare n judecat, situaie care pune sub semnul ntrebrii eficiena proteciei judiciare a dreptului subiectiv dedus judecii i dreptul prii la un proces echitabil, ntr-un termen rezonabil (mai ales ntruct decalarea primului termen de judecat nu este asociat unei proceduri concentrate, cu termene de judecat puine). Problema este agravat n anumite materii care presupun prin natura lor o celeritate sporit n desfurarea judecii, cum sunt materiile comercial, a litigiilor de munc i de asigurri sociale, cu privire la care CSM anticipa recent creterea semnificativ a volumului de activitate, n anii ce urmeaz. Dei s-a concluzionat de mult c n Romnia exist instane al cror volum de activitate nu justific meninerea lor (ndeosebi judectorii nfiinate n anul 1993, n localiti mici ori medii), iar un raport realizat n 2005 pentru CSM98 a concluzionat c o administrare mai eficient a justiiei presupune organizarea unor instane mari, care fac posibil pregtirea profesional i specializarea judectorilor, o decizie n acest sens este ateptat abia la nceputul lui 2011. Totodat, factorii de decizie responsabili (MJ i CSM) nu par a avea, n afara unui rzboi al declaraiilor contrare n privina programului de normare a volumului de activitate n instane, nicio strategie pe termen mediu i lung prin care s ofere un rspuns coerent tuturor acestor probleme. Dincolo de aceste probleme acute, n prezent, se constat c n urma reorganizrii judiciare din anul 1993, exist un numr mare de instane mici (judectorii), al cror volum de actitate redus, cu un personal adesea insuficient ori la limita subzistenei, justific opinia c aceste instane nu pot funciona n condiii de eficien (att din punct de vedere economic, ct i din punctul de vedere al pregtirii profesionale, specializrii i repartizrii aleatorii), crendu-se mari discrepane ntre volumul de activitate al diferitelor instane de acelai grad (ceea ce face ca valorile medii la nivel naional s aib o valoare informativ extrem de redus).

98 Studiu privind raionalizarea instanelor din Romnia, Terry Lord i Jesper Wittrup, martie 2005, disponibil la http://www.juridice.ro/132054/studiu-privind-rationalizarea-instantelor-din-romania.html;

56


b) Obiective pe termen mediu Utilizarea mai eficient a resurselor umane i materiale existente n sistemul judiciar, prin desfiinarea instanelor mici, al cror volum de activitate nu le justific existena, i redistribuirea personalului. Este totodat necesar s se suplimenteze cu prioritate personalul instanelor mari, supraaglomerate, n cazul crora n prezent primul termen de judecat stabilit este prea lung, lundu-se totodat msurile corespunztoare pentru extinderea ori reorganizarea sediilor acestora. n anumite materii n cazul crora se constat o cretere constant a volumului de activitate n unele zone ale rii ar fi recomandabil nfiinarea unor tribunale specializate. Pe termen mediu, este necesar o anumit deplasare a resurselor umane n sistemul judiciar (ndeosebi judectori, dar i personal auxiliar) dinspre judectorii spre tribunale, avnd n vedere c acestea din urm devin instane cu plenitudine de competen n materie civil, potrivit Legii nr.134/2010 privind NCPC. Aceast deplasare a competenei, n concordan cu sistemele existente n alte state membre UE i necesar pentru a asigura specializarea judectorilor, schimbul de experien i calitatea jurisprudenei, va duce la consolidarea rolului curilor de apel n ce privete soluionarea apelurilor. n viitor, n acord cu tendine legislative deja existente n NCPC, propunem crearea unui unui sistem jurisdicional suplu i coerent, cu doar dou grade de jurisdicie (fond i apel), recursul urmnd a constitui un grad de jurisdicie deschis n mod excepional, doar atunci cnd interesul general al administrrii justiiei o impune. c) Msuri de implementare Creterea exponenial a duratei dintre nregistrarea aciunii i primul termen de judecat poate fi constatat doar n cazul unui numr limitat de instane, n primul rnd a celor din oraele mari (Tribunalul Bucureti i unele judectorii de sector fiind cele mai bune exemple pentru aceast situaie). n acest context, o prim reacie o reprezint ocuparea tuturor posturilor vacante, ncetarea urgent a detarilor n afara sistemului judiciar, iar, ulterior, redimensionarea schemelor de personal pentru aceste instane, cu numrul necesar de posturi, sporindu-se n acest scop alocrile bugetare. Acest proces trebuie nsoit de recrutarea unui numr corespunztor de personal auxiliar. Pe termen mediu, apreciem c MJ (ori autoritatea care va deine n viitor calitatea de ordonator principal de credite) trebuie s asigure o extindere corespunztoare a sediilor, acolo unde acestea se dovedesc insuficiente ori improprii (cazul CCJ fiind cel mai elocvent). Contextul special al capitalei i al altor orae mari ar impune i analiza necesitii unor tribunale specializate de munc, administrativ-fiscale i comerciale, desigur urmnd ca aceast nfiinare s nu fie declarativ (schimbarea plcuelor i transformarea seciilor existente n tribunale), ci efectiv, prin construirea de sedii noi i alocarea resurselor umane i materiale necesare. O asemenea msur, dei la prima vedere costisitoare i puin realist, ar putea spori atractivitatea mediului de afaceri i competitivitatea economic a Romniei, n msura n care ar exista o rezolvare prompt a litigiilor comerciale, fiscale i de munc. Creterea competitivitii economice i o certitudine juridic sporit pot fi asigurate i prin instituirea unor complete specializate i n alte materii dificile, tehnice (pe lng proprietatea intelectual, unde deja s-au creat la nivelul instanelor din Bucureti), precum concurena i
57


achiziiile publice, reglementrile de urbanism i de protecie a mediului, litigiile n domeniul antreprizei de construcii i n alte materii care reclam specializare i o soluionare ct mai rapid. Totodat, se impune desfiinarea instanelor cu volum de activitate foarte redus, ntruct nu se poate interpreta c o asemenea soluie ar aduce atingere statutului magistrailor, ct vreme acestora li se ofer posturi echivalente n circumscripii apropiate. Pe termen lung, n continuarea demersului iniiat de NCPC, propunem crearea unui sistem jurisdicional suplu i coerent, cu doar dou grade de jurisdicie (fond i apel), recursul urmnd a constitui un grad de jurisdicie deschis n mod excepional, doar atunci cnd interesul general al administrrii justiiei o impune. Ar urma ca apelul s fie reconfigurat ca o cale de atac unic, devolutiv, mpotriva hotrrilor de prim instan, urmnd ca, n principiu, ciclul procesual s se termine n faa instanelor de apel. CCJ ar urma s fie sesizat doar n mod excepional, cu privire la chestiuni de drept de interes general, n urma parcurgerii unui filtru de admisibilitate riguros. III. Divergenele de jurispruden i unificarea practicii judiciare a) Probleme: Divergenele de jurispruden n interiorul aceleiai instane. Accesul insuficient la jurispruden. Specializarea formal. Caracterul incoerent al sistemului cilor de atac i divergenele de concepie asupra recursului Primul pas n rezolvarea oricrei probleme l reprezint recunoaterea acesteia, iar, n ceea ce privete lipsa de unitate a practicii judiciare, trebuie s admitem c este una dintre cele mai grave probleme ale sistemului judiciar romnesc. Rezolvarea acestei probleme presupune deopotriv cunoaterea cauzelor care au generat-o sau care continu s o genereze. Aceasta se datoreaz, n esen, att dinamicii foarte accentuate i incoerenei legislaiei dup 1990, ct i unor cauze procedurale, precum soluionarea unor cauze n ultim instan la nivelul curilor de apel i al tribunalelor. Dei aceast din urm soluie nu este criticabil n principiu, ea poate deveni o surs major de practic neunitar, n condiiile inexistenei unui mecanism eficient de aducere a problemelor controversate n atenia unei instane care s poat unifica practica. n prezent, specializarea foarte general a judectorilor (pe materii, n cadrul unor secii generaliste civil, comercial etc., ori chiar mixte) face posibil repartizarea unui anumit tip de cauze ctre multe complete de judecat, a cror practic poate fi diferit. Nu exist mecanisme de unificare a practicii n interiorul aceleiai instane, nici mcar n cazul instanelor de grad superior, care soluioneaz n mod irevocabil ci de atac (ndeosebi CCJ i curile de apel, dar i tribunalele). Jurisprudena altor instane de acelai grad, precum i a instanelor superioare nu este n general cunoscut i urmat, pronunarea unor soluii divergente este o problem endemic, n condiiile n care instanele de recurs au adesea o jurispruden contradictorie, contradicie care persist n timp astfel nct valoarea orientativ a unei singure soluii devine nesemnificativ. edinele de unificare a practicii nu pot avea nicio valoare ori utilitate nsemnat, n condiiile n care se reduc la un simplu schimb de opinii proprii i nu sunt precedate de o serioas documentare tiinific, respectiv nsoite de o dezbatere cu argumente de drept, organizat pe criterii logice. Aceste edine nu au nicio valoare legal, ele nu pot duce la adoptarea unor concluzii constrngtoare, pentru c s-ar aduce atingere independenei judectorilor (n absena oricrui
58


mecanism legal i procedural care s justifice obligativitatea opiniei majoritare). n ceea ce privete, n particular, edinele de unificare a practicii organizate la CSM sub imperiul grabei, cu un numr uria de probleme pe agenda unei singure zile (cca.40), cu o reprezentativitate mereu discutabil a celor desemnai s participe, acestea au o eficien practic redus, innd seama i de faptul c n minutele ntocmite nu se reflect i argumentele care au condus la adoptarea, cu majoritate, a uneia sau alteia din soluiile divergente. Totodat, dei n numeroase instane au fost nfiinate complete specializate pe materii, practic distribuia judectorilor pe complete se datoreaz unor criterii adesea aleatorii, organizatorice, exterioare preferinei ori pregtirii profesionale a acestora, iar pregtirea profesional prealabil n materia respectiv deseori nu exist. n acest context, trebuie menionat pe scurt c, de lege lata, este posibil i chiar o practic rspndit, ca un judector s promoveze la instan superioar, la alt secie dect cea corespunztoare celei n care i-a desfurat anterior activitatea, fiind posibil s judece ci de atac n materii pe care nu le-a judecat niciodat n fond. Cu referire la cile de atac, diferenele dintre apel i recurs sunt insuficient conturate i percepute, exist numeroase materii n care dreptul la apel este suprimat nejustificat, apelul fiind nlocuit de un recurs hibrid (art. 3041 C.pr.civ.), care continu reglementarea recursului din anul 1952, sintez nereuit i discutabil ntre apel i recursul clasic, n casaie. Exist totodat percepia greit c recursul obinuit nu are nicio nsemntate n privina unificrii practicii judiciare, fiind o simpl cale de atac n care adesea instanele abordeaz chestiuni de fapt, n afara cadrului creat de motivele legale de casare. Este pe larg ncetenit i acreditat ideea c recursul n interesul legii ar fi singurul ori principalul instrument de unificare a practicii judiciare, jurisprudena obinuit a Curii de Casaie fiind ignorat ori minimalizat (adesea pe drept cuvnt, n raport de caracterul su uneori contradictoriu i inconsistent). Recursul n interesul legii, perceput n mod curent ca fiind principalul instrument de unificare a practicii judiciare, este ineficient datorit interveniei sale post-factum, numai atunci cnd divergenele de practic au caracter endemic, i procedurii de soluionare, pn recent, foarte greoaie (n seciile unite). Recentele ameliorri ale procedurii, prin Legea nr. 202/2010, ar trebui s fac acest instrument mai util n unificarea practicii judiciare. Din cauza unei reglementri iraionale a competenei sale i a condiiilor de acces, CCJ nu-i ndeplinete menirea sa constituional, de a asigura unitatea, coerena i dezvoltarea jurisprudenei, existnd un numr imens de cauze care sunt excluse ntotdeauna din competena sa, indiferent de importana lor i de problemele de drept ridicate (dreptul muncii i asigurrilor sociale, cauze civile n valoare de pn la 500.000 lei, cauze comerciale n valoare de pn la 100.000 lei i multe altele). nalta Curte nsi militeaz pentru reducerea competenei sale, dar fr a oferi alternative clar conturate privind configurarea rolului su n cadrul sistemului judiciar. Preocuparea sa de baz, de ani buni, este aceea de a gsi metode de supravieuire n contextul unor repetate modificri legislative, inclusiv privitoare la competen, al unor plecri numeroase din sistem ale judectorilor i al unui spaiu de lucru tot mai insuficient, plasat ntr-un decor tot mai kafkian. b) Obiective pe termen mediu Prin punerea n aplicare a NCPC, CCJ va fi mai n msur s-i exercite rolul su de unificare a practicii judiciare, pe calea recursului, a crui trstur esenial de cale de atac privind probleme de drept a fost accentuat, a ntrebrilor preliminare adresate de instanele inferioare i a recursului n interesul legii.
59


Considerm necesar instituirea concomitent a unor msuri de specializare pe materii a completelor de judecat, ndeosebi n cadrul CCJ i a curilor de apel mai mari, dar, eventual, i n cazul tribunalelor cu o structur organizatoric mai complex. Desigur, specializarea completelor de judecat nu trebuie s duc la abandonarea repartizrii aleatorii, urmnd ca aceasta s aib loc ntre dou sau mai multe complete specializate n aceeai materie. Pe termen mediu, la civa ani de la aplicarea noilor reguli procedurale, ar trebui ca apelul s constituie calea de atac unic, devolutiv, mpotriva hotrrilor de prim instan, urmnd ca, n principiu, ciclul procesual s se termine n faa instanelor de apel. CCJ ar urma s fie sesizat doar n mod excepional, cu privire la probleme de drept care prezint o importan de principiu, fiind susceptibile de a se ridica ntr-un numr semnificativ de cauze, n urma parcurgerii unui filtru de admisibilitate riguros. Concomitent, ar urma s fie sczut treptat pragul valoric instituit n prezent i continuat de NCPC, acest criteriu de acces la instana suprem nefiind unul pertinent i adecvat. De asemenea, avem n vedere nfiinarea unei secii pentru litigii de munc i asigurri sociale la CCJ. c) Msuri de implementare: A. Mecanismele de unificare a practicii care sunt n competena CCJ n esen, soluiile la acest nivel se refer, n primul rnd, la noua reglementare a recursului, precum i la instituirea procedurii ntrebrii preliminare, prin NCPC. n NCPC, recursul devine cu adevrat o cale extraordinar de atac, care, potrivit art. 477 alin. 3 NCPC, urmrete s supun CCJ examinarea, n condiiile legii, a conformitii hotrrii atacate cu regulile de drept aplicabile iar nu rejudecarea fondului cauzei. Aceast cale de atac este dat n competena CCJ, care trebuie s asigure aplicarea corect a legii de ctre toate instanele de pe teritoriul rii, respectiv unitatea jurisprudenei, ca un corolar necesar al unitii legislaiei99. Considerm c aceast misiune, intrinsec conceptului de Curte de Casaie, este ndeplinit, n primul rnd, prin soluionarea recursului n casaie i doar n subsidiar i complementar prin celelalte instrumente de unificare a practicii judiciare, prevzute de Titlul al III-lea (Dispoziii pentru asigurarea unei practici judiciare unitare) din Cartea a II-a (Procedura contencioas) a proiectului NCPC. O importan aparte o va avea n practic i procedura ntrebrii preliminare, reglementat de art. 512 NCPC, care d posibilitatea tribunalului, curii de apel sau completului instanei supreme care judec n ultim instan s sesizeze CCJ pentru a se pronuna cu putere obligatorie asupra unei probleme de drept care nu a fost dezlegat unitar n jurispruden. Cu toate acestea, apreciem c este important ca recursul s fie reglementat n aa manier nct aceast cale de atac, exercitat la cererea prii interesate100 iar nu doar a unui subiect oficial

99 n acest sens, art. 126 alin.3 din Constituie dispune c nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre cellalte instane judectoreti, potrivit competenei sale. Acest text este suficient de flexibil, ntruct competena instanei supreme este reglementat n concret de lege, ns oblig totodat legiuitorul ordinar s instituie mijloace procedurale suficiente i reguli de competen adecvate pentru a permite instanei supreme s-i ndeplineasc misiunea constituional; 100 S-a observat n mod just c zelul activ ce inspir interesul particular este de natur a semnala i cele mai mici nclcri ale legii i este de natur s asigure realizarea scopului Curii de Casaie i deci a unui interes general, acesta fiind motivul pentru care recursul poate fi exercitat de pri, iar nu doar de un subiect special. A se vedea

60


s-i ating menirea constituional, de a asigura caracterul unitar, coerent i totodat evolutiv al practicii judiciare. n acest sens, avem n vedere dezvoltarea filtrului de admisibilitate prevzut n prezent n NCPC (art. 487), care permite filtrarea recursurilor informe ori a celor care ridic probleme ce fac obiectul unei jurisprudene constante a instanei supreme. ntr-o faz ulterioar, s-ar putea prevedea expres c recursul este declarat admisibil doar dac ridic o problem de drept care prezint o importan de principiu, fiind susceptibil de a se ridica ntr-un numr semnificativ de cauze ori dac este necesar asigurarea unei practici coerente (de exemplu, recursul privete o decizie care se ndeprteaz de la practica instanei supreme sau a altei instane de apel, ori problema de drept este controversat n practica judiciar i n doctrin) ori dezvoltarea dreptului (n cazul unei probleme noi, care nu s-a mai ridicat n practica instanelor, spre exemplu n cazul aplicrii unor norme juridice noi; un asemenea caz ar fi deosebit de important n contextul adoptrii noului Cod civil). n asemenea cazuri, este n interesul certitudinii juridice i a aplicrii coerente a dreptului ca instana suprem s statueze interpretarea de urmat. Chiar dac decizia nu este formal obligatorie pentru toate instanele (precum deciziile n interesul legii), consecvena jurisprudenial a CCJ (ajutat i de specializarea completelor pe materii, menionat anterior) va determina celelalte instane s adopte aceeai soluie, unitar i previzibil. Un asemenea sistem poate fi ntlnit n Germania (art. 543 C.pr.civ.germ.), ori n Finlanda. n felul acesta s-ar putea desvri demersul iniiat de NCPC, de a crea un sistem coerent, cu doar dou grade de jurisdicie (fond i apel), recursul urmnd a constitui un grad de jurisdicie deschis n mod excepional, doar atunci cnd interesul general al administrrii justiiei o impune. Corelativ acestui filtru de admisibilitate mai elaborat, se impune reducerea limitei valorice extrem de ridicate prevzute de NCPC n art. 476 alin.2 (500.000 lei) i care exclude de plano posibilitatea instanei supreme de a se pronuna n materii extinse ale dreptului civil, precum vnzarea bunurilor de consum, ori alte aspecte de maxim importan n jurisprudena contemporan a altor instane supreme europene, precum controlul contractelor de adeziune. n aceeai ordine de idei, a unei proiecii a rolului instanei supreme n materie civil pe termen mediu i lung, considerm util instituirea unei secii de munc i sociale a CCJ, care s se pronune, dup un filtraj corespunztor celor artate anterior, asupra recursurilor care ridic probleme de principiu n materiile deosebit de sensibile ale conflictelor de munc i asigurrilor sociale. n acest fel, s-ar preveni apariia practicii neunitare i a discriminrilor rezultate din hotrri irevocabile divergente, problem sancionat de CEDO n cauza Beian c. Romniei. Pentru a asigura caracterul extraordinar al recursului i calitatea asistenei judiciare acordate de avocai, apreciem c este recomandabil instituirea unui examen ori a unei proceduri de atestare pentru dobndirea dreptului de a pleda n faa instanei supreme, procedur desfurat n faa unei comisii din care s fac parte i un judector al instanei supreme, un judector de curte de apel, precum i avocai al cror prestigiu profesional este incontestabil. Examenul ori atestarea ar urma s se concentreze pe buna stpnire a tehnicii proprii cilor de atac, ndeosebi a recursului, precum i pe un domeniu de drept ales de avocat, conform specializrii sale. n condiiile n care potrivit noilor proceduri, asistena avocaial va fi obligatorie n recurs, este necesar perfecionarea sistemului de asisten judiciar, astfel nct orice cetean (iar n condiiile legii, chiar i persoanele juridice) s poat obine beneficiul asistenei judiciare gratuite,
G.Tocilescu, apud V.M. Ciobanu, Tratat teoretic i practic de procedur civil, Ed. Naional, Bucureti, 1997, vol.II, p. 363;

61


n condiii permisive, bine conturate, n vederea exercitrii dreptului la recurs, astfel nct noua reglementare necesar pentru a asigura caracterul calificat al dezbaterilor juridice n aceast cale de atac tehnic s nu restrng accesul la justiie. B. Mecanisme complementare de unificare a practicii judiciare: Este necesar specializarea completelor de judecat pe materii, ntr-o prim faz, cel puin n cadrul CCJ i a curilor de apel mai mari. Astfel, urmeaz a se stabili n prealabil, potrivit unor criterii obiective, stabilite prin hotrrea colegiului de conducere ori regulamentul de ordine interioar, ce tip de cauze vor fi judecate de ctre care complet. Desigur, n cazul cererilor foarte frecvente, acestea trebuie alocate mai multor complete, astfel nct n final volumul de munc s fie relativ echilibrat (ns criteriul numeric nu trebuie absolutizat, pentru c altfel orice specializare este din start compromis, n numele unei echiti mecanice). n acest mod, survine o specializare inevitabil a completului de judecat, precum i o coeren a practicii judiciare, nemaiexistnd divergene de jurispruden n cadrul aceleiai instane. Desigur, specializarea nu ar urma s sacrifice repartizarea aleatorie, care se va face ntre completele specializate n aceeai materie. n cazul n care, totui, complete care judec n ultim instan (n apel, dac hotrrea nu este supus recursului, cum se va ntmpla adesea dup aplicarea NCPC, respectiv n recurs) pronun soluii divergente, legea trebuie s prevad ntrunirea unui complet extins, din secia ori seciile respective (5 7 judectori) care va decide asupra chestiunii de principiu, cu caracter obligatoriu pentru judectorii curii respective (desigur, sub rezerva formulrii unei ntrebri preliminare ulterioare, care va fi soluionat de Curtea de Casaie ntr-o manier obligatorie pentru toate instanele). n cazul unei astfel de specializri, devine mult mai uor de urmrit practica completelor similare de la alte instane, fiind necesar constituirea unei baze de date accesibile sistemului judiciar, n care s poat fi accesate hotrrile tuturor instanelor, n temeiul unor criterii de cutare precise, care s ofere rezultate concludente pe materii ct mai strict delimitate. IV. Executarea hotrrilor judectoreti a) Situaia actual identificare a problemelor Executarea hotrrilor judectoreti n materie civil beneficiaz n prezent, n cea mai mare parte, de o reglementare legal corespunztoare. Trebuie totui fcute dou rezerve importante: reintroducerea formalitii adesea inutile a ncuviinrii executrii silite, precum i cumulul, n unele cazuri, a nvestirii cu formul executorie i a ncuviinrii executrii silite constituie o cauz de aglomerare a instanelor judectoreti i de tergiversare a executrii silite. Pe de alt parte, n materia executrii creanelor mpotriva statului i autoritilor publice exist reglementri legale derogatorii de la dreptul comum, care din cauza caracterului lor ambiguu creaz dificulti suplimentare n executarea acestui tip de creane i totodat o practic judiciar divergent (este vorba, n primul rnd, despre OG nr. 22/2002). Totodat, n ultima vreme statul a adoptat n mod repetat acte normative prin care a amnat pe termene lungi executarea hotrrilor judectoreti pronunate mpotriva sa, ceea ce pune n discuie separaia i echilibrul puterilor n stat, ca i dreptul la un proces echitabil. Dificultile n cursul executrii silite sunt n rest, n cea mai mare parte, de ordin practic (dificultatea obinerii datelor cu privire la veniturile i bunurile debitorului, sustragerea de la
62


executare silit). Spre exemplu, n cazul obligaiilor de a face intuitu personae, mecanismul amenzilor civile n folosul statului se vdete a fi ineficient, creditorului fiindu-i totodat dificil s cuantifice prejudiciul cert pe care l sufer prin ntrzierea executrii silite. Pe de alt parte, profesia executorilor judectoreti este insuficient liberalizat, ceea ce permite exercitarea, mai ales n anumite zone de provincie, a unui cvasi-monopol de ctre civa executori, care obin beneficii materiale foarte mari din exercitarea unui serviciu de interes public, fr a exista ntotdeauna o proporionalitate rezonabil ntre calitatea i volumul serviciilor prestate i remuneraia primit. b) Obiective pe termen mediu Eliminarea organelor de executare speciale (cu excepia celor fiscale), prin NCPC, trebuie nsoit de o liberalizare a accesului n profesia executorilor judectoreti, precum i printr-un control mai riguros al actelor de procedur ntocmite de acetia. Este necesar clarificarea cadrului legal care privete executarea creanelor mpotriva statului, pentru a pune de acord acest cadru legal cu dispoziiile CEDO. Sunt necesare i msuri care s asigure executarea mpotriva persoanelor de drept privat, cum ar fi instituirea unor amenzi cominatorii n folosul creditorului ori obligaia recurentului de a executa hotrrea recurat, sub rezerva unor circumstane excepionale. c) Msuri de implementare Pentru a facilita executarea benevol a obligaiilor stabilite prin hotrri judectoreti, o soluie ar putea fi ca partea care dorete s exercite recurs s fie obligat s execute n prealabil hotrrea pronunat mpotriva sa (sub rezerva unor circumstane justificate, ce urmeaz a fi constatate de instan). Pe de alt parte, ar fi util nlocuirea amenzilor cominatorii n favoarea statului cu un sistem de amenzi cominatorii n favoarea prii, fiind vorba despre o veritabil penalitate legal mpotriva debitorului care nu-i execut obligaia n mod culpabil (este desigur de ateptat ca creditorul s aib tot interesul s execute aceast amend, astfel nct sanciunea va avea caracter efectiv). n contextul n care NCPC nltur organele de executare speciale, ntrind competena general a executorilor judectoreti, este necesar o liberalizare accentuat a acestei profesii, prin lege, urmnd a fi facilitate accesul n profesie i concurena ntre executori, precum i descurajarea eventualelor practici anticoncureniale (precum fixarea concertat a tarifelor). Credem totodat c instana judectoreasc trebuie s aib posibilitatea de a modera, n cazuri bine justificate, cuantumul onorariului executorului, chiar dac acesta nu depete limita maxim stabilit de lege (similar reglementrii existente n art. 274 alin. 3 C.pr.civ. cu privire la onorariul avocaial).

V. Taxele de timbru i cheltuielile judiciare a) Situaia actual identificare a problemelor n prezent, n materie civil nu exist cheltuieli judiciare datorate statului, efectuarea actelor de procedur fiind gratuit, odat pltit taxa de timbru. Aceast reglementare nu este
63


corespunztoare, ntruct deresponsabilizeaz partea, care nu mai este cointeresat s urmreasc rezolvarea rapid a cauzei, fr amnri inutile ori cereri dilatorii. Se impune descurajarea, inclusiv pecuniar, a tacticilor procesuale dilatorii i a amnrilor care nu sunt strine de culpa prii, fiind evitabile printr-o conduit procesual diligent. Pe de alt parte, dup cum s-a subliniat i n jurisprudena CEDO, plata prealabil introducerii cererii de chemare n judecat a taxelor de timbru restrnge accesul la justiie, fiind deosebit de important maniera n care este aplicat sistemul de acordare a asistenei judiciare gratuite. Legea taxelor de timbru nu reprezint o reglementare coerent, fiindc taxe calculate la valoare, uneori deosebit de mari, coexist cu taxe fixe de o valoare derizorie, precum taxa de timbru de 8 lei, prevzut cu titlu de drept comun pentru cererile neevaluabile n bani, ori taxa de timbru de 39 lei pentru divor. Suprimarea total a taxei de timbru n materii precum conflictele de munc i asigurri sociale sau contenciosul administrativ nu este o soluie corespunztoare, ntruct gratuitatea total ncurajeaz cererile icanatorii ori abuzive (procesomanie), ori fcute fr anse reale de succes, pentru simplul motiv c reclamantul oricum nu are nimic de pierdut. Nu n ultimul rnd, n contextul subfinanrii cronice a sistemului judiciar, este frapant c taxele de timbru nu alimenteaz, nici mcar n parte, fondurile necesare funcionrii justiiei, taxele de timbru fiind astfel lipsite de legitimarea lor principal. b) Obiective pe termen mediu Se impune instituirea unui sistem coerent i echitabil de taxare a accesului la justiie, prin plafonarea taxelor calculate la valoare i mrirea concomitent a taxelor fixe, uneori nejustificat de mici; totodat, unele scutiri acordate de legiuitor ar trebui revzute, urmnd a fi instituite taxe de timbru mici pentru a evita exerciiul abuziv al dreptului de a sesiza instana. Propunem unificarea taxelor de timbru cu timbrul judiciar, prin renunarea la acesta din urm, precum i instituirea unor cheltuieli judiciare distincte pentru actele de procedur, datorate statului la finalul procesului. Aceste resurse ar urma s fie alocate n cea mai mare parte sistemului judiciar, pentru finanarea funcionrii sale. c) Msuri de implementare Legea taxelor de timbru trebuie revzut, pentru a plafona logaritmic taxele de timbru calculate la valoare, al cror cuantum nu trebuie s fie excesiv ori prohibitiv. Mai mult, trebuie unificate taxele de timbru i timbrul judiciar, fiind inutil i anacronic existena paralel a celor dou sisteme de taxare. Concomitent ns, trebuie mrite, uneori semnificativ, taxele de timbru fixe, i instituite taxe fixe ntr-un cuantum moderat, dar nu simbolic pentru litigiile de munc, asigurri sociale ori contencios administrativ (un simplu exemplu de coal, 50 100 lei un litigiu de munc, 100 lei un litigiu de contencios administrativ, 25 lei un litigiu de asigurri sociale). Considerm c ar fi util instituirea unor cheltuieli judiciare datorate statului pentru actele de procedur, cel puin n acele situaii n care cauza se amn din lipsa de diligen a prii (care nu a depus toate nscrisurile odat cu cererea ori ntmpinarea, ori cere i obine amnarea, indiferent de motive). Astfel, dup modelul Legilor de accelerare a judecilor din anii 1925, respectiv 1929 i 1943, ar urma ca legea s stabileasc anumite taxe ntr-un cuantum determinat, datorate de partea
64


care a cerut i obinut amnarea judecii, n condiiile n care amnarea respectiv putea fi evitat printr-o diligen sporit. Astfel, ar fi posibil instituirea unei taxe, bunoar, pentru amnrile cauzate de modificarea ori completarea cererii introductive, cererile de lips de aprare, ori de imposibilitate de prezentare a aprtorului, depunerea tardiv a unor nscrisuri, dac pricina a fost amnat la cererea prii adverse .a. Totodat, se impune plata unor taxe atunci cnd instana emite adrese pentru obinerea unor relaii care puteau fi procurate i de parte, fiind cunoscut tendina de a solicita instanei s administreze probatoriul ce profit prii (de regul, reclamantului). Apreciem c taxele de timbru (cel puin n parte) i cheltuielile judiciare n totalitatea lor trebuie s alimenteze conturile ordonatorilor teriari i secundari de credite (instanele), pentru finanarea funcionrii lor corespunztoare.

VI. Aspecte specifice privind procedura penal Actualul sistem de procedur penal, instituit n 1969, n cu totul alte condiii sociale, prezint numeroase neadecvri, att din perspectiva garantrii drepturilor fundamentale, ct i din perspectiva cerinei unei desfurri eficiente i raionale a procedurilor penale, ambele indispensabile ntr-un stat de drept. Aceste neadecvri au fost rezolvate parial cu prilejul adoptrii Noului cod de procedur penal, prin Legea nr. 135/2010. Cele mai importante astfel de probleme privesc: A. Urmrirea penal a) Situaia actual identificare a problemelor Necorelarea momentului nceperii urmririi penale n procedura penal romn cu cel stabilit n jurisprudena CEDO pentru a determina momentul nceperii procesului penal. Potrivit jurisprudenei CEDO, procesul penal debuteaz de la momentul formulri unei acuzaii oficiale mpotriva unei persoane, indiferent de forma n care se realizeaz, putnd fi implicit. n dreptul romn procesul penal debuteaz cu momentul nceperii urmririi penale mpotriva unei persoane, ns textele procedurale las o prea mare putere de apreciere organelor de urmrire penal pentru a determina oportunitatea unui astfel de act. n consecin, uneori, cea mai mare parte a actelor de anchet penal se fac n afara oricrui cadru procesual, n faza actelor premergtoare, de la interceptarea unor conversaii telefonice pn la efectuarea de constatri tehnico-tiinifice, ceea ce, cu excepia probelor a cror administrare reclam urgen, nu este justificat. Durata excesiv a anchetelor penale, determinat de supraaglomerarea procurorilor i de multitudinea de plngeri penale introduse prin abuz de drept. La acest moment nu exist publicate statistici pertinente privitoare la durata anchetei penale, socotit de la momentul sesizrii organelor judiciare i pn la soluionarea dosarului, ns experiena concret indic existena a numeroase dosare soluionate extrem de lent, incidena prescripiei rspunderii penale fiind frecvent. Dreptul nostru procesual nu permite nici sancionarea ntrzierilor n efectuarea anchetelor penale n special n cazul organelor de cercetare penal nici sancionarea abuzului cu privire la sesizarea organelor de urmrire penal pe calea plngerilor penale. De asemenea, problemele de personal i carier descrise n capitolele anterioare cu referire explicit la judectori sunt n egal msur aplicabile procurorilor (personal insuficient, distribuire inegal i ineficient ntre parchete i nivele ierarhice, recrutare i specializare etc.).
65


b) Obiective pe termen mediu asigurarea respectrii drepturilor fundamentale ale persoanei i n faza anchetei penale, fr a compromite eficiena acesteia. eficientizarea activitii organelor de urmrire penal, corecta alocare a resurselor umane n cadrul parchetelor i evitarea supraaglomerrii acestora.

c) Mijloace de implementare Primul obiectiv poate fi atins printr-o regndire a sistemului procedural, astfel nct s fie mai bine adaptat la cerinele unei proceduri echitabile, care s respecte egalitatea de arme. Introducerea judectorului de camer preliminar i a celui de drepturi i liberti prin NCPP poate rezolva o parte din problemele provocate de actualul sistem procedural. Pe de alt parte, se impune n continuare realizarea ctorva reforme de natur procedural, prin eliminarea posibilitii administrrii de probe anterior nceperii urmririi penale101, cu excepia celor urgente, atenuarea caracterului secret al urmririi penale fa de inculpat, cel puin dintr-un anumit stadiu, i asigurarea posibilitii reale a acestuia din urm de a administra probe, n special testimoniale. Subliniem c o parte din problemele semnalate i gsesc rezolvarea n NCPP. n ce privete nceperea urmririi penale, este practic eliminat posibilitatea de a administra probe naintea nceperii urmririi penale, prin regndirea acestei din urm instituii. Urmrirea penal ncepe cu privire la fapt, fr a mai exista posibilitatea efecturii de acte premergtoare (art. 305 NCPP). Se introduce categoria procesual nou a suspectului, acesta fiind persoana cu privire la care exist bnuiala rezonabil c a svrit o fapt prevzut de legea penal (art. 78 NCPP). Organele de urmrire penal sunt obligate s aduc la cunotin suspectului, nainte de prima sa audiere, aceast calitate, precum i drepturile procesuale prevzute de lege (care, n principiu, sunt aceleai cu drepturile inculpatului), potrivit art. 307 NCPP, fiind eliminat posibilitatea existent n prezent a audierii ca martor ori ca fptuitor (denumire n sine contradictorie i contrar prezumiei de nevinovie) a celui suspectat de svrirea infraciunii, cu eludarea garaniilor recunoscute de lege nvinuitului, pentru simplul motiv c aceast calitate nu a fost conferit printr-un act formal al organului de urmrire penal. Considerm c n condiiile acestor noi reglementri, avnd n vedere i faptul c art. 306 alin. 5 NCPP impune administrarea probelor i a tehnicilor speciale de investigaie n faza urmririi penale, cu respectarea tuturor dispoziiilor procedurii penale, se elimin categoria controversat a actelor premergtoare, fr a fi compromis eficiena urmririi penale, ntruct nu este obligatoriu ca suspectul s fie ntiinat despre calitatea sa dect atunci cnd din probele deja administrate rezult o suspiciune rezonabil c a comis o infraciune, i, n tot cazul, nainte de a fi audiat. Prin urmare, problemele semnalate se pot rezolva prin punerea n aplicare, n litera i spiritul su, a NCPP, precum i prin instruirea i schimbarea corespunztoare a practicilor organelor judiciare.
101 Aa cum rezult i din decizia CC nr. 962 din 25 iunie 2009 n care s-a afirmat c actele premergtoare au o natur proprie, care nu poate fi identificat sau subsumat naturii precise i bine determinate a altor instituii i care au ca scop verificarea i completarea informaiilor deinute de organele de urmrire penal n vederea fundamentrii convingerii cu privire la oportunitatea urmririi penale. Avnd un caracter sui-generis sustras hegemoniei garaniilor impuse de faza propriu-zis de urmrire penal, este unanim acceptat faptul c n cadrul investigaiilor prealabile nu pot fi luate msuri procesuale ori administrate probe care presupun existena cert a unei urmriri penale ncepute;

66


Pentru atingerea celui de-al doilea obiectiv, se impune luarea unor msuri care s asigure adecvarea numrului de procurori, n special la nivelul parchetelor de pe lng judectorii, corespunztor cu situaia personalului i a gradului de aglomerare a acestuia. De asemenea, se impune corelarea acestor msuri cu msuri similare pentru creterea numrului de ofieri de poliie judiciar i cu instituirea unui sistem de rspundere disciplinar a acestora din urm pentru tergiversarea realizrii unor acte de urmrire penal ori pentru alte nerespectri ale legislaiei incidente. De asemenea, se impune realizarea unui sistem realist de calcul a cheltuielilor judiciare, impuse persoanelor ce formuleaz plngeri penale icanatorii mpotriva altor persoane, pentru a asigura scderea volumului de activitate inutil a organelor de urmrire penal i eventual cenzurarea manifestrii de voin de ctre un curator dup ce s-a constatat deja un abuz de drept procesual. B. Faza de judecat a) Situaia actual identificare a problemelor n prezent, pot fi identificate mai multe cauze care duc la amnri nejustificate i nclcarea duratei rezonabile de soluionare a cauzelor. Astfel, desfurarea obligatorie a tuturor activitilor procesuale n edin public genereaz numeroase amnri, precum i imposibilitatea pentru judector de a anticipa modalitatea de desfurare a edinei publice i de a stabili astfel ore difereniate de strigare a cauzelor. Un numr nsemnat de amnri a judecii n cauzele penale se datoreaz neprezentrii martorilor din faza de urmrire penal, a cror reaudiere este obligatorie fr diferenieri. Cu toate acestea, parchetul adopt o atitudine pasiv n cursul judecii, inclusiv n situaiile n care datele indicate n rechizitoriu pentru citarea martorilor nu corespund realitii, iar instana este practic obligat s preia ntreaga sarcin a probaiunii i s complineasc inclusiv insuficientul rol activ al organelor de urmrire penal, ceea ce nu este firesc, n condiiile n care administrarea probelor care susin acuzarea ar trebui facilitat de parchet. Aceleai observaii se pot face, mutatis mutandis, i pentru probele propuse de pri n aprare. Pe de alt parte, audierea obligatorie a tuturor martorilor propui prin rechizitoriu contravine principiului egaliti armelor, crend n acelai timp obligativitatea desfurrii unor activiti de administrare a unor probe inutile (spre exemplu, n condiiile n care depoziiile respective nu sunt contestate i nici eseniale n soluionarea cauzei). Necesitatea citrii prilor pentru fiecare termen, chiar i cnd acestea au luat la cunotin de desfurarea procesului, genereaz de asemenea numeroase amnri, n particular n cauzele cu multe pri (vtmate ori civile, care adesea se dezintereseaz de proces). Dificulti particulare exist n cauzele cu muli inculpai sau pri vtmate ori civile, nendeplinirea procedurii de citare pentru toate prile fiind o cauz major, adesea insurmontabil, de tergiversare a judecii. Dificultile sistemului de a soluiona dosare complexe, ca rezultat al unor factori ce i au originea n procedura penal i n practica organelor judiciare. Astfel, realizarea unor dosare imense din punct de vedere cantitativ, zeci de volume de 500 de pagini, creeaz dificulti de pregtire a dosarului att prilor, ct i judectorului, n condiiile n care nu tot coninutul acestor dosare este la fel de relevant pentru acuzaiile formulate, iar materialul probator este insuficient structurat de procuror, de exemplu, prin realizarea unei sinteze a coninutului informaional al probelor considerate eseniale n cauz, cu identificarea localizrii probelor n dosarului de
67


urmrire penal. Totodat, procedura penal nu cuprinde dispoziii speciale (spre exemplu, privind reprezentarea obligatorie de ctre un avocat, n calitate de curator al tuturor prilor vtmate ori civile care nu i-au desemnat avocat ales, ori citarea prin publicitate) privind cauzele n care numrul prilor este foarte mare. Anumite dispoziii procedurale genereaz, ori cel puin favorizeaz n practic, tergiversarea soluionrii cauzelor, cu consecina depirii unui termen rezonabil, iar uneori chiar cu consecina mplinirii prescripiei speciale a rspunderii penale. n pofida unor corecii punctuale, legislaia procesual penal permite n prea multe situaii desfiinarea ori casarea unei hotrri, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, posibilitatea relurii ciclului procesual, chiar de la prima instan, fiind nelimitat ca numr. n mod regretabil, practica nsi interpreteaz cu larghee aceste dispoziii legale. Nu exist suficiente reglementri care s sancioneze tergiversrile abuzive din partea prilor i a avocailor lor. Totodat, actuala reglementare permite n principiu invocarea nulitilor absolute privind faza de urmrire penal, n orice stadiu al judecii, cu consecina trimiterii dosarului pentru refacerea urmririi penale (chiar dac n cauz a nceput ori s-a finalizat judecata n fond). Cazurile care permit restituirea dosarului pentru refacerea urmririi penale sunt, la rndul lor, interpretate extensiv n practica judiciar. Accesul prilor la dosar se realizeaz cu dificultate, din cauza volumului mare al dosarelor i a proastei funcionri a sistemelor auxiliare de arhiv i registratur. Simpla obinere a unei ncheieri de edin redactat oricum prin mijloace electronice presupune repetate deplasri la sediul instanei care poate fi la sute km distan, n cazul celor de recurs plata unor taxe i o lung ateptare pentru obinerea copiilor. b) Obiective pe termen mediu Eficientizarea fazei de judecat n materie penal, prin introducerea posibilitii ca instana s ia msuri de gestiune a dosarului i privind administrarea probelor chiar n afara edinei publice de judecat (introducerea unei faze prealabile scrise). Trebuie totodat atenuat rolul activ al instanei n materie probatorie, prin responsabilizarea parchetului i a prilor de a prezenta n faa judectorului martorii care susin acuzarea, respectiv aprarea. Pentru dosarele n care numrul prilor (inculpai, pri vtmate/civile) este foarte mare, trebuie instituite norme de procedur speciale, pentru a preveni amnrile repetate cauzate de nendeplinirea procedurii de citare. Sunt necesare reglementri prin care s fie descurajate i sancionate conduite procesuale abuzive, cu scopul de a tergiversa soluionarea cauzelor penale. Se impune totodat limitarea n timp a posibilitii de a invoca neregularitile fazei de urmrire penal i de a restitui cauza n vederea refacerii urmririi penale, aceste neregulariti urmnd a fi invocate doar n cursul procedurii de camer preliminar. De asemenea, se impune cu necesitate reducerea la strictul necesar i definirea riguroas a cazurilor n care este permis
68


trimiterea cauzelor spre rejudecare de ctre instanele de control judiciar, precum i limitarea numrului acestor trimiteri spre rejudecare, la cel mult una n cursul ntregului proces. n contextul introducerii unor instituii procesuale noi prin NCPP, precum judectorul de camer preliminar i judectorul de drepturi i liberti, se impune evaluarea rapid a personalului necesar i, eventual, suplimentarea numrului de judectori, precum i de asigurare a infrastructurii necesare aplicrii noilor reglementri. i n privina procedurii penale, sunt valabile consideraiile fcute anterior cu privire la unificarea practicii judiciare pe calea recursului, reconfigurat ca o cale extraordinar de atac, a recursului n interesul legii i a ntrebrii preliminare. c) Msuri de implementare Atenuarea caracterului primordial public i contradictoriu al judecii prin stabilirea unei faze prealabile scrise, care s pregteasc activitatea de judecat i n cadrul creia prile s aib posibilitatea s i prezinte suinerile n scris, iar judectorul s hotrasc n camera de consiliu cu privire la excepiile i cererile prealabile, administrarea probelor, efectuarea expertizelor; caracterul public al judecii urmeaz a fi pstrat cu privire la audierea nemijlocit a martorilor i a dezbaterilor cu privire la fondul cauzei; n condiiile existenei unei faze prealabile scrise, judectorul poate anticipa modalitatea de desfurare a edinei publice, fiind n msur s stabileasc ore de strigare pentru fiecare dosar n parte, nlturnd, astfel, timpul inutil petrecut la sediul instanei de judecat de ctre pri, avocai i martori i aglomerarea slilor de edin, precum i timpii mori n care se impune asigurarea poliiei edinei de judecat n astfel de condiii. Instituirea obligaiei pentru procuror de a prezenta n faa judectorului martorii care susin acuzarea i pentru pri de a prezenta martorii n aprare, obligaie reglementat, spre exemplu, n sistemul francez; n acest fel se nltur amnrile ca urmare a neprezentrii martorilor n vederea audierii i se cointereseaz procurorul n finalizarea cu celeritate a urmririi penale, astfel nct s nu mai existe problema imposibilitii de audiere a martorilor ca urmare a faptului c acetia i-au schimbat adresa ntruct de la momentul audierii de ctre organele de urmrire penal pn la cel al sesizrii instanei de judecat a trecut prea mult timp. Identitatea martorilor urmeaz a fi cunoscut nc din faza prealabil scris, de ncuviinare a probelor de ctre judector n camera de consiliu, urmnd ca n caz de imposibilitate obiectiv de prezentare a martorilor n vederea audierii procurorul i prile s ntiineze instana de judecat n termen util, iar judectorul s aib posibilitatea de a amna cauza la un nou termen, stabilit tot n camera de consiliu, fr a striga cauza n edin public. S-ar nltura, astfel, prezentarea n mod repetat, dar inutil, la sediul instanei a prilor i martorilor i s-ar diminua durata edinelor de judecat, avnd drept consecin suplimentarea timpului avut la dispoziie de judector pentru restul activitii judiciare. Preconizm instituirea unor norme de procedur speciale, pentru a preveni amnrile repetate datorate nendeplinirii procedurii de citare n dosarele cu un numr foarte mare de pri (n mod special pri vtmate sau civile). Asemenea norme de procedur ar putea include citarea prin publicitate i desemnarea din oficiu, de ctre instan, a unui avocat cu funcia de curator al intereselor prilor care nu i-au ales un avocat n proces, urmnd ca procedura de citare s fie ndeplinit la domiciliul acestui curator i prin publicitate. Pentru a facilita studiul i judecarea dosarelor complexe, ar fi recomandabil ca rechizitoriul ntocmit de procuror s conin ori s fie nsoit de o sintez (desigur, informativ) a coninutului
69


i relevanei probelor considerate eseniale n cauz, cu identificarea localizrii probelor n dosarului de urmrire penal. nlturarea obligaiei de audiere nemijlocit de ctre judector a martorilor audiai n cursul urmririi penale, ale cror declaraii nu sunt contestate sau la audierea crora au participat prile sau aprtorii acestora i care nu sunt eseniale soluionrii cauzei, cu posibilitatea efectiv de a formula ntrebri i a contesta credibilitatea martorilor, soluie existent n dreptul olandez. Judectorul urmeaz a avea posibilitatea de a cenzura necesitatea reaudierii acestor martori i a audia nemijlocit martorii eseniali n cauz; nlturarea obligaiei de citare a prilor pentru fiecare termen de judecat n cazul n care exist dovada c acestea au luat efectiv cunotin de existena dosarului i accesul la bazele de date informatizate ale altor autoriti publice pentru asigurarea realizrii n timp util i n mod eficient a procedurii de citare (baze de date referitoare la datele de stare civil) i a obinerii altor informaii necesare bunei desfurri a activitii de judecat (fia de cazier judiciar). Soluiile au fost deja reglementate de Legea nr. 202/2010 privind unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor. Avnd n vedere c nmnarea citaiei prii sau reprezentantului acesteia ar scuti instana de obligaia de a o cita pentru termenele viitoare, urmeaz a se realiza o informare i pregtire corespunztoare a potailor/agenilor procedurali cu privire la modalitatea de completare a dovezii de citare i de nmnare a citaiei pentru a nu se mai ajunge la situaia efecturii procedurii de citare aproape exclusiv prin afiare (n lipsa unor cercetri care s permit localizarea prii sau la sediul unei persoane juridice, n timpul programului de funcionare, unde, doar n situaii excepionale, nu poate fi gsit nicio persoan care s justifice realizarea procedurii de citare prin afiare). nlturarea practicii actuale de amnare a cauzei la primul termen de judecat ca urmare a lipsei de aprare a prilor n condiiile n care acestora li s-a adus la cunotin dreptul de a fi asistate de un aprtor prin citaie. Numele aprtorilor urmeaz a fi aduse la cunotina instanei de judecat nc din faza prealabil scris, urmnd a fi desemnat un avocat din oficiu n cazul n care asistena juridic este obligatorie, iar partea nu are avocat ales. n cazul n care aprtorii sunt n imposibilitate de a se prezenta la termenul stabilit pentru soluionarea cauzei n edin public din motive exclusive de orice culp i care s nu depind n niciun fel de manifestarea de voin a acestora (e.g. concediu de odihn), urmeaz a fi ntiinat instana de judecat n termen util, judectorul avnd posibilitatea de a amna cauza la un nou termen, stabilit n camera de consiliu, fr strigarea cauzei n edin public. Sanciunea pentru nendeplinirea obligaiei de nsiinare a instanei de judecat urmeaz a fi amenda judiciar n cuantum suficient pentru a asigura efectul disuasiv al normei, sau chiar interdicia de a mai asigura asistena juridic n cauza respectiv. Se impune totodat limitarea n timp a posibilitii de a invoca neregularitile fazei de urmrire penal i de a restitui cauza n vederea refacerii urmririi penale, aceste neregulariti urmnd a fi invocate doar n cursul procedurii de camer preliminar (n acest sens fiind dispoziiile NCPP). De asemenea, se impune cu necesitate reducerea la strictul necesar i definirea riguroas a cazurilor n care este permis trimiterea cauzelor spre rejudecare de ctre instanele de control judiciar, precum i limitarea numrului acestor trimiteri spre rejudecare, la cel mult una n cursul ntregului proces (n acest scop fiind necesar inclusiv amendarea NCPP, n procesul de elaborare a legii de punere n aplicare a acestui cod). Reglementarea coerent a sistemului cilor de atac, cu meninereau unei singure ci de atac devolutive i cu insituirea unor filtre de admisibilitate pentru cile extraordinare de atac (inclusiv pentru recurs).
70


Pentru a facilita gestiunea dosarelor i accesul prilor la actele dosarelor, o soluie de perspectiv este utilizarea mijloacelor de comunicare electronic a tuturor actelor procesuale care exist n form electronic, prin realizarea unor dosare informatizate i a unui sistem de acces informatizat al prilor la ele. Acest sistem i-a dovedit eficiena n Belgia, accesul la dosarul informatizat fiind asigurat printr-un sistem de parolare a documentelor de pe serverele instituiilor judiciare, cu obligativitatea comunicri parolei ctre avocatul prilor. n contextul introducerii unor instituii procesuale noi prin NCPP, precum judectorul de camer preliminar i judectorul de drepturi i liberti, separarea strict a funciilor procesuale i desfurarea n bune condiii a activitii de judecat, presupuse i impuse de NCPP, cer o reevaluare a schemelor de personal i, n funcie de concluziile analizei, creterea numrului de judectori care desfoar activiti de judecat n materie penal. De asemenea, este necesar asigurarea infrastructurii adecvate desfurrii activitii de judecat: sedii corespunztoare, cu sli de judecat suficiente, dar i camere de consliliu (avnd n vedere c se urmrete diminuarea activitii desfurate n edin public i multiplicarea activitilor efectuate de judector n camer de consiliu, iar birourile judectorilor nu corespund unui astfel de scop), sisteme informatice i electronice performante i viabile. Nu vom dezvolta aspectele care privesc unificarea practicii judiciare, consideraiile fcute anterior cu privire la rolul recursului soluionat de Casaie, al recursului n interesul legii i cu privire la sesizarea preliminar a CCJ de ctre un tribunal sau o curte de apel care judec n ultim instan pstrndu-i valabilitatea, desigur mutatis mutandis. n mod particular, observm c dreptul la recurs n materie penal nu poate fi restrns ntr-o manier similar celei preconizate pentru procedura civil, ntruct pe lng funcia sa unificatoare a dreptului, recursul constituie i o important garanie a respectrii drepturilor prilor, recunoscute de legea substanial i procedural. Ca urmare, n procesul penal, recursul are o funcie mai accentuat de asigurare a dreptii n cauzele individuale, dect n procesul civil, unde se poate considera c o singur cale devolutiv de atac este suficient, iar recursul trebuie s aib caracter de excepie. Tot n mod particular, ar fi de discutat n ce msur s-ar impune nlturarea practicii neunitare n cadrul aceleiai instane de recurs prin adoptarea unor hotrri cu caracter obligatoriu pentru judectorii care funcioneaz n cadrul acestei instane, eventual cu o majoritate calificat de 2/3 i, evident, cu respectarea deciziilor de soluionare a recursurilor n interesul legii pronunate de nalta Curte i a hotrrilor preliminare luate de Secia Penal a naltei Curi. De asemenea, preconizm crearea unei baze de date cu hotrrile pronunate de toate instanele de judecat care s permit vizualizarea soluiilor adoptate prin introducerea unor criterii de cutare. n Olanda, unde practica instanelor de judecat este deja relativ stabil i previzibil, o astfel de baz de date indic judectorului ntre ce limite de pedeaps a fost aplicat pedeapsa n cauze similare de ctre alte instane de judecat, urmnd a motiva dac aplic o pedeaps n afara acestor limite de pedeaps. n cadrul sistemului judiciar romn, la acest moment, folosirea unei astfel de baze de date s-ar putea face cu caracter orientativ, n vederea stabilizrii i uniformizrii practicii judiciare. Propunem, de asemenea, ca n cazul completelor specializate (pentru infraciuni de corupie, de proprietate intelectual etc.) s fie desemnai ca titulari exclusiv judectorii care au beneficiat de stagii de pregtire n materia respectiv, asigurndu-se o specializarea real i efectiv a judectorului.
71

 CAPITOLUL VII
Transparena sistemului judiciar i relaia cu presa

Sinteza argumentelor O analiz a trasparenei sistemului judiciar i a relaiei cu presa e firesc s porneasc de la principiile libertii presei ntr-o societate democratic, astfel cum au fost acestea definite de Curtea European: n ceea ce privete funcionarea justiiei ca subiect de interes general, presa are sarcina de a comunica informaii i idei legate de cauzele aflate pe rolul instanelor, deoarece administrarea justiiei servete colectivitii n ansamblul ei i necesit cooperarea unui public bine informat. Instanele de judecat nu pot funciona ntr-un vid, ferite de ochii presei. Ele sunt competente s traneze litigiile care le sunt supuse spre judecat, dar aceasta nu nseamn c respectivele litigii nu pot forma obiectul unor dezbateri n cadrul revistelor specializate, a presei sau a opiniei publice n general. (Sunday Times c. Marii Britanii) n plus, presa reprezint unul din mijloacele de care dispun responsabilii politici i opinia public pentru a se asigura c judectorii se achit de naltele lor responsabiliti de o manier conform cu scopul misiunii care le este ncredinat (Rizos i Daskas c. Greciei). Iar atitudinea magistrailor, chiar n afara instanei, i mai ales atunci cnd se servesc de calitatea lor de magistrai, poate s constituie o preocupare legitim a presei i s contribuie la dezbaterea asupra funcionrii justiiei i a moralitii celor care sunt garanii acesteia.( Sabou i Prclab c. Romniei ) Pe de alt parte, Curtea European a subliniat de multe ori c pstrarea secretului urmririi penale, respectarea prezumiei de nevinovie a persoanelor acuzate de svrirea unei infraciuni, pstrarea ncrederii publicului n modul de funionare al justiiei sau protejarea vieii private a persoanelor implicate ntr-un proces penal reprezint tot attea interese legitime care justific n anumite circumstane restrngerea libertii de exprimare (Worm c. Austriei, Tourancheau i July c. Franei, Du Roy i Malaury c. Franei sau Pedersen i Baagdsgaard c. Danemarca). n mod normal, ar trebui gsit un just echilibru ntre dreptul publicului de a fi informat i drepturile fundamentale ale persoanelor implicate n desfurarea unor proceduri judiciare (Mircea c. Romniei). n cutarea acestui just echilibru s-au aflat i autorii capitolului 7, prin propunerile fcute ncercnd s ofere soluii, pe de o parte, pentru asigurarea accesului prompt, complet i nediscriminatoriu al presei la informaii de interes public legate de funcionarea justiiei i, n acelai timp, pentru a putea remedia n timp util i n mod eficient plngerile persoanelor implicate n proceduri judiciare, plngeri decurgnd din informarea publicului n privina acelor cauze.

72


a) Situaia actual descriere a problemelor Potrivit standardelor europene n materie, procedurile judiciare i problemele privind administrarea justiiei sunt de interes public, iar dreptul la informare cu privire la acestea trebuie exercitat inndu-se seama de limitele impuse de independena justiiei i de exigenele dreptului la un proces echitabil, n mod special n materie penal. n consecin, cerinele transparenei presupun crearea de posturi de purttor de cuvnt sau servicii de tiri i comunicare aflate n responsabilitatea instanelor sau a consiliilor judiciare, n timp ce judectorii ar trebui s fie reinui n relaiile lor cu mass-media102. Cu referire la situaia Romniei, creterea transparenei n justiie alturi de alte probleme, cum ar fi reducerea corupiei din sistem ori simplificarea procedurilor judiciare este considerat una din prioritile de reformare a sistemului judiciar103. Din acest punct de vedere, este de remarcat diferena semnificativ ntre sondajele de opinie realizate pe eantioane generale, respectiv cele fcute pe justiiabili, la ieirea din instane, cu referire la problema ncrederii n justiie. Dac primele arat un nivel de ncredere extrem de sczut, ntre 25-28%104, sondajele din a doua categorie vdesc un nivel de ncredere peste 70%105. Or, dincolo de diferenele culturale la nivel european106, lipsa de ncredere generalizat n sistemul judiciar romn corespunztoare publicului larg este, credem, rezultatul a dou cauze principale: lipsa de transparen ntins pe o perioad destul de mare de timp i managementul deficitar al relaiei cu mass-media n dosarele cu element de notorietate. n ceea ce privete prima posibil explicaie a diferenelor n nivelul ncrederii n justiie artate mai sus, n ultimii ani au fost nregistrate o serie de progrese importante: au fost adoptate reguli privind accesul la informaiile de interes public107, au fost create birouri de informare n cadrul instanelor i parchetelor108, instanele, parchetele i celelalte instituii din cadrul sistemului judiciar au dezvoltat propriile site-uri i postat informaii de interes public, inclusiv rapoarte de activitate, au fost create ghiduri de informare a justiiabililor i iniiate campanii publice de informare a acestora cu privire la funcionarea sistemului judiciar, au fost organizate cu regularitate conferine de pres, dar i sesiuni de formare a purttorilor de cuvnt de la instane i parchete etc.

A se vedea, n acest sens Recomandarea Comitetului de Minitri al Consiliului Europei CM/Rec (2010)12 din 17 noiembrie 2010 cu privire la judectori: independena, eficiena i responsabilitile, pct. 19; n acelai sens, CCJE, Magna carta a judectorilor, din 17 noiembrie 2010, pct. 14 i 16, Justiia trebuie s fie transparent i s fie publicate informaiile legate de funcionarea sistemului judiciar. nscrisurile instanei i hotrrile judectoreti trebuie s fie ntocmite ntr-un limbaj accesibil, simplu i clar; 103 21% din respondenii Sondajului Gallup privind eficiena i responsabilitatea sistemului judiciar romnesc, martie 2008, anterior menionat; 104 A se vedea cele mai recente sondaje de opinie comandate de Comisia European care au msurat ncrederea n justiie, Eurobarometrele din perioada 2007-2010, http://ec.europa.eu/public_opinion/cf/index_en.cfm; 105 A se vedea n acest sens, analiza fcut de Cristi Danile n articolul Justiiabili au ncredere n justiie, postat la 14 septembrie 2009 pe blogul su, la adresa: http://cristidanilet.ro/continut/opinii-si-studii-juridice/protest-in-justiie/298justiiabilii-au-incredere-in-justiie; 106 n mod tradiional n Europa, nivelul ncrederii n justiie descrete de la nord la sud i de la vest la est; 107 Ne referim att la Legea 544/2001, ct i la ghidul CSM privind relaia cu mass-media; 108 Conductorul biroului, care ndeplinete i rolul de purttor de cuvnt, poate fi un judector sau procuror desemnat de preedintele instanei sau, dup caz, de conductorul parchetului ori un absolvent al unei faculti de jurnalistic sau specialist n comunicare, numit prin concurs sau examen;

102

73


Ct despre accesul la jurispruden este de semnalat o iniiativ a Tribunalului Vrancea, preluat ulterior de CSM i extins la nivelul ntregii ri, i anume programul JURINDEX109 o baz de date public, ce conine textul integral al unui numr nsemnat de hotrri judectoreti, realizat pe baza unei tehnologii ce permite anonimizarea automat a documentelor postate i care ofer i posibilitatea de cutare a informaiei relevante cu ajutorul unui motor de cutare. Generalizarea i permanentizarea accesului liber la jurispruden cere ameliorarea soluiei tehnice pentru a face fa constrngerilor specifice instanelor cu volum mare de activitate, alocarea i formarea personalului de specialitate, compatibilizarea diferitelor programe informatice utilizate n sistemul justiiei i mbuntirea motorului de cutare. Demersurile de cretere a transparenei n justiie trebuie continuate i coordonate n cadrul unei strategii comune, ntruct, pe de alt parte, o analiz a relaiei dintre pres i instituiile sistemului judiciar relev c de multe ori reprezentanii mass-media sunt nemulumii de limitarea accesului la informaii i la documentele din dosarele aflate pe rolul instanelor decurgnd din: - interpretarea neunitar a ceea ce nseamn informaii de interes public n domeniul justiiei; - modalitatea inadecvat de studiere a dosarelor n arhivele supraaglomerate din instane; - imposibilitatea obinerii rapide a declasificrii documentelor ce au fost catalogate secret de serviciu/ strict secret; - utilizarea n documentele de justiie a unui limbaj strict specializat; - blocajele n operarea rapid a transferului de informaii, avnd n vedere c uneori parcurgerea circuitului administrativ conduce la pierderea momentului de impact pentru tirea respectiv. Dintr-o alt perspectiv, cu referire la dosarele penale cu rezonan mediatic, de multe ori au aprut n pres, prin canale neoficiale, uneori n mod preferenial, informaii privitoare la investigaii n curs, mai ales transcrieri ale unor comunicaii telefonice nregistrate, ridicndu-se astfel probleme ce in de respectarea prezumiei de nevionovie, protecia vieii private a unor persoane nevizate de investigaie sau accesul n mod nediscriminatoriu la informaii de interes public. De altfel, credem c managementul deficitar al cauzelor penale notorii este una dintre explicaiile principale ale deficitului de imagine al sistemului judiciar. Astfel, comunicarea public n aceste dosare a fost una de tip reactiv, necoordonat ntre diferitele instane i instituii din sistem, msurile adoptate de instane i parchete aprnd ca imprevizibile, incoerente sau chiar de neneles pentru publicul larg. n consecin, deficienele unele de fond, altele de pur inabilitate n comunicare decelate de aceste cauze au fost extinse i generalizate la ntregul sistem, ca urmare a mediatizrii. Nu n ultimul rnd, modul n care de multe ori aceste dosare notorii au fost prezentate n media extrem de polarizat, n tue nenuanate i cu puin grij fa de viaa privat a persoanelor implicate dovedete o cunoatere limitat a standardelor europene n acest domeniu i a limitrilor inerente ale libertii de exprimare i de informare cu privire la funcionarea justiie. Or, n prezent, nu exist niciun mecanism rapid, eficient i credibil de remediere a acestor disfuncionaliti. b) Obiective pe termen mediu 109

continuarea i coordonarea demersurilor menite s asigure transparena sistemului judiciar;

http://jurindex.ro/Jurisprudenta/.

74


generalizarea publicrii pe internet i n baze de date specializate a jurisprudenei instanelor; ameliorarea comunicrii publice n cauzele cu profil mediatic; constituirea unui parteneriat justiie pres care s permit rezolvarea prompt i eficient a nemulumirilor reciproce rezultate din informarea publicului cu privire la funcionarea justiiei. c) Msuri de implementare n ceea ce privete primul obiectiv, acesta presupune continuarea msurilor privitoare la: - definirea n mod unitar a informaiilor de interes public rezultate din activitatea instanelor, parchetelor i a celorlalte instituii din sistemul judiciar, inclusiv prin centralizarea, publicarea i actualizarea permanent a unei astfel de liste de ctre CSM; n acest context, o importan deosebit ar trebui rezervat clarificrii regimului nregistrrilor telefonice n cauzele penale condiii de acces, termene i condiii de pstrare, ce se ntmpl cu pasajele care nu sunt relevante n cauz etc.; - organizarea cu regularitate a unor campanii de popularizare, utiliznd un limbaj accesibil i exemple practice, cu privire la specificul procedurilor n instane i a rolului diferiilor actori judiciari (magistrai, personal auxiliar, avocai, notari, executori judectoreti) sau instituii (CSM, MJ; instane, parchete); - generalizarea publicrii pe site-urile proprii a rapoartelor de activitate ale instanelor i parchetelor; - organizarea cu regularitate a unor cursuri de formare pentru purttorii de cuvnt de la instane i de la parchete i cooptarea printre formatorii INM a unor jurnaliti cu experien; - implementarea programelor de management electronic al dosarelor, cu posibilitatea consultrii acestora on-line. Msurile necesare atingerii obiectivului privind publicarea jurisprudenei instanelor sunt legate de: - asigurarea utilizrii unor soft-uri de filtrare a datelor cu caracter personal din documentele produse n instane i parchete i compatibilizarea diferitelor programe informatice utilizate de acestea; - asigurarea posibilitii de scanare, mai ales n instanele cu volum mare de activitate precum i alocarea i perfecionarea resurselor umane n acest scop, inclusiv pentru aplicarea principiului relevanei n prioritizarea documentelor selectate spre publicare; - dezvoltarea unui motor de cutare performant, n absena cruia simpla publicare a deciziilor de justiie prezint o utilitate limitat. mbuntirea comunicrii publice n dosarele care prezint interes mediatic cere regndirea strategiei de comunicare a CSM cu accent pe formarea unor specialiti in comunicare, de preferin de formaie jurnaliti, care s gestioneze n mod profesionist relaia cu mass media i care s coordoneze relaia cu managerii de comunicare de la nivelul curilor de apel i al tribunalelor. Comunicarea public la nivelul sistemului judiciar n aceste dosare ar trebui fcut de un numr restrns de persoane cu experien i credibilitate, ar trebui s fie proactiv, s ofere explicaii simple i clare privitoare la procedurile specifice i msurile adoptate i s pun la dispoziia publicului n timp util i n mod nediscriminatoriu informaiile de interes public relevante.
75


Dezvoltarea unui parteneriat justiie-media ar urmri, n primul rnd, rezolvarea nemulumirilor reciproce (acces refuzat, ntrziat sau discriminatoriu la informaii publice, dezvluirea unor informaii cu nclcarea prezumiei de nevinovie sau a dreptului la via privat etc.), izvorte din activitatea de informare a publicului cu privire la funcionarea justiiei ca serviciu public. Acest parteneriat ar presupune, n primul rnd, crearea unui consiliu compus din magistrai i jurnaliti care s soluioneze rapid, eficient i credibil astfel de plngeri, dar i permanentizarea, n cadrul activitii INM, a unor cursuri privitoare la funcionarea justiiei, destinate jurnalitilor ce se specializeaz n acest domeniu.

76


Nr. Crt. 1. Temele grupului de lucru Stabilitatea normativ i instituional Curte Constituional Dezvoltarea politicilor publice pentru justiie Numele experilor care au contribuit - Roxana Rizoiu, formator INM - Valeriu Stoica, profesor universitar dr., Universitatea Bucureti, Facultatea de Drept - Radu Chiri, lector dr., ef al Catedrei de drept public de la Facultatea de Drept a UBB Cluj - Laura tefan, coordonator al programelor anticorupie SAR - Dana Grbovan, judector Curtea de Apel Cluj - Adriana Dgli, jurist, Grefa Curii Europene a Drepturilor Omului - Mihai Selegean, formator INM - Roxana Rizoiu, formator INM - Laura tefan, coordonator al programelor anticoruptie SAR - Dana Grbovan, judector Curtea de Apel Cluj - Laura Andrei, judector Tribunalul Bucureti - Dana Cigan, judector Curtea de Apel Oradea - Mihai Selegean, formator INM - Dana Cigan, judector Curtea de Apel Oradea - Dana Grbovan, judector Curtea de Cluj - Mihai Selegean, formator INM - Liviu Zidaru, judector, Tribunalul Bucureti - Drago Bogdan, avocat, baroul Bucureti - Octavia Spineanu-Matei, judector CCJ, formator INM - Isabelle Tocan, judector, Tribunalul Bucuresti - Radu Chiri, lector dr. ef al Catedrei de drept public de la Facultatea de Drept a UBB Cluj - Laura Andrei, judector Tribunalul Bucureti - Dan Tplag, jurnalist Hotnews - Mihai Selegean, formator INM
77

2.

Lupta mpotriva corupiei Statutul procurorilor Sistemul execuional penal

3.

4.

Recrutarea i formarea profesional Politica de resurse umane Gestiunea carierei magistrailor Evaluarea performanei individuale Promovarea i numirea la CCJ Rspunderea magistrailor Gestiunea bugetului justiiei Managementul instanelor si parchetelor CSM componen, rol, organizare i atribuii

5.

6.

Unificarea practicii judiciare rolul Casaiei Accesul la justiie Conducerea procesului i eficiena procedurilor Punerea n executare a hotrrilor judectoreti

7.

Transparena sistemului judiciar si relaia cu presa Accesul la jurispruden

*coordonator al grupului de lucru