Management Public | Caracteristici ale noului management public (NMP) Noul Management Public (NPM) (dup Hughes, 1998)

Nu exist o definiie precis a noului management public care s surprind toate elementele acestuia. Mai multe denumiri ns sunt asociate cu implementarea acestor elemente la nivelul administraiei publice i a guvernului. Astfel, noul management public este ntlnit i sub denumirea de managerialism, administraie public orientat ctre pia (market based public administration), paradigma post birocratic, guvernul antreprenorial (Osborne i Gaebler, 1993). Fiecare dintre aceste denumiri cuprind elemente relativ asemntoare: 1) Schimbare major de la administraia public tradiional ctre orientarea ctre rezultate i responsabilizarea personal a managerilor n cadrul administraiei publice; 2) Distanare de modul de organizare tradiional-birocratic a administraiei publice prinflexibilizarea organizrii politicilor de personal, a termenilor i condiiilor de angajare; 3) Msurarea performanei (performance measurement) activitilor desfurate n cadrul administraiei publice prin intermediul indicatorilor de performan (performance indicators) evaluarea sistematic a programelor n funcie de cei trei E: economisire, eficien, eficacitate; 4) Managementul de vrf al organizaiei este mai degrab devotat politic decidenilor politici aflai la un moment dat la conducerea organizaiei publice; 5) Serviciile publice furnizate guvernamental sunt expuse mecanismelor pieei prin mecanismele de contractare extern (contracting out) separarea orientrii de dirijare (separation of steering of rowing) (vezi i Osborne i Gaebler, 1993); 6) Reducerea serviciilor publice furnizate guvernamental prin privatizare i subcontractare (McKinney i Howard, 1998). Msurile de trecere de la administraia tradiional la noul management public propuse de NPM sunt corespunztoare unei modificri a accentului n activitile administraiei publice de la proces la rezultate. Acestea sunt reprezentate de schimbri ale managementului de personal, modul de elaborare a bugetului bugetarea pe programe (program based budget), bugetarea orientat ctre performan (performance based budget), contabilizarea rezultatelor (accrual accounting). a) Premise
Anii 80 i 90 au nsemnat stoparea creterii sectorului public i adoptarea unor msuri de reform a acestuia ce au coincis cu o nou orientare teoretic, implementat n practic, a noului management public. Din nou, Marea Britanie

i Statele Unite au fost iniiatorii acestui val de schimbare a administraiei publice. Administraiile Thatcher n Marea Britanie i Reagan n Statele Unite au impus o nou viziune asupra sectorului public ce s -a rspndit ulterior n multe alte ri europene. Noul manager public este asociat i datoreaz ascensiunea schimbrii paradigmei economice, mai precis nlocuirii treptate a keynesianismului cu neo-clasicismul economic. Noua orientare n sectorul public a primit denumiri diferite, noul management public , managerialism, administraie public de pia, guvernare antreprenorial.Noua orientare este inseparabil de critica public -choice a instituiilor tradiionale ale sectorului public: birourile, ntreprinderile publice i reglementrile care restricioneaz accesul prin liceniere.(Osborne i Gaebler ) b) Orientri Liniile generale ale noii orientri manageriale se axeaz, n mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe obiective i responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asum decizii politice, nu doar tehnice; msurarea performanei prin indicatori clari de performan; introducerea competiiei n sectorul public, guvernare i mai puin implementare (steering rather than rowing) , privatizarea ntreprinderilor publice.Administraia tradiional datoreaz din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocraiei i concepiei conform creia politicul trebuie desprit de tehnic; funcia public (civil service) trebuia, conform acestei concepii, s fie independent, neutr n raport cu obiectivele politice, mprumutnd conceptul weberian de neutralitate axiologic, preluat i de pozitivismul tiinelor sociale (sociologul este un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele teoretice ale noii orientri n managementul public sunt economia neo -clasic i managementul privat; teoria alegerii raionale, modelele de tip public choice urmeaz pe cale de consecin, ca asumpii ale economiei neo-clasice, respectiv dezvoltri ale modelelor acesteia n sfera sectorului public. Alegerile sociale, la toate nivelele sunt considerate fireti, date, prin urmare angajaii sectorului public fac alegeri, i asum responsabiliti, nu sunt doar agenii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele. c) Caracteristici ale Noului Management Public (NMP) Dunleavy i colab. (2006) sintetizeaz direciile de reform ale NMP astfel: dezagregare, competiie, stimularea performanei. Pe de alt parte, Lane (2000) identific contractareaca fiind caracteristica de baz a NMP, spre deosebire de autoritate folosit preponderent n cazul administraiei tradiionale. n plus NMP tinde s nlocuiasc contractele pe termen lung specifice administraiei (n cazul resurselor umane de exemplu, contractele funcionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totui nu att de scurte, contractelor care guverneaz schimburile de bunuri i servicii on the spot sau spot market contracting), avnd obiective specifice, msurabile, contracte specifice pieei i guvernrii corporatiste. Acest fapt are implicaii foarte importante n privina competiiei, permind introducerea mecanismelor specifice pieei n sectorul public. Contractarea se refer at t la contractarea extern a serviciilor publice (contracting-out), de pild contractarea realizrii unei autostrzi cu bani publici n urma unei licitaii publice, dar i la contractarea n interiorul sectorului public. n cazul celei din urm vorbi m de contractarea unor agenii specializate cu autoritatea ierarhic superioar stabilind obiective i indicatori de performan, dar i de contractarea personalului, ndeobte la nivelele manageriale. d) Hood (1991) identific apte direcii importante de reform propuse de NMP:
3 2 1

Management profesional managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar i autoritatea de a lua decizii, adesea politice, nu doar tehnice; i asum deciziile, au puncte de vedere pe care le susin n faa publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplic politicile altora. Ei sunt nvestii n funcie n baza unui plan managerial cu obiective i indicat ori de performan (plan de guvernare), i asum public acest plan i dau seama de modul n care l implementeaz. Ei acioneaz asemenea unui CEO (chief executive officer) n cazul companiilor private care rspunde n faa consiliului de administraie care l-a nvestit n funcie i, n cele din urm, n faa adunrii generale a acionarilor. Managerii profesioniti rspund n faa autoritii care i-a nvestit n funcie, dar ei sunt ns agenii cetenilor i n aceast calitate, dei nu sunt alei n mod direct de ctre acetia, au libertatea de a da seama cetenilor, prin intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promoveaz. Prin opoziie, ne amintim c funcionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot susine puncte de vedere politice n exerciiul funciei i nu pot avea luri de poziii publice n privina politicilor pe care le implementeaz tehnic (un exemplu recent din administraia romneasc este acela al lui Sebastian Bodu, fost preedinte al ANAF care a fost demis de primul -ministru n urma unei luri de poziie publice vis--vis de reforma fiscal a guvernului; el a fost demis pe motivul c un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia, ci are rolul de a o aplica; ntemeierea este una ce ine strict de logica administraiei birocratice clasice care separ strict rolul politicianului de cel al funcionarului; n plus, acesta era chiar secretar de stat, adic ocupa o funcie politic ce i-ar fi permis, chiar n cazul administraiei clasice s exprime puncte de vedere publice fa de o politic sau alta).
4

Indicatori de performan i standarde explicite . Indicatorii se refer la msurarea progreselor, operaionalizeaz implementarea acestora, n timp ce standardele fixeaz, prin comparaie, nivelele dezirabile (minimale sau de excelen) ce trebuie atinse. Reforma managerial a accentuat nivelele de performan ale agenilor pu blici, fie acetia birouri, agenii guvernamentale sau angajai. n toate domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performan care s evalueze sistematic, nu informal i colegial progresul organizaiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate.
5

Controlul outputurilor mai degrab dect al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor, ageniile avnd o libertate mai mare n a-i planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel nct s urmreasc n mod eficient rezultatele. De exemplu, n cazul colilor din Romnia, angajarea resurselor umane se face de ctre inspectorat, lsnd colilor o libertate foarte redus n promovarea propriilor politici i urmrirea activ a rezultatelor prin politicile de angajare i salarizare. Reforma sistemului de educaie preuniversitar prevede capacitatea managementului colii de a contracta n mod direct profesorii de care are nevoie n funcie de obiectivele i necesitile fiecrei coli.

Dezagregarea serviciului public i fragmentarea n agenii specializate . Dezagregarea nseamn divizarea departamentelor ministeriale largi n agenii de mai mici dimensiuni ce funcioneaz n condiii de autonomie managerial, fiecare fiind responsabil de furnizarea unor servicii bine precizate pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al ageniilor Next Steps introduse n 1988 n Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de baz este sintetizat n raportul guvernamental care recomanda nfiinarea ageniilor astfel: ar trebui nfiinate cu scopul de a ndeplini funciile executive ale guvernrii n cadrul unei politici i al unui buget stabilit de un departament ministerial. Se presupune c ageniile astfel fragmentate vor intra ntr -o relaie contractual sau cvasi-contractual (stabilirea unor inte, nivele de realizare) cu autoritatea ierarhic (departamentul/ministerul) pentru fu rnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate i calitate bine precizate introducnd flexibilitate i competiie n sectorul public. n plus, angajaii acestora pot fi n mare parte personal contractual, la rndul lor avnd ataate obiective i nivele de performan explicite. Dezagregarea este coerent tendinelor de contractualizare i introducere a indicatorilor de performan n sectorul public. e) Critici ale Noului Management Public Pollitt (1990) i axeaz criticile pe faptul c NMP este un model puternic ideologizant (asumpiile pe care se bazeaz, anume faptul c sectorul public este similar celui privat, sunt false);
6

sectorul public funcioneaz dup o etic diferit care este aceea a servirii interesului public, al ceteanului i nu a furnizrii de servicii adresate unor clieni; interesele clienilor i cetenilor pot s nu coincid la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetenilor care este n acelai timp mai general, dar i mai difuz neputnd fii ntotdeauna definit cu acuratee prin indicatori i obiective specifice;

specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare i indicatori de performan profitabilitatea nu poate fi un criteriu, ceteanul nu este un simplu client, introducerea mecanismelor de pia nu funcioneaz n toate cazurile). Managementul public nu poate fi doar o simpl modalitate economic de maximizare a satisfaciei clientului (McKinney i Howard, 1998). Sectorul public nu este dator doar cu att: el trebuie s reconcilieze o multitudine de valori i interese, s redistribuie resursele conform unor principii echitabile i s asigure respectarea valorilor constituionale.

Etosul sectorului public (angajare pe via, respectarea procedurilor, salarizare n funcie de poziia ocupat, fidelizare fa de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe performan ce au condus adesea la stimulente perverse individualizare, pierderea spiritului lucrului n echip, a responsabilitii colective. Responsabilitatea n sectorul public este mediat de politicieni, funcionarii i ageniile sunt responsabili n faa oamenilor politici, iar acetia n faa electoratului; managerialismul altereaz acest lan al responsabilitii problematiznd integrarea obiectivelor fiecrei agenii n programul de guvernare i fcndu -i pe managerii ageniilor dezagregate responsabili n principal n faa clienilor i a autoritii contractante imediat superioare, dar strict n litera contractului ncheiat cu aceasta. Pe de alt parte, autoritatea superioar (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a monitoriza activitatea ageniilor, ceea ce face ca responsabilitatea politic a acestora s fie slab, ele fiind evaluate mai degrab de ctre clieni, n calitate de furnizoare de servicii. Totui, integrarea serviciilor ntr-un program coerent de guvernare se estompeaz, ageniile devin cvasi -autonome, iar responsabilitatea n faa politicienilor i a cetenilor este diluat. (Un exemplu din administraia public local n Capital este acela al concesionrii ntreinerii strzilor ctre firme private; acestea sunt n special responsabile n faa Primriei cu care au ncheiat contract, iar aceasta din urm ar trebui s monitorizeze respectarea obligaiilor contractuale de ctre firmele concesionare; totui, multe firme intr n contact direct cu clienii, stabilind linii telefonice pentru sugestii i reclamaii i ncercnd s obin feed -back-ul acestora; n timp ce practica poate fi apreciat, totui, datoria monitorizrii respectrii prevederilor contractuale revine Primriei care, la rndul ei, d seama n faa comunitii. Clienii nu au stimulente pentru a se implica n aciuni n beneficiul comunitii, iar existena liniilor pentr u reclamaii i sugestii nu poate substitui obligaia Primrie de a verifica, cu expertiz tehnic, ndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamaii nu este un indicator valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru aciuni civice.) n aceste condiii, leadership -ul ministerial, politic, devine important fiindc canalizeaz serviciile ageniilor nspre realizarea programului politic de guvernare.
7

Noul Management Public face parte din prima generaie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia, n special prin reducerea costurilor; totui sectorul public nu poate fi ghidat doar de creterea cantitii produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui s fie orientat pe creterea calitii vieii dect de creterea cantitii i calitii serviciului oferit. Creterea calitii vieii comport ns dou probleme: n primul rnd este vorba de abordarea integrat a unor probleme sociale care transgreseaz liniile simplu delimitate ale diverselor

servicii (preocuparea excesiv pentru outputs produse n detrimentul rezultatelor outcomes schimbri ale condiiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecine ale implementrii unor programe), iar n al doilea rnd se pune problema distribuirii, a alocrii echitabile a serviciilor. Ambele probleme au tins s fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare n sens strict economic. Un exemplu poate fi cel al nvmntului superior romnesc unde finanarea se acord, n cea mai mare parte, pe student echivalent colarizat. Totui, acesta este doar un output, nefiind legat n mod direct de creterea calitii serviciului public pentru cetean. Un astfel de rezultat ar fi creterea gradului de angajare a absolvenilor, eficiena acestora (salariul obinut) i chiar beneficiile sociale pe care le aduc societii (invenii, descoperiri tiinifice, creterea productivitii asociat cunoaterii etc.)
8

Dunleavy i colab. (2006) argumenteaz c, prin re -structurarea serviciului public a crescut complexitatea instituional i au sczut capacitile autonome (competenele) cetenilorn rezolvarea problemelor publice (multiplicarea ageniilor deruteaz cetenii care nu mai tiu unde s se adreseze), ceea ce a condus la eecul NMP n soluionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirm c acolo unde serviciu public este difereniat i fragmentat, exist un cost ridicat al capacitii de aciune colectiv. Dezagregarea a fost urmat reintegrarea unor servicii sub control departamental pentru a putea fi urmrite politici guvernamentale. Competiia s-a meninut, dar indirect prin msurarea performanei i stabilirea de clasamente, n timp ce stimularea se menine, dar creaz la rndul ei probleme ce ine de creterea inegalitilor n sectorul public i performan inegal. f) Tendine reversibile ale Noului Management Public Dunleavy observ c o parte din tendinele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese au devenit reversibile dup ce s-a constat c mult ateptata eficien de fapt a dus la slbirea poziiei publice i imposibilitatea implementrii unor politici coerente n folosul cetenilor. Un moment de o importan crucial l -au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tendinele reversibile se manifest prin:

Re-absorbia n sectorul public a unor activiti ce fuseser contractate n sectorul privat (outsourced) renaionalizarea companiei ce se ocup de infrastructura feroviar n Marea Britanie i a securitii aeroportuare n Statele Unite dup atacurile de la 11 Septembrie.

O alt tendin a fost aceea, contrar fragmentrii (sau dezagregrii), de re-unificare a diverselor agenii pentru promovarea unor politici coerente; i de data aceasta exemplul Departamentului de Securitate Intern n Statele Unite, aprut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea a aproximativ 22 de agenii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale siguranei interne. Fragmentarea propus de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficien i imposibilitatea adoptrii unor politici coerente; exemplul ageniilor de reglementare feroviar n Marea Britanie, n numr de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocraii de tip boutique): sigurana feroviar, licenierea companiilor de transport feroviar i investiia n infrastructura feroviar. Toate aceste schimbri nseamn mutarea accentului de pe eficiena de tip business a unitii administrative (care a condus la dezagregare i fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetenilor, clienil or programelor publice. Eficiena rezulta n special din economia realizat prin scdea costurilor i competitivitate; totui, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la balcanizarea serviciilor i apariia de birocraii de tip

boutique care instituionalizau propriile domenii de activitate, propriile funciuni, fr a exista neaprat o necesitate real, venit dinspre societate, n privina domeniului respectiv.
9

Unificarea ageniilor i abordarea holistic a multor servicii publice devine posibil prin utilizarea n contextul guvernrii a noilor mijloace informaionale. Influena mediilor comunicaionale moderne asupra managementului public se realizeaz printr-o arie larg de schimbri cognitive, comportamentale, organizaionale, politice i culturale legate de sistemele informaionale guvernarea erei digitale (Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, n schimb, o centrare pe nevoile clientului i eliminarea birocraiei, nu att prin introducerea competiiei, ct prin folosirea mijloacelor informaionale n furnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul i faciliteaz accesul clienilor, de tipul one stop. Furnizarea serviciilor de tipul one -stop mbrac forme diferite, incluznd ghiee unice (one-stop agencies multiple servicii administrative sunt furnizate de personal colocalizat), ferestre web unice (o interfa integrat centrat pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De asemenea, astfel de servicii presupun o transparen sporit a proceselor manageriale publice. Noul Management Public nu a putut determina agilitatea guvernrii de a se adapta noilor provocri globale, de a i reactualiza structurile pentru a rspunde unor nevoi n schimbare i volatilitii mediului exterior. El a rmas pre preocupat pentru eficien i reducerea costurilor, pierznd din vedere tocmai specificul sectorului public i mecanismele de guvernare n favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot ns substitui proceselor complexe de decizii colective i implementare responsabil.
10

1 n sensul c guvernarea ar trebui s se ocupe de deciziile politice, de direciile de politic, de misiune i strategie i s lase sectorului privat producia propriu-zis, pe baz de contractare cu prevederi clare n privina parametrilor produselor i serviciilor oferite. 2 Punescu, Mihai, Management public n Romnia, Ed. Polirom, Bucureti, 2008