Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
de Control Public Intern din Statele Membre ale Uniunii Europene 2012
Comisia European Compendiul sistemelor de control public intern n Statele Membre ale Uniunii Europene 2012 Coperta fa: Stockdisc Coperta spate: PhotoAlto Fotografiile din cuprins: Uniunea European Mai multe informaii despre Uniunea European gsii pe Internet la adresa http://europa.eu. Datele de catalog pot fi gsite la sfritul acestei publicaii. Luxemburg: Oficiul de Publicaii al Uniunii Europene, 2011 ISBN 978-92-79-19982-0 doi:10.2761/72506 Compilaie, Uniunea European, 2011 Contribuii din partea celor 27 State Membre ale Uniunii Europene Reproducerea este permis doar cu surs confirmat. Tiprit la Luxemburg Tiprit pe hrtie reciclabil
Cuprins
Cuvnt nainte.......................................................................................................................................... 4 Introducere............................................................................................................................................... 5 Analiza Prezentare general ................................................................................................................. 6 Contribuii ............................................................................................................................................. 20 AUSTRIA............................................................................................................................................. 21 BELGIA ............................................................................................................................................... 33 BULGARIA .......................................................................................................................................... 42 CIPRU ................................................................................................................................................. 52 REPUBLICACEH ............................................................................................................................... 59 DANEMARCA ..................................................................................................................................... 66 ESTONIA............................................................................................................................................. 77 FINLANDA .......................................................................................................................................... 95 FRANA............................................................................................................................................ 103 GERMANIA....................................................................................................................................... 118 GRECIA ............................................................................................................................................. 122 UNGARIA.......................................................................................................................................... 132 IRLANDA .......................................................................................................................................... 148 ITALIA............................................................................................................................................... 161 LETONIA........................................................................................................................................... 174 LITUANIA.......................................................................................................................................... 182 LUXEMBURG .................................................................................................................................... 194 MALTA ............................................................................................................................................. 205 OLANDA ........................................................................................................................................... 219 2
POLONIA .......................................................................................................................................... 234 PORTUGALIA.................................................................................................................................... 249 ROMNIA......................................................................................................................................... 257 SLOVACIA......................................................................................................................................... 273 SLOVENIA......................................................................................................................................... 286 SPANIA............................................................................................................................................. 294 SUEDIA............................................................................................................................................. 307 MAREABRITANIE............................................................................................................................. 315 ANEXE .................................................................................................................................................. 330 ANEXA1........................................................................................................................................... 331 ANEXA2........................................................................................................................................... 337
Cuvnt nainte Janusz Lewandowski Comisar pentru Programare Financiar i Buget Trim un timp al presiunilor substaniale asupra finanelor publice la toate nivelurile n Europa. Mai mult dect niciodat, autoritile publice sunt ateptate s asigure cheltuirea eficient a resurselor comune i s inteasc ceea ce este esenial. ntr-o perioad n care managementul i controlul finanelor publice se afl n centrul ateniei i scrutinului la nivel naional i internaional, este important ca Statele Membre s discute i s mprteasc experienele n privina modului n care sistemele de control i audit pot contribui la o bun guvernan i transparen. De aceea, am marea plcere de a v prezenta acest Compendiu al sistemelor de control public care se aplic n prezent n Statele Membre ale Uniunii Europene, ntocmit de ctre Direcia General de Buget a Comisiei Europene. Este prima prezentare comprehensiv i comparativ a sistemului de control intern din Statele Membre, care include 27 de contribuii naionale. Acest Compendiu are la baz discuiile purtate n cadrul Conferinei pe tema Controlului Financiar Public Intern organizat de Comisie n luna septembrie 2009, la care Comisia a fost invitat s prezinte o radiografie a bunelor practici la nivelul ntregii Uniunii Europene, pentru implementarea unui management financiar sntos ca parte integrant a bunei guvernane legat de managementul i controlul fondurilor bugetare naionale att pe partea de venituri ct i pe partea de cheltuieli. Datele au fost analizate de ctre SIGMA, o iniiativ comun a Comisiei Europene i OCDE, finanat n principal de UE; rezultatele acestei analize sunt de asemenea prezentate n volumul de fa. Contribuiile individuale ale Statelor Membre nu numai c sunt concentrate pe sistemele de control public intern trecute i actuale, dar prezint i elemente legate de direciile viitoare n care vor evolua aceste sisteme. Nu este surprinztor faptul c cele dou elemente principale ale controlului intern, rspunderea managerial i auditul intern independent, se afl n fruntea listei aspectelor care trebuie mbuntite sau dezvoltate n continuare. Sperana mea este aceea c aceast colecie de bune practici i cunotine coninut n aceast carte va fi utilizat pentru o mai bun analiz i consultare ntre experii Statelor Membre i va ajuta la identificarea celor mai bune soluii la provocrile comune. Conferina Comisiei pe tema Controlului Public Intern din luna februarie 2012 ar trebui de asemenea s constituie un bun nceput al acestor consultri. Acestea ar putea conduce la crearea de ctre i pentru Statele Membre a unei platforme mai bine structurate pe baza creia acestea s poat discuta i mprti experiene n cutarea unei guvernane perfecionate. Statele Membre pot conta pe sprijinul activ al Comisiei n coordonarea i facilitarea acestor eforturi. n ncheiere ar trebui, mai presus de toate celelalte, s-mi exprim aprecierea fa de toi aceia care au participat la producerea acestui Compendiu. De asemenea a vrea s-mi exprim sperana c acesta va deveni un catalizator n mbuntirea calitii n general a sistemelor de control public intern i a serviciilor publice din Europa n definitiv, contribuabilii Uniunii Europene au acest drept.
Introducere Acest Compendiu constituie o prezentare de ansamblu structurat a diferitelor sisteme de control public intern (CPI)1 care se aplic actualmente n sectorul public n fiecare dintre cele 27 de State Membre UE. Aceste sisteme sunt utilizate n principal pentru administrarea fondurilor naionale ale acestor state, att venituri ct i cheltuieli2, mai degrab dect pentru managementul fondurilor europene. Este pentru prima oar cnd este produs o astfel de prezentare de ansamblu. Ea se constituie din contribuiile naionale (cu precdere din partea ministerelor de finane i trezoreriilor). Aceste contribuii nu sunt limitate doar la situaia prezent; majoritatea Statelor Membre au contribuit de asemenea cu informaii valoroase privind potenialele direcii de evoluie. Compendiu are ca scop principal acela de a fi o surs de informaii (i discuii) pentru organizaiile care au sarcina de a nfiina sistemele naionale de control public intern, fie c este vorba de organizaii ale guvernelor din interiorul Uniunii Europene sau din afara acesteia (de ex. rile candidate, cele poteniale candidate i rile din cadrul Politicii Europene de Vecintate). Totui, ar putea exista i alte grupuri de audien interesate, cum ar fi instituiile supreme de audit, cercurile academice i toi cei care au interesul profesional de a fi la curent cu ultimele evoluii ale bunei guvernane n Statele Membre UE. Cum s-a nscut ideea acestui Compendiu Decizia de a produce o prezentare comprehensiv a sistemelor CPI n Statele Membre UE a fost luat n septembrie 2009, n cadrul Conferinei CFPI organizat de CE (DG Bugdet). n cadrul acestei conferine s-a pus n discuie evaluarea introducerii, anterior i ulterior aderrii, a controlului financiar public intern (CFPI) n grupul UE-12. Conferina a reprezentat o important ocazie de a aduce laolalt nu doar grupul statelor UE-12 i UE-15, dar i pe acelea (potenial) candidate care se afl n prezent n plin proces de reorganizare a sistemelor proprii de control intern conform modelului CFPI. Majoritatea delegailor reprezentani ai serviciilor centrale de armonizare din Statele Membre (sau organizaii similare acestora), sau din cadrul instituiilor supreme de audit din statele respective au apreciat oportunitatea astfel acordat de a mprti experiene i bune practici de control intern cu alte State Membre i au exprimat interesul puternic manifestat n privina continurii acestei ini iative. Toate Statele Membre au sprijinit ideea unei diseminri voluntare a informaiilor referitoare la propriile sisteme CPI, n aa fel nct peisajul actual al controlului public intern n Uniunea European s poat fi conturat; un facilitator important n ceea ce privete diseminarea bunelor practici ntre cei care mprtesc acelai nivel de competen. Compendiul ca instrument Majoritatea delegaiilor au sprijinit ideea nfiinrii unei platforme profesionale comune pentru schimbul de viziuni cu privire la aspectele CPI n Uniunea European, precum i promovarea discuiilor de ordin tehnic n vederea identificrii soluiilor realizabile pentru rezolvarea provocrilor comune. n acest cadru, un Compendiu care prezint o radiografie a tuturor sistemelor CPI actuale care funcioneaz n Statele Membre UE a fost considerat un instrument de importan cheie.
Prescurtarea CPI este utilizat aici ca denumire comun pentru toate sistemele de control intern din administraiile publice ale Statelor Membre UE. Conceptul CFPI este un model modern de control public intern care respect standardele internaionale precum INTOSAI i IIA IPPF, dar i bunele practici europene. Acesta este utilizat de ctre Comisie pentru a furniza rilor (potenial) candidate ndrumare n vederea re-proiectrii sistemelor proprii de control public intern acolo unde acest lucru este necesar. 2 Pentru Statele Membre care au o structur de tip federal, s-ar putea s fie reprezentat aici doar administraia public central.
DG Budget are plcerea de a v prezenta aceast radiografie. n redactarea contribuiilor proprii, Statele Membre au folosit un model1 ntocmit de DG Budget structurat pe istoricul sistemelor CPI proprii, principalele elemente CPI cum ar fi rspunderea managerial, auditul intern funcional independent i armonizarea central, mediul CPI (auditul extern realizat de instituiile naionale de audit, controlul parlamentar, sistemele de inspecie financiar) precum i tendinele de viitor i reformele anticipate. Sondajul a demarat la finele lunii decembrie 2010, toate cele 27 de State Membre transmind rspunsurile lor n termen de ase luni. Ca o chestiune de principiu, Comisia nu a modificat substanial niciuna dintre contribuiile care au fost transmise; responsabilitatea coninutului acestor contribuie rmne a Statelor Membre. Rolul acestui Compendiu n demararea analizelor i discuiilor n cursul anului 2011, cu sprijinul DG Enlargement i al DG Development and Cooperation DG Budget a convenit cu SIGMA din cadrul OCDE, recunoscut n privina experienei de reformare a administraiilor publice i a managementului finanelor publice, ca SIGMA s produc o prezentare de ansamblu a contribuiilor Statelor Membre. Aceast prezentare de ansamblu a furnizat Comisiei (dar i Statelor Membre) elementele necesare pentru pregtirea discuiilor care urmeaz s aib loc cu ocazia Conferinei CPI care va fi organizat la Bruxelles n 27 i 28 februarie 2012 de ctre DG Budget. Documentul produs de SIGMA se afl la pagina 9 a acestui Compendiu. DG Budget apreciaz n mare msur eforturile depuse de Statele Membre de a ajuta la crearea acestui Compendiu, precum i excelenta cooperare de care s-a bucurat din partea tuturor persoanelor implicate n procesul de asamblare.
Analiza Prezentare general 1. Introducere. 1 Acest Compendiu, prin cele 27 de contribuii ale sale din partea tuturor Statelor Membre UE, reprezint prima colecie comprehensiv de descrieri ale controlului public intern (CPI) din Statele Membre UE. El descrie modul n care este organizat CPI i cum ar trebui s funcioneze n fiecare stat membru. Radiografia situaiei, aa cum este descris detaliat n acest Compendiu, a fost fcut n primvara anului 2011. Toate prile interesate, mai cu seam practicienii specialiti din domeniu, caut soluii la problemele care apar n domeniul controlului public intern. Acest Compendiu are n principal menirea de a permite acestora s studieze soluiile care au fost selectate de alte State Membre UE. Descrierile sistemelor CPI coninute n acest Compendiu ar putea fi de asemenea utile tuturor celor care sunt interesai de modul n care sunt administrate i controlate resursele publice fie c sunt naionale, ale UE sau alte cheltuieli, venituri sau active i pasive n aa fel nct s se asigure utilizarea corespunztoare a acestor resurse n scopul dorit. Unele dintre contribuiile la acest Compendiu descriu n detaliu modul n care Statele Membre i-au proiectat sistemele de control i audit i de ce au fcut-o n acest fel. Descrierea
1 1
Vezi Anexa I: Propunere de structurare a contribuiilor naionale. AcestdocumentafostprodusdeSIGMA(SupportforImprovementinGovernanceandManagement)cusprijinul financiar al Uniunii Europene. Viziunile exprimate n acest document nu pot fi considerate n niciun caz ca reflectnd poziia oficial a Uniunii Europene i nu reprezint neaprat opiniile OCDE i Statelor Membre ale acesteia, sau alerilor beneficiare participante la Programul SIGMA. SIGMA este o iniiativ comun a OCDEi UniuniiEuropene,finanatnprincipaldeUE.
respectiv include specificarea standardelor utilizate (internaionale sau naionale) precum i regulile i practicile de raportare. Alte contribuii au pus un mai mare accent pe explicarea contextului general n care au fost create sistemele de control i audit i n care acestea continu s se dezvolte. Uneori aceste sisteme au incorporat idei inovatoare n privina modului de rezolvare a unora dintre provocrile comune i bine-cunoscute. Totui, descrierile nu conin doar partea frumoas a lucrurilor. Contribuiile reflect ani muli de consideraii serioase i munc asidu. Acest document reprezint o prim ncercare de a pune n lumin similitudinile i diferenele dintre motivele i modalitile pentru care i n care s-a dezvoltat i a evoluat controlul public intern n ultimul deceniu, ilustrate de exemple culese din fiecare ar. El pune de asemenea n lumin unele aspecte legate de ceea ce ne rezerv viitorul, aa cum stau mrturie contribuiile furnizate. Aceast prezentare de ansamblu nu are pretenia de a fi exhaustiv i se bazeaz pe contribuiile individuale furnizate de Statele Membre. Totui, este posibil ca n aceste contribuii s se foloseasc aceleai cuvinte i terminologii pentru a desemna concepte diferite. Este recunoscut faptul c pentru rezolvarea provocrilor generate de acest fapt este nevoie de o analiz mult mai aprofundat a conceptelor individuale dect a fost cu putina n acest prim exerciiu. Acest document reprezint doar un punct de plecare i este nevoie de mult mai mult munc, mai ales pentru clarificarea aspectelor contextuale care influeneaz evoluia sistemelor individuale de control public intern. 2. Principalele evoluii ale CPI n ultimii 10 15 ani Reforma administraiei publice sau a unora dintre aspectele acesteia s-a aflat pe agenda multora dintre Statele Membre UE timp de mai multe decenii. n timp ce reformele mai generale ale noului management public au fost mai intense n anii 1990, este interesant de observat cum domeniile CPI par n schimb s fi fost supuse reformelor abia dup anul 2000. Aceste din urm reforme ar putea fi explicate prin nevoia obiectiv de a gestiona riscurile. n aceast perioad, CPI a devenit o parte integrant vital i utilizat pe scar larg n majoritatea sistemelor de guvernan din Europa. Raiunea reformelor Integrarea n Uniunea European a fost n mod clar de o importan major pentru modul n care cele 12 state membre dintre cele mai noi (UE-12) i-au reformat administraiile publice n general i sistemele CPI n special. Ea a influenat de asemenea soluiile sistemelor CPI adoptate de rile care au devenit State Membre ale Uniunii Europene la jumtatea anilor 1990 (Austria, Finlanda i Suedia)1. Mai trziu, ulterior aderrii, eforturile de a obine o mai bun performan i rezultate mbuntite par s fi fost cel mai important obiectiv. Acest obiectiv a fost i unul dintre motivele primordiale n cadrul UE-15, care a recunoscut necesitatea adaptrii sectorului public la o livrare rapid a serviciilor cerute n prezent i a celor care sunt ateptate n viitor, n acelai timp existnd strduina de a preveni creterea peste msur a deficitelor bugetare (vezi contribuiile Belgiei, Danemarcei, Franei i Portugaliei)2. Exist de asemenea i ri n care reformele administrative au avut n principal menirea de a descompune sau descentraliza autoritile publice de la nivel central (vezi Italia i Spania). n alte ri reformele s-au bazat n parte pe opinia conform creia unele servicii care sunt prestate
Vezipublicaiile4,19,20i32SIGMA/OECD19962001. Trimiterea la uneleri nu nseamn neaprat c nu existi alteri care se ncadreaz n aceeai categorie.
2 1
n momentul de fa de ctre organizaiile publice ar putea fi livrate ntr-un mod mai eficient i mai eficace de organiza ii non-publice sau parial competitive (vezi Suedia i Regatul Unit). CPI Principalele evoluii Reformele implementate n ultimii 15 ani n unele ri chiar pe o perioad mai lung au adus schimbri fundamentale n majoritatea celor 27 de administraii publice i a mediului n care acestea funcioneaz, mediu care n mod obinuit este denumit mediu de control intern. Aa cum se specific n contribuia spaniol, controalele n activitatea economic i financiar a sectorului public nu pot fi separate de situaia n schimbare n care au loc. Prin urmare, au existat de asemenea multe schimbri n modul de funcionare i organizare al CPI. Cele mai evidente evoluii ale componentelor CPI n Europa au rezultat dintr-o atenie crescnd acordat obiectivelor i managementului performanelor, riscurilor i guvernanei ca ntreg, inclusiv rspunderea, dar i calitii livrrii serviciilor i eficienei sub aspectul costurilor. Aceste evoluii au condus la introducerea pe scar larg a standardelor naionale sau internaionale, a bazelor legale definite n mod clar i a unor mandate de control, audit intern i unde exist inspecii financiare mult mai clare. A crescut independena funcional a auditorilor interni, n timp ce programul activitii de audit s-a dezvoltat, concentrndu-se mai mult pe economie, eficien i eficacitate i pe furnizarea de informaii i asigurri cu privire la operaiunile din cadrul sistemelor. Au crescut cerinele de raportare, ca i cele de cunotine i competene specifice ale func ionarilor publici care au atribuii de management financiar i audit. Control public intern a existat bineneles dintotdeauna, n toate rile, ntr-o form sau alta. Cu toate acestea, el a fost modernizat ntr-o perioad de timp comparativ scurt (n ultimii 10 pn la 15 ani) n ntreaga Europ. n aceast perioad controlul public intern s-a dezvoltat ca un concept recunoscut comun i utilizat pe o scar larg. CPI a devenit o parte integrant vital a sistemului modern de guvernan. Specialitii practicieni din zona managementului i controlului financiar public, inclusiv auditorii interni, au devenit, sau sunt pe cale de a deveni o categorie profesional care dispune de calificri formale i programe speciale de instruire pe termen lung care sunt deseori furnizate de instituii din afara sectorului public. Totui, ar trebui subliniat nc o dat c exist multe diferene ntre ri chiar vecine cu privire la de ce, cnd i cum sunt implementate reformele n sectorul public i controlul public intern. 3. Prile specifice ale CPI 3.1. Mediul controlului intern Sistemele CPI difer de la o ar la alta ca urmare a faptului c a fost nevoie ca acestea s se ncadreze n sistemul general de guvernan stabilit cu fiecare dintre organismele constituionale guvern, parlament i instituia suprem de audit dar i n aranjamentele privitoare la rspundere care exist ntre aceste organisme. n cadrul guvernului, sistemul intern de rspundere reprezint de asemenea un factor determinant, ca i coninutul rspunderii pe care o au cei responsabili cu ndeplinirea atribuiilor publice. Se poate face o distincie aici ntre rspunderea legal fa de respectarea regulilor i reglementrilor i rspunderea managerial legat de utilizarea resurselor publice n vederea ndeplinirii obiectivelor. Este nevoie ca i sistemele bugetare i contabile s fie luate n considerare. Rspunderea
8
Fiecare dintre contribuiile venite din Statele Membre UE plaseaz descrierea sistemului CPI n contextul guvernanei generale a rii respective, explicitnd motivele evoluiilor specifice dar i cauzele i efectele soluiilor care caracterizeaz sistemul respectiv. Contribuiile se refer in principal la organizarea, managementul i rspunderea executivului. Cu toate acestea, tot ele stabilesc i contextul privitor la rolul celorlalte organisme constituionale. Parlamentul are un rol major n adoptarea legislaiei, dar i n adoptarea bugetului, monitorizarea execuiei acestuia i tragerea la rspundere a guvernului. Rolul instituiei supreme de audit (ISA) este acela de a raporta parlamentului modul n care a fost evaluat fiabilitatea i completitudinea informaiilor financiare i nefinanciare furnizate de guvern. ntr-o anumit msur autoritile regionale i locale sunt i ele avute n vedere, dei acest Compendiu se axeaz pe nivelul administraiei publice centrale. Descentralizarea puterilor politice i administrative, inclusiv existena nivelurilor autonome ale administraiei publice (la nivel central, regional i local) sau a utilizrii diferitelor tipuri de organizaii (semi-publice, private) pentru livrarea serviciilor publice i colectarea taxelor/impozitelor sau canalizarea fondurilor bugetare, determin condiiile modului n care sunt concepute sistemele CPI i de ctre cine. Dei orientrile generale pot fi distinse i n timp ce toate Statele Membre UE dispun de principalele aranjamente democratice, modul n care guvernele sunt constituional organizate difer semnificativ de la o ar la alta. Aceste diferene sunt legate de organizarea administraiei i rspunderea guvernului fa de parlament, dar i de sistemele de buget i contabilitate care au fost create n lumina situaiilor i nevoilor specifice ale fiecrei ri. Chestiunile privind identitatea managerilor care implementeaz atribuiile publice i responsabilitatea concret a acestora au fost de asemenea tratate diferit de la o ar la alta. Cu toate acestea, toate aceste chestiuni au un impact semnificativ asupra modului n care CPI este neles i organizat. Majoritatea rilor i descriu administraia proprie ca fiind structurat ntr-un mod monocratic i ierarhic, activitile fiind realizate pe baza principiului legalitii. Administraia este n general organizat conform regulii ministeriale, cu alte cuvinte pe portofolii ministeriale sau sectoare, n care ministerele de linie poart rspunderea global a sectorului respectiv, inclusiv a organizaiilor subordonate, i n care minitrii de linie rspund politic n faa guvernului i/sau parlamentului pentru deciziile luate n propriul sector. n plus, unele ri au nfiinat agenii care funcioneaz sub rspunderea politic a ministrului de linie respectiv. n Olanda, de exemplu, au fost nfiinate 40 de agenii interne pentru activiti de implementare a strategiilor i management operaional, sub rspunderea politic deplin a ministrului respectiv, n care sute de agenii legale, libere de conflicte de interese, funcioneaz n cadrul rspunderii politice limitate a ministrului n cauz. Suedia reprezint o excepie de la regula ministerial, deoarece aici ministerele nu au administraii subordonate. Activitatea administrativ zilnic n Suedia se exercit de ctre ageniile centrale, care i desfoar activitatea independent de ministere, efii acestor agenii rspunznd n mod direct n faa guvernului. n cele mai multe ri eful politic al ministerului poart rspunderea politic pentru sectorul respectiv, dar este i rspunztor n faa guvernului i/sau parlamentului pentru deciziile executive, inclusiv cele de management financiar i, uneori, pentru rezultatele obinute. n multe ri, totui, exist o separare clar a efilor politici i executivi ai unei entiti publice. n Malta, secretarii permaneni, i de puin timp secretarii de stat administrativi din Ungaria, sunt responsabili i rspunztori pentru deciziile de management. n Frana, managerii politici
9
integreaz responsabilitatea politic i pe cea managerial n autoritatea ministrului pentru programele respective care le sunt atribuite. n Italia i Spania, n timp ce organismele managementului politic au primit sarcina de a defini obiectivele de urmat, managerii administrativi au sarcina organizrii birourilor i a dotrii acestora cu personal. n Irlanda i Regatul Unit, ofierul contabil, care n mod obinuit este funcionarul public cu funcia cea mai nalt, rspunde chiar direct n faa parlamentului. Responsabilitatea managerilor publici Toate contribuiile descriu delegarea funcional i financiar a aranjamentelor privind luarea deciziilor n cadrul entitilor publice cu scopul de a asigura sprijinul de care beneficiaz conducerea de vrf pe ntregul spectru al responsabilitilor ce i revin. Aceast delegare decizional include nfiinarea serviciilor care au sarcina de a pregti deciziile de management financiar i bugetar. Unele ri i-au perfecionat considerabil funcia financiar, transformnd-o dintr-o funcie pur contabil ntr-o funcie mai larg de management financiar i control. Cu toate acestea, aranjamentele privind managementul i rspunderea n cadrul entitilor administraiei publice sunt semnificativ diferite de la o ar la alta, ca de altfel i spectrul responsabilitilor stabilite la nivelul executiv al autoritilor administrative, cum ar fi minitrii, directorii de agenii i efii de departamente i servicii (manageri publici). n unele ri (precum Germania, Grecia i Luxemburg) s-au pstrat ntr-o mare msur sistemele juridice i ierarhice tradiionale n care managerii au responsabilitatea legal n ceea ce privete oportunitatea i corectitudinea, dar i economia i eficiena utilizrii resurselor entitii respective. Dincolo de cerinele legale, mult mai multe ri par totui s atepte de la nivelul executiv al autoritilor administrative s se asigure c planificarea, implementarea i raportarea anual a obiectivelor strategice specifice se pot realiza cu resursele disponibile. n Danemarca, de exemplu, instituiile de stat au obligaia de a stabili obiective de activitate i de a monitoriza rezultatele prin intermediul rapoartelor anuale pe care le ntocmesc; managerii pot fi motivai prin contracte n care sunt prevzute salarii acordate pe baza performanelor sau alt tip de msuri, iar managementul instituiei trebuie s asigure utilizarea optim a resurselor n concordan cu obiectivele instituiei. Frana a introdus de asemenea managementul orientat pe obiective. n Olanda, programul strategic este stabilit de ctre guvern, iar n Malta, fiecare ministru semneaz un Acord de servicii publice n scopul de a creiona ntr-o manier direct rezultatele scontate din partea fiecrui minister i de a identifica oficialii care au sarcina de a ndeplini aceste obiective. n aceste ri, bugetul i aranjamentele organizaionale, precum i legile administrative, acord de obicei i n mare msur managerilor mn liber n utilizarea fondurilor publice. n Regatul Unit, de exemplu, departamentele dispun de o libertate considerabil de a decide modul n care organizeaz, conduc i administreaz resursele pe care le au la dispoziie. n schimb, managerii dau socoteal nu doar pentru modul n care aplic regulile i regulamentele n procesul de decizie ci i pentru rezultatele pe care le obin. Se pare c cu ct managerii publici dintr-o ar au mai mult putere de decizie, cu att ara respectiv se concentreaz mai mult de funcionarea corespunztoare a sistemelor de control intern i raportarea progreselor obinute i a constrngerilor ntlnite n ndeplinirea obiectivelor. Bugetul i baza contabilitii
10
n jur de jumtate din numrul rilor pare s aib un buget bazat pe contribuii (Estonia, Germania, Grecia, Ungaria, Polonia i Spania), ns multe dintre acestea sunt n prezent n proces de introducere sau au intenia de a introduce un buget bazat pe performan (Austria, Irlanda, Portugalia, Romnia, Slovenia), care de obicei are scopul de a lega bugetul de programe. O serie de contribuii explic faptul c introducerea principiului managerial n managementul public este n strns legtur cu acest accent pe performan i pe evaluarea realizrii intelor stabilite (vezi Slovenia). Alte ri, mai puine, au naintat deja pe calea bugetului orientat pe performan care are la baz obiectivele strategice (de ex. Danemarca, Frana, Suedia i Regatul Unit). Abordarea contabil la nivelul central al guvernului este raportat de mai multe ri ca fiind n baz numerar (vezi Germania, Irlanda, Malta, Portugalia, Slovenia i Spania), ns ntr-un numr din ce n ce mai mare de ri a fost adoptat un sistem de contabilitate modificat, pe baz de angajamente (vezi Cehia, Danemarca, Frana, Grecia i Suedia) sau o abordare combinat (Olanda). Doar puine ri au introdus un sistem contabil totalmente pe baz de angajamente (vezi Estonia). 3.2. Conceptul de control intern
Conceptul de control intern nu este neles n toate rile n acelai mod. n timp ce n unele ri exist instituii specializate de control intern independente de cele controlate, n alte ri responsabilitatea controlului intern este dat entitilor administrative n cauz. n unele ri, acest sistem descentralizat de control intern a fost integrat i face parte din administraie. Nevoia de stabilire a controlului intern, de a raporta n privina acestuia i de a aplica o abordare de gestionare a riscurilor poate fi formulat distinct n legi i reglementri sau poate decurge dintr-o baz legal existent. n sistemele descentralizate, managerii din conducerea de vrf au obligaia de a raporta cu privire la funcionarea sistemelor de control intern. Din ce n ce mai multe ri solicit de asemenea acestor manageri s aplice sisteme de gestionare i diminuare a riscului de nendeplinire a obiectivelor stabilite. Definiii diferite ale sistemului de control intern Exist dou modaliti principale de descriere a controlului intern n acest Compendiu. Unele contribuii transmise (vezi Luxemburg i Spania) descriu controlul intern ca fiind ntregul sistem de control al administraiei publice i suma tuturor instituiilor care particip la exercitarea controlului fondurilor publice (intern n acest context este neles ca intern n cadrul executivului, opus noiunii de control extern, care se exercit de ctre instituia suprem de audit i parlament). Aceste ri au i organisme specifice de control, cum ar fi n Spania Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE) sau n Luxemburg Inspection Gnrale des Finances, care sunt independente de autoritile i entitile pe care le controleaz sub aspectul managementului economic i financiar. n alte ri (precum Danemarca, Olanda, Suedia, Regatul Unit i cele 12 State Membre noi) sistemul CPI este neles ca abordarea conceptual comprehensiv i armonizat a guvernului pentru asigurarea nfiinrii, meninerii i monitorizrii de ctre managerii tuturor entitilor publice a proceselor integrate de management. Controlul intern n aceste ri are menirea de a gestiona riscurile i de a furniza o asigurare rezonabil cu privire la ndeplinirea obiectivelor generale n urmrirea misiunii entitii. Aceste obiective se refer la derularea corespunztoare a activitilor n mod etic, economic, eficient i eficace; ndeplinirea obligaiilor de rspundere; conformarea cu legile i reglementrile n vigoare; precum i protejarea resurselor care nu trebuie risipite, utilizate necorespunztor i deteriorate. Este interesant de observat c n prezent unele ri, cum ar fi Frana i Portugalia, n care existau
11
cndva instituii puternice specializate de control, au nceput descentralizarea n special a controlului ex ante i prin aceasta mrirea responsabilitii i rspunderii managerilor publici. Aceste sisteme sunt denumite sisteme de control intern descentralizate. Baza legal Multe dintre aceste ri cu sistem de control descentralizat au nevoie ca sistemele de control intern nfiinate n cadrul entitilor publice care s fie formulate n mod clar n baza legal a acestor entiti fie n legi specifice (vezi Grecia i Slovacia) sau s fie incluse n mod explicit n alte reglementri financiare (de ex. n Finlanda, definiia i responsabilitile legate de controlul intern sunt incluse n legea bugetului; n Ungaria n legea finanelor publice i n unele reglementri guvernamentale specifice, ghiduri i manuale; n Estonia, controlul intern este menionat n diferite acte normative, cum ar fi legea guvernului). n unele ri controlul intern nu este menionat n mod explicit, fiind ns creat un cadru clar de control intern al instituiilor n regulile i regulamentele existente (de ex. n Danemarca, pe baza ordinului contabilitii publice/ghidul responsabilitii de management). Multe ri explic faptul c legislaia lor i practicile de management i control financiar au implementat componentele integrate stabilite n modelul Comitetului pentru finanarea organizaiilor al Comisiei Treadway (COSO), precum i ghidul de standarde de control intern pentru sectorul public al Organizaiei Internaionale a Instituiilor Supreme de Audit (INTOSAI). Acesta este n special cazul statelor membre noi, dar i al altor ri precum Finlanda, Olanda i Regatul Unit al Marii Britanii. Responsabilitatea i raportarea controlului intern nfiinarea, monitorizarea i raportarea privind funcionarea sistemelor de control intern n cadrul entitilor publice fac parte din responsabilitile managementului n rile n care politicile de control intern descentralizat sunt explicite. Aceast cerin de raportare se combin de obicei cu cea privind raportul anual sau declaraia financiar anual a entitilor. n Lituania, managerul din vrful ierarhiei unei entiti publice are obligaia de a prezenta n fiecare an un raport privind situaia controlului financiar n entitatea public respectiv. n Polonia, minitrii de linie raporteaz n fiecare an execuia planului anual de activitate pe ntreg sectorul respectiv i depun o declaraie privind situaia controlului de management pe anul anterior. n Finlanda, raportul de activitate care face parte din conturile finale ale unui serviciu de contabilitate trebuie s conin i o evaluare a caracterului corespunztor al controlului intern i managementului riscurilor, precum i o declaraie privind situaia controlului intern i a intelor principale de dezvoltare, ntocmit pe baza evalurii (evaluare i declaraie de asigurare a controlului intern). Contabilii efi din Regatul Unit semneaz anual o declaraie de control intern, n care declar abordarea legat de gestionarea riscurilor, controlul intern i guvernana corporativ, precum i responsabilitatea n aceast privin. Managementul riscurilor n majoritatea rilor n care exist un sistem de control intern descentralizat explicit, managementul riscurilor este de asemenea o condiie obligatorie a managementului public. n Estonia de exemplu, reglementarea guvernamental privind planificarea strategic prevede pentru toate autoritile statului obligaia de a prezenta un rezumat al analizei riscurilor i o analiz a mediului de activitate. n Suedia, majoritatea ageniilor trebuie s realizeze o analiz de risc pentru identificarea circumstanelor care ar constitui un potenial risc n calea ndeplinirii de ctre o entitate a obiectivelor stabilite n concordan cu cerinele stabilite de guvern. Dac este necesar, se iau msuri de diminuare i gestionare a riscurilor care amenin obiectivele respective. Alte ri, de exemplu Irlanda, au indicat faptul c nu exist strategii
12
formale de gestionare a riscurilor n general, dar c acestea sunt implementate neoficial de unele departamente. Sunt puine rile, pe de alt parte, care nu menioneaz n mod explicit evaluarea riscurilor ca parte a sistemului propriu de control intern (Germania, Italia, Luxemburg i Spania). 3.3. Audit intern n majoritatea tatelor Membre exist o funcie de audit intern, ns aceasta nu acoper n mod necesar toate zonele administraiei publice. Modalitile oficiale i neoficiale sunt utilizate pentru a obine un nivel relevant de coordonare i armonizare. Conformarea tradiional i auditurile financiare sunt suplimentate din ce n ce mai mult de serviciile de consultan i auditul performan elor, care necesit un personal de audit intern profesionist i bine instruit. n unele State Membre au fost nfiinate consilii i/sau comitete de audit. Existena auditului intern i baza legal a acestuia Dintre cele 27 de State Membre, cele mai multe dispun de o funcie de audit intern. Trei ri au alte aranjamente implementate, dar intenioneaz introducerea auditului intern n sectorul public. Luxemburg ia n considerare, ca o verig n pregtirea pentru introducerea reformei bugetare, fie nfiinarea unui serviciu de audit intern n fiecare minister de o anumit magnitudine, fie nfiinarea unui serviciu de audit intern ataat Ministerului Finanelor. Grecia a adoptat o lege nou pentru crearea auditului intern, a crei implementare se afl n ateptarea semnrii decretului prezidenial, n Italia, a fost ncredinat unei comisii autoritatea de a emite directivele care s ofere cel puin o baz legal minim pentru auditul intern. Sistemul spaniol, care acord o mare importan unei forme de control ex ante denumit control preliminar al legalitii, a introdus de asemenea o form de audit intern care este derulat ulterior i sistematic pentru activitile economice i financiare ale sectorului public al statului de ctre Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE). Unele ri, precum Frana i Portugalia, au ntreprins n ultima decad o reform structural comprehensiv a sectorului public, care presupune trecerea de la un sistem tradiional legalist i axat pe contribuii (aa cum se menioneaz n contribuia portughez) la un sistem care este orientat mai mult pe performan. Auditul intern exist actualmente n toate ministerele de linie i, n mod ideal, are la baz fiabilitatea, eficiena i eficacitatea sistemelor de control intern. Funcia inspectorilor financiare din Portugalia a fost re-orientat de la tranzacii/operaiuni ctre zone considerate cu risc financiar mare. Cele mai multe ri care dispun de audit intern au creat aceast funcie prin intermediul unor legi i reglementri specifice. Auditul intern nu este o cerin legal n Regatul Unit, cu toate acestea este prevzut ca obligatoriu n cadrul aranjamentelor de guvernan i de asigurare la nivelul strategiilor de politici centrale i este, de facto, prezent sub forma unui serviciu de audit intern n toate departamentele guvernamentale i organismele cu autoritate egal. Nici n Germania nu exist o baz legal explicit, ns aparent toate departamentele respect recomandarea Ministerului Federal al Afacerilor Interne, de comun acord cu toate celelalte ministere. n 18 contribuii se menioneaz activitile de audit intern ca fiind bazate pe standarde specifice. Este evident faptul c Institutul Auditorilor Interni, prin intermediul Standardelor de practic profesional i audit intern a jucat de asemenea un rol proeminent n calitate de instituie care stabilete standardul sistemelor de audit public intern, foarte similar cu modul n care COSO i INTOSAI au creionat standardele de control intern. Cu toate acestea, o evoluie important a ultimilor ani, nu mai puin pentru UE-12, este c n acesta din urm legile i
13
reglementrile privind auditul intern se refer la standardele internaionale recunoscute i bunele practici mai degrab dect la organisme specifice care stabilesc standarde. Sfera de cuprindere a auditului intern Majoritatea sistemelor de audit intern nu acoper toate segmentele sectorului public sau toate segmentele n acelai mod. Chiar i acoperirea administraiei centrale difer de la o ar la alta. Exemplele de mai jos vor ilustra aceast situaie. Lituania intenioneaz modificarea legislaiei actuale pentru extinderea auditului intern la nivelul municipalitilor. n Estonia, se afl n curs de desfurare procesul de implementare a sistemelor de control intern dar i a funciei de audit intern la nivelul autoritilor locale. n aceste dou ri exist nevoia i ambiia de a asigura date mai coerente i comparabile privind rezultatele activitii n sectorul public, dar i n scopul ntririi rspunderii. Eforturile menite s ating eficiena sub aspectul costurilor explic de asemenea sfera diferit de cuprindere a auditului intern. n Romnia, de exemplu, structurile de audit public intern exist n toate entitile publice i prezint aceleai atribuii, de la aspectele legale pn la auditul economiei, eficienei i eficacitii. Cu toate acestea, pentru entitile publice cu un buget de pn la 100.000 EUR, nu exist obligaia de a nfiina o funcie unic de audit intern. n aceste cazuri auditul intern se limiteaz la auditul de regularitate, care se realizeaz de ctre serviciile de audit intern existente n cadrul unuia dintre ministere. Romnia dispune de asemenea de un sistem menit s extind sfera de cuprindere a auditului intern i asupra administraiilor locale. A fost nfiinat o structur care permite primriilor s coopereze n cadrul unei asociaii pentru nfiinarea unui serviciu comun de audit intern. Un alt pas care se face este acela de a da primriilor posibilitatea de a forma parteneriate (dou sau mai multe primrii), n vederea utilizrii unei modaliti mai eficiente sub aspectul costurilor de a crea un serviciu de audit intern. n Suedia, sunt obligate s nfiineze audit intern doar cele cteva agenii care administreaz operaiuni complexe sau sensibile, dispun de active semnificative, efectueaz transferuri masive de fonduri sau dispun de o baz mare de costuri. Reglementrile din Belgia permit n mod explicit desfurarea activitilor de audit intern n trei moduri diferite: de ctre un serviciu de audit permanent, dedicat; de ctre un serviciu de audit permanent care este comun mai multor instituii; sau de ctre un serviciu extern. Aceste alternative sunt deja posibile sau vor fi n curnd posibile i n alte ri, n anumite condiii (vezi Danemarca, Estonia, Olanda, i Slovenia). Contribuia din Spania ilustreaz noile complexiti care decurg din punctul de vedere al auditului public i controlului n cazul unui sector publicat care se reorganizeaz din temelii iar cererea de control sau audit se leag de tipuri diferite de organizaii cu cereri de raportare diferite. Calea sugerat n contribuie este utilizarea mai larg i mai comun a conceptului de audit unic, inclusiv a tehnicilor, procedurilor i aranjamentelor de raportare, care ar permite aciunea unificat a tuturor organismelor de control/audit. Noi provocri, noi tipuri de audit Programul activitii de audit s-a dezvoltat considerabil pentru auditorii interni. Programul de azi este departe de sarcina de verificare a conformitii cu reglementrile i politicile
14
financiare n principal. O component de baz a programului de activitate este azi pentru majoritatea funciilor de audit intern auditul informaiilor financiare i al corectitudinii managementului financiar, care are menirea de a da asigurri ministrului sau conducerii de vrf a unei entiti cu privire la modul n care funcioneaz sistemele i procedurile de control intern ale entitii respective. Aceste asigurri sunt deseori legate de obligaia ministrului/managementului de a semna/da o declaraie cu privire la funcionarea sistemelor de control intern n cadrul entitii respective. Cu toate acestea, introducerea bugetului bazat pe performan, a evalurilor, managementului bazat pe evaluarea riscurilor, complexitii crescnde a tehnologiilor utilizate n prestarea serviciilor statului, etc. par s aib un efect considerabil asupra cererii de audit intern. Exist o cerere n cretere pentru o experien mai variat, un numr mai mare de servicii de consultan i o mai mare calitate a serviciilor furnizate. Contribuia Estoniei este singurul document n care este menionat o scdere a cererii pentru servicii de consultan. Lrgirea sferei de acoperire a serviciilor de audit intern se reflect i n variatele i numeroasele tipuri de audituri desfurate n mod obinuit de ctre funciile de audit intern: de conformitate, de inventar, financiar, de asigurare financiar, de management, operaional, audituri de sisteme i IT, toate acestea sunt deseori menionate n contribuiile transmise. Auditul de securitate, sigurana informaiilor i de performan sunt i ele des menionate. Relaia dintre auditul intern i cel extern Cu doar cteva excepii, pare s existe o relaie de lucru permanent, n unele cazuri chiar complex, ntre entitile care desfoar auditul public intern i cele care se ocup de auditul extern (Instituiile Supreme de Audit). Aceast relaie s-a dezvoltat n timp, n unele ri ea este oficial i prevzut n legi i regulamente, ns n toate cazurile are la baz chiar iniiativa organizaiilor de audit, de exemplu n scopul evitrii dublrii muncii i facilitrii procesului din perspectiva entitilor auditate. Modul n care este definit aceast relaie depinde bineneles de mandatul i rolul instituiilor n cauz. n contribuia transmis de Malta este descris o relaie comun de baz ntre auditul intern i cel extern. Instituia Suprem de Audit din Malta are acces la activitatea desfurat de auditul intern pe care o poate utiliza pentru a evalua eficacitatea controlului intern. Cu toate acestea, instituia suprem de audit a avut dintotdeauna responsabilitatea deplin n ceea ce privete concluziile rezultate din aceste informaii. Auditul intern furnizeaz instituiei supreme de audit planul anual al activitii de audit, n timp ce efii celor dou instituii sunt n legtur pe diferite chestiuni de natur profesional. Aceast descriere surprinde, de fapt, situaia existent n majoritatea rilor, cu adugarea unor componente cum ar fi punerea la dispoziia instituiei supreme de audit a planurilor de audit i a rapoartelor de ctre auditul intern, cooperarea organizaiilor de audit n privina chestiunilor metodologice i de instruire profesional, precum i posibilitatea instituiei supreme de audit de a lua parte la edinele obinuite ale efilor auditului intern, n calitate de consilier sau observator (vezi Austria, Bulgaria, Cipru, Danemarca, Ungaria, Letonia, Olanda, Polonia i Regatul Unit al Marii Britanii). Consiliile i comitetele de audit
15
Utilizarea consiliilor i comitetelor de audit pentru mbuntirea guvernanei instituiilor prin ntrirea mecanismelor de control intern i mbuntirea calitii i valorii activitilor de audit nu pare s fie o preocupare n majoritatea rilor. n principiu, se face distincia ntre el puin dou categorii de consilii i comitete de audit. O categorie este amplasat central i are o funcie de consiliere n relaia cu guvernul sau o parte a acestuia pe chestiuni legate de control public intern, inclusiv audit intern. O a doua categorie pare mai direct preocupat de managementul i operaiunile funciilor existente de audit intern i include pri din guvern. Cu toate acestea, aceste consilii i comitete pot avea roluri i mandate diferite i pot acoperi o parte mai mic sau mai mare a sectorului public. Actualmente acestea se regsesc mai ales la nivelul administraiei publice centrale i mai puin la alte niveluri ale administraiei publice, ns acoperirea este departe de a fi comprehensiv. Consiliile i comitetele de natur consultativ se ntlnesc de exemplu n Ungaria, unde Comitetul Interministerial pentru Controlul Financiar Public Intern are rolul de a ajuta la mbuntirea sistemului CPI i, n Finlanda, unde Consiliul Consultativ pentru Control Intern i Managementul Riscurilor pentru dezvoltarea controlului intern i planificarea cooperrii i msurilor comune n toate sectoarele statului. Alte exemple ilustreaz diversitatea comitetelor de audit, care se axeaz mai mult pe chestiuni operaionale i de management ale auditului intern. Polonia dispune de 17 comitete de audit, care corespund celor 17 ministere, toate comitetele nfiinate recent (2010). Un astfel de comitet poate informa i poate consilia ministerul n privina riscurilor legate de implementarea activitilor n zona de responsabilitate a ministerului respectiv. Scopul comitetului de audit este acela de a oferi servicii de consiliere i ndrumare pentru asigurarea unui control adecvat, eficient i eficace al managementului, precum i un audit intern eficient n portofoliul unui minister. n Letonia exist patru comitete de audit, formate din oficiali ai managementului de vrf. Sarcina acestor comitete se limiteaz totui la informarea n permanen a managementului cu privire la rezultatele auditului intern i consilierea privind implementarea recomandrilor formulate de ctre aceste audituri. Cu toate acestea, se pare c numrul acestor comitete n structurile descentralizate sau n cadrul administraiilor regionale i locale este doar ntr-o cretere lent. Contribuiile din Bulgaria i Republica Ceh menioneaz faptul c managerii pun la ndoial relevana acestor comitete i, aa cum se spune n contribuia din Cehia, comitetele i/sau consiliile de audit nu au gsit sprijin n sectorul public din Cehia, deoarece noul concept de audit intern a fost perceput (cu unele excepii) ca o alt povar birocratic i economic fr un beneficiu aparent pentru sectorul public. Construirea competenelor i certificarea auditorilor publici interni Resurse publice considerabile au fost i continu s fie investite an de an n construirea competenelor managerilor i personalului din serviciile i instituiile de audit intern. Investiii s-au fcut de asemenea i n reelele profesionale, seminarii i conferine destinate auditorilor interni i externi, deseori att din sectorul public ct i din cel privat. n cel pu in jumtate din ri exist cerina ca auditorii interni s-i mbunteasc permanent cunotinele i experiena profesional. n acest scop au fost elaborate programe de instruire livrate deseori prin intermediul acelor entiti care au sarcina de a coordona i armoniza auditul intern, n cooperare cu profesionitii auditului intern din ar, folosindu-se n
16
acest scop facilitile interne de instruire i instructori din administraie, universiti sau organizaii private. n mod alternativ, auditorului intern i se poate oferi posibilitatea de a urma cursuri la distan susinute de instituii autorizate de nvmnt. n Bulgaria, Ungaria, Olanda i Slovenia, auditorul public intern trebuie s fie nregistrat, autorizat, certificat sau n orice alt mod avnd capacitatea de a demonstra c a urmat educaia necesar pentru a putea servi n funcia de auditor public intern. n Danemarca, eful serviciului de audit public intern din cadrul Ministerului Finanelor este autorizat (Schema de certificare a auditului public). Estonia i Lituania au n vedere introducerea certificrii naionale pentru a rspunde mai bine cererilor i nevoilor identificate n sectorul public din aceste ri. 3.4. Coordonarea i armonizarea auditului i controlului intern Coordonarea i armonizarea controlului i auditului intern n ntreg sectorul public sau n sectorul guvernamental se realizeaz n multe moduri diferite. n mai mult de jumtate din ri au fost nfiinate servicii speciale n acest scop. Coordonare i armonizare n majoritatea lor, rile au fcut pai pe calea asigurrii coordonrii i armonizrii controlului intern, inclusiv a politicilor i metodelor, pe ntreg sectorul administraiei guvernamentale centrale. Multe ri iau n considerare n prezent modaliti de creare a unei coordonri similare cu alte segmente ale sectorului public. Metodele prin care se realizeaz coordonarea politicilor i metodelor variaz de la simple recomandri la nfiinarea de sisteme de reele profesionale ntre controlorii financiari i auditorii interni i cei externi, mergnd n final pn la nfiinarea serviciilor centrale de armonizare. Mai mult de jumtate din ri dispun de astfel de entiti specifice, care au atribuii legate de propunerea de reglementri, armonizarea standardele diferitelor componente de control intern, monitorizarea calitii i a performan ei n general i stabilirea si coordonarea activitilor de instruire profesional (vezi, de exemplu, Finlanda, Lituania, Olanda, Portugalia i Slovenia). n majoritatea cazurilor aceste entiti fac parte din Ministerul Finanelor, iar n numeroase cazuri ele sunt de asemenea sprijinite de consilii sau comitete de consiliere independente. n unele ri nu exist aranjamente specifice de armonizare. Totui, dispun n schimb de anumite aranjamente de creare de reele care pot furniza nivelul necesar de coordonare si armonizare (vezi, de exemplu, Austria, Cipru, Danemarca, Germania i Letonia). Cehia a renunat recent la serviciul central de armonizare din ra iuni de eficien. Alte ri (vezi Frana, Ungaria, Portugalia i Regatul Unit al Marii Britanii) au subliniat importana acestor structuri, mai cu seam n stabilirea unor aranjamente eficiente de cooperare ntre managerii entitilor publice i controlorii i auditorii financiari. Portugalia consider c o structur de armonizare i coordonare eficient i practic are un rol important n depirea rezistenei la o reform mai fundamental a structurilor de control i audit din administraie. 4. Inspecia financiar n aproximativ jumtate din ri a fost nfiinat un serviciu de inspecie financiar ex post. Cerinele privind organizarea i raportarea acestor inspecii sunt ns considerabil diferite. Inspecia financiar este de obicei neleas ca o activitate de control ulterior exercitat fie de inspectorii unui organism de control centralizat, care sunt independeni de entitatea pe care o inspecteaz, sau de inspectori care i desfoar activitatea ntr-un serviciu separat al
17
entit ii pe care o inspecteaz. Scopul inspeciei financiare este acela de a rectifica neregulile i disfuncionalitile majore i de a impune sanciuni administrative. n puine cazuri, s-a raportat c serviciul de inspecie financiar include i atribuii ex ante (vezi Belgia). Funcia de inspecie financiar este n vigoare n majoritatea rilor UE-12, precum Bulgaria, Ungaria, Polonia, Romnia i Slovacia, dar i n Belgia, Frana, Grecia, Italia, Portugalia i Spania. Prin contrast, nu exist nicio instituie la nivel central cu atribuii de inspecie financiar n statele nordice (Danemarca, Finlanda i Suedia), rile baltice (Estonia, Letonia i Lituania), Austria, Germania, Olanda sau Regatul Unit al Marii Britanii. n aceste ri aceast funcie este inclus n sistemul de management financiar i control intern. Modul n care este organizat inspecia financiar difer considerabil de la o ar la alta. n UE-15, acolo unde exist funciile de inspecie financiar, precum Frana i Spania, aceast funcie a fost dintotdeauna o parte important a sistemului de management financiar i control i a antrenat un numr uria de angajai. n perioada de aderare, UE-12 a instaurat funcia de control intern, meninnd totui funcia de inspecie financiar pentru a putea acoperi golurile acolo unde auditul intern era nc n stadiul de dezvoltare. Cu toate acestea, a fost mutat accentul de la funcia tradiional de inspecie financiar ctre controlul sau cercetarea unor cazuri mai grave de management deficitar i suspiciuni de fraud i corupie sesizate prin plngeri i alte tipuri de informaie. Numrul inspectorilor din rile UE-12 este mai mic dect n Statele Membre mai vechi, fiind totui unul semnificativ. Cerinele de raportare difer i ele de la un sistem la altul. n timp ce n UE-12 inspecia financiar este subordonat n mod normal Ministerului Finanelor, n rile unde instituia suprem de audit este organizat sub forma curii de conturi cu putere judiciar (Frana, Italia, Portugalia i Spania), inspecia financiar are de asemenea sarcina de a raporta neregulile constatate de Curtea Auditorilor, care deschide apoi procedura de responsabilitate financiar i solicit rambursarea sumelor necuvenite pltite de manageri. 5. Ce va aduce viitorul? Privind n viitor, contribuiile descriu n principal urmtorii pai n cadrul reformelor care au fost deja decise i reformelor n curs de implementare care vizeaz administraia public sau sistemele de control public intern. Aceti pai, atunci cnd se ncadreaz n reforme administrative mai generale, se refer, de exemplu, la descentralizarea continu dinspre administraia central ctre entitile de implementare, sistemele de audit/control existente suferind, cu precdere, consecinele acestei descentralizri (vezi Spania). Sau, cum este cazul Italiei, o transformare chiar mai fundamental a statului n republic federal va include transparena administraiei publice, stabilind practici relevante de raportare i monitorizare i clarificnd msurarea i evaluarea performanelor la nivel organizaional i individual. Alte contribuii descriu inteniile sau deciziile care au fost deja luate n privina sistemelor de raportare, contabilitate, control i audit intern, la nivelul autoritilor regionale/locale sau al serviciilor non-publice/parial publice, existnd ambiia de a asigura un nivel egal al proteciei, transparenei i eficacitii, indiferent de locul unde sunt cheltuite resursele publice (vezi Estonia, Frana, Lituania, Olanda i Romnia). Urmtorii pai ai reformelor n desfurare care vizeaz cheltuielile publice, deseori menionate n contribuii, se refer la o mai bun integrare a planificrii strategice i bugetului la nivel guvernamental (Estonia); mbuntirea execuiei bugetare i a soluiilor de control financiar/audit (Portugalia); dar i mbuntirea monitorizrii cheltuielilor statului i a performanelor politicilor prin introducerea unor proceduri i sisteme noi de msurare, evaluare i management al riscurilor (Estonia, Frana i Portugalia). Un aspect care iese n
18
eviden i care este comun majoritii contribuiilor este lupta care se d pentru soluii mai eficiente i de o mai bun calitate referitoare la controlul intern i n special auditul intern. Unele ri (vezi Estonia, Ungaria i Lituania) au n plan introducerea unor sisteme pentru evaluarea sistematic a calitii, monitorizarea calitii sau analiza calitii. Contribuiile Estoniei i Regatului Unit ofer o perspectiv suplimentar calitii, i anume nevoia de a asigura faptul c informaiile furnizate celor care au sarcina de a stabili prioritile i de a defini programele vor permite o analiz a tuturor programelor i entitilor publice , dar i a conturilor din sectorul public i privat. Serviciile de audit intern devin n felul acesta mai orientate ctre obiectivele strategice ale acestor programe sau entiti. Nevoia de a acea un audit intern mai eficient i soluiile care au fost propuse pentru a ntmpina aceast nevoie a fost subliniat de numeroase ri. Au fost menionate de asemenea unele modaliti complementare de a obine o mbuntire a eficienei costurilor. Cehia, Letonia i Slovacia au n plan simplificarea i mbuntirea sistemelor de control i audit n sectorul guvernamental, dar i ntre guvern i alte segmente ale sectorului public. Alte ri vor reduce costurilor i vor spori eficiena prin centralizarea serviciilor suport, precum auditul intern, managementul personalului i acomodarea birourilor (Olanda), dar i prin mbuntirea managementului tuturor informaiilor din ntregul sistem public, cu ajutorul noilor sisteme informatice i a soluiilor de internet. Cu toate acestea, viitorul poate duce i n direcii foarte diferite de cele care au fost planificate i scontate la finele anului 2011. Contribuia din Spania ridic o chestiune fundamental: care sunt aspectele sistemului actual i n dezvoltare ale controlului public intern care trebuie s fie adaptate, sau supuse unor schimbri mai radicale, ca urmare a msurilor de austeritate i a altor msuri care recent au nceput s fie implementate n diferite ri sau care urmeaz s fie elaborate i implementate? De asemenea, ce rol au, dac au, instituiile de control public intern n elaborarea sau participarea la punerea n practic a acestor msuri? Acele soluii pe care rile i le puteau permite cu uurin acum civa ani ar putea s nu mai fie la ndemn, n viitor, din raiuni financiare. 6. Observaii de ncheiere Valul reformelor administraiei publice, care au demarat n unele ri la nceputul anilor 80, a devenit ntr-o oarecare msur o micare pan-european, i aa cum arat acest compendiu, niciunul dintre Statele Membre UE nu a rmas neafectat, inclusiv sub aspectul controlului public intern. Cu toate acestea, rile au urmat traiectorii specifice n privina controlului public intern, n direcii i ritmuri diferite, ca urmare a disparitilor de la punctul de pornire datorate tradiiilor administrative i a infrastructurii de stat, dar i ca o consecin a intelor diferite pe care aceste ri i le-au propus. O concluzie evident a acestei prezentri generale este aceea c reforma administraiei publice n general i reformele n domeniul controlului public intern n special nu sunt niciodat finalizate. Administraiile continu s caute soluii eficiente sub aspectul costurilor la provocrile specifice care apar ntr-un mediu caracterizat prin schimbri rapide. Ca i n trecut, administraiile publice n care tradiiile administrative de tot felul sunt numeroase vor trebui s fie creative atunci cnd se adapteaz la noile cerine. Dincolo de diferenele dintre ri, exist i o multitudine de aspecte similare pe diferite segmente ale CPI, dar i ale auditului intern. Aceste similariti pot crea ocazia i raiunea unor conexiuni ntre ri care s se axeze pe experienele altor ri n contextul specific european n cutarea sinergiilor.
19
O idee concret pentru o astfel de abordare ar putea fi organizarea unor ntlniri ntre organisme similare din diferite ri, pentru crearea unei platforme eficiente sub aspectul costurilor de instruire profesional a auditorilor interni i managerilor financiari. Pentru a concluziona, am dori s atragem atenia cititorului asupra aspectelor care nu sunt cuprinse n acest Compendiu, dar care nu ar trebui neglijate n discuiile viitoare. Cu toii ne aflm n faa unor furtuni economice care se pot ntinde pe mai muli ani. Cu toate acestea, doar dou contribuii ridic problema consecinelor directe sau indirecte asupra soluiilor controlului public intern pe care le-ar putea avea aceast situaie. Acest Compendiu nu discut n ce msur viitorul ar putea fi, dac ar putea fi, i o consecin a defectelor sau eecurilor din sistemele de control public intern.
Contribuii
20
AUSTRIA
Controlul public intern 1 1. Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI) Procesul bugetar federal face n prezent obiectul unor schimbri substaniale. Acesta se dezvolt n dou etape (2009 i 2013) de la un sistem de contabilitate public n baz numerar (cameralistic) care include o contabilitate n mai multe etape, ctre un sistem contabil i bugetar pe principiul angajamentelor care faciliteaz controlul bugetar att prin prezentarea consumului de resurse n sistem de angajamente ct i prin fluxuri de numerar care apar n situaia fluxurilor de numerar. Exist de asemenea o situaie a poziiei financiare n sensul unui bilan federal. Etapa iniial a reformei legii bugetului, aplicabil de la 1 ianuarie 2009, are urmtoarele obiective. Planificarea bugetar federal este prevzut pe mai muli ani i este obligatorie. Pentru prima dat, se stabilete un cadru financiar n care sunt prevzute plafoane obligatorii pentru cheltuieli. Aceste plafoane au fost definite ca obligatorii pentru patru titluri, derulate patru ani. Suma pentru majoritatea plafoanelor este astfel fixat. Limite variabile au fost prevzute doar pentru articolele care sunt dependente de ciclurile economice sau veniturile fiscale, nivelul acestor plafoane urmnd a fi stabilit pe baza unor parametri clar definii. Plafoanele de cheltuieli sunt aprobate de parlament, care are i puterea de a le modifica. Disciplina bugetar impus este astfel sprijinit politic, dei exist oricnd posibilitatea de a reaciona la situaiile de schimbare a prioritilor. Parlamentul este astfel instana decizional suprem n privina bugetului. Cu o planificare bugetar care se ntinde pe mai muli ani, sigurana planificrii este una sporit pentru toi participanii i se sprijin astfel o politic bugetar predictibil i sustenabil. Raportul strategic care nsoete Legea Cadru a Bugetului Federal conine toate informaiile necesare care permit urmrirea cifrelor planificrii bugetare obligatorii pe mai muli ani. Raportul strategic devine astfel, mpreun cu legea cadru a bugetului federal, un document cheie n procesul planificrii bugetare. De asemenea, ncepnd cu anul 2009 au fost stabilite stimulente pentru fiecare departament, sprijinindu-le astfel n folosirea eficient a fondurilor provenite din impozite: fondurile care nu sunt cheltuite pn la finele unui an nu se reduc, ci sunt transferate ntr-un fond de rezerv pentru a fi folosite fr o destinaie obligatorie ci n funcie de prioritile departamentului. n felul acesta, fiecare ministru devine propriul su ministru de finane i i poate lrgi sfera de aciune printr-o administrare inteligent i eficient a fondurilor bugetare. Acest lucru conduce la o folosire mai eficient a banilor din impozite n avantajul cetenilor. n prezent, Ministerul Federal al Finanelor deruleaz cea de a doua etap a reformei legii bugetului, care se va aplica ncepnd cu anul 2013. Iat care sunt obiectivele urmrite n aceast a doua etap. Efectele i avantajele scontate ale politicilor i administrrii vor fi integrate n procesul bugetar. O astfel de planificare bugetar orientat pe rezultate are menirea de a arta
ContribuiaMinisteruluiFederalalFinanelor,14martie2011.
21
de o manier mai clar i mai transparent publicului larg tipul de rezultate care sunt obinute din utilizarea fondurilor din impozite. Un alt aspect semnificativ al bugetului orientat pe rezultate este legate de bugetare de gen, concept care a fost introdus odat cu reforma legii bugetare din Austria i a crui baz legal a fost deja prevzut n constituia federal. Federaia, statele i municipalitile au obligaia de a viza egalitatea real a genurilor atunci cnd fac alocarea bugetar.
A doua etap a reformei bugetare presupune n continuare o evoluie fundamental a procesului bugetar al federaiei n ceea ce privete o nou structur a bugetului i, n strns legtur, un management al departamentelor bazat pe rezultate. Se pune accentul pe dezvoltarea continu a contabilitii federale. Prezentarea ct mai corect a situaiei financiare a federaiei, care a fost introdus n constituie ca un nou principiu bugetar, va aduce o tranziie de a contabilitatea public tradiional la o contabilitate orientat n termeni comerciali fr a pierde din vedere particularitile bugetului public. ntr-o mare msur, dezvoltarea sistemelor CPI este legat de reforma legii bugetare i include n mod esenial o extindere a universului auditului ctre orientarea pe performan. Funciile de supervizare (n sens larg) se desfoar practic n felul urmtor. Parlamentul Competenele generale de supervizare ale parlamentului se aplic i n privina bugetului (dreptul de interpelare, anchet i rezoluie). Consiliul Naional poate solicita realizarea unor inspecii speciale de ctre Curtea Auditorilor. Consiliul Naional primete o serie de rapoarte privind activitatea de administrare de la Curtea Auditorilor. Principiul orientrii pe performan aplicabil ncepnd cu 2013 conduce la o lrgire a competenelor parlamentului, mai cu seam cele ale comisiei de buget. Curtea Auditorilor Atribuiile Curii Auditorilor n sfera bugetului sunt n mod esenial legate de participarea la procesul legislativ i procesul aferent de supervizare i contabilitate. Aici sunt incluse urmtoarele: Avizarea titlurilor prin care sunt justificate datoriile financiare; S fie informai n cazul n care prognozele bugetare sunt depite n general nainte de implementare; Participarea la adoptarea normelor de aplicare a legii federale a bugetului; Redactarea situaiei federale a conturilor (Bundesrechnungsabschluss) i transmiterea acesteia la parlament (Consiliul Naional) ca act legislativ propriu; din 2013, pentru prima dat o funcie n procesul de planificare bugetar, n a doua etap a modificrii legii bugetului. Dac bugetul federal presupune i fonduri europene, Curtea European a Auditorilor primete dreptul de a exercita supervizarea instituiilor implicate n procesul bugetar. Guvernul Federal n cadrul procesului bugetar, guvernul federal are responsabilitatea lurii deciziilor legate de programul de stabilitate, raportul strategic, legea cadru a bugetului federal i legea federal a finanelor (Bundesfinanzgesetz), etc. Are de asemenea competene legate de aprobarea
22
angajamentelor de cheltuieli i de distribuirea participaiilor n companiile propuse de ministerul Finanelor. Cancelarul Federal Cancelarul federal exercit coordonarea funciilor de planificare a resurselor umane i, ncepnd cu anul 2013, orientarea pe performan n procesul bugetar. Ministrul Federal al Finanelor Ministrul federal al finanelor exercit anumite funcii n cadrul procesului bugetar n conformitate cu prevederile constitu iei federale i a legii bugetului federal, printre care: responsabilitatea procesului bugetar general; responsabilitatea elaborrii proiectului legii cadru a bugetului federal (inclusiv a raportului strategic) i a proiectului legii federale a finanelor precum i a programului de stabilitate; responsabilitatea aprobrii normelor de aplicare; deinerea unui numr de drepturi de participare n alte instituii; responsabilitatea controlului bugetar interdepartamental. Instituiile bugetare Legea bugetului federal (1986 similar cu 2013) face distincia ntre instituiile participante la procesul bugetar n funcie de stadiul activitilor (planificare, decizie, execuie i control). n mod corespunztor, legea face diferena ntre instituiile de reglementare (care particip la procesul de planificare i de luare a deciziilor) i cele de executare (care au sarcina de execuie i parial control intern), fiind prevzut i principiul celor patru ochi n instituiile de reglementare. Printre instituiile care fac execuia se numr agenia federal a contabilitii birourile contabile, ageniile de plat i cele de achiziii. Agenia Federal a Contabilitii Agenia Federal a Contabilitii este o instituie juridic public avnd sarcina contabilitii federale. Sfera responsabilitilor include n special: Organizarea, colectarea i nregistrarea informaiilor contabile, inclusiv transmiterea acestora la Centrul Federal de Calcul (Federal Computing Centre GmbH); Procesarea plilor (nu sunt incluse aici plile n numerar); Supervizarea respectrii sumelor prognozate i decontarea creanelor i a datoriilor federaiei n ordinea scadenei; ntocmirea conturilor anuale; Controlul intern; i Msuri legate de nfiinarea i desfiinarea birourilor de contabilitate i a ageniilor de pli. Birourile de contabilitate Sfera responsabilitilor birourilor de contabilitate include n special atribuii contabile ale instituiilor autorizate s efectueze pli (teilanweisende Organe). Ageniile de pli Ageniile de pli sunt nfiinate n cadrul instituiilor care particip la procesarea operaiunilor de numerar.
23
Ageniile de achiziii Ageniile de achiziii au practic responsabilitatea de decontare i administrare a activelor federale mobile i imobile (cu excepia banilor, creanelor, activelor necorporale i intereselor federale); totui, acest lucru se aplic doar n msura n care aceste sarcini nu au fost deja asumate de Agenia federal a contabilitii sau de birourile de contabilitate. Instituiile de execuie sunt supuse dreptului de obiecie: aranjamentele a cror form sau coninut sunt contrare legii bugetului vor fi returnate instituiei de reglementare. n cazul nc are instituia de reglementare insist n privina implementrii aranjamentelor respective, acestea vor trebui implementate (regula insistenei); cu toate acestea, atunci cnd apare o astfel de situaie ea trebuie raportat Ministerului Finanelor i Curii Auditorilor. 2. Mediul controlului public intern Obiectivele bugetare Conform constituiei obiectivele procesului bugetar sunt echilibrul economic general, construirea sustenabil a bugetelor i egalitatea real de gen. Principii bugetare Principiile bugetare ale economiei, profitabilitii i utilitii sunt n mod explicit declarate n constituie ca fiind principii obligatorii pentru organismele administraiei federale, iar standardele de supraveghere ale Curii Auditorilor sunt definite n consecin. ncepnd din 2013, principiile bugetare vor fi prezentate ntr-un cadru extins conceptual i material, care va include: eficien (de asemenea profitabilitate i economie); transparen (organizarea clar a documentelor i proceselor); cea mai adevrat indicaie a situaiei financiare a federaiei; orientarea pe performan (avnd n vedere efectele din zona fondurilor publice n toate etapele bugetare, incluznd astfel utilitatea i perpetuarea egalitii de gen). Evaluarea impactului bazat pe performan Principiul orientrii pe performan include de asemenea responsabilitile cuprinztoare legate de evaluarea impactului msurilor de reglementare. Aspectele financiare, economice, de mediu i legate de protecia consumatorului vor fi totdeauna acoperite. Msurile de evaluare sunt de asemenea supuse raportrii obligatorii n cadrul controlului performanelor. Sistemul bugetar i contabil Pentru actualul sistem de tranziie de la un sistem de contabilitate n baz numerar la un sistem de contabilitate pe baz de angajamente i de la un sistem bazat pe contribuii la unul axat pe performan, v rugm s citii Seciunea 1. Audit extern Atribuia principal a Curii Auditorilor este supervizarea ulterioar a contabilitii externe i a managementului. Alte atribuii pe linia bugetrii sunt descrise n Seciunea 1. Printre msurile de control intern stabilite n legea federal a bugetului se numr verificarea materialitii i a calculelor, verificarea activitilor sub aspectul respectrii reglementrilor
24
bugetare i, n anumite cazuri, inspecii neanunate. Toate acestea se realizeaz de ctre instituiile de execuie (n special de agenia federal a contabilitii). Fraude i/sau nereguli n cazul unei conduite necorespunztoare, se aplic legea privind disciplina funcionarilor publici sau codul penal, n funcie de cazul concret. Serviciul Public Central de Urmrire Penal pentru Lupta mpotriva Corupiei a fost nfiinat la nceputul anului 2009. Intrat n vigoare din ianuarie 2010, Biroul Federal Anti-corupie activeaz n cadrul Ministerului Internelor. Activitatea acestuia se axeaz pe prevenirea i identificarea abuzurilor autoritilor publice, dare i luare de mit etc. 3. Conceptul de control public intern 3.1. Rspunderea/ responsabilitatea managerial Explicaia va fi precedat de urmtoarele. Ministerul Federal al Finanelor (BMF) este alctuit din ase direcii generale (DG): DG I Operaiuni i Servicii Aparat Central; DG II Buget i Finane Publice; DG III Politica Economic i Piee Financiare; DG IV Afaceri Vamale, Internaionale i Organizaionale n cadrul Administraiei Fiscale i Vamale; DG V Tehnologia Informaiei i Relaii Publice; DG VI Politici i Legislaie Fiscal. Direciile generale sunt supervizate la nivelul administrative de vrf de ctre un secretar de general. Acest capitol descrie situaia general i nu situaia scontat la care se va ajunge n urma implementrii reformei bugetare din anul 2013. Administraia este construit ierarhic i i desfoar activitatea pe baza principiului legalitii (respectarea strict a legii n desfurarea activitilor administrative). n contextul evoluiilor administrative internaionale, BMF poate fi considerat ca respectnd noul management public cu o abordare axat pe buna guvernan. Programul strategic al ministerului se bazeaz pe acordul guvernamental executiv i pe normele de ndrumare internaionale, n special cele europene, fiind transpus ntr-un document strategic. Planificarea i implementarea obiectivelor anuale are la baz managementul pe obiective, care se leag i de instrumentele de resurse umane precum interviurile de evaluare i sistemul de compensaii. Pregtirile n vederea introducerii pilot a orientrii pe rezultate prin implementarea mai nti la nivelul BMF se afl actualmente ntrun stadiu foarte avansat. Sistemul CPI afecteaz toate unitile implicate n finanele publice, cu deosebire: DG Operaiuni i Servicii Aparat Central n ceea ce privete bugetul BMF; DG Buget i Finane Publice pentru bugetul federal;
25
DG Politic Economic i Piee Financiare pentru aspectele financiare ale acestor chestiuni; DG Afaceri Vamale, Internaionale i Organizaionale n cadrul Administraiei Fiscale i Vamale pentru fiscalitate i vam, la nivelul unitilor fiscale i vamale; DG Tehnologia Informaiei i Relaii Publice ca serviciu IT al bugetului federal i al bugetului BMF, dar i organism de specialitate pentru activiti de contabilitate, procesarea plilor i contabilitate de performana costurilor, precum i Agenia de contabilitate; DG Politici i Legislaie Fiscal pentru estimri fiscale i evaluarea costurilor ulterioare implementrii reglementrilor.
Principiul rspunderii/responsabilitii manageriale este cu precdere ancorat n principiul legalitii, n structura ierarhic, monocratic a administraiei publice i n instrumentele de control i coordonare descrise la Seciunea 1. Completarea vine de la instrumentele administraiei interne precum managementul pe obiective, msurile de resurse umane pentru conduita orientat pe rezultate (de ex, interviurile de evaluare, sistemele de compensaii) i de la auditul intern. Aspectele legate de orientarea pe performan va fi chiar mai bine pus n eviden prin reforma bugetar n anul 2013. Sistemul de control intern (n sensul celor cinci componente menionate) este n primul rnd stabilit la nivelul direciilor generale i apoi adaptat la necesitile domeniilor operaionale specifice. Subiectele organizaionale inter-relaionate sunt abordate n comun de direciile generale responsabile. De exemplu, exist o relaie strns n zona operaiunilor financiare cu instituii precum Banca Naional, Kontrollbank, Autoritatea pentru Pieele Financiare i Agenia Federal de Finanare din Austria. De asemenea, exist evaluatori specializai pentru colectarea de impozite i taxe vamale, care au sarcina de a verifica eficiena, calitatea i eficacitatea activitilor de ordin administrativ.
Se afl actualmente n curs de nfiinare un serviciu care se ocup de implementarea operaiunilor de administrare a riscurilor la nivelul ntregului Minister al Finanelor. n concordan cu structura monocratic a administraiei publice, managerii aflai n poziii inferioare rspund directorilor generali ai cror subordonai sunt. Aceti directori generali i secretarul general rspund, la rndul lor, n faa ministrului. Ministrul d socoteal Parlamentului. n sectorul financiar, puterea de decizie poate fi delegat pe baza regulilor de autorizare acordnd o atenie strict separrii funciilor incompatibile n cadrul unui sistem de control intern. Puterea de decizie n zona managementului (cu precdere management, organizare, resurse umane i infrastructur) este determinat pe baza atribuiilor oficialilor. Delegarea responsabilitilor i a puterilor, totui, nu este totdeauna nerestricionat. Responsabilitatea i
26
obligaia de baz legat de supraveghere rmne totui un apanaj al urmtorului nivel de autoritate. Politicile sunt nrudite ierarhic. Politicile de vrf ale ministerului sunt generate la nivel de director-general i fixate la nivel politic. Strategiile la nivele inferioare sunt generate de ctre managerii responsabili i fixate la nivelul directorului general responsabil, etc. n fine, toi membrii personalului sunt implicai n implementarea politicilor. Pentru fiecare loc de munc sunt stabilite inte anuale iar msura n care acestea sunt atinse este evaluat n anul urmtor. Aciunile precum elaborarea bugetului, a deciziilor financiare ale oficialilor autorizai, procesele de control ulterior, procedurile de achiziie i contractarea, consultana de management, contabilitate i elaborarea procedurilor financiare i a instruciunilor reprezint responsabilitatea primar a diviziei control i buget departamental. Divizia achiziii i infrastructur are de asemenea responsabilitatea de derulare a achiziiilor publice i a contractrii. Controlul ulterior se realizeaz n principal de ctre agenia de contabilitate. n privina atribuiilor care depesc buget departamental, innd de bugetul federal, acestea vor fi implementate prin seciunea corespunztoare. n prezent, planificarea bugetar pentru bugetele ministerelor de linie este (nc) un demers care are la baz contribuia. Determinarea obiectivelor la nivel de minister este un proces care a fost dezbtut mai sus. Discuia urmtoare se aplic bugetului federal. Ministrul finanelor urmeaz instruciunile bugetare care in de asigurarea unui buget echilibrat pe parcursul ntregului ciclu economic. Tot ministrul finanelor are responsabilitatea afacerilor bugetare ale UE dar i pe aceea a relaiilor financiare cu alte state i municipaliti (egalizare, pactul de stabilitate). De la ministrul finanelor eman de asemenea i urmtoarele proiecte n faz de proiect: Legea Cadru a Bugetului Federal (BFRG); Legea Federal a Finanelor (BFG); Prognoza bugetar federal; Raportul strategic; raportul bugetar i instruciunile i documentele de lucru, mpreun cu alte instituii bugetare.
Mai mult, ministrul finanelor administreaz bugetul federal adic: are dreptul de a nfiina fonduri de rezerv bugetar; administreaz angajamentele de cheltuieli, cu aprobarea din partea guvernului federal; aprob cheltuielile care depesc bugetul (depirile de cheltuieli); au obligaia de a participa la planurile federale de implementare a reglementrilor de importan major (legi, ordonane i pli) i de a le aproba. Activele Federale Ministrul finanelor face alocarea activelor federale (de ex. transferuri, pli) i are dreptul de a realiza decontarea datoriilor financiare i a obligaiilor federale). Controlul dobnzilor, bugetului, resurselor financiare i resurselor umane
27
Aprobarea directivelor i ordonanelor. Rolul sistemului de control intern: sprijinirea respectrii reglementrilor aplicabile i a orientrilor strategice; sporirea eficienei activitilor administrative; acoperirea cerinelor legate de cheltuielile publice; administrarea eficient a fondurilor publice; garantarea legalitii i fiabilitii activitilor de administrare; i protejarea informaiilor supuse cerinelor legale ale confidenialitii.
Sunt, prin urmare, acoperite i toate deciziile de ordin financiar. Situaia Federal a Conturilor este stabilit pe baza declaraiilor anuale din partea ministerelor i a inspeciilor efectuate n acest sens de Curtea Auditorilor i transmise Consiliului Naional dup prezentarea opiniei ministrului finanelor. Situaia Federal a Conturilor include: indicaia economic global a bugetului federal; o analiz comparativ a prognozei bugetare, n care cheltuielile i veniturile efective sunt comparate cu prognozele iniiale ale bugetului federal; raportul anual ca o declaraie a bilanului activelor; contul anual de profit i pierdere cu menionarea cheltuielilor i a veniturilor; un raport privind datoria i obligaiile federale; nchiderea anual a conturilor entitilor juridice aflate n administrarea federaiei.
Exist o regul care se aplic bugetului ministerului de linie conform creia ministrul finanelor are rolul de a crea situaia anual a conturilor. Aceasta este auditat de Curtea Auditorilor i adoptat n Situaia Federal a Conturilor. 3.2. Audit intern
nc de la nceput, trebuie spus faptul c definiia IIA n conformitate cu Standardele Internaionale de Practic Profesional i Audit Intern 2011 nu includ prevederi de audit intern ca parte a controlului intern. Cu toate acestea, coninutul acestui mesaj poate fi aprobat. Auditul intern nu a fost elaborat ca parte a CPI. Capacitatea unui ministru de a avea un audit intern n ministerul respectiv este prevzut n Legea Federal a Ministerelor. Ministrul finanelor a emis dou ordonane pentru ministerul
28
su. Ordonana prin organizarea controlului reglementeaz poziia auditului intern fa de sistemul de control intern. Carta auditului reglementeaz activitile de audit intern pe baza standardelor IIA. n ambele cazuri, toi angajaii ministerului se supun acestor reglementri. Libertatea raportrii auditului este asigurat n msur complet. Rapoartele de audit sunt prezentate direct, fr vreun stadiu intermediar, ministrului i/sau cabinetului acestuia. n raportul anual, directorul direciei de audit intern evalueaz independena organizaional pe baza standardului IIA 1100 i INTOSAI GOV 9140. Carta auditului, denumit ca atare (Revisionsordnung), a fost propus de ctre directorul direciei de audit fiind mai apoi aprobat de ministru. Aceasta respect pe deplin standardele IIA. Activitile situate n afara sferei de cuprindere a auditului nu sunt realizate ca parte a auditului intern. Consultana ocazional (n afara auditului) se desfoar n cadrul standardelor IIA. Prin intermediul sistemului de educaie a managementului public general destinat absolvenilor de nvmnt superior precum i prin componenta suplimentar destinat auditorilor interni este asigurat instruirea profesional permanent. De exemplu, unii auditori pot obine diploma de master n auditul public n cadrul Universitii de Economie i Afaceri din Viena, alii sunt manageri certificai de risc corporativ sau au un curs de management intern de proiect la o universitate de tiine aplicate etc. O dat la patru ani, nsui auditul intern este supus unei evaluri calitative externe. Rapoartele de audit sunt prezentate ministrului, secretarului general, efului unei anumite seciuni, managerilor la nivelul ministerului i efului serviciului auditat. Inspeciile auditului intern merg dincolo de auditurile financiare i de conformitate. Acestea includ auditurile operaionale i, mai ales, auditurile de management. Auditul infraciunilor este realizat de un serviciu de audit specializat (Biroul Afacerilor Interne). n plus fa de auditurile solicitate de Ministrul Finanelor, se efectueaz audituri conexe de certificare n zona finanrii cheltuielilor, mpreun cu reprezentani ai Comisiei Europene i au Direciei Generale a Bugetului. Att reprezentanii funciei auditate ct i cei ai unitilor organizaionale superioare care au responsabilitatea de a soluiona problemele identificate sau chestiunile poteniale sunt invitai la discuiile de final ale auditului. Funcia direct responsabil i asum furnizarea msurilor concrete de implementare ntr-o perioad stabilit care nu poate depi 12 luni. n termenul astfel stabilit, funciei respective i se solicit prezentarea unui raport de audit intern. Implementarea/neimplementarea msurilor aprobate se monitorizeaz i se raporteaz trimestrial ministrului i secretarului general. n cazul n care sunt depistate cazuri de fraud i/sau nereguli n cursul unei misiuni de audit, este sesizat Biroul Afacerilor Interne din cadrul Ministerului Finanelor. Acesta demareaz o investigaie independent. Cele dou investigaii se desf oar n paralel i sunt ntr-o relaie de coordonare. Exist o separare clar ntre inspecia financiar i auditul intern. n sensul unui concept unic de audit, auditul intern este n mod clar la un superior inspeciei financiare interne.
29
Pe de o parte, auditul intern ia n calcul rezultatele inspeciei financiare atunci cnd elaboreaz planul anual de audit i desfoar misiunile individuale de audit. Pe de alt parte, auditul intern verific eficiena i eficacitatea unei inspecii financiare (dac este realizat de organismele din cadrul Ministerului Finanelor). 3.3. Relaia dintre auditul intern i auditul extern
Planul anual de audit al departamentului de audit intern este n mod neoficial coordonat de ctre Curtea Auditorilor, creia i se prezint raportul anual. Atunci cnd Curtea Auditorilor inspecteaz o chestiune deja verificat ntr-o misiune de audit intern, se prezint rapoartele de audit. n astfel de cazuri, Curtea Auditorilor are o discuie iniial cu auditorii interni. 3.4. Consiliile de audit i/sau comitetele de audit
Nu se nfiineaz nici consilii i nici comitete de audit. Urmtoarele msuri pot fi considerate ca fiind axate pe aceast direcie concret: 3.5. Verificarea ncruciat obinuit a Curii Auditorilor cu privire la misiunile de audit intern ale federaiei i entitilor juridice separate; Activitile de coordonare (restricionate) ale Oficiului Cancelarului Federal pentru auditurile interne ale federaiei; Evaluri de calitate externe periodice (doar la nivelul Ministerului Finanelor). Coordonarea controlului public intern
Nu exist o coordonare centralizat sau o funcie de armonizare n cadrul Ministerului Finanelor sau n cadrul Federaiei. Atribuiile de control se realizeaz n cadrul unui concept de control naional comprehensiv care este definit n mod clar. Auditul intern evalueaz n mod periodic funcionalitatea sistemelor de control intern. Un control federal general are la baz Curtea Auditorilor n sfera raportului anual i al activitilor de verificare ncruciat. Fondurile UE se supun regulilor urmtoare. Pentru implementarea programelor europene n domeniul agriculturii i de politici structurale se aplic reglementri specifice (reglementri sectoriale), pe lng reglementrile financiare ale Uniunii Europene. Aceste reglementri includ i implicarea i responsabilitatea Statelor Membre; n conformitate, Statele Membre au obligaia de a introduce anumite funcii de implementare i control. n Austria, cadrul legislativ naional necesar include prevederi conform crora cheltuielile UE, prin intermediul bugetului public, n special bugetul federal, sunt axate pe un proces definit. Legea bugetului naional se aplic i n domeniul bugetrii Uniunii Europene. Mai mult, este nevoie ca prevederile coninute n reglementrile sectoriale ale Uniunii Europene s fie neaprat aplicate n practic; n cazul n care se dovedete necesar, acest lucru se bazeaz pe aprobarea unor reglementri specifice la nivel naional. n privina funciei de participare, Austria este supus controlului Comisiei Europene; Comisia European are dreptul de a inspecta modul n care sunt utilizate fondurile UE de ctre autoriti i beneficiari.
30
Politica agricol Implementarea la nivel naional a politicii agricole comune se bazeaz pe Agrarmarkt Agenia de Pli din Austria, cu excepia restituirilor pentru exporturi care se proceseaz prin intermediul autoritii vamale Salzburg/Erstattungen. Finanarea dezvoltrii rurale se realizeaz de ctre federaie (Ministerul Federal al Agriculturii, Pdurilor, Mediului i Administrrii Apelor) prin intermediul Ageniei de pli Agrarmarkt i cu implicarea Camerelor de stat n agricultur i a guvernatorilor de stat, n funcie de procese. Federaia este responsabil cu funciile de autorizare, control i plat (Ministerul Federal al Agriculturii, Pdurilor, Mediului i Administrrii Apelor sau Ministerul Federal al Finanelor. Coeziune pentru cretere i ocupare
Implementarea programelor structurale la nivel naional se bazeaz pe diferite funcii ale statelor i federaiilor, n funcie de competenele concrete. Cadrul legal are la baz convenia dintre federaie i state n privina sistemului de administrare i control din Austria pentru fondurile structurale ale Uniunii Europene. n mod corespunztor, programele cu inte regionale, co-finanate din Fondul European pentru Dezvoltare Regional (FEDR) sunt coordonate la nivel de state. Cu toate acestea, gestionarea programelor co-finanate din Fondul Social European (FSE) se ntinde pe teritoriul mai multor state i este responsabilitatea federaiei (Ministerul Federal al Muncii, Afacerilor Sociale i Proteciei Consumatorului). Burgenland este o excepie, programul propriu al acestui stat fiind co-finanat din Fondul Social European (FSE). Autorizarea, controlul i plata se realizeaz de ctre federaie att pentru FEDR ct i pentru FSE (n cazul FEDR, Biroul Cancelarului Federal i agenia de pli pentru fondul ERP; n cazul FSE, Ministerul Federal al Muncii, Afacerilor Sociale i Proteciei Consumatorului). Competena de baz pentru activitile menionate n Articolele 310 325 din Tratatul de funcionare a Uniunii Europene aparine Ministerului Federal al Finanelor. 4. Inspecia financiar Organismele care realizeaz inspecie financiar sunt dup cum urmeaz. Curtea Auditorilor. Agenia Federal a Contabilitii. Serviciile de audit intern din cadrul ministerelor. n plus, n cadrul Ministerului Federal al Finanelor exist Biroul Afacerilor Interne care are responsabilitatea inspeciilor n cazul depistrii unor infraciuni. Autorizarea funciilor pentru Fondurile Europene. Funcii de inspecie pentru Fondurile Europene. Organismele inspeciei de stat. Pe lng organismele deja menionate, exist i urmtoarele institu ii de urmrire penal: Biroul Federal Anti-corup ie (din 2010); Serviciile publice de urmrire penal; Serviciul Public Central de Combatere a Corupiei (din 2009); Tribunalele.
31
Nu a fost nfiinat o instituie central care s aib responsabiliti legate de organismele de inspecie financiar i instituiile de urmrire penal i nici nu se are n vedere nfiinarea unei astfel de instituii. Organismele de inspecie apropiate domeniului inspeciei, att tehnic ct i organiza ionale, sunt considerate ca fiind mult mai eficiente. Informaiile privind rezultatele semnificative ale inspeciilor legate att de cheltuielile bugetului naional ct i cele ale bugetului european sunt prezentate Ministerului Federal al Finanelor. Inspecia poate fi iniiat de urmtoarele organisme n modul descris mai jos pentru fiecare caz n parte. Curtea Auditorilor Agenia de contabilitate Audit intern la ministere Auditul infraciunilor Funcii de autorizare pentru Fondurile Uniunii Europene Funcii de inspecie pentru Fondurile Uniunii Europene Organismele inspeciei de stat Serviciul Federal pentru Prevenirea i Combaterea Corupiei Servicii publice de urmrire penal Serviciul Public Central de Urmrire pentru Lupta mpotriva Corupiei (Tribunale) Parlament, Minister, Curtea Auditorilor Inspecii operaionale: pe fiecare instituie Inspecii ulterioare: pe fiecare instituie Un anumit minister Un anumit minister, pe fiecare instituie Pe fiecare instituie Pe fiecare instituie Ca i n cazul federaiei Pe fiecare instituie Pe fiecare instituie Pe fiecare instituie (Principiul acuzrii)
Aceste organisme pot desfura inspecii ex ante i ex post cu excepia inspeciilor ageniei de pli i a celor n cazuri infracionale. 5. Reforme n derulare i/sau reforme viitoare Prima etap (2009) i a doua etap (2013) a reformei bugetare au fost deja descrise n Seciunea 1. Dezvoltarea continu a sistemelor de control se va axa pe contextul acestei reforme.
32
BELGIA
1. Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI)1 Cnd noul guvern a venit la putere dup alegerile din anul 1999, una din principalele lui prioriti a fost modernizarea guvernului federal. Curnd, acest demers a luat denumirea de Reforma Copernic. Filozofia de la baza acestei reforme este aceea c nu cetenii sunt aceia care trebuie s serveasc administraia, ci mai degrab invers: administraia este cea care trebuie s deserveasc ceteanul. n realitate, reforma se reduce la introducerea i aplicarea principiilor guvernanei corporative n sectorul public, cu scopul de a mbunti performana n sectorul public. Reforma a avut patru piloni de baz: o nou structur organizaional; o nou politic de resurse umane (RU); metode de lucru noi; i un nou sistem de control. n ceea ce privete structura organizaional, au fost nlocuite fostele ministere cu servicii guvernamentale orizontale i verticale. n plus, au fost create mai multe servicii programatice n cadrul sectorului public. Noua politic RU policy a presupus ncercarea de a crea condiii de munc atrgtoare i asigurarea alinierii salariilor cu nivelurile pieei i rezolvarea planurilor de dezvoltare personal. Procesele organizaionale au fost reproiectate n proiecte de reproiectare a proceselor de activitate (proiecte business project reengineering - BPR), axate pe simplificarea i mbuntirea serviciilor. n sfrit, intenia era de a avea o rspundere sporit care s reprezinte elementul cheie al unei noi culturi de management. Accentul s-ar muta astfel de la controlul ex ante la controlul ex post. Ca parte a acestui proces, managerii au obligaia de a-i mbunti propriile sisteme de control intern. n vederea introducerii bunei guvernane, n anul 2002 a fost creat cadrul legal att pentru introducerea unui sistem de control intern ct i prelungirea activitilor de audit intern. Au fost de asemenea organizate comitete de audit att pentru serviciile federale n totalitate ct i pentru serviciile programatice ale sectorului public. Totui, implementarea acestor reglementri nu a demarat cu adevrat datorit angajamentului insuficient, att la nivel politic ct i la cel al administraiei publice. O nou ncercare a urmat n 2007. Trei noi decrete regale au fost elaborate pentru a nlocui cadrul legal existent. Pe lng introducerea unui sistem de control intern i organizarea activitilor de audit intern, a fost emis un decret separat pentru nfiinarea unui Comitetul unic de audit al Guvernului Federal (Auditcomit voor de Federale Overheid ACFO). Cu toate acestea, modificarea legislaiei nu a dus la sporirea entuziasmului i n practic, aa cum a remarcat i Curtea Auditorilor. n schimb, placa turnant a fost numirea unui Comisar Guvernamental pentru implementarea auditului intern n guvernul federal la jumtatea anului 2009. Sarcina acestuia a constat n urmtoarele atribuii: elaborarea unei propuneri privind introducerea auditurilor interne; pregtirea i demararea acestei introduceri sub supravegherea comitetului de audit care urma s fie nfiinat; punerea la punct a unui calendar n acest sens; i n sfrit supravegherea tranziiei de la controlul ex ante la cel ex post prin consultare cu Inspectoratul Financiar. Comisarul Guvernamental a demisionat n iulie 2010 n urma alegerilor anticipate din luna precedent. Atribuiile sale au fost preluate temporar de ctre un
ContribuiaMinisteruluiFederalalFinanelor,14martie2011.
33
Ministru de Buget demisionar, pn la abolirea total a comisiei guvernamentale la finele anului 2010. Chiar i aa, datorit acestui Comisar Guvernamental a fost instalat Comitetul de audit al Guvernului Federal n luna aprilie 2010. Prezena unui organism independent de aceast natur a condus la o mai mare contientizare a managementului n privina controlului organizaional. O consecin a nfiinrii comitetului a fost aceea c toi managerii aveau obligaia transmiterii unui raport n termen de ase luni de la numirea membrilor si. Raportul coninea detalii privind structurile existente i mecanismele de evaluare ale controlului intern din organizaia managerului respectiv, precum i un plan de organizare a activitilor de audit intern. O alt consecin a fost c din acel moment toi managerii aveau obligaia de a transmite ACFO un raport anual privind performana propriului sistem de control intern i mbuntirile avute n vedere. 2. Mediul controlului public intern 2.1. Codul etic i de conduit Serviciul federal public Budget en Beheerscontrole (FOD B&B, control bugetar si de management) include Bureau voor Ambtelijke Ethiek en Deontologie (agenia pentru etic i docuri de conduit n cadrul administraiei publice). Agenia are responsabilitatea de a elabora politica federal preventiv privind integritatea. Ca parte a acestei responsabiliti, agenia elaboreaz recomandrile de politici destinate ministrului responsabil/guvernului i acordarea unui serviciu suport altor instituii guvernamentale. 2.2. Managementul resurselor umane
Guvernul federal dispune de o baz de date, aa numita hart federal care pune la dispoziia personalului, direciilor de resurse umane i cetenilor o prezentare de ansamblu a tuturor posturilor i claselor de posturi din cadrul serviciilor publice ale administraiei federale. Acest lucru este o asigurare c toi membrii personalului dispun de nelegerea propriului post, clarificnd n acelai timp oportunitile de carier specifice. Fiele posturilor ofer o imagine a diferitelor responsabiliti i ateptri privind performanele i aptitudinile. 2.3. Frauda fiscal
Timp de mai muli ani, guvernul a avut un secretar de stat pentru coordonarea prevenirii fraudei ca parte a activitii de combatere a fraudei fiscale. Acest secretar de stat are dou sarcini prima, aceea de a mbunti cooperarea tuturor serviciilor implicate n aceste aciuni (organizaii administrative, organisme de monitorizare, poliia i serviciile judiciare) n efortul de combatere a fraudei fiscale i sociale n zona prevenirii, detec iei, controlului urmriri penale i condamnrii, iar a doua este aceea de a asigura aplicarea uniforma a legislaiei fiscale i sociale. 2.4. Contabilitatea sectorului public
Legea din 22 mai 2003 a reformat contabilitatea guvernamental, prin introducerea conturilor generale alturi de cele bugetare. Conturile generale au la baz principiile contabilitii n partid dubl. Tot aceast lege a permis i tranziia de la conturile bugetare numerar la conturile bugetare bazate pe tranzacii. Acest lucru nseamn c veniturile i cheltuielile sunt
34
nregistrate n conturi atunci cnd se stabilete dreptul respectiv si nu la efectuarea plii. Cu toate acestea, implementarea acestei legi a nceput abia n 2009. n prezent, prevederile acestei legi sunt aplicate treptat, demersul fcnd parte din prelungirea proiectului Fedcom (vezi mai jos). Intenia este aceea ca toate serviciile publice federale i instituiile guvernului federale s aplice legea n totalitate ncepnd cu anul financiar 2012. 2.5. Noul sistem informatic pentru managementul conturilor (Proiectul Fedcom)
Proiectul Fedcom este un proiect federal de modernizare a contabilitii federale. Atunci cnd acest proiect va fi finalizat, statul federal va dispune de trei tipuri de conturi. n primul rnd, vor exista conturi bugetare care vor permite monitorizarea execuiei bugetului de stat. n al doilea rnd, vor exista o serie de conturi generale, comparabile ntr-o oarecare msur celor din sectorul privat, pentru a permite monitorizarea modificrilor din portofoliu (bilan) i a rezultatelor federale (contul de venituri i cheltuieli). n fine, vor exista conturi analitice care vor permite analiza cheltuielilor pe centre de costuri. nregistrarea n conturi se va face pe baza tranzaciilor, n conformitate cu regulile ESA 95. Implementarea proiectului Fedcom n serviciile publice federale i programatice are loc n etape, n perioada 200911 (aa-numitele rollouts). Un avantaj al proiectului Fedcom este acela c ofer o oportunitate de a construi mecanismele de control intern i separarea sarcinilor. O consecin este c verificrile ex-ante efectuate de Curtea Auditorilor nu vor mai avea loc (se elimin aprobarea prealabil a Curii Auditorilor) urmnd n schimb s fie derulate audituri ex post (analize de legalitate, periodicitate, eficien i fiabilitate a sistemelor de control intern din cadrul instituiilor). 3. Conceptul de control public intern 3.1. Rspundere/responsabilitate managerial De la instalarea ACFO n aprilie 2010, a crescut contientizarea instituiilor guvernului federal cu privire la controlul intern i auditul intern. Chiar i aa, exist nc o mare suspiciune n rndul managementului n ceea ce privete aceste principii de guvernan n sectorul public, fiind nevoie nc de eforturi pentru a trezi managerilor i personalului operaional. De exemplu, instalarea ACFO a nsemnat intrarea n vigoare a Articolului 20 din Decretul Regal din 17 august 2007 privind nfiinarea ACFO. Conform acestui articol, fiecare manager are obligaia de a transmite un raport ctre ACFO n termen de ase luni de la numirea membrilor ACFO, iar acest raport va trata att structurile existente ct i evaluarea mecanismelor de control intern din organizaia managerului respectiv i un plan de organizare a activitilor de audit intern. Pe lng toate acestea, exist i Decretul Regal din 17 august 2007, care reglementeaz sistemul de control intern n unele servicii ale executivului federal, n ncercarea de sporire a responsabilitii n rndul managementului i stabilire a condiiilor pentru un management mai bun al riscurilor. Sfera de cuprindere a celor dou decrete mai sus menionate se limiteaz, totui, la 22 de instituii; prin urmare ele nu acoper sectorul federal executiv n totalitatea sa. Reglementrile se aplic tuturor serviciilor publice programatice i federale precum i tuturor serviciilor care
35
depinde de acestea (16), Ministerului Aprrii i cinci instituii de utilitate public din Categoria A. Decretul Regal din 17 august 2007 privind sistemele de control intern prevede n mod explicit cadrul de referin care este COSO/INTOSAI. Decretul prevede de asemenea c toi membrii personalului ar trebui s contribuie la buna funcionare a sistemului de control intern n maniera corespunztoare postului pe care l ocup. n ceea ce privete stabilirea unui nivel de risc acceptabil, se face deosebirea ntre nivelul strategiilor politice i nivelul strategiilor/politicilor n sectorul administraiei publice. Nivelul de risc acceptabil pentru riscurile asociate obiectivelor la nivelul strategiilor politice este determinat de ministru prin consultri cu managerul. Managerul stabilete nivelul acceptabil de risc n ceea ce privete riscurile legate de strategiile/politicile n rndul funcionarilor publici i informeaz apoi ministrul n aceast privin. Managerii au obligaia de a transmite ctre ACFO n data de 15 februarie a fiecrui an un raport care trateaz performana propriilor sisteme de control intern. Ar trebui de asemenea ca raportul s includ i o meniune n privina mbuntirilor care se doresc implementate n anul care urmeaz. Conform reglementrilor, trebuie abordate cel puin urmtoarele subiecte: sarcinile, obiectivele i resursele serviciului sectorului public; confirmarea de ctre manager a responsabilitilor legate de buna funcionare a sistemului de control intern; aplicarea obiectivelor generale pentru controlul intern al serviciului; o descriere i evaluare a sistemului de control intern n conformitate cu standardele COSO/INTOSAI; comentarii ale persoanelor responsabile cu implementarea activitilor de audit intern i ale organismelor de control extern, precum i rspunsul la aceste comentarii; i, n fine, o descriere a structurilor i procedurilor de monitorizare i evaluare a sistemului de control intern utilizate de manager pentru a se informa cu privire la calitatea propriilor sisteme de control intern. 3.2. Audit intern
Existena activitilor de audit intern este permis de cadrul legal reprezentat de Decretul Regal din 17 august 2007 privind activitile de audit intern n cadrul anumitor servicii ale sectorului federal executiv. i aici funcioneaz tot doar cele 22 instituii menionate anterior. Reglementrile permit derularea activitilor de audit intern n trei moduri diferite. Exist opiunea unui serviciu de audit permanent i dedicat n cadrul instituiei, a unui serviciu permanent de audit mprit de mai multe instituii i a unui serviciu extern. Aceast ultim opiune presupune derularea activitilor de audit intern fie de o firm privat fie de un serviciu de audit existent, care poate fi mprit sau nu cu alte instituii. Ministrul este chemat s aleag dintre aceste opiuni n termen de trei luni de la primirea informaiei de la ACFO. Cu toate acestea, informaiile furnizate de comisia guvernamental din acel moment arat c, la jumtatea anului 2010, 10 din cele 22 instituii fie dispuneau de un serviciu de audit intern, fie aveau desemnat o parte responsabil cu implementarea activitilor de audit intern, fr nicio referire la calificarea necesar a auditorilor. Decretul regal prevede misiunea de baz pentru activitatea de audit intern. De exemplu, ar trebui ca activitile de audit intern s se deruleze n baza unei abordri independente, obiective, sistematice i metodologice. Ar trebui ca evaluarea sistemului de control intern s reprezinte fundamentul unui dialog ntre serviciul de audit intern i management, avnd drept
36
rezultat o serie de recomandri menite s perfecioneze sistemul de control intern. Persoanele responsabile au obligaia prin lege de a avea toate aceste aspecte n vedere. Trebuie de asemenea ca activitile de audit intern s fie conforme cu standardele IIA. Ar trebui ca ele s fie evaluate cel puin o dat la cinci ani de ctre un evaluator competent independent sau o echip de evaluatori alctuita din persoane care nu sunt angajate ale instituiei n cauz. Conform acestor reglementri, activitile de audit intern sunt menite s acopere toate obiectivele sistemului de control intern. Trebuie ca serviciul de audit intern s elaboreze un program de activitate, pe baza analizei riscurilor, iar acest program necesit aprobarea ACFO. Doar ulterior managerul este informat cu privire la acest program. Auditorii au obligaia de a nu prelua oficial nicio atribuie care ine de responsabilitatea managerului cu privire la sistemul de control intern. Atribuiile auditorilor interni, drepturile i obligaiile acestora i poziia n cadrul serviciului vor fi incluse ntr-o cart care se va elabora prin consultare cu managerul i care are nevoie de aprobarea ACFO. Ar trebui ca aceast cart s conin prevederi cu privire la raportare i s menioneze regulile de soluionare a disputelor i confidenialitatea. Carta va include de asemenea un angajament din partea managementului privind respectarea independenei auditorilor interni i lipsa unor msuri de represalii mpotriva persoanelor care coopereaz n activitile de audit intern derulate n cadrul serviciului. Fia postului i profilul de competen pentru persoana care conduce activitile de audit intern vor fi transmise ACFO pentru recomandri nainte de naintarea ctre ministru a propunerii managerului. Opinia ACFO are caracter obligatoriu. Persoana care conduce activitile de audit intern nu poate deine aceast poziie n cadrul aceluiai serviciu pe o perioad mai mare de 12 ani. Aceast persoan se va supune unei evaluri efectuate de un membru al ACFO, managerul i ministrul de linie. n schimb, auditorii funcioneaz pe perioade de ase ani i pot fi re-desemnai pe funcie. 3.2.1. Relaia dintre auditul intern i auditul extern n prezent nu exist protocoale sau acorduri oficiale ntre serviciile de audit intern i Curtea Auditorilor. Aceste reglementri prevd principiul auditului unic. n mod concret, decretul regal privind activitile de audit intern specific faptul c pentru procesele care conin proceduri supuse auditului extern, serviciul de audit intern poate cu condiia unei recomandri favorabile din partea ACFO elabora protocoale prin care s oficializeze condiiile privind coordonarea sarcinilor i schimbul de informaii. Este posibil ca instalarea ACFO, s impulsioneze discuiile purtate cu instituia Curtea Auditorilor privind principiul auditului unic. Acesta este n definitiv un domeniu n care exist lecii de nvat din experiena regional. Acest lucru se ntmpl deoarece serviciul de audit intern al guvernului flamand a elaborat un memorandum de acorduri cu instituia Curii Auditorilor privind principiul unic de audit, cu scopul de a evita suprapunerea i dublarea auditurilor i anchetelor. Preedintele de la momentul respectiv al Comitetului flamand de audit n funcie atunci cnd a fost ncheiat acest protocol este acum preedintele ACFO. El
37
poate, prin urmare, s foloseasc aceast experien i reea pentru scopul acordurilor dintre serviciile de audit intern i Curtea Auditorilor privind auditul unic la nivel federal. 3.2.2. Consilii de audit sau comitetele de audit Decretul Regal din 17 august 2007 privind nfiinarea Comitetului de audit al Guvernului Federal (ACFO) a creat condiiile pentru crearea unui comitet unic de audit pentru toate cele 22 instituii menionate anterior. Membrii acestuia au fost desemnai prin Decretul Regal din 21 februarie 2010, dup discutarea n consiliul de minitri. ACFO a fost instalat n mod oficial n data de 2 aprilie 2010. Comitetul ACFO este alctuit din apte membri independeni din care patru vorbesc limba olandez i trei sunt vorbitori de limb francez. mpreun, trebuie ca acetia s dispun de o experien suficient n domeniile de activitate ale sectorului public, ciclul bugetar, TIC, managementul n sectorul public, drept public, control intern, management strategic i managementul riscurilor. Membrii comitetului sunt numii pe o perioad de ase ani i pot fi numii din nou doar pentru un singur mandat suplimentar. Comitetul i alege preedintele dintre membrii proprii. Pentru asigurarea independenei comitetului, posturile libere, regulile i condiiile au fost publicate n luna noiembrie 2009 prin intermediul presei, Internetului i Monitorul Oficial al Belgiei. Candidaii nu puteau fi funcionari publici n niciuna dintre instituiile supuse comitetului de audit. n definitiv, aceti funcionari public sunt membri ai organizaiilor care ar urma s fie auditate i nu sunt prin urmare, prin definiie, independeni. La momentul respectiv, nfiinarea ACFO a reprezentat o prioritate a Comisarului Guvernamental, fiind cheia expansiunii activitii de audit intern. Comitetul este chemat s protejeze independena activitilor de audit intern i s asigure eficacitatea i calitatea acestora: auditul nu este posibil dect dac raportarea se face ctre un organism independent. Comitetul ACFO se ntrunete cel pu in trimestrial. Este nevoie de prezena a cel puin cinci membri pentru ca rezoluiile emise s aib valabilitate. Membrii au dreptul la un onorariu pentru participarea la edine. Acest onorariu se reduce substanial ncepnd de la cea de a aptesprezecea ntrunire a comitetului. Directorul Inspectoratului Finanelor (vezi mai jos) particip de drept la ntruniri. Aceast persoan are un rol de consiliere i nu are drept de vot. Membrii comitetului se supun standardelor profesionale internaionale IIA. Comitetul ACFO rspunde n faa Guvernului i a membrilor si. Comitetul elaboreaz n acest sens dou rapoarte, n fiecare an la data de 31 iulie. Unul dintre aceste rapoarte se adreseaz mini trilor de linie i se refer la serviciul care este responsabilitatea ministrului respectiv, cel de al doilea raport fiind naintat Consiliului de Minitri. Rapoartele au menirea de a furniza guvernului i minitrilor o imagine de ansamblu a modului n care decurg lucrurile n privina sistemelor de control intern ale instituiilor n cauz. Comitetul ACFO poate solicita toate informaiile necesare pentru elaborarea acestor rapoarte de la managerii sau persoanele care conduc activitatea de audit intern. n plus, rolul comitetului ACFO este ntrit i de faptul c atribuiile sale sunt prevzute n legislaie. De exemplu, ACFO are obligaia de a informa guvernul cu privire la fiabilitatea sistemelor de control intern din cadrul diferitelor instituii, n scopul de a susine ndeplinirea strategiei guvernamentale. Comitetul ACFO are de asemenea obligaia de a preveni guvernul
38
atunci cnd consider c unele instituii furnizeaz informaii incorecte sau nefiabile care ar putea conduce la decizii guvernamentale bazate pe informaii greite. n plus, ACFO lucreaz n prezent la stabilirea detaliilor privind publicarea cartei auditului i a regulilor de procedur. Carta auditului va conine urmtoarele elemente: lista membrilor cu menionarea datei iniiale i finale a mandatului fiecruia; numirea preedintelui i a persoanei responsabile cu activitatea de secretariat a comitetului ACFO; lista atribuiilor comitetului; reglementrile legate de obliga iile de raportare; acceptarea principiului confidenialitii n comunicarea dintre persoanele care conduc activitatea de audit intern i comitetul ACFO. 3.3.3. Coordonarea controlului public intern Articolul 6 din Decretul Regal din 17 august 2007 privind sistemele de control intern prevede faptul c FOD B&B va asigura sprijinul metodologic n vederea extinderii controlului intern n cadrul serviciilor respective. FOD B&B poate crea reele tematice interdepartamentale din propria sa iniiativ i va asigura coordonarea acestor reele. Poate de asemenea asigura consultan la cerere pentru serviciile respective. n mod concret, departamentul de suport management din cadrul FOD B&B are aceast atribuie. Acest departament consta practic din doar 2,8 personal echivalent unei norme ntregi la nceputul anului 2011, ns se fac eforturi pentru a majora aceast cifr la ase sau apte n cursul anului. Cu toate acestea, FOD B&B observ faptul c este foarte dificil gsirea unor persoane care s dispun exact de profilul cerut. O explicaie posibil ar putea fi salariile mai mari din sectorul privat. Departamentul Suport Management faciliteaz n prezent reeaua de control intern, un organism neoficial. Aceast ini iativ a aparinut Comisarului Guvernamental din acea perioad, n primvara anului 2010, ns s-a aflat pe minile bune ale echipei Suport Management de la nceputul acestui an. Frecvena ntrunirilor este destul de mare, media fiind de o ntrunire la 1-2 luni. Acest lucru nseamn c trebuie acordat o atenie special pentru a nu produce o suprancrcare a informaiilor cu att mai mult cu ct implementarea unui sistem de control intern eficient i satisfctor n cadrul guvernului federal se afl nc n perioada de nceput. Din aceast cauz i s-a cerut fiecruia dintre membrii reelei s fac o prezentare general a celor mai importante cinci probleme cu care s-au confruntat n ntrunirea din luna ianuarie 2011. ngrijorrile cel mai frecvent amintite au fost: diseminarea bunelor practici; implementarea practic a controlului intern; captarea interesului managementului i eliminarea rezistenelor; nevoia unei matrice de maturitate; i procedurile privind rapoartele anuale legate de funcionarea sistemului de control intern, aa-numitele rapoarte ale Articolului 7. Ordinea de zi a ntrunirilor urmtoare va fi stabilit pe baza acestor probleme care au fost enumerate. Vor fi organizate i ntruniri periodice la care va fi invitat s participe preedintele ACFO, dnd astfel posibilitatea membrilor de a adresa ntrebri concrete. Acest lucru va ajuta la realizarea conexiunii ntre ACFO i membrii implicai n controlul intern, lucru care n schimb le va permite acestora o mai bun nelegere a prioritilor pe care ACFO le dorete stabilite. Departamentul Suport Management se axeaz n mod specific pe controlul intern. n ciuda acestei competene limitate, acest departament efectueaz misiuni de consultan la nivelul
39
ntregului guvern federal. Acord instruire funcionarilor publici sub forma unui curs de control intern i face prezentri la cerere pe tema valorii adugate a controlului intern. A existat o ntrunire pe tema auditului intern n 2010. Iniiativa a fost amnat pentru a nu se suprapune cu memorandum-ul ACFO aflat la vremea aceea n curs de elaborare. Era clar c existena a dou circuite paralele ar fi dezastruoas pentru dezvoltarea auditului intern n cadrul guvernului federal. S-a luat decizia, n urma discuiilor purtate ntre departamentul de Suport Management i comitetul ACFO ca reeaua de audit intern s nceap s func ioneze prin intermediul secretariatului ACFO. Acest lucru va duce la prevenirea conflictelor de interese dintre controlul intern i auditul intern. Cu toate acestea, secretariatul va prelua aceast sarcin doar temporar. n definitiv, auditorii au obliga ia de a facilita ei nii funcionarea reelei odat ce serviciile de audit intern vor fi operaionale. 4. Inspecia financiar2 Autoritile federale de supraveghere, n special Consiliul de Minitri i Minitrii de Buget i ai Serviciului Public, precum i comunitile i regiunile (Articolul 51 din legea special din data de 16 ianuarie 1989 privind finanarea la nivelul comunitilor i regiunilor) poate solicita inspectorilor financiari efectuare controlului administrativ i bugetar. Inspectoratul Finanelor raporteaz direct minitrilor/guvernelor (comuniti, regiuni i directori executivi). Inspectorii financiari nu au nicio relaie ierarhic cu minitrii crora le sunt atribuii, sau cu departamentele unde efectueaz controlul. Independena inspectorilor financiari este n mod explicit aprobat n Legea din 22 mai 2003 privind organizarea bugetar i a conturilor statului federal, precum i n legea special mai sus menionat. Inspectorii financiari sunt i consilierii pe chestiuni bugetare i financiare ai minitrilor crora le sunt atribuii. n plus, ei funcioneaz i ca ageni de control n numele i pe cheltuiala minitrilor responsabili cu bugetul sau administrarea. n fine, n situaia delegrii directe a autoritii, ei au sarcina de a verifica toate operaiile planificate de ofierii de autorizare, cu excepia operaiunilor minore sau a celor care sunt definite n aa fel nct nu exist loc de interpretare subiectiv din partea ofierilor nsrcinai cu autorizarea. De asemenea, ministrul le poate solicita desfurarea unor anchete la instituiile publice sau private subvenionate de sectorul public. Inspectoratul Finanelor are de asemenea atribuia de a face o prim selecie a fondurilor europene. Aceast sarcin devine, cu timpul, din ce n ce mai important. Controlul ex ante (sarcina noastr principal) are n vedere urmtoarele aspecte: bugetul, periodicitatea, eficiena, eficacitatea, economia i oportunitatea. Pe lng aceste cazuri (proiecte de rezoluii) n care controlul efectuat de Inspectoratul Finanelor este obligatoriu (vezi mai sus), oricare ministru, ministrul de buget, ministrul serviciilor publice i Consiliul de minitri pot solicita inspectoratului finanelor derularea unor misiuni specifice (audituri, anchete, audituri specifice etc. deseori ex post). Ex ante/ex post: vezi mai sus. Plafoanele peste care se aplic controlul ex ante al ordinelor i alocrilor n sectorul public pot fi modificate prin acordul comun al ministrului de linie i
40
ministrului de buget. Aceste plafoane pot fi majorate pentru a mbunti performana sistemului de control intern. De exemplu, n cadrul Ministerului Aprrii se utilizeaz un control ex post pe baz de eantionare pentru cazurile cuprinse ntre plafoanele actuale i plafoanele majorate. Conform reglementrilor federale recente, se vor ncheia protocoale ntre ministrul de buget/al serviciilor publice i comitetul de audit, pe de o parte i Inspectoratul Finanelor pe de alt parte, pentru aprobarea condiiilor oficiale privind coordonarea sarcinilor i diseminarea informaiilor n vederea realizrii analizei proceselor privitoare la ordinele sectorului public, alocarea fondurilor discre ionare i angajarea personalului contractual. Directorul Inspectoratului Finanelor particip la ntrunirile Comitetului de Audit de drept, avnd un rol consultativ. 5. Reforme n curs i/sau viitoare Actualmente, nu sunt planificate reforme majore ale reformei administraiei publice (RAP) i CPI. Chiar i aa, un pas semnificativ este ateptat n reforma guvernamental la nivel federal imediat ce va fi format noul guvern (acest lucru se refer la RAP). Memorandum-ul privind punctul de vedere al comitetului ACFO poate fi de asemenea un factor de amnare a procesului de reform (RAP i CPI). n ceea ce privete RAP i CPI se poate face o referire la proiectul Fedcom (vezi de asemenea Seciunea 2.5), care are la baz noua lege a contabilitii guvernamentale (legea din 23 mai 2003). Principalele modificri sunt: mprirea conturilor de cheltuieli i a veniturilor nonfiscale n trei categorii, i anume conturile bugetare, conturile generale i conturile analitice (n loc de conturile bugetare unice); trecerea de la conturile n numerar la conturile bazate pe tranzacii; nu vor mai exista transferuri de credite; i n final vor fi centralizate toate plile, prin intermediul ofierului contabil central (cu excepia numerarului de cas). Fedcom utilizeaz o aplicaie de planificare a resurselor ntreprinderii (enterprise resource planning - ERP) i anume SAP, ca sistem IT pentru acest sistem contabil compus din trei componente. Aplicaia are la baz trei procese integrale.
De la stabilirea dreptului la cash management: acest proces include administrarea veniturilor i a numerarului. De la buget la raportare: aici sunt incluse introducerea i monitorizarea bugetului, nchiderea periodic a conturilor i activele fixe. De la ordonanare la plat: acest proces include comenzile guvernamentale (inclusiv achiziiile locale), achiziiile specifice (cereri de cheltuieli), subvenii i costuri de personal.
n fine, este important s observm c anumite servicii care funcionau mai mult sau mai puin independent coopereaz acum mai strns cu Fedcom, precum i c toate rolurile sunt identificate i toate autorizaiile necesare sunt emise.
41
BULGARIA
Controlul public intern (1) 1. Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI) n linie cu angajamentele asumate de ar n timpul negocierilor privind Capitolul 28 din contractul de aderare, cu privire la controlul financiar, Bulgaria a elaborat un sistem de CFPI cuprinztor. n perioada 2005-06, guvernul, prin intermediul Ministerului Finanelor, a lansat noi iniiative i aciuni relaionate cu implementarea de reforme majore n domeniul controlului financiar, pentru a asigura o administrare financiar solid a fondurilor publice. La data de 16 iunie 2005, Consiliul de Minitri a adoptat o strategie pentru dezvoltarea CFPI. Strategia prevedea domenii prioritare i msuri speciale de implementare. Principalele prioriti relaionate cu actualizarea modelului CFPI erau: reglementri legale mai detaliate privind rspunderea managerial n sectorul public; crearea de uniti de audit intern independente n cadrul organizaiilor din sectorul public (modelul descentralizat de audit intern); crearea de uniti centrale de armonizare n subordinea Ministerului Finanelor, care s coordoneze i s armonizeze sistemul de management i control financiar i sistemul CFPI; i separarea auditurilor interne de inspeciile financiare. Pentru a implementa aceste msuri prioritare, au fost efectuate schimbri legislative i modificri ale structurilor administrative existente pentru a forma uniti descentralizate de audit intern i uniti centrale de armonizare n cadrul Ministerului Finanelor i Ageniei Publice de Inspecie Financiar i ca acestea s opereze la capacitatea lor deplin. n martie 2008, Consiliul de Minitri a adoptat o strategie pentru dezvoltarea managementului i controlului financiar i auditului intern n Bulgaria pentru perioada 2008-10. Prioritile pe care s-a concentrat strategia au fost: consolidarea rspunderii manageriale n cadrul organizaiilor din sectorul public; asigurarea unor audituri interne de calitate; confirmarea rolului de coordonare i armonizare al unitilor centrale de armonizare din cadrul Ministerului Finanelor; i implementarea eficient a fondurilor i programelor UE. Pe parcursul acestei perioade, reforma CPI a fost nsoit de dezvoltarea unor politici privind administraia public i managementul cheltuielilor bugetare. Instrumentele legislative relevante au fost i ele modificate, principalele fiind Legea Administraiei (ultima modificare n decembrie 2010), Clasificarea Unificat a Funciilor n cadrul Administraiei i Legea privind Procedurile Bugetului de Stat (ultima modificare n 2008). Un decret al Consiliului de Minitri din august 2009 a nfiinat Consiliul pentru Reform Administrativ drept organism consultativ al Consiliului de Minitri, care urma s coordoneze politica guvernamental privind managementul administraiei publice generale. A fost adoptat i un plan pentru implementarea de msuri pentru optimizarea administraiei publice. Toate aceste msuri pot fi considerate a avea scopul de a mbunti mediul de control n sectorul public, care este unul dintre elementele sistemelor de management i control.
ContribuiaMinisteruluiFinanelordinBulgariadindatade16martie2011.
42
Ministerul Finanelor a fost principalul promotor al acestei reforme pe parcursul ntregii perioade. Ministrul Finanelor este i preedintele Consiliului pentru Reform Administrativ. Agenia Public de Inspecie Financiar, Agenia Executiv de Audit a Fondurilor UE, Direcia de Buget, Direcia de Trezorerie i Direcia de Cheltuieli ale Statului raporteaz tot Ministrului Finanelor. 2. Mediul controlului public intern n 2006, Adunarea Naional a adoptat Legea privind Managementul i Controlul Financiar n Sectorul Public (LMCFSP), Legea privind Auditul Intern n Sectorul Public (LAISP) i Legea privind Inspecia Financiar Public (LIFP) pentru a implementa strategia din 2005 pentru dezvoltarea CFPI n Bulgaria. Aceste legi prevd clar i difereniaz responsabilitile privind controlul ale managerilor organizaiilor publice de cele ale auditorilor interni i ale inspectorilor financiari publici. n conformitate cu LMCFSP, managerii organizaiilor publice sunt responsabili pentru ndeplinirea obiectivelor organizaiilor prin gestionarea fondurilor publice ntr-o manier legal, economic, eficient i eficace. n acest scop, ei trebuie s asigure funcia de audit intern. Legislaie secundar a fost adoptat i implementat, cum ar fi decrete i reglementri ale Consiliului de Minitri i ale Ministrului Finanelor, inclusiv Decretul Consiliului de Minitri cu privire la nfiinarea Direciei de Control Intern, Reglementarea din 2006 privind furnizarea de informaii n baza LMCFSP, Decretul Consiliului de Minitri din 2006 privind adoptarea unor standarde de audit public intern n sectorul public, Reglementarea din 2009 a Ministrului Finanelor privind activiti specifice de audit n baza fondurilor i programelor UE, Reglementarea din 2011 privind efectuarea de evaluri externe pentru asigurarea calitii auditului i Reglementarea din 2006 a Ministrului Finanelor privind certificarea auditorilor publici interni. Principala responsabilitate a unitii economice de a stabili i opera sisteme de management i control financiar, precum i de a actualiza i raporta cu privire la situaia acestora, este prevzut i n alte legi aplicabile sectorului public, cum ar fi Legea privind Procedurile Bugetului de Stat, Legea privind Bugetele Municipale i Legea privind Banca Naional Bulgar, n conformitate cu care bugetul de stat este executat pe baz de numerar. Procedura bugetar ncepnd din 2007 include elaborarea de proiecte de buget n format de program. Acest lucru implic formularea de politici, programe, obiective i activiti i face parte din implementarea responsabilitii manageriale de a stabili obiectivele organizaiilor publice. Sistemul curent, care formeaz un mediu pentru dezvoltarea CPI, include i activiti efectuate de Inspecia Financiar Public (descris n Seciunea 4 de mai jos), Agenia Executiv de Audit al Fondurilor UE (AA) i Oficiul Naional de Audit. AA ndeplinete rolul de organism de audit pentru programe cofinanate din Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune i Fondul European pentru Pescuit. AA efectueaz audituri de sistem i audituri pe baz de eantion i emite declaraii de nchidere cu privire la proiecte n cadrul Instrumentului pentru Politici Structurale de Pre-aderare (Fondul de Coeziune), instrumentului Schengen, Fondului European de Returnare, Fondului pentru Frontierele Externe, mecanismului financiar ZEE i altor programe UE. Agenia ndeplinete rolul unei autoriti de certificare pentru certificarea anual a conturilor n cadrul programului Saphard. ndeplinete i funcii relaionate cu implementarea de programe de cooperare transfrontalier. Oficiul Naional de Audit controleaz implementarea bugetului i a altor fonduri publice i activiti, n conformitate cu Legea privind Oficiul Naional de Audit i cu standarde de audit recunoscute la nivel internaional. Principala sarcin a Oficiului Naional de Audit este de a
43
controla exactitatea i autenticitatea declaraiilor financiare ale organizaiilor finanate de la buget i legalitatea, eficiena, eficacitatea i managementul economic al fondurilor i activitilor publice, precum i de a oferi Adunrii Naionale informaii de ncredere cu privire la aceste elemente. Oficiul Naional de Audit i ndeplinete operaiunile n mod independent i raporteaz ctre Adunarea Naional. 3. Conceptul de control public intern Legislaia bulgar i practicile de management i control financiar au implementat cinci componente inter-relaionate prezentate n liniile directoare INTOSAI. 3.1. Rspunderea/responsabilitatea managerial Rspunderea/responsabilitatea managerial este fundamentul CPI. n conformitate cu legea, controlul intern este stabilit ca un proces integrat al activitilor unei organizaii i este efectuat de ctre managementul i angajaii organizaiei. Controlul intern const din cinci componente inter-relaionate mediul de control, managementul riscului, activiti de control, sisteme de informare i comunicare i monitorizare n conformitate cu legea. Auditul intern este un instrument managerial pentru monitorizare. Managerii organizaiilor au obligaia de a asigura condiiile pentru efectuarea de audituri interne, n conformitate cu legislaia n for. Legea impune asupra managerilor organizaiilor responsabiliti manageriale de atingere a unor obiective i administrare a fondurilor publice ntr-o manier legal, economic, eficient i eficace. Pe parcursul ndeplinirii responsabilitilor lor, managerii trebuie s stabileasc i s mbunteasc permanent sistemele de management i control financiar n cadrul organizaiei relevante, n linie cu prevederile legii, metodologia Ministerului Finanelor, elementele specifice ale activitii i rezultatele monitorizrii. Sistemele includ politici i proceduri care trebuie s ofere un nivel rezonabil de siguran c obiectivele organizaiei sunt atinse. Responsabilitatea managerial pentru un management financiar solid acoper toate structurile, programele, activitile i procesele din cadrul unei organizaii, inclusiv organizaii care sunt uniti economice de nivel redus. Unul dintre mecanismele importante pentru obinerea unui management financiar solid este exercitarea controlului preliminar n toate procesele din cadrul unei organizaii. Este o practic obinuit ca persoanele de pe poziii de management sau ali angajai din uniti specializate relevante ale unei organizaii s exercite controlul preliminar al activitilor specifice organizaiei respective prin proceduri interne de coordonare. Controlorii financiari sunt desemnai pentru a efectua controlul preliminar al activitilor financiare sau personalul contabil ndeplinete aceast funcie n plus fa de sarcinile sale obinuite. Pentru a asigura faptul c principiile i procedurile contabile sunt implementate corect i c este respectat disciplina financiar, este aplicat un sistem de dubl semntur pentru ncheierea contractelor, contractarea de cheltuieli i emiterea de ordine pentru angajri sau pentru trimiterea angajailor n cltorii de afaceri, etc. n astfel de cazuri, responsabilitatea financiar este asumat i/sau plata este efectuat dup ce persoana responsabil pentru registrele contabile i managerul organizaiei (sau o persoan autorizat s ordone pli n numele organizaiei) i depun semntura. Responsabilitatea managerial este delegat n mod legal unor persoane alese politic, precum minitri, primari sau ali manageri. Conform legii bulgare, minitrii i primarii au puteri
44
administrative i bugetare ei numesc angajai, ncheie contracte i dispun de fondurile publice. n anumite structuri, managerii administrativi seniori, precum directorii de agenii i efii comisiilor, poart rspunderea managerial. Secretarii efi efectueaz activiti administrative i manageriale atribuite lor de ctre manageri. Pe de alt parte, managerii de la niveluri mai joase ale organizaiei au i ei responsabiliti manageriale (de ex., toi ceilali angajai de nivel senior, precum directorii direciilor i efii de departamente). Acetia sunt obligai prin lege s raporteze ctre superiorii lor cu privire la controlul intern nfiinat n unitile i structurile pe care le administreaz. Managerii de top au dreptul de a delega responsabilitile manageriale unor manageri subordonai. Orice astfel de delegare nu scutete managerii de top de responsabilitatea de a implementa puterile delegate. Aadar, managerii de top solicit periodic raportare cu privire la implementarea puterilor delegate prin intermediul comunicrii directe cu persoane subordonate pe poziii de management i angajai de niveluri mai sczute. Directorii direciilor financiare sunt o legtur important n cadrul sistemului de control intern. De obicei, ei sau subordonaii lor se implic n planificarea bugetului, semneaz ca semnatar secundar, propun i aplic politici contabile i exercit control preliminar. Aici, se aplic principiul diviziunii responsabilitii. Una dintre principalele responsabiliti ale managerilor aflat n puterea lor este de a determina obiective mpreun cu responsabilitatea de a identifica riscuri i a stabili sisteme eficiente de control. Elaborarea de bugete pentru programe include o definire clar a obiectivelor organizaiei i a criteriilor pentru atingerea acestora. Obiectivele sistemului de control intern includ atingerea unui nivel rezonabil de siguran c activitile respect legea, reglementrile interne i contractele (legalitatea), precum i un nivel rezonabil de siguran cu privire la exactitatea i ntinderea informaiilor financiare i operaionale, operaiuni eficiente, eficace i economice i protecia activelor i a informaiilor. Sistemul de raportare este prevzut ntr-o reglementare adoptat de Consiliul de Minitri. Forma, coninutul, regulile i termenele limit pentru furnizarea de informaii sunt standardizate. Ca regul, aceste informaii includ evalurile managerilor cu privire la starea general a sistemelor de management i control, msuri ntreprinse pentru dezvoltarea i mbuntirea lor i elementele care trebuie dezvoltate i mbuntite. n fiecare an, Direcia de Control Intern din cadrul Ministerului Finanelor elaboreaz/actualizeaz un chestionar cu instruciuni privind raportarea, care este adoptat de ctre ministru i transmis managerilor. Managerii (minitri, primari i manageri ai altor organizaii) ofer anual informaii cu privire la starea managementului i controlului financiar i activitile de audit intern pentru anul anterior, rspunznd la chestionar i elabornd un raport anual cu privire la situaia managementului i controlului financiar. Raportul are o parte suplimentar unde unitatea de audit intern i prezint opinia cu privire la informaiile cuprinse n raport. Prin semnarea acestui raport, managerii confirm i-i asum responsabilitatea pentru adecvarea i eficiena sistemelor implementate n organizaiile pe care le conduc. Mai mult, ei semneaz declaraiile financiare anuale n calitatea lor de uniti economice de prim nivel. Ministrul Finanelor impune amenzi pentru nerespectarea acestei obligaii de raportare anual n cadrul termenelor limit stabilite. Informaiile obinute din rapoartele anuale i din chestionar sunt rezumate ntr-un raport consolidat care este apoi adoptat de ctre Consiliul de Minitri i naintat Adunrii Naionale.
Legea privind Auditul Intern n Sectorul Public (LAISP) i standardele de audit intern n sectorul public ('standardele') reglementeaz activitatea de audit intern n sectorul public. LAISP este n linie cu Standardele Internaionale pentru Practica Profesional a Auditului Intern ale Institutului de Auditori Interni (IAI) i Comitetului de Organizaii de Sponsorizare (COSO) Controlul Intern Cadru Integrat (cadrul COSO). Standardele corespund standardelor internaionale pentru practica profesional a auditului intern, aa cum sunt stipulate de LAISP. Definiia legal bulgar a auditului intern al sectorului public reprezint adoptarea definiiei IAI recunoscute la nivel internaional. Sarcinile de audit intern sunt definite n conformitate cu principala cerin pentru aceast activitate de a ajuta organizaia s-i ating obiectivele. Aceste sarcini includ identificarea i evaluarea riscurilor, evaluarea adecvrii i eficienei sistemelor de management i control intern i emiterea de recomandri cu privire la mbuntirea operaiunilor organizaiei. Legea prevede o sfer de aplicare ct mai larg a implementrii auditului intern. Acoper toate structurile, programele, activitile i procesele dintr-o organizaie. Pentru a asigura o acoperire maxim a auditului, cea mai recent modificare a LAISP prevede c unitatea de audit a unei organizaii va acoperi i societile comerciale ale organizaiei respective n care nu a fost format n mod independent vreo astfel de unitate de audit. n ndeplinirea sarcinilor lor, auditorii interni au dreptul de acces la toi angajaii, toate activele i informaiile organizaiei. Activitatea de audit intern este efectuat de o unitate de audit intern, care cuprinde un manager i auditori interni. Aceste persoane raporteaz direct managerului organizaiei pentru care lucreaz. Managerul organizaiei poart rspunderea pentru asigurarea independenei auditorilor interni atunci cnd planific, ndeplinesc i raporteaz cu privire la rezultatele auditului intern. Numirea sau destituirea efului auditului intern este efectuat prin sanciune a ministrului. Unitatea de audit intern raporteaz direct managerului organizaiei, care asigur independena funcional i organizaional a auditului intern. Legea stabilete i domeniile minime de audit intern n legtur cu care unitatea de audit intern trebuie s raporteze managerului organizaiei i comitetului de audit, dac exist. Legea i standardele prevd o cerin prin care managerul de audit intern elaboreaz statutul unitii de audit intern, care trebuie aprobat de managerul organizaiei i de comitetul de audit, dac exist. Acest document ofer detalii cu privire la obiectivele, puterile i responsabilitile auditului intern. n elaborarea statutului, auditorii interni folosesc liniile directoare pentru elaborarea statutului unitii de audit intern, care sunt parte din metodologia pentru audit intern n sectorul public adoptat de ctre Ministrul Finanelor. Pentru asigurarea independen ei i obiectivit ii auditorilor interni, managerul organiza iei nu le poate atribui func ii i sarcini care dep esc aria de acoperire a auditului intern. Auditorii interni nu pot prelua misiuni de audit pentru asigurare cu privire la activit i i structuri pentru care au oferit consultan sau pentru care au lucrat n anul anterior. Auditorii interni vor notifica managerul auditului intern cu privire la orice astfel de circumstan e. Auditorii trebuie s notifice managerul i cu privire la orice conflict de interese curent sau suspectat sau situa ie de prtinire.
46
Men inerea i dezvoltarea unor abilit i i cuno tin e profesionale este o cerin prevzut n legisla ie i detaliat suplimentar n metodologia auditului intern. Fiecare manager de audit intern elaboreaz un plan anual pentru instruirea i dezvoltarea profesional a auditorilor, pentru a men ine personalul de audit la un nivel suficient de cuno tin e, abilit i, experien i calificri profesionale. Managerul organiza iei aprob planul. Metodologia pentru auditul intern pune accentul pe importan a instruirii continue a auditorilor i necesitatea de a-i pstra la curent cu inova iile i mbunt irile din aceast profesie aflat n continu dezvoltare. Principala problem n ultimii ani au fost resursele financiare insuficiente pentru satisfacerea nevoilor de instruire. Direc ia de Audit Intern (CHUIA i CHUFMC) din cadrul Ministerului Finan elor coordoneaz i sus ine instruirea pe audit intern. Direc iile elaboreaz un program anual de instruire pentru auditorii interni din sectorul public, implementat de angaja i ai direc iei. Doar persoanele care de in un certificat de audit intern n sectorul public emis de Ministrul Finan elor sau un certificat recunoscut la nivel interna ional de audit intern pot efectua audituri interne n sectorul public. Certificatul este acordat dup trecerea unui test scris. Testele sunt organizate din anul 2006 i pn n prezent 1226 de persoane au ob inut certificatul na ional. Direc ia de Audit Intern este responsabil pentru organizarea de cursuri de pregtire i sus inerea acestor teste. n conformitate cu legea, auditurile interne sunt efectuate prin misiuni de audit pentru asigurare i misiuni de audit pentru consultan . Misiunile de audit pentru asigurare reprezint rata cea mai mare (n 2009, au reprezentat 70% din toate misiunile). Tipurile de audit aplicate sunt reglementate n mod tradi ional i recunoscute de standardele interna ionale. Se pune accentul pe auditurile de sistem. Exist o metodologie mai general pentru efectuarea auditurilor de performan , a auditurilor de conformitate i a auditurilor de IT. Auditorii interni efectueaz i misiuni de audit pentru consultan n conformitate cu o metodologie dezvoltat. Numrul de misiuni de audit efectuate pentru consultan este n continu cre tere: n 2008 i 2009, acestea s-au dublat ca numr. Acest lucru indic o ncredere mai mare a managerilor organiza iilor din sectorul public n auditorii interni. LAISP, standardele i metodologia cuprind prevederile pentru activit i de urmrire rela ionate cu monitorizarea implementrii recomandrilor acordate n cadrul misiunilor de audit. Abordarea i verificrile speciale privind implementarea recomandrilor sunt stabilite n planurile strategice i anuale ale unit ii de audit intern. Auditorii interni evalueaz adecvarea, eficien a i oportunitatea ac iunilor ntreprinse. Recomandrile sunt urmrite n baza informa iilor scrise despre stadiul implementrii lor i prin efectuarea de verificri. Acest lucru se face fie ca parte dintr-o alt misiune de audit fie ca o misiune separat. Metodologia eviden iaz faptul c ob inerea de informa ii scrise nu este suficient pentru oferirea asigurrii c ac iunile ntreprinse au fost eficiente. Asigurarea poate fi oferit doar printr-o misiune organizat de audit (fie separat fie ca parte din alt misiune). Auditorii interni sunt obliga i s raporteze imediat managerului organiza iei ori de cte ori sunt identificate indicii privind fraude sau nereguli. Ace tia ofer i propuneri pentru luarea de msuri i notificarea autorit ilor competente. Dac managerul organiza iei nu reu e te s ia orice msur n termen de 14 zile de la notificare, unitatea de audit intern va notifica autorit ile competente i comitetul de audit, dac exist. LAISP i Legea privind Inspec ia Financiar Public au fost adoptate n 2006 i au separat n mod institu ional i func ional activit ile de audit intern de activit ile de inspec ie financiar. Inspec ia financiar este structurat ca o agen ie n subordinea Ministrului
47
Finan elor. Aceasta efectueaz verificri atunci cnd este alertat sau cnd prime te o misiune din partea altor autorit i publice, aplic metode de investigare i impune sanc iuni. Activit ile sale sunt prezentate cu mai multe detalii n Sec iunea 4. n anul 2006 a fost semnat un contract de cooperare ntre Ministrul Finan elor i eful Oficiului Na ional de Audit. Principalele obiective ale acestui contract sunt coordonarea de ac iuni de mbunt ire a managementului fondurilor publice i coordonarea eforturilor pentru stabilirea unui control intern adecvat i eficace. Cele dou institu ii colaboreaz i prin mprt irea experien ei profesionale, efectuarea de instruiri, elaborarea i schimbul de metodologii i oferirea de informa ii despre audituri programate ale fondurilor i programelor UE i despre probleme identificate ale sistemelor de management i control financiar. Auditorii interni i auditorii din partea Oficiului Na ional de Audit colaboreaz i fac schimb de informa ii atunci cnd efectueaz audituri individuale. LAISP stabile te posibilitatea de a forma comitete de audit. Membrii comitetului trebuie s ndeplineasc anumite criterii privind educa ia i experien a profesional. Func iile comitetului de audit sunt: de a sus ine unitatea de audit intern prin exprimarea unei opinii cu privire la statutul unit ii de audit intern i planurile sale de activitate; de a revizui raportul anual privind activit ile auditului intern; i de a- i exprima opinia cu privire la acesta i la toate chestiunile semnificative rela ionate cu auditul. n practic, foarte pu ine organiza ii din sectorul public au format un comitet de audit n baza LAISP. Motivul este c auditul intern se afl ntr-o etap timpurie de dezvoltare i managerii nu apreciaz pe deplin relevan a comitetelor de audit din cauza numeroaselor structuri i unit i din cadrul organiza iilor din sectorul public (grupuri de lucru, comitete de management al riscului, consilii consultative, etc.) 3.3. Coordonarea controlului public intern Ministrul Finan elor este responsabil pentru coordonarea i armonizarea managementului i controlului financiar i a activit ilor de audit intern n cadrul organiza iilor din sectorul public. ndeplinirea acestor sarcini a nceput n 2004, cnd Departamentul de Metodologie privind Controlul Bugetar a fost nfiin at n cadrul Direc iei de Trezorerie din Ministerul Finan elor, precum i Direc ia de Armonizare i Metodologie din cadrul Agen iei de Inspec ie Financiar Public. n anul 2005, a fost luat o decizie de a nfiin a o Direc ie de Control Intern special n cadrul Ministerului Finan elor, care urma s raporteze direct Ministrului Finan elor. Direc ia are dou unit i centrale de armonizare o unitate de management i control financiar i o unitate de control intern. Principala sarcin a direc iei este de a coordona i armoniza aplicarea legilor ce reglementeaz managementul i controlul financiar i auditul intern n sectorul public n linie cu reglementrile UE aplicabile i bunele practici din domeniu. Direc ia este implicat n elaborarea i actualizarea unei metodologii pentru management i control financiar i audit intern, monitoriznd aplicarea legisla iei i metodologiei de ctre ministere i municipalit i, coordonnd i rezumnd planurile unit ii de audit intern pentru misiunile de audit n cadrul fondurilor i programelor UE, sus innd instruirea profesional n management i control financiar i audit intern, organiznd examene pentru ob inerea certificatului na ional de audit intern i pstrnd o baz de date a auditorilor interni. A a cum am men ionat anterior n Sec iunile 3.1 i 3.2, managerii organiza iilor din sectorul public nainteaz ctre Ministrul Finan elor rapoarte anuale cu privire la func ionarea, adecvarea, eficien a i eficacitatea sistemelor de management i control
48
financiar i activit ilor de audit intern. Direc ia de Control Intern analizeaz informa iile naintate i elaboreaz rapoarte anuale privind situa ia managementului i controlului financiar i a auditului intern. Aceste rapoarte sunt apoi incluse n raportul consolidat privind auditul intern n sectorul public. Ministrul Finan elor este obligat prin lege s elaboreze aceste rapoarte. Raportul consolidat este naintat Consiliului de Mini tri pentru a fi aprobat i apoi este transmis Adunrii Na ionale i Oficiului Na ional de Audit. Raportul este publicat i pe situl Ministerului Finan elor. Partea din raportul consolidat care cuprinde concluzii i linii directoare pentru dezvoltarea managementului i controlului financiar i a auditului intern permite lansarea de ini iative legislative de ctre membrii parlamentului i ai Consiliului de Mini tri. Informa iile cuprinse n raport sunt folosite de ctre managerii organiza iilor i ai unit ilor de audit intern din sectorul public pentru a- i mbunt i sistemele de management i control financiar i activit ile de audit intern. Unitatea Central de Armonizare a Controlului Intern i Unitatea Central de Armonizarea a Managementului i Controlului Financiar folosesc datele rezumate pentru a dezvolta metodologia, precum i pentru a pregti comentarii i clarificri cu privire la anumite chestiuni, pentru a crea programe de instruire, etc. 4. Inspec ia financiar Legea privind Inspec ia Financiar Public reglementeaz inspec ia financiar public. Aceasta este efectuat de Agen ia pentru Inspec ie Financiar Public (AIFP), care este un organism administrativ subordonat Ministerului Finan elor o persoan juridic finan at de la bugetul de stat. Principala sarcin a inspec iei financiare publice este de a proteja interesele financiare publice prin: efectuarea de inspec ii financiare ex post cu privire la respectarea reglementrile privind activit ile bugetare, financiare, economice i de raportare ale unit ilor economice, societ ilor comerciale de inute par ial de ctre stat i altor entit i; identificarea nclcrilor reglementrilor privind activit ile bugetare, financiare, economice sau de raportare i a indiciilor de fraud; identificarea violrilor reglementrilor privind achizi iile publice; detectarea daunelor provocate; identificarea fraudelor/a neregulilor care afecteaz interesele Comunit ilor Europene; urmrirea rspunderii administrativ-penale i financiare a pr ilor vinovate n cazurile prevzute de lege.
AIFP verific i autorit ile contractante de achizi ii publice care nu fac obiectul inspec iei financiare. AIFP prezint un raport anual privind activitatea sa, pe care Ministrul Finan elor l nainteaz Consiliului de Mini tri. ncepnd din anul 2008, AIFP i-a asumat sarcina important de a acorda asisten inspectorilor Comisiei n efectuarea de controale i inspec ii ad hoc n baza Regulamentului Consiliului (Euratom, CE) Nr. 2185/96 n cazuri n care o persoan supus inspec iei refuz s acorde accesul n loca ia sa i/sau s permit inspectarea documentelor. AIFP interac ioneaz i schimb informa ii cu autorit ile de urmrire penal, cu Ministerul de Interne, Oficiul Na ional de Audit, Agen ia de Achizi ii Publice i alte autorit i publice, n baza unor documente semnate. Inspec ia financiar public este efectuat n: organiza ii bugetare; societ i comerciale de inute par ial de stat sau
49
municipalitatea care are o minoritate de blocaj; alte persoane juridice n care statul sau municipalitatea de ine o participa ie direct sau indirect i entit i beneficiare de ajutor de stat finan ate de la bugetul de stat sau bugetele municipalit ii, conturi extra-bugetare sau fonduri n baza unor acorduri interna ionale sau programe UE. Activit ile AIFP nu sunt programate. Inspec iile financiare sunt efectuate: la cerere, n baza unor reclama ii sau rapoarte privind nclcri din partea autorit ilor publice, a persoanelor fizice sau juridice; pentru a verifica proceduri pentru acordarea i executarea achizi iilor publice n baza unor informa ii din registrul de achizi ii publice, a Agen iei de Achizi ii Publice i a Oficiului Na ional de Audit; pentru a verifica plata ajutorului de stat i a granturilor direc ionate acordate Bulgariei n baza Legii privind Bugetul de Stat n anul relevant; la cererea Consiliului de Mini tri sau a Ministrului Finan elor; la cererea autorit ilor de urmrire penal n baza Legii privind Sistemul Judiciar; i n momentul primirii unor rapoarte privind nereguli ce afecteaz interesele financiare ale Comunit ilor Europene identificate de ctre Direc ia AFCOS din cadrul Ministerului de Interne. n urma recomandrilor lansate prin raportul Comisiei Europene din iulie 2010 cu privire la consolidarea controlului de urmrire a implementrii reglementrilor privind achizi iile publice exercitat de AIFP, AIFP va fi modificat pentru a include controlul de sistem bazat pe evaluarea riscului cu scopul de a mbunt i eficien a protec iei intereselor financiare publice. 5.Reforme n curs i/sau viitoare
A fost adoptat un program na ional de reforme pentru perioada 2010-13, care implementeaz strategia Europa 2020. Programul abordeaz chestiuni prioritare oferind o prezentare a necesit ilor curente, imediate i a provocrilor cu care se confrunt economia. Pentru a grbi recuperarea din criza economic, guvernul se concentreaz pe redirec ionarea politicii spre cre terea competitivit ii. Programul na ional de reform a stabilit arii prioritare pentru politica economic, cum ar fi mbunt irea mediului de afaceri i a infrastructurii pentru atragerea investi iilor i cre terea ncrederii n institu iile publice. Msurile de politic economic proiectate n aceste arii prioritare au scopul de a dep i impedimentele existente n calea cre terii economice prin: mbunt irea eficien ei cheltuielilor publice i alocarea fondurilor publice ctre activit i care consolideaz poten ialul de cre tere economic, asigurnd un sector financiar func ional i stabil; mbunt irea eficien ei administrative, inclusiv mbunt irea reglementrilor administrative i scderea sarcinii administrative; cre terea eficien ei serviciului administrativ i consolidarea capacit ii administrative i folosirea instrumentului bugetar alocat n sistemul educa ional, consolidarea responsabilit ii manageriale a managerilor din acel domeniu. La nceputul anului 2010, Consiliul pentru Reform Administrativ, prezidat de Vice Prim Ministru i de Ministrul Finan elor, a decis s demareze o ini iativ pentru a crea o administra ie public actualizat prin modernizarea organizrii acesteia, mbunt irea accesului la aceasta, cre terea calit ii serviciului public i optimizarea cheltuielilor publice. Drept urmare, n iulie 2010, Consiliul de Mini tri a adoptat un plan pentru implementarea de msuri pentru optimizarea administra iei publice. Planul prevede msuri speciale n trei domenii: optimizarea opera iunilor; mbunt irea eficien ei i eficacit ii structurilor administrative i reducerea structurilor administrative. Structurile administrative au fost deja optimizate i numrul lor a fost redus cu 7,8%. Numrul de angaja i a fost redus cu 12,6% i costurile au fost i ele reduse. Planul pe termen mediu este de a intensifica
50
procesul de modernizare i reform ce are loc n cadrul administra iei, alturi de mbunt irea sistemelor de management i control. Reforma controlului intern, care a nceput n 2005, necesit eforturi constante pentru a-i asigura func ionarea eficient. Priorit ile i msurile speciale pentru atingerea acestui obiectiv sunt prevzute ntr-o strategie pentru dezvoltarea managementului i controlului financiar i a auditului intern. O astfel de strategie a fost deja adoptat pentru perioada 200810 de ctre Consiliul de Mini tri i s-a raportat cu privire la ea. O nou strategie va fi elaborat pentru a include ntreprinderea de noi msuri pentru consolidarea responsabilit ii/rspunderii manageriale, cre terea calit ii auditului intern n sectorul public i consolidarea pozi iei unit ilor centrale de armonizare. Aceste msuri ar trebui s implice ntr-un mod mai activ managerii organiza iilor care includ management de risc, astfel nct este necesar ca ei s- i consolideze cuno tin ele despre sistemele de management i control financiar. n ceea ce prive te auditul intern, una dintre msuri se refer la efectuarea unei evaluri externe pentru asigurarea calit ii, un lucru care este nou pentru auditul intern din sectorul public. n ceea ce prive te unit ile centrale de armonizare, vor fi impuse ac iuni pentru asigurarea unei coordonri eficiente ntre auditurile externe i interne, pentru a elabora o metodologie suplimentar pentru managementul i controlul financiar i auditul intern i a include module de instruire noi i mai practice.
51
CIPRU Controlul public intern (1) 1. Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI) Sistemul de control financiar al sectorului public cuprinde dou niveluri de control: controalele externe, care sunt efectuate de Oficiul Naional de Audit i controalele interne, care sunt efectuate n special de ctre ministerele de resort, trezorerie i Serviciul de Audit Intern. Bugetul este elaborat anual de ctre Ministerul Finanelor i devine lege odat ce este aprobat de ctre parlament. Pn n anul 2007, bugetul de dezvoltare era pregtit i monitorizat de ctre Biroul de Planificare; totui, n urma unei reforme a procedurilor naionale, care a fost iniiat de Ministerul Finanelor, ntregul proces bugetar (inclusiv cheltuielile de dezvoltare i operaionale) este acum efectuat sub responsabilitatea Ministerului Finanelor. n plus, din 2009 bugetul este pregtit pe trei ani. Responsabilitatea pentru administrarea i supravegherea tuturor operaiunilor financiare cu privire la banii pltii sau primii aparine Contabilului General (eful trezoreriei). Contabilul General i Contabilul General Adjunct sunt desemnai de ctre Preedintele republicii i rolul acestora n ceea ce privete administrarea i supravegherea tuturor operaiunilor contabile i are originea n constituie. ntregul personal al trezoreriei este angajat de ctre Comisia de Servicii Publice i ulterior trezoreria i asum rspunderea pentru instruirea i dezvoltarea lor profesional. Operarea funciei contabile este explicat n detaliu n Seciunea 3.1. Merit reinut ns c Republica Cipru, care a fost nfiinat n 1960, a motenit un sistem contabil destul de robust din partea Marii Britanii, care a fost ulterior dezvoltat. Legea privind managementul veniturilor i cheltuielilor i al sistemului contabil al republicii i al altor chestiuni conexe existent a fost elaborat n 2002, iar n 2004 trezoreria a pus n funciune un sistem de raportare financiar automat, n urma unei iniiative a Contabilului General. n contextul acestei iniiative de a moderniza i a automatiza activitatea trezoreriei, toate procedurile i instruciunile contabile i financiare au fost revizuite la momentul respectiv. Auditul intern este efectuat de ctre Serviciul de Audit Intern. Acesta este condus de ctre Comisarul de Audit Intern, care este un funcionar independent. Funcia de audit intern a fost o direcie separat n cadrul trezoreriei pn n anul 2003. n acel moment i n urma rolului sporit pe care direcia a trebuit s i-l asume datorit aderrii Ciprului la UE, s-a decis c ar trebui s devin un birou independent. Exist 11 ministere de resort, fiecare dintre ele fiind organizat pe departamente i/sau direcii, n conformitate cu obiectivele i necesitile sale i stabilete proceduri i controale (altele dect controale financiare, care, aa cum se menioneaz mai sus, sunt stabilite de trezorerie la nivel orizontal) pentru a servi publicul i a-i ndeplini activitile zilnice. Toi funcionarii publici cu excepia poliiei, armatei i personalului educaional sunt angajai de ctre Comisia de Servicii Publice, n baza organigramei aprobate a fiecrui minister care apare n legea
ContribuiatrezorerieiRepubliciiCiprudindatade14iunie2011.
52
bugetului. Minitrii i asum responsabilitatea de a-i instrui n mod adecvat personalul n conformitate cu propriile nevoi. Ciprul opereaz o academie de administraie public al crei scop este de a ajuta n dezvoltarea capacitii manageriale i modernizarea sectorului public prin oferirea de seminarii de instruire a funcionarilor publici. 2. Mediul controlului public intern Mediul CPI n Cipru este caracterizat de o abordare centralizat foarte bine controlat. Principalul actor n sistemul CPI este trezoreria, ceilali actori fiind Ministerul Finanelor, Serviciul de Audit Intern i ofierii de control care sunt localizai n fiecare minister/departament. Trezoreria este responsabil pentru asigurarea unei administrri financiare raionale, pltind toate datoriile republicii, pstrnd un cadru solid de management financiar, deservind datoria public, asigurnd cadrul de reglementare pentru achiziii publice n cadrul guvernului i oferind informaii financiare corecte i la timp. Ministerul Finanelor i asum n special responsabilitatea pentru pregtirea bugetului anual, gestionarea afacerilor interne i internaionale i a chestiunilor fiscale i administrarea datoriei naionale. Serviciul de Audit Intern opereaz n mod independent de ministerele de resort i raporteaz ctre Consiliul de Audit Intern. Merit menionat c Oficiul Naional de Audit este responsabil pentru auditarea tranzaciilor i procedurilor financiare ntr-o manier ex post. Bugetul naional este pregtit anual linie cu linie de ctre Ministrul Finanelor. n acelai timp, este pregtit i un buget indicativ pentru urmtorii doi ani. Procesul bugetar se bazeaz pe date istorice, nivelul curent de cheltuieli i intele financiare ale fiecrui an. Bugetul de dezvoltare este pregtit n baza proiectelor existente i a oricror proiecte noi bine definite. Bugetul este naintat Consiliului de Minitri de ctre Ministrul Finanelor i cnd este aprobat este naintat parlamentului. Parlamentul poate vota pentru buget, iar n acest caz el devine lege. Parlamentul poate reduce sau poate vota mpotriva anumitor articole bugetare, dar nu poate majora bugetul pentru nicio linie. Odat ce bugetul este aprobat de ctre parlament, acesta devine lege i stipuleaz categoriile i liniile de cheltuieli i sumele pe care fiecare minister/departament are dreptul s le cheltuiasc n urmtorul an financiar. Bugetul pentru cei doi ani urmtori anului financiar viitor este indicativ. n conformitate cu legea bugetului, anumii funcionari menionai, ofierii de control (secretari permaneni sau directori de departamente) sunt responsabili pentru autorizarea cheltuielilor fiecrui minister/departament. Bugetul aprobat este introdus n sistemul contabil i nu poate fi efectuat nicio plat n plus fa de buget, cu excepia cazului n care este aprobat buget suplimentar de ctre parlament sau este aprobat un transfer ntre articole de ctre Ministrul Finanelor. Este reinut c fiecare plat/tranzacie trebuie s fie aprobat de ctre ofierul de control responsabil sau de ctre reprezentantul su autorizat nainte s fie procesat i nregistrat n sistemul contabil. Pentru asigurarea i controlul activitilor contabile i oferirea de informaii financiare corecte i la timp ntr-un mediu financiar solid, trezoreria opereaz mai multe sisteme electronice care
53
acoper ntregul spectru al activitilor sale, precum statele de plat i deservirea datoriei publice. Toate tranzaciile sunt nregistrate ntr-un sistem centralizat de raportare care este administrat de trezorerie, n ceea ce privete nivelurile de acces i profilurile utilizatorilor. De reinut c ntregul personal contabil este desemnat de ctre Contabilul General i i se acord acces la sistemul contabil n mod corespunztor. Toate tranzaciile sunt nregistrate n numerar, ntr-un proces n doi pai, adic mai nti prin introducerea i apoi prin finalizarea intrrilor contabile. ntregul personal implicat n procesele de plat i primire de bani n numele guvernului urmeaz instruciuni obligatorii care sunt emise de ctre Contabilul General sub forma unor circulare. Serviciul de Audit Intern pregtete i implementeaz un plan anual de audit. Toate constatrile i aciunile corective sugerate sunt comunicate i dezbtute cu cei auditai i de obicei sunt elaborate i monitorizate planuri de aciune detaliate. Mai multe detalii despre Serviciul de Audit Intern sunt explicate n Seciunea 3. Auditul extern este efectuat de ctre Auditorul General, un funcional independent desemnat de ctre Preedinte. Activitile de audit acoper att activitile financiare ct i pe cele operaionale ale guvernului. Constatrile auditului sunt comunicate celor auditai (ministere i departamente) pentru a lansa comentarii i a implementa sugestiile relevante. Un raport de audit care acoper toate ministerele este compilat anual i naintat Preedintelui. 3. Conceptul de control public intern 3.1. Rspunderea/responsabilitatea managerial Rspunderea managerial se refer la totalitatea operaiunilor unui minister/departament i nu este limitat la rolul serviciilor financiare. Este o parte integrant din aria mai larg a guvernanei interne. Mediul de control este caracterizat prin proceduri stricte pentru aprobarea i executarea cheltuielilor n conformitate cu bugetul naional anual. Bugetul nu poate fi supra-cheltuit fr aprobarea prealabil a parlamentului. Procedurile pentru achiziii publice, aprobarea i plata cheltuielilor sunt uniforme n cadrul ntregului guvern i sunt guvernate de legi, regulamente i instruciuni relevante care sunt emise de ctre trezorerie. Este reinut c trezoreria este autoritatea competent att pentru achiziii publice ct i pentru management financiar (gestionate de direcii separate) i toate departamentele contabile din cadrul guvernului sunt conduse de personalul trezoreriei. Activitile de control relaionate cu aprobarea i executarea plilor sunt standardizate n cadrul guvernului i sunt supravegheate de personal contabil. Formulare standardizate, electronice i manuale, sunt folosite pentru documentarea i procesarea aprobrii i executrii tuturor plilor. Personalul care autorizeaz i execut pli este perfect contient de regulamentele i procedurile relevante i trezoreria susine seminarii de instruire n baza unei evaluri a necesitilor pentru a asigura i a consolida contientizarea i eficiena implementrii. Procedurile de achiziii publice sunt guvernate de legi naionale (armonizate cu directivele UE) i regulamente detaliate emise de trezorerie. Seminarele de instruire sunt oferite periodic
54
personalului implicat n achiziii i nc din 2009 opereaz un sistem electronic, care asigur depunerea i evaluarea ofertelor. Activitile de control relaionate cu alte aspecte ale administraiei publice sunt stabilite i iniiate de fiecare minister/departament n conformitate cu operaiunile lor zilnice. Nivelul acestor controale variaz de la un departament la altul i depinde de managementul fiecrui departament. n ceea ce privete managementul i evaluarea riscului, nu exist o metodologie sau linii directoare unificate. Evalurile sunt efectuate la nivelul i la iniiativa fiecrui minister/departament. Nivelul de detaliere i calitatea evalurilor riscului variaz n cadrul diferitelor departamente. Comunicarea zilnic cu publicul i alte ministere/departamente este efectuat ntr-o manier uniform, conform prevederilor regulilor naionale aplicabile ntregului guvern. Fiecare minister emite un raport anual n termen de trei luni de la sfritul anului, prezentnd activitile efectuate i intele atinse n anul anterior. Rapoartele anuale sunt naintate Consiliului de Minitri. Un raport financiar anual este emis de ctre Contabilul General, prezentnd rezultatele financiare pentru anul respectiv n numerar i implementarea bugetului la sfritul anului. Raportul este naintat Consiliului de Minitri i parlamentului i este disponibil publicului. Trezoreria revizuiete n prezent coninutul i prezentarea raportului anual cu scopul de a oferi informaii financiare potenialilor utilizatori, n conformitate cu standardele contabile internaionale pentru sectorul public. Nu exist o legisla ie na ional care s prevad unit i de control intern la nivel ministerial sau departamental. Totu i, anumite ministere au creat astfel de unit i de control din proprie ini iativ. Natura, ntinderea i detaliile cu privire la activit ile de control efectuate de aceste unit i variaz de la minister la minister i sunt guvernate de reguli i proceduri interne. A a cum am men ionat mai sus, toate orientrile, procedurile i controalele legate de aspectele financiare, contabile i de achizi ii ale administra iei publice sunt asigurate de ctre trezorerie, n timp ce alte controale interne rela ionate cu performan a activit ii zilnice a ministerelor de resort cad n responsabilitatea managerilor lor administrativi de top. Deciziile rela ionate cu dezvoltarea politicii sunt luate de Consiliul de Mini tri i fiecare ministru este responsabil pentru implementarea politicii la nivel ministerial. Puterea de decizie, n ceea ce prive te autorizarea cheltuielilor, apar ine ofi erilor de control (manageri administrativi de top) care sunt desemna i prin legea anual a bugetului. Ofi erii de control sunt responsabili personal pentru aprobarea tuturor tranzac iilor rela ionate cu ministerul/departamentul lor. Responsabilitatea poate fi delegat i de obicei este delegat ctre func ionari superiori din cadrul aceleia i organiza ii. Managementul de top al fiecrui minister/departament este responsabil, de i sus inut de personal contabil, pentru pregtirea bugetului n limitele constrngerilor stabilite de Ministerul Finan elor. Bugetul anual este negociat i aprobat de ctre Ministerul Finan elor nainte de a fi naintat Consiliului de Mini tri. Mini trii sunt responsabili pentru eficacitatea i rezultatele politicilor adoptate.
55
3.2. Auditul Intern Serviciul de Audit Intern (SAI), un serviciu independent condus de Comisarul de Audit Intern, i asum responsabilitatea pentru efectuarea de activit i de asigurare i consultan . Activit ile serviciului sunt guvernate de Legea privind Auditul Intern din 2003. De re inut c nainte de 2003, activit ile de audit intern erau efectuate de o sec ie separat a trezoreriei, condus de Contabilul General. Totu i, datorit unor probleme de independen care au aprut datorit rolului Serviciului de Audit Intern n legtur cu administrarea programelor co-finan ate din Fondurile Structurale ale UE, precum i necesitatea de a dezvolta auditul intern ca o component esen ial a unui sistem de control bugetar, s-a decis formarea unui nou SAI independent pentru a efectua auditul fondurilor europene n Cipru (facilitatorul Comisiei Europene) i operarea auditului intern n cadrul serviciului public aflat sub controlul republicii (consultantul sectorului public). De re inut c anumite ministere sau departamente au nfiin at func ii de audit intern/control care opereaz independent de Serviciul de Audit Intern i raporteaz managerilor de top ai ministerului/departamentului. Aceste servicii nu au o structur sau metodologie uniform. Comisarul de Audit Intern este desemnat de Consiliul de Mini tri pentru o perioad de ase ani i raporteaz Consiliului de Audit Intern. Comisionarul este responsabil n conformitate cu prevederile legii relevante pentru: examinarea i evaluarea adecvrii i eficacit ii sistemelor de control intern; examinarea i evaluarea sistemelor care au fost create pentru a asigura conformitatea cu politicile, procedurile, obliga iile legale i regulamentele; examinarea i evaluarea msurilor luate pentru managementul obliga iilor i salvgardarea activelor i verificarea existen ei acestora; examinarea i evaluarea economiei, eficien ei i eficacit ii diverselor activit i i proceduri; examinarea operrii programelor, planurilor i activit ilor pentru a asigura faptul c rezultatele lor sunt n conformitate cu intele stabilite i opera iunile sunt executate conform planificrii; evaluarea adecvrii sistemelor de management i control; oferirea de sfaturi cu privire la adecvarea sistemelor de control i la alte chestiuni contabile i opera ionale; evaluarea credibilit ii, relativit ii i integrit ii informa iilor financiare i opera ionale; efectuarea de investiga ii speciale i audituri asupra oricrui subiect care afecteaz integritatea, pierderea veniturilor, interesele i eficien a opera ional a serviciului public. evaluarea calit ii procesului decizional i a mediului informa ional; i ndeplinirea oricror altor sarcini n cadrul ariei de acoperire a auditului intern. n momentul finalizrii fiecrui audit, se pregte te un raport de audit care include detalii privind constatrile auditului i recomandrile care acoper msuri ce urmeaz s fie luate de cel auditat pentru a aborda slbiciunile identificate. Odat ce con inutul raportului a fost discutat i agreat cu cel auditat, este pregtit un plan de ac iune de comun acord, care include detalii privind recomandrile, precum i un grafic de implementare. n baza acestor
56
grafice, sunt efectuate audituri de urmrire, monitoriznd n acest fel implementarea de msuri corective i rezultatele acestora sunt comunicate Consiliului de Audit Intern. Persoanele angajate la SAI sunt func ionari publici i sunt desemna i de ctre Comisia pentru Servicii Publice (n conformitate cu Legea privind Serviciile Publice). Personalul SAI de ine multe specializri i calificri i include contabili profesioni ti care, n ceea ce prive te instruirea, respect cerin ele institutelor interna ionale i na ionale ai cror membri sunt. Recent, SAI a primit personal format din func ionari cu calificri n inginerie mecanic, civil i electric. 3.2.1. Rela iile dintre auditul intern i auditul extern
Serviciul de Audit Intern opereaz independent de Biroul de Audit, care este condus de ctre Auditorul General. Rapoartele de Audit Intern sunt comunicate ntotdeauna Oficiului Na ional de Audit. Constatrile serviciului de audit sunt luate n calcul atunci cnd este pregtit planul anual de audit i poate exista un schimb de perspective n anumite cazuri, ns nu exist nicio interac iune cu func ia de audit. 3.2.2 Consiliul de Audit Intern Consiliul de Audit Intern, cruia i raporteaz Comisarul de Audit Intern, este desemnat de ctre Consiliul de Mini tri pentru un termen de trei ani i responsabilit ile sale sunt prevzute de Legea privind Auditul Intern din 2003. Este prezidat de Ministrul Finan elor i este format din al i doi mini tri, Contabilul General i un profesionist cu experien din sectorul privat. Comisarul de Audit Intern este obligat s nainteze un raport anual n termen de ase luni de la sfr itul fiecrui an ctre Consiliul de Audit Intern, descriind activit ile efectuate de ctre acest serviciu pe parcursul anului. Consiliul este responsabil pentru: salvgardarea independen ei Serviciului de Audit Intern; observarea rezultatelor Serviciului de Audit Intern i informarea Consiliului de Mini tri n mod corespunztor; sugerarea de msuri Consiliului de Mini tri pentru consolidarea func iei de audit intern n sectorul public; monitorizarea calit ii activit ii Serviciului de Audit Intern i oferirea de sugestii pentru mbunt irea sa; ob inerea de informa ii cu privire la rspunsul conducerii organiza iilor supuse auditului la chestiunile lansate de Serviciul de Audit Intern; solicitarea conducerii organiza iilor supuse auditului s ofere explica ii dac nu- i respect obliga iile fa de Serviciul de Audit Intern; primirea planului anual de audit intern i a planului strategic al Serviciului de Audit Intern i luarea unei decizii cu privire la distribuirea raportului anual de audit intern.
3.3. Coordonarea controlului public intern n ceea ce prive te managementul financiar, armonizarea i coordonarea procedurilor este realizat prin intermediul liniilor directoare i a circularelor emise de trezorerie, care este autoritatea competent, a a cum a fost explicat mai sus.
57
Activit ile de audit intern sunt efectuate de ctre Serviciul de Audit Intern n cadrul ntregului guvern i nu este necesar coordonarea cu vreun alt organism. Evalurile ad hoc i revizuirile ntre colegi pot fi efectuate la ini iativa anumitor departamente/ministere de ctre organiza ii profesionale (uneori interna ionale) i constatrile lor sunt naintate conducerii de top a ministerului/departamentului spre a adopta ac iunile corective relevante. 4. Inspec ia financiar Nu exist un birou dedicat responsabil pentru inspec iile financiare ca atare. Consiliul de Mini tri i conducerea de top a ministerelor/departamentelor pot desemna ofi eri investigatori pentru cazuri specifice de suspiciune de fraud sau gestiune frauduloas i n baza rezultatului investiga iei se pot lua msuri disciplinare. Aceste investiga ii pot fi efectuate i de ctre Auditorul General din propria sa ini iativ sau prin ordinul Pre edintelui. ntr-un context mai larg, anumite investiga ii referitoare la func ionarea serviciilor publice sunt efectuate de ctre Comisarul Administra iei (Ombudsman) din propria sa ini iativ, n urma unor reclama ii naintate de ctre cet eni. 5.Reforme n curs i/sau viitoare
Trezoreria este n prezent n proces de revizuire a legii existente cu privire la managementul veniturilor i al cheltuielilor i al instruc iunilor contabile i financiare cu scopul de a le moderniza i a oferi orientare mai relevant i direc ionat utilizatorilor. n plus, trezoreria este n proces de achizi ionare a unui sistem de planificare a resurselor ntreprinderii (ERP) pentru a nlocui software-ul contabil existent. Se gnde te, de i ca plan pe termen lung, i la o trecere de la contabilitatea bazat pe numerar la cea de angajamente. A fost creat recent (n 2011) o unitate nou n cadrul trezoreriei pentru a- i asuma responsabilitatea, printre alte func ii, pentru revizuirea i rafinarea instruirii personalului i a dezvoltrii sale profesionale, a procedurilor i metodologiei contabile. Ministerul Finan elor ia n calcul adoptarea unei abordri bazate pe programe pentru plata n avans a bugetului, de i nu au fost luate nc decizii finale.
58
REPUBLICA CEH Controlul Public Intern (1) 1. Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI) Documentul de politic de baz pentru dezvoltarea CPI este lucrarea conceptual din 2005 cu privire la sistemele de control financiar (conceptul guvernamental). Aceast politic se bazeaz pe concluziile Capitolului 28 din negocierile de aderare privind controlul financiar i pe alte capitole. ine cont de recomandrile SIGMA din 2003 c guvernul trebuie s dezvolte suplimentar cei trei piloni ai CFPI, oferind garan ia c administrarea fondurilor publice este adecvat i de ncredere. Aceste elemente sunt un sistem de management i control financiar (MCF), un sistem de audit intern (AI) i armonizarea central/coordonarea ambelor sisteme. Ace ti piloni, care au fost implementa i i men inu i n conformitate cu standarde interna ional acceptate (standardele) i bune practici dovedite din Europa (bunele practici) ar trebui s conduc la economie, eficien i eficacitate n folosirea resurselor publice. n acela i timp, ace ti piloni ar trebui s ajute la prevenirea erorilor i neregulilor i, drept urmare, s evite i costurile suplimentare pentru bugetul public. Cadrul legal al CPI n Republica Ceh se regse te n procedurile cheie pentru autorit i i organiza iile din sectorul public n abordarea bugetelor publice, a sistemelor contabile i de control intern. Dup aderarea Cehiei la UE, instrumentele juridice ale Comisiei Europene care sunt direct aplicabile au devenit parte din acest cadru n special cerin ele Articolului 280 din Tratatul care nfiin eaz Comunitatea European, cerin ele din Regulamentul Financiar aplicabil Comunit ii Europene i recomandrile relevante ale Cur ii Europene de Conturi. CPI este organizat la nivel institu ional pe autorit i centrale, provinciale i municipale i alte organiza ii publice n baza Legii privind Controlul Financiar. Informa iile din acest raport sunt limitate la CPI n ministerele cheie, cum ar fi administratorii cheie ai capitolului de buget de stat (administratori capitol). Ministerul Finan elor este organismul administrativ central responsabil pentru coordonarea CPI. 2. Mediul controlului public intern Unul dintre principalele obiective ale guvernului este o implementare riguroas pentru consolidarea bugetului public spre a atinge un deficit guvernamental general limitat la 3% din PIB pn n anul 2013. Cu scopul de a atinge acest obiectiv, a stabilit msuri de natur juridic, organiza ional i opera ional care s fie implementate. Spre deosebire de perioada anterioar, proiec iile multianuale de cheltuieli au fost introduse ca metod obligatorie pentru bugetarea cheltuielilor guvernamentale. Acestea reprezint instrumentul cheie pentru management financiar.
ContribuiaMinisteruluiFinanelordindatade31mai2011.
59
Principala caracteristic ce determin mediul CPI este sistemul de contabilitate de stat implementat. n 2007 a avut loc o reform contabil, n timpul creia guvernul a aprobat principii de baz redefinite de contabilitate de stat. Unul dintre primele rezultate (conform cadrului conceptual) este modificarea metodei curente de contabilitate i compilarea unei fi e de conturi i a unui raport financiar. Un pachet de unelte juridice, tehnice i de alt tip stabilesc acum sistemul central de informa ii contabile de stat. Scopul acestuia este de a oferi informa ii complete, corecte i la timp cu privire la situa ia financiar i a activelor n cadrul fiecrei entit i (autorit ile i organiza iile din sectorul public). Acest lucru nseamn c vor fi disponibile informa ii agregate i consolidate cu privire la situa ia economic a statului la nivel global, nu doar pe baz de numerar, ci i pe baz de angajamente, ntr-o combina ie potrivit. Monitorizarea i supravegherea continue ale evolu iei din cadrul entit ilor contabile i la nivel de stat cu privire la fiecare etap de reform financiar ar trebui a adar s fie condi ia fundamental pentru managementul de succes al tuturor obliga iilor i regulilor noi. Principiul contabilit ii de angajamente recent introdus este crucial pentru administrarea bugetului de stat, precum i pentru CFPI i pentru politica financiar. Auditul extern (AE) este un alt element cheie al unei bune guvernan e. Principala sa sarcin este de a oferi o asigurare independent i obiectiv cu privire la exactitatea conturilor, la legalitatea i regularitatea tranzac iilor financiare i respectarea conven iilor pentru un management financiar solid, n special de ctre administratorii de capitole i entit ile contabile aflate n responsabilitatea acestor administratori i a statului per ansamblu. Institu ia suprem de audit (ISA) ndepline te aceast sarcin. ISA ac ioneaz n baza standardelor interna ionale de audit atunci cnd revizuie te completitudinea i acurate ea conturilor capitolelor bugetului de stat, ale contului de nchidere al statului i altor activit i de audit. Legisla ia na ional curent nu reglementeaz aceste chestiuni asociate cu auditorul extern. Totu i, ISA se pregte te s- i extind aria de acoperire spre a include autorit ile municipale i managementul bugetelor acestora n paralel cu extinderea for ei sale de munc. Slbiciunile curente ale sistemului CPI, care sunt identificate n conceptul guvernamental CFPI, ar trebui s fie eliminate treptat n conformitate cu strategia na ional pentru a proteja interesele financiare ale republicii i a preveni erori, nereguli, fraude i corup ie, a facilita detectarea acestora i a returna fondurile publice achitate incorect. Conform conceptului CPI, administra ia public ceh este perceput n general ca o zon n care exist mult loc pentru corup ie. n general, corup ia se ndreapt mai ales spre zone unde se iau decizii cu privire la finan e publice i unde sunt furnizate servicii publice ctre cet eni. Situa ia din Cehia este complicat de numrul mare de activit i de control decentralizate i care deseori se suprapun, distribuite pe un numr la fel de mare de entit i guvernamentale cu legturi complexe i diferite rezultate ale controlului. Rapoartele cu privire la starea sistemelor curente care formeaz mediul CPI, mpreun cu starea stresat din prezent a finan elor publice, conduc la concluzia c modificrile de sistem i noile proceduri pentru MCF i AI sunt necesare. Aceste modificri, care ar trebui s se bazeze pe standarde i bune practici interna ionale, trebuie s asigure faptul c fondurile publice vor fi folosite nu doar pentru scopul lor acceptat, ci i ntr-o manier economic i eficient, asigurnd n acela i timp protec ia adecvat a fondurilor i activelor statului. 3. Conceptul de control public intern
60
Un model bine structurat i func ional de CFPI este esen ial pentru un mediu adecvat de control intern n cadrul administra iei publice. Acest model const dintr-un set de recomandri bazat pe standardele i bunele practici europene dezvoltate de Comisia European pentru a sus ine guvernele Statelor Membre n eforturile lor de a actualiza i moderniza CPI n aceste ri. Sistemul ceh asigur caracteristicile CFPI, adic ale sistemului MCF, un sistem de AI i coordonare ntre aceste dou controale ale CPI. Scopul principal al conceptului guvernamental, a a cum am men ionat mai sus, este de a crea un cadrul legal adecvat care va pava calea spre o dezvoltare dinamic a CPI n cadrul institu iilor i organiza iilor de la toate nivelurile administra iei publice. Cadrul prevede c revizuirea liniilor directoare pentru implementarea acestor sisteme se va baza pe standardele COSO. n acela i timp, ar trebui s creeze condi ii pentru: eliminarea slbiciunilor sistemului CPI curent, introducerea aceluia i sistem de protec ie a fondurilor publice fie c vin din surse strine fie na ionale; evitarea duplicrii i a suprapunerii excesive a activit ilor diverselor organisme de control; i evitarea activit ilor excesive de control sau audit asupra celor supu i auditului. Schimbrile necesare n dezvoltarea sistemelor MCF i AI sunt implementate treptat la diverse niveluri ale sectorului public. Acest proces se confrunt ns ocazional cu rezisten la mbunt irea condi iilor pentru coordonarea CPI n aplicarea principiilor i instrumentelor cheie, a a cum sunt prezentate n strategia guvernului cu privire la lupta mpotriva corup iei (2006-11). Proiectul guvernului de modificare a Legii privind Controlul Financiar Nr. 320/2001 Coll. a fost trimis parlamentului n 2006 (unul dintre pa ii cheie pentru guvern pentru a efectua modificrile necesare n cadrul legal al CFPI). Comitetul de Control al Camerei Deputa ilor a refuzat ns acest proiect i a acceptat o alt modificare a Legii privind Controlul Financiar care tergea prevederile referitoare la necesitatea de a avea o unitate central de armonizare (UCH) pentru coordonarea CPI n cadrul Ministerului Finan elor. Cea de-a doua modificare a Legii privind Controlul Financiar includea un audit al sistemelor MCF pentru programele opera ionale cofinan ate din fonduri UE n controlul financiar ex ante, continuu i ex post din sectorul public. Marea majoritate a administratorilor de capitol au pstrat organizarea sa sau au creat o nou sec iune competent, astfel nct n practic att controlul financiar (inclusiv investigarea reclama iilor din partea ter ilor i a stimulilor pentru comportament nepotrivit) ct i auditul intern s fie asigurate. 3.1. Sistemul MCF
Principiile de bun guvernare n sectorul public cer autorit ilor de management s fie responsabile pentru implementarea CPI i pentru respectarea cerin elor de principiu privind: depolitizarea, profesionalizarea i stabilitatea administra iei publice; separarea func iilor ntre autorit ile de management, managementul senior AI al administratorilor de capitole; asigurarea unei coordonri centrale a MCF pentru ntregul sector public. i
Autoritatea de management a unui administrator de capitol are responsabilitatea general de a asigura desf urarea serviciilor publice n cadrul ariei sale de competen , pentru
61
activit ile structurate i msurabile relevante i pentru a crea condi iile necesare pentru a preveni incidentele i practicile care ar putea pune n pericol sau mpiedica obiective i politici. Managerul de top este responsabil pentru a ndeplini obiectivele i pentru implementarea politicilor stabilite de autoritatea de management a unui administrator de capitol, care poate fi un ministru la nivelul ministerelor. Mini trii sunt desemna i politic. Limitele neclare dintre responsabilitatea politic i cea administrativ reprezint un poten ial risc pentru men inerea continuit ii n abordrile executivilor nu doar n domeniul dezvoltrii unui CPI adecvat de ctre administratorul de capitol, ci i n implementarea acestuia. Adecvarea este abilitatea de a ndeplini obiectivele de baz ale acestui sistem, adic de a asigura economia, eficien a i eficacitatea opera iunilor, fiabilitatea conturilor i a registrelor financiare i contabile, conformitatea cu legea i protec ia fondurilor publice. Ministrului sau executivului i sunt ncredin ate resursele publice pentru a ndeplini obiectivele i a implementa politicile. El sau ea este responsabil() pentru siguran a acestor resurse i trebuie s implementeze controale eficiente pentru a reduce i a mpiedica orice riscuri de fraud, corup ie i nereguli, inclusiv msuri pentru evitarea conflictelor de interese. Una dintre problemele persistente astzi este c managerii administratorilor de capitole ata eaz niveluri diferite de importan noilor concepte de control. Schemele tradi ionale de inspec ie/revizuire continu s existe i n unele cazuri responsabilitatea managerial pentru stabilirea i men inerea noului control intern a fost acordat auditului intern. Efortul de a stabili un sistem global de control intern a condus la mutarea resurselor umane n func ie de alegerea tipului de control preferat. O astfel de abordare slbe te att sistemul MCF ct i pe cel de AI. 3.2. Sistemul de audit intern
Auditul intern (AI) serve te drept observator critic i independent al procesului de guvernare al administratorilor de capitole. AI trebuie s asigure autorit ii de management a administratorului de capitol o perspectiv analitic asupra chestiunilor legate de abordarea metodic a managementului riscului, a proceselor de control i guvernare. Auditorul intern face acest lucru n baza statutului su excep ional, consacrat legal n Partea a 4-a, Capitolul III din Legea privind Controlul Financiar. AI evalueaz identificarea riscurilor strategice, opera ionale i financiare cu care se confrunt administratorii de capitole i revizuie te adecvarea i eficacitatea mecanismelor de management i control nfiin ate n responsabilitatea managementului de top pentru a reduce i gestiona aceste riscuri ntr-un mod dinamic. Constatrile AI au a adar o importan deosebit pentru managementul administratorului de capitol. Acestea atrag aten ia asupra slbiciunilor sistemului de MCF i ofer recomandri legate de unde trebuie s fie mbunt it sistemul (valoare adugat). Activitatea AI nu trebuie s fac obiectul instruc iunilor manageriale, dar trebuie s urmeze un set de reguli, care sunt cuprinse n practica profesional acceptat la nivel interna ional de AI. Rapoartele sale de audit trebuie s fie complet independente de opiniile managementului de top, fcnd astfel clar faptul c sistemul AI nu face parte din serviciile administrative i financiare ale unui administrator de capitol, ci raporteaz direct autorit ii de management.
62
AI asigur n mod regulat faptul c administratorul de capitol respect ntreaga legisla ie relevant, c a stabilit mecanisme eficace de management i control i c ia msuri pentru a evita conflictele de interese, frauda i corup ia. Raporteaz de asemenea regulat cu privire la implementarea mecanismelor de auto-reglementare prin care este gestionat practica profesional de AI. Msurarea performan ei i asigurarea calit ii AI respect standardele, principiile etice i cele mai bune practici. Eforturile de a men ine statusul i func ia de monitorizare a AI n conformitate cu Legea privind Controlul Financiar pentru o serie de administratori de capitol au fost n anumite cazuri compromise de nlocuirea serviciilor de audit intern cu furnizori externi (din sectorul privat) de servicii de audit. Anumi i administratori de capitol plnuiesc de asemenea s nlocuiasc func iile de AI cu controlul financiar al entit ilor contabile din cadrul sectorului lor sau ariei lor municipale (efectuat n conformitate cu scheme tradi ionale de inspec ie/revizuire). Angajarea de capacit i externe private de audit se bazeaz deseori pe critica legat de faptul c auditul public intern nu ndepline te func ia de monitorizare. Anumi i administratori de capitol refuz de asemenea s foloseasc acele constatri de audit sau s implementeze recomandrile firmelor de audit externe, majornd astfel costurile pentru bugetul na ional. Exist un risc ridicat de a nu atinge obiectivul standardelor de audit intern atunci cnd managementul depinde de sau se bazeaz n mod necondi ionat pe n elepciunea firmelor de audit private externe. i mai ru este atunci cnd managementul interfereaz n mod specific cu obiectivitatea serviciilor furnizate sau chiar pre-define te rezultatul a a-numitelor recomandri complet independente ale firmei externe de audit. n cazuri extreme acest risc poate cre te atunci cnd auditul este concentrat doar pe o cutare orientat a erorilor sau pe investigarea reclama iilor interne i ale ter ilor. Cnd raportarea de audit intern este limitat la men ionarea unei liste de erori, care nu acord aten ia cuvenit identificrii cauzelor reale, acest lucru poate conduce la o percep ie general a publicului c managementul efectuat de administratorii de capitol nu prezint ncredere i c gestionarea resurselor publice este nesatisfctoare. Complexitatea considerabil a structurilor curente de control din sectorul public ceh este complicat de structurile de implementare care implic rspunderea partajat a rii i a Comisiei Europene pentru administrarea i managementul adecvat al fondurilor UE. Diferitele criterii pentru legisla ia na ional i cea a UE creeaz condi ii obiective diferite pentru implementarea diferitelor regimuri de management i control pentru resursele publice na ionale i externe. Acest lucru nseamn c o coordonare a acestor sisteme este mult mai dificil dect n cazul unui audit unic. Per ansamblu, innd cont de riscurile i problemele men ionate mai sus, statutul curent al auditului intern i dezvoltarea corect a func iei de audit intern n sectorul public nu sunt considerate satisfctoare. 3.2.1. Rela iile dintre AI i AE
Institu ia suprem de audit (ISA) este auditorul extern al administratorilor de capitol. Principalul ei scop este de a raporta i oferi o asigurare independent cu privire la acurate ea conturilor publice, a rapoartelor financiare i a fi elor de cont (audit financiar), la
63
legalitatea opera iunilor (auditul conformit ii cu legisla ia) i respectarea principiului de management financiar solid n cadrul administra iei (audit de performan ). Constatrile de audit ale ISA i recomandrile sale confirm existen a unor lipsuri persistente pe termen lung n cadrul guvernan ei capitolelor administrative i pot fi regsite n raportul rezumat cu privire la rezultatele controlului financiar n cadrul administra iei publice (Ministerul Finan elor nainteaz acest raport ctre guvern n fiecare an). n ceea ce prive te planurile anuale de audit, ISA i coordoneaz activit ile de audit cu acelea ale administratorilor de capitol. 3.2.2. Comitetele de audit i consiliile de audit
Comitetele de audit i/sau consiliile de audit nu au gsit sus inere n sectorul public ceh, ntruct noul concept de audit intern este perceput (cu cteva excep ii) drept o alt sarcin birocratic i economic fr vreun beneficiu aparent pentru sectorul public. 3.2.3. Coordonarea central a CPI O sus inere metodologic eficient i coordonarea central contribuie la dezvoltarea corect a sistemului CPI. Modificarea parlamentar a Legii privind Controlul Financiar (men ionat mai jos) a mpiedicat UCA pentru CFPI s raporteze direct Ministrului Finan elor de la 1 ianuarie 2008. UCA a fost mpr it n dou departamente n competen a Vice-ministrului Finan elor responsabil pentru sec iunea financiar, de audit i opera ional. Evalurile regulate ale sistemelor de MCF i AI din sectorul public i rapoartele regulate/studiile periodice despre statutul acestor sisteme sunt cuprinse n raportul anual cu privire la rezultatele controalelor financiare, pe care Ministrul Finan elor l nainteaz ctre ISA. Raportul este publicat pe situl Ministerului Finan elor dup ce a fost discutat n cabinet. 4. Inspec ia financiar Lupta mpotriva neregulilor, a fraudei, corup iei i a altor activit i ilegale (nereguli i fraude) care au un impact negativ asupra intereselor financiare ale statului, autorit ilor municipale i UE trebuie s fie eficient. A adar, este necesar s fie definite clar limitele responsabilit ii tuturor actorilor implica i n procesul continuu de management i control n asigurarea serviciilor publice i managementului fondurilor publice, fie ele locale, na ionale sau interna ionale. Inspec ia financiar are responsabilitatea de a asigura prevenirea, detectarea, raportarea (sau notificarea) i investigarea neregulilor i a fraudelor. Inspec ia financiar poate lua ac iuni corective, n special n cazuri rela ionate cu utilizarea fondurilor publice fr autorizare (corec ii financiare) i impune sanc iuni ori de cte ori este necesar pentru refacerea disciplinei financiare a institu iilor i organiza iilor din sectorul public i a tuturor celorlal i furnizori i beneficiari de suport financiar din surse publice. Responsabilitatea principal pentru evaluarea riscului i managementul riscului apar ine managementului administratorului de capitol. Managementul de top trebuie s formuleze o strategie pentru reducerea riscurilor, un plan de identificare a fraudelor/corup iei care explic
64
Conform standardelor COSO ERM, auditorii interni nu sunt responsabili pentru detectarea i investigarea fraudelor/corup iei. Din contr, ei trebuie s ofere o garan ie independent cu privire la eficacitatea procedurilor create de managementul de top pentru evaluarea i managementul riscurilor asociate cu amenin area de fraud sau corup ie. Toate celelalte activit i efectuate de AI trebuie s fie consecvente i s nu intre n conflict cu aceast sarcin principal. Auditorii interni trebuie binen eles s de in cuno tin e suficiente pentru a putea identifica indicatorii de fraud/corup ie. Rolul AI nu este redus, ci concentrat pe evaluarea mecanismelor de control, n acest caz inspec ia financiar a a cum sunt stabilite i men inute de ctre managerul de top. 5. Reformele n curs i/sau viitoare
Documentul de politic fundamental pentru dezvoltarea ulterioar a CPI rmne conceptul guvernamental men ionat n Sec iunea 1 de mai sus, bazat pe modelul CFPI cuprinztor, a a cum este dezvoltat de Comisia European pentru a sus ine guvernele din Statele Membre UE. Guvernul ceh este con tient de nevoia de schimbri n cadrul sistemului su de CPI i a adoptat (n 2008) planul su de ac iune pentru a aborda priorit ile i obiectivele strategiei na ionale pentru protejarea intereselor financiare ale Comisiei n ar. Guvernul este dedicat elaborrii unei legi noi pentru a o nlocui pe deja nvechita Lege din 2001 privind Controlul Financiar. n acela i timp, guvernul a oferit criterii clare pentru o reglementare a sistemelor de CPI, n conformitate cu cerin ele prevzute n Sec iunea 1 de mai sus. Aceste criterii au fcut obiectul unor dezbateri extinse ale exper ilor de la toate nivelurile administra iei publice, din Institutul ceh de Auditori Interni i din mediul academic. Proiectul de lege (n baza afirma iei guvernamentale) este conform viziunilor Bncii Mondiale i ale Direc iei Generale pentru Buget a Comisiei Europene cu privire la condi iile de baz pentru CPI n cadrul democra iilor n curs de dezvoltare. Totu i, guvernul, dup adoptarea strategiei sale anticorup ie, a luat decizia de a nlocui ini iativa legal a Ministrului Finan elor solicitnd o modificare tehnic simpl a Legii privind Controlul Financiar existente. Aceast modificare tehnic se afl n etapa de consultare inter-servicii. Modificarea ar trebui s creeze condi iile care vor corespunde unor evolu ii n construirea unui CPI cuprinztor, n conformitate cu standardele i bunele practici.
65
DANEMARCA . Controlul public intern (1) 1. Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI) Sistemul CPI danez a evoluat pn la forma sa curent timp de aproape apte decenii. Urmtoarele evenimente au marcat n mod special dezvoltarea structurii curente a controlului nostru intern: nfiin area unui Oficiu Na ional de Audit (ONA) condus de Auditorul General; Dezvoltarea de obiective i managementul performan ei; Introducerea principiilor contabilit ii de angajamente; nfiin area de centre de servicii administrative.
n 1975, departamentele de audit au fuzionat n baza Legii privind Auditorul General, moment n care a fost nfiin at ONA ca o institu ie sub controlul Ministerului Afacerilor Economice. n 1991, ONA a fost mutat din subordinea Ministerului Afacerilor Economice n subordinea parlamentului, transformnd ONA ntr-o autoritate de audit complet independent. n plus, Danemarca pune un accent din ce n ce mai mare asupra obiectivelor i managementului performan ei pentru a ne ndeplini responsabilit ile n mod eficient i a ne implementa obiectivele de performan . Acest lucru este realizat prin acordarea i monitorizarea contractelor de performan cu agen iile ministeriale, ceea ce a consolidat utilizarea controlului intern i a monitorizrii. Introducerea principiilor contabilit ii de angajamente pentru conturi i bugete a schimbat regulile i perspectivele de management. n mod similar, nfiin area de centre de servicii administrative a schimbat alocarea sarcinilor economice administrative de baz, conducnd la o concentrare crescut pe procesele de afaceri i pe controale n legtur cu raportarea extern. 2. Mediul controlului public intern Bugetul de stat asigur baza pentru activit ile de stat pe parcursul unui an financiar i este adoptat ca Lege financiar de ctre parlament, care de ine autoritatea de autorizare i controleaz i alocarea subven iilor. Ministrul Finan elor este responsabil pentru coordonarea planificrii bugetului de stat. Bugetarea este efectuat folosind o abordare de sus n jos n baza obiectivelor de politic. Cadrul este stabilit n partea de sus i apoi implementat n institu ii. Ministerele i alte institu ii de stat pot, pe parcursul anului financiar, s contracteze costuri i s ncaseze venituri n conformitate cu subven iile alocate. Cu privire la creditele disponibile, trebuie efectuate verificri c acestea respect condi iile generale i speciale n
ContribuieaMinisteruluiFinanelordin7aprilie2011.
66
baza crora au fost acordate subven iile ordine, circulare i instruc iuni interne.
Alocarea i principiul contabil pentru zona opera ional se bazeaz pe o abordare cu angajamente totale, n timp ce alocarea i principiile contabile pentru infrastructur, aprare, diverse granturi i alte tipuri de cheltuieli sunt bazate n special pe o abordare de achizi ii (contabilitate de angajament modificat). Statul i prezint conturile publice i un raport anual pentru fiecare activitate a sa. Conturile publice sunt pregtite n conformitate cu acelea i principii precum Legea Finan elor. Regulile detaliate pentru conturile publice sunt prevzute n Legea danez privind Contabilitatea Public i Ordinul privind Contabilitatea Public emis n baza acelei legi. Conturile publice asigur baza pentru verificri ulterioare ale parlamentului privind utilizarea de ctre administra ie a subven iilor, inclusiv verificri c nu sunt contractate cheltuieli fr referire la o anumit subven ie. Toate ntreprinderile de inute de stat trebuie s prezinte un raport anual, care s con in un raport al ntreprinderii i cifrele sale cheie, raportul de performan , conturile, avizele i anexe. Raportul anual este mijlocul prin care ntreprinderea individual de stat raporteaz cu privire la performan a sa profesional i financiar pe parcursul anului. n raportul su anual, ntreprinderea trebuie s ofere o declara ie de venit i un bilan pentru zonele opera ionale pe care le administreaz, s raporteze cu privire la obiectivele convenite sau stabilite de ctre o parte, alta dect ntreprinderea ns i, i s ilustreze aria de acoperire a schemelor de grant pe care le gestioneaz, etc. Cu mici excep ii, institu iile statului folosesc Navision Stat drept sistem financiar local. Eviden ele contabile sunt colectate central n cadrul Sistemului de Grup al Statului (Statens Kocern System or SKS) i sunt folosite pentru pregtirea conturilor publice, printre altele. Conturile sunt aprobate n SKS. Conturile publice sunt auditate de auditori de stat (desemna i de parlament), n cooperare cu Auditorul General i ONA. Cnd auditeaz conturile publice i pentru a pregti un raport cu privire la auditul conturilor publice, ONA examineaz rapoartele anuale ale ntreprinderilor. Examineaz i rapoarte ale ministerelor cu privire la necesitatea de a utiliza mai mult sau mai pu in creditele acordate prin legile de alocare, cunoscute i ca declara ii contabile. Auditorii de stat fac recomandri politice i aduc critici n baza rapoartelor din partea Auditorului General i a planurilor de ac iune din partea ministerelor. 3. Conceptul de control public intern Structura sistemului CPI al administra iei de stat daneze este prezentat mai jos. Ne concentrm n special pe introducerea de msuri care s aloce rspundere/responsabilitate i necesitatea rezultant de monitorizare a managerilor locali cu privire la raportarea financiar, obiective, managementul performan ei i monitorizarea utilizrii subven iilor. Am examinat i utilizarea auditului intern de ctre institu iile statului i rela ia dintre auditul intern i cel extern. 3.1. Rspunderea/responsabilitatea managerial
67
Statul danez nu a stabilit un cadrul CPI printr-un document separat sau un set de reguli. Totu i, n baza regulamentelor existente (de exemplu Ordinul privind Contabilitatea Public) i a liniilor directoare prescriptive (Responsabilitatea pentru management orientare privind managementul, de la grup la institu ie), exist un cadru clar pentru responsabilit ile alocate institu iilor statului pentru a asigura controalele interne adecvate i managementul institu iei. Rspunderea este alocat ntr-o anumit msur institu iei locale, n special prin cerin ele de obiective i managementul performan ei, managementul creditelor i proceduri pentru aprobarea conturilor. Din acest motiv, controlul intern i rspunderea sunt strns legate. Sectorul public danez este mpr it n portofolii ministeriale, iar fiecare portofoliu are un departament cu agen ii i institu ii subordonate, mpreun reprezentnd un grup de portofolii. Ministrul poart rspunderea politic final pentru portofoliul su. Puterile de alocare i inspec ie au fost delegate nivelului administrativ. n ceea ce prive te auditul, exist o legtur ntre nivelurile politic i administrativ n legtur cu auditorii de stat i ONA. Auditorul General este desemnat de un purttor de cuvnt al parlamentului la recomandarea auditorilor de stat, iar ONA este o autoritate de audit complet independent ce raporteaz parlamentului cu privire la subven ii i conturi. Auditorii de stat sunt desemna i de ctre parlament. Auditorii de stat sunt singurele persoane care pot solicita ONA s investigheze un anumit domeniu. n plus, auditorii de stat au dreptul s critice mini trii i agen iile n baza rapoartelor i memorandumurilor ONA. Sec iunea de mai jos explic responsabilit ile de management i inspec ie ale departamentelor i, respectiv, pe ale agen iilor. Un departament are responsabilitatea global de management i supraveghere pentru un portofoliu ministerial. Aceast responsabilitate de management include stabilirea i gestionarea cadrului financiar global pentru portofoliul ministerial managementul creditelor i monitorizarea continu a cheltuielilor, utilizarea facilit ilor de credit, etc. Mai mult, managementul de grup acoper managementul profesional al institu iilor i asigurarea mbunt irilor continue n eficien n cadrul grupului. Acest lucru permite unui minister individual s stabileasc pentru sine procesul i mecanismele pentru respectarea cerin elor de management pentru mbunt iri continue n eficien . Departamentul are dreptul s stabileasc priorit i i s monitorizeze opera iunile institu iilor sale i astfel s asigure operarea sigur i eficient a ntregului grup. Managementul grupului acoper: managementul creditelor i monitorizarea cadrului financiar global; managementul i supravegherea de ctre contabili i departamente; managementul statelor de plat; managementul riscului; managementul obiectivelor i al performan ei; managementul achizi iilor i licita iilor; digitizarea; responsabilitatea grupului pentru interac iuni cu centrele de servicii administrative. 3.1.1. Managementul i supravegherea de ctre contabili i departamente
68
Ordinul privind Contabilitatea Public specific responsabilitatea global a departamentelor pentru management, contabilitate i monitorizare financiar. Ordinul privind Contabilitatea Public afirm c departamentele vor: organiza sistemul contabil n cadrul unui minister; monitoriza conformitatea cu regulile contabile; i asigura furnizarea informa iilor necesare pentru monitorizarea continu a contabilit ii interne, raportarea periodic i pregtirea anual a conturilor publice i a rapoartelor anuale.
Departamentele au responsabilitatea de a asigura sistemele necesare de control n cadrul institu iilor subordonate ale portofoliului ministerial. n acela i timp, departamentul trebuie s monitorizeze conformitatea cu regulile raportrii financiare i s asigure furnizarea informa iilor necesare pentru managementul financiar, inclusiv monitorizarea creditelor, n cadrul portofoliului ministerial. Pentru a- i exercita responsabilit ile de inspec ie i supraveghere, departamentul trebuie s fac cel pu in urmtoarele: s se asigure c sistemele formale de control intern, inclusiv instruc iunile i raportarea financiar, sunt n vigoare n cadrul institu iilor sale; acest lucru este documentat n cadrul instruc iunilor ministeriale i departamentul trebuie s aprobe instruc iunile ctre ntreprinderi. s se asigure c utilizarea n IT a datelor contabile are loc n mod corespunztor, ntrun mod care inspir ncredere i sigur; acest lucru include supravegherea proceselor i controalelor administrative de afaceri, acolo unde responsabilit ile i sarcinile nu sunt transferate ctre un centru de servicii. s se asigure c institu iile verific i aprob conturile lor trimestriale; departamentul aprob conturile globale ale ministerului i rapoartele anuale ale institu iei i este responsabil pentru transferuri, corecturi, prelungiri, etc. privitoare la transferul subven iilor n cadrul portofoliului ministerial. s urmreasc n mod activ primirea de informa ii din partea institu iilor, de exemplu sub forma unor cifre trimestriale privind condi iile financiare, de personal i plat, precum i alte informa ii care pot demonstra dac administra ia i managementul unei institu ii func ioneaz n mod adecvat. s intervin n i s abordeze orice probleme pe care le descoper n cadrul institu iilor.
n ndeplinirea rolului su de inspec ie i supraveghere, departamentul are o serie de instrumente i op iuni pentru asigurarea standardului procedurilor de lucru i inspec ie n cadrul institu iilor sale. Acestea includ crearea de unit i de control departamentale. Totu i, depinde de fiecare departament s stabileasc modul n care trebuie exercitate supravegherea necesar i responsabilit ile de management. 3.1.2. Responsabilit ile de management guvernamentale i supraveghere ale institu iilor centrale
Pentru a asigura institu ii eficiente care livreaz rezultate ce respect obiectivele de politic, institu iile statului trebuie, cel pu in, s stabileasc obiective pentru activitatea lor i s monitorizeze rezultatele acestora n cadrul raportului lor anual. Acesta este un element esen ial n prioritizarea i monitorizarea utilizrii subven iilor.
69
Obiectivele i cerin ele privind performan a sunt stabilite n baza unui dialog dintre managementul institu iei i departamentul respectiv i n cadrul condi iilor de baz de management ale portofoliului ministerial, ale legisla iei aplicabile i ale cerin elor legale i regulilor privind bugetul i subven iile. n principiu, managementul riscului principalelor activit i ale institu iei, adic evaluarea i managementul devierilor incerte i poten iale de la opera iunile i activit ile planificate, face parte din propriul management financiar al institu iei i din responsabilitatea sa managerial. Statul danez este auto-asigurat, ceea ce nseamn c institu iile trebuie s efectueze managementul riscului propriilor active. Departamentul are responsabilitatea de a asigura faptul c institu iile n mod special vulnerabile, care prezint un risc ridicat de a nregistra pierderi semnificative, sunt luate n calcul n cadrul procesului bugetar i c institu iile relevante lucreaz pentru a gestiona aceste probleme. 3.1.3. Responsabilitatea guvernamentale de management n cadrul institu iilor central -
Conducerea institu iei trebuie s asigure utilizarea optim a resurselor n legtur cu obiectivele institu iei. Managementul financiar acoper managementul resurselor financiare, activit ilor, resurselor i rezultatelor institu iei. Cerin ele de baz pentru institu ie includ contribu ii bugetare, managementul subven iilor i controlul bugetului, precum i rapoarte contabile i anuale. Departamentul creeaz un cadru pentru obiective i procesul de management al performan ei, inclusiv instrumentele de management care ar trebui s fie folosite. Poate con ine un grafic de timp i proceduri pentru negociere cu privire la stabilirea de obiective i raportarea, monitorizarea i evaluarea performan ei i ndeplinirii obiectivelor. Pentru institu ii, exist patru cerin e de baz care trebuie s fie ndeplinite pentru a satisface obiectivele globale i managementul performan ei departamentului. institu ia trebuie s stabileasc obiective pentru sarcinile sale esen iale. institu ia trebuie s stabileasc obiective de calitate ale politici de RU. Acestea pot fi incluse n cadrul performan ei institu iei sau n contractele directorilor sau pot fi aduse la cuno tin a publicului n alt fel. n cadrul raportului su anual, institu ia trebuie s raporteze cu privire la toate obiectivele externe, adic obiective prevzute n Legea privind Finan ele sau convenite n alt mod ntre departamentul relevant i institu ie. institu ia i departamentul trebuie s revizuiasc obiectivele institu iei i rezultatele sale cel pu in o dat pe an. Ca un minim, institu iile trebuie s raporteze cu privire la obiective n rapoartele lor anuale. n acest sens, departamentul trebuie s revizuiasc i s evalueze progresul institu iei, chiar dac acest lucru se face uneori nainte de pregtirea raportului anual. eful departamentului poate ncheia un contract cu salariu bazat pe performan cu un director de agen ie sau institu ie care include o clauz de plat variabil n plus fa de salariul fix. Aceast practic are scopul de a clarifica obiectivele i coordonarea institu iei pentru dezvoltarea institu iei i managementul su cu accentul pus pe rezultate i impact.
70
3.1.4. Raportarea
i aprobarea
Raportarea i aprobarea se bazeaz pe o ierarhie ce const n principiu din agen iile i departamentele central - guvernamentale. Rapoartele sunt aprobate lunar, trimestrial i anual n SKS. Institu iile ce raporteaz aprob pentru ntreprinderi, care aprob pentru departamente, care la rndul lor aprob pentru Agen ia Danez de Management Guvernamental i ONA. Aprobarea lunar este tehnic (reconciliere ntre sisteme), n timp ce aprobrile trimestriale i anuale sunt substan iale i au loc prin SKS. Aprobarea trimestrial include o verificare cu privire la: 1. conformitatea dintre datele nregistrate n conturile bugetare i datele nregistrate n sistemul financiar local; 2. conformitatea dintre subven iilor nregistrate i actele de credit, etc.; 3. faptul c utilizarea subven iilor este rezonabil, innd cont n acela i timp de activit ile din perioada anterioar; 4. reconcilierea contabil ntre active i pasive; 5. faptul c activele i pasivele sunt la un nivel rezonabil; 6. faptul c denumirile principalelor conturi i sub-conturi folosite sunt corecte; i 7. faptul c acele conturi con in toate fondurile pentru care este responsabil institu ia particular, ntreprinderea i portofoliul ministerial. Cu privire la punctele 3 i 5, n mod special, conducerea trebuie s aib o responsabilitate activ pentru a decide dac circumstan ele sunt rezonabile. Acest lucru cere stabilirea de proceduri de afaceri i controale interne care pot oferi feedback conducerii i o asigurare cu privire la corectitudinea aranjamentelor i fiabilitatea conturilor. Aprobarea anual implic acelea i cerin e precum cea trimestrial, dar necesit i asigurarea faptului c debitorii, sumele prepltite i acumulate, etc. sunt nregistrate n conturi, astfel nct acest lucru s ofere o imagine corect privind venitul i cheltuielile, precum i activele i pasivele la sfr itul anului financiar. n plus, departamentele trebuie s aprobe conturile ministeriale prin depunerea declara iei financiare la Agen ia Danez pentru Management Guvernamental i la ONA, cuprinznd urmtoarele informa ii: dac s-au produs schimbri n ceea ce prive te principiile contabile care ar putea fi relevante pentru evaluarea conturilor din anul respectiv; dac acele conturi con in toate fondurile pentru care este responsabil portofoliul ministerial; dac sunt folosite subven iile corect; dac activele i pasivele au fost calculate corect. Mai mult, n declara iile sale contabile, departamentul trebuie s confirme c, n ceea ce prive te raportarea financiar, au fost stabilite proceduri de afaceri i controale interne care asigur, n msura posibil, faptul c aranjamentele acoperite de raportarea financiar sunt conforme cu subven iile acordate, legile i alte regulamente, precum i cu contractele ncheiate i practica obi nuit. Departamentele trebuie s aprobe i transferurile anuale de subven ii rela ionate cu sfr itul de an.
71
Raportul anual al institu iei de stat este avizat de conducerea ntreprinderii ministerial relevant. Avizarea afirm c:
i departamentul