Analiza comparativ a autoritilor executive (a guvernelor)

Dac statul este guvernat de principiile dreptei raiuni, vorbii tare i demn, acionai hotrt i demn. Dac statul nu este guvernat de principiile dreptei raiuni, acionai tot hotrt i demn, dar vorbii cu msur i precauie. Confucius

Care ar trebui s fie rolul guvernului? Ce poate i ce nu poate s fac un guvern i cum anume poate realiza cel mai bine ceea ce are de fcut? Care este structura i rolul guvernului Republicii Moldova n comparaie cu cel din SUA, Germania, Frana, Rusia i Romnia? Acestea sunt ntrebrile pe baza crora am elaborat lucrarea cu titlul: Analiza comparativ a autoritilor executive (a guvernelor). Am ales tema n cauz pentru cercetare, deoarece, ncepnd cu secolul XX, guvernele tot mai mult i mai mult se afl n centrul ateniei n toat lumea. Iar puterea executiv plin de lacune, ne ndeamn spre un studiu a guvernelor din comunitatea european, inclusiv SUA i Rusia, pentru asimilarea i aplicarea particularitilor care convin att cetenilor Republicii Moldova, ct i clasei politice, pentru o ameliorare a activitii i eficacitii administraiei publice din ar. Noiunea de guvern, dup cum afirm Tudor Drguanu, are triplu sens totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv Parlamentul; totalitatea organelor care formeaz puterea executiv, adic pe eful statului mpreun cu consiliul de minitri. i, inclusiv, ntr-un sens mai restrns, prin guvern se nelege numai a cea parte a puterii executive care este format din ansamblul minitrilor (consiliul de minitri), cu excluderea efului statului.1 De regul, originea guvernului se afl n rile Europei, care iniial purtau denumirea de consilii ale regimului din perioada absolutismului monarhic. n epoca modern, odat cu evoluia administraiei centrale, au nceput s se contureze departamentele, ca forme organizatorice ale statului, responsabile pentru administrarea unor domenii de activitate pe ntreg teritoriul rii . Iar
1

Platon M., Administraie public, Chiinu, Editura Universul, 2007, p. 336.

odat cu apariia departamentelor i modernizarea sistemului administrativ central, fostele consilii au cptat forma guvernelor de astzi. n esen, n sistemele constituionale exist o delimitare ntre eful de stat i eful de guvern. eful guvernului are un rol primordial n formarea guvernului i n elaborarea programului de activitate a acestuia. Dac la sfritul secolului XX nceputul secolului XXI, guvernele au reuit s mbunteasc sistemul de nvmnt i s promoveze egalitatea. Atunci, n prezent acestea au nevoie de noi sarcini i principii n msur s fac fa economiei i noilor cerine a societii. Situaia actual a administraiei publice n cadrul Uniunii Europene se caracterizeaz printr-un proces de democratizare continu i integrare administrativ, fapt ce se resimte i n Republica Moldova din anul 2003. n Moldova rolul guvernului deriv din natura sa de a fi o a doua component a puterii executive, el este circumscris votului de ncredere al Parlamentului i se supune imperativului de guvernare. n art. 96 al Constituiei Republicii Moldova este definit rolul Guvernului R.M.: (1) Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) n exercitarea atribuiilor, Guvernul se conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament. Aceste prevederi constituionale confirm rolul Guvernului ca factor politic n exercitarea conducerii generale a administraiei publice, cu alte cuvinte coordoneaz activitile organelor administrative centrale i locale. De asemenea, el asigur executarea legilor i a tuturor dispoziiilor legale adoptate n vederea lor. Tot n lucrarea Administraia public (2007), Mihail Platon evideniaz cinci sarcini fundamentale ce constituie esena misiunii Guvernului i fr de care este imposibil realizarea unei dezvoltri durabile, de care s beneficieze toi, i anume: crearea unui cadru bazat pe legalitate; promovarea unei politici care s nu produc distorsiuni i care s includ stabilitatea macroeconomic; realizarea investiiilor n serviciile sociale i infrastructura de baz; protecia categoriilor de populaie social-vulnerabil; protecia mediului nconjurtor. n perioada interbelic, structura Guvernului a suferit schimbri destul de frecvent, fie datorit modernizrii nvmntului, culturii i economiei, fie din cauza apetitului de putere ale

clasei politice din RSS Moldoveneasc. Astfel, n anul 1981, n R.S.S.M. erau 28 de ministere i 12 comitete de stat; n 1989 15 ministere i 5 departamente.2 Timp de un deceniu nu au fost mari schimbri, ns n 2001 au rmas 15 ministere i cu patru mai multe departamente. De asemenea, n actuala Constituie este menionat c: Guvernul este alctuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-minitri, minitri i ali membri stabilii prin lege organic (art. 97). Sistemul politic al Rusiei este definit de Constituia Federaiei Ruse, adoptat prin vot popular la 12 decembrie 1993. Constituia stabilete principiul separrii puterilor n cea legislativ, executiv i judectoreasc. Puterea executiv n Rusia o are Guvernul Federaiei Ruse. Guvernul Rusiei const din Prim-ministru al Federaiei Ruse, Prim-ministru Adjunct i minitri federali. eful statului formeaz Cabinetul de minitri i cu acordul Dumei de Stat numete prim -ministrul. La rndul su, Guvernul renun la atribuiile sale n faa preedintelui nou ales al Federaiei Ruse. Pe timpul Erei imperiale, Preedintele Consiliului de minitri, (primul ministru), era numit de ar. Precursorul lui, Preedintele Comitetului de minitri nu avea puteri separate. n epoca sovietic, eful guvernului era Preedintele Sovietului Comisarilor Poporului (pn n 1946) i Preedintele Consiliului de minitri (dup 1946). Persoanele care au ocupat aceste funcii au fost considerai prim-minitri. n zilele noatre, primul ministru este numit de Preedintele Rusiei i este al doilea om n stat, cel care exercit funcia de ef al statului n cazul decesului sau demisiei preedintelui. Istoria dezvoltrii constituionale a Franei, dar i a sitemului administrativ francez reprezint un interes deosebit, deoarce pe parcursul istoriei s-au succedat mai multe forme de guvernmnt, cum ar fi: monarhia absolut, monarhia constituional, imperiul, republica parlamentar, iar n prezent republica semiprezidenial. Pentru sistemul administrativ francez, ncepnd cu Marea Revoluie n 1789, era specific existena unei administraii centralizate. Aceasta presupune supunerea unui control total activitii autoritilor administraiei locale. Mijloacele prin care aceasta se realiza erau: anularea sau suspendarea actelor adoptate de organele administraiei locale, dizolvarea organelor administraiei locale, numirea i revocarea cadrelor din aceste organe i altele. Acestea erau nite relaii de autoritate i aveau ca scop subordonarea strict a organelor locale i a celor centrale.3

2 3

Platon M., Administraie public, Chiinu, Editura Universul, 2007, p. 339. Smboteanu A., Teoria administraiei publice, Chiinu, CEP USM, 2008, 115.

Articolul 20 din Constituia francez prevede: Guvernul stabilete i conduce politica Naiunii. El dispune de administraie i forele armate, iar articolul 21 spune: Prim-ministrul conduce aciunile Guvernului. Pe lng puterea executiv, Guvernul are i dreptul de iniiativ legislativ, fiind mputernicit de a propune Parlamentului orice proiect de lege. n cadrul Guvernului, Prim-ministrului se bucur de o autoritate remarcabil prin aa numita putere disciplinar, conform creia propune Preedintelui republicii numirile sau eliberrile din funcie a oricruia dintre minitri. Poziia efului guvernului este completat i de faptul c acesta contrasemneaz anumite acte ale Preedintelui republicii.4 Funcia de ministru este incompatibil cu o serie de alte activiti profesionale cum ar fi activiti private, majoritatea funciilor politice precum i mandatul parlamentar. Aceast interdicie de cumul se datoreaz evitrii posibilitii ca un ministru s fie influenat de presiuni exterioare i de a le permite astfel s se consacre pe deplin muncii guvernamentale. Toi membrii guvernului sunt numii de ctre Preedinte la propunerea Primului Ministru. Exist mai multe categorii de membrii ai guvernului: Minitrii de stat (ministres d'tat), minitrii, minitrii delegai (ministres dlgus) i secretari de stat (secrtaires d'tat). Actualmente, minitrii de stat nu se disting de ceilali minitrii dect din motive de protocol. Minitrii delegai pot fi ataai unui minister, primului ministru sau pot fi autonomi. Secretarii de stat, contrar minitrilor, nu particip dect ocazional la edinele consiliului de minitrii. Solidaritatea i colegialitatea muncii guvernamentale este exprimat de edinele regulate ce au loc n fiecare miercuri diminea sub conducerea Preedintelui. Esenialul muncii guvernamentale se desfoar ns n cadrul fiecrui minister i n cadrul grupurilor de lucru dedicate ce reunesc reprezentani ai mai multor ministere. Forma cea mai reprezentativ a regimurilor prezideniale o constituie regimul politic instaurat la 1787 n Statele Unite ale Americii. Puterea executiv este exercitat de ctre preedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existen a executivului este faptul c limitele sale nu sunt determinate de Constituie, ci de factori politici extraconstituionali. Aa cum se poate desprinde din istoria SUA, preedinii au excelat n exercitarea unor puteri care nu puteau fi legitimate dect de conjunctura politic, de propria lor personalitate ori de modul de desemnare prin votul ntregii naiuni americane. n cadrul acestui sistem, n care apropierea de concepia clasic a separaiei puterilor n stat este evident, executivul nu se confund cu administraia, dar el este cel care orienteaz i controleaz aciunile acesteia, chiar dac asupra legalitii aciunilor sale se pot pronuna i autoritile judectoreti.

Platon M., Administraie public, Chiinu, Editura Universul, 2007, p. 356.

Regimul prezidenial nu se cantoneaz n jumtatea de nord a continentului american. Din aceast arie geografic, modelul prezidenial s-a extins n state sud-americane, africane i, de curnd, prin adoptarea Constituiei Rusiei el a ptruns i n aceast parte a lumii. Ceea ce este important de reinut este faptul c n statele care s-au inspirat din regimul prezidenial american, a aprut, alturi de preedintele republicii, Guvernul, dar aceast inovaie instituional nu modific natura regimului politic, datorit competenelor pe care le are preedintele n formarea i funcionarea acestei componente a executivului. n multe din aceste state, modelul american a fost deformat, transformndu-se n regim politic prezidenialist. Executivul dualist reprezint o structur caracteristic, n primul rnd, regimurilor parlamentare, n cadrul crora funcia executiv este ncredinat unei persoane i unui organ colegial care au atribuii pe care le exercit n mod relativ autonom. Persoana ndeplinete funcia de ef de stat, iar organul colegial poart denumirea de cabinet ministerial. Prin natura sa, executivul dualist comport nuanri de la stat i, n cadrul aceluiai stat, n funcie de natura concret a raporturilor dintre eful statului i organul colegial. Regimurile parlamentare sunt, prin esena lor, dualiste, ele dispun de un ef de stat, desemnat de parlament, i de un guvern care are n fruntea sa un premier, care exercit funcia de ef al executivului. Funcia efului de stat, desemnat de parlament, este contorsionat de rolul partidelor politice n desemnarea acestuia, dup cum cea de ef al guvernului este supus regulilor majoritii parlamentare. n Germania, puterea executiv federal este supus regulilor regimului parlamentar, fiind acordat unei persoane care ndeplinete funcia de ef de stat, n condiii de neresponsabilitate i unui organ colegial, prin natura sa, esenialmentele responsabili. Prima component a executivului o constituie Preedintele, iar cea de a doua Guvernul. Preedintele Republicii federale este ales cu majoritatea de voturi de ctre Adunarea federal, compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunrile reprezentative ale landurilor. Preedintele Republicii Federale reprezint republica pe plan internaional, ncheie tratate, acrediteaz i primete trimiii diplomatici, numete i revoc din funcie judectorii i funcionarii federali, ca i ofierii i subofierii. Preedintele poate acorda graieri individuale, innd de speele care i sunt prezentate. Guvernul Germaniei federale se compune din Cancelarul federal i minitrii federali. Cancelarul este ales fr discuii, cu majoritate de voturi de ctre Bundestag, la propunerea Preedintelui Republicii Federale. Alegerea fr discuii a Cancelarului este dictat de existena unei majoriti parlamentare sigure, care face inutil intervenia opoziiei parlamentare n aprecierea calitilor persoanei propuse s dein funcia de

Cancelar. Minitrii federali sunt numii i revocai de ctre Preedintele Republicii Federale, la propunerea Cancelarului federal. Specificul executivului german rezid n concentrarea puterii executive n mna Cancelarului, n cea mai mare parte. El stabilete liniile politicii i i asum responsabilitatea politic, are dreptul de a solicita Preedintelui dizvoltarea Bundestagului, ceea ce l transform ntr-o adevrat cheie de bolt a sistemului politic german, mgulit n bun msur de coeziunea partidelor politice. Un element constituional de stabilitate a regimului politic german l constituie aa-numita moiune de cenzur pozitiv, n virtutea creia Bundestagul nu-i poate exprima nencrederea n Cancelar nu este adoptat cu majoritatea voturilor membrilor Bundestagului. La rndul su, Preedintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, s dizolve Bundestagul. n cadrul Guvernului, Cancelarul federal deine o putere considerabil, fixnd liniile directoare ale politicii guvernamentale i asumndu-i rspunderea pentru nfptuirea lor. Cancelarul este principalul factor de decize politic din sistemul puterii.5 Guvernul Romniei reprezint, conform Constituiei, puterea executiv

n Romnia mpreun cu preedintele. n art. 102 din Constituia Romniei, este menionat c: Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Meniune specificat i n Constituia Republicii Moldova, prin art. 96. Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz un program de guvernare acceptat anterior de ctre parlament. Guvernul se compune din Prim-ministru i un numr variabil de minitri, care conduc ministere specializate pe anumite domenii, cu numeroase agenii i instituii cu diferite grade de subordonare n cadrul executivului. n perioada interbelic i n perioada comunist, puterea executiv se numea Consiliu de Minitri. Numirea guvernului se face de Preedintele Romniei pe baza votului de

ncredere acordat de ctre parlament. Nominalizarea candidatului pentru postul de premier se face de ctre preedinte dup consultri cu partidul ori coaliia care deine majoritatea n parlament. Dup nominalizarea acestuia, candidatul trebuie ntr-un termen de 10 zile s propun un program de guvernare i o list complet de propuneri pentru posturile ministeriale. Odat aceste sarcini ndeplinite premierul desemnat solicit Parlamentului, n edin comun, votul de ncredere. Dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, preedintele poate dizolva Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere

Platon M., Administraie public, Chiinu, Editura Universul, 2007, p. 357.

pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri. Cnd Parlamentul i acord votul de ncredere, programul de guvernare devine oficial, membrii i ncep mandatul conform legii dup depunerea jurmntului de loialitate fa de ar. Constituia stabilete poziiile de Prim-ministru al Romniei i cea de Ministru. Alte funcii din cadrul aparatului executiv sunt stabilite prin legi organice. Aceste legi permit existena unor funcii ca vicepremier, ministru de stat, ministru-delegat. Primul-Ministru este liderul guvernului i coordoneaz activitatea acestuia. Aparatul de lucru al Guvernului const din:

Aparatul propriu de lucru al primului-ministru, compus din: Cabinetul primului-ministru, Corpul secretarilor de stat i consilierilor de stat ai primului-ministru, Registratura primuluiministru.

Secretariatul General al Guvernului. Departamente subordonate primului-ministru: Departamentul pentru Relaia cu Parlamentul, Departamentul pentru Relaii Interetnice, Departamentul pentru Afaceri Europene, Departamentul de Control al Guvernului. Rolul principal al guvernului reprezint conducerea, coordonarea i exercitarea

controlului asupra administraiei publice, elaboreaz strategii guvernamentale, particip la procesul legislativ prin emiterea de hotrri i ordonane, exercitarea dreptului de iniiativ legislativ, semneaz tratate, reprezint Romnia att pe plan intern ct i extern, numete prefeci i prezint informaii i documente ctre Parlament. n concluzie, exact ca n cazul Romniei, Guvernul Republicii Moldova asigur, conform Constituiei, realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. Se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz un program de guvernare acceptat anterior de ctre parlament. Acesta este alctuit dintr-un lider numit prim-ministru, un prim-viceprim-ministru, viceprimminitri, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Rolul guvernului rmne acelai indiferent de ara de provenien, fie vorba de Frana, Germania, Romnia sau Republica Moldova. Ceea ce le difer este att forma de guvernmnt creia i se supune, cum ar fi S.U.A. prezidenial sau Frana semiprezidenial. La rndul su, structura la fel este un subiect ce difer de la stat la stat. ncepnd cu anii 90 ai sec XX, observm c clasa politic din Republica Moldova a nceput s copieze tot mai mult maniera de guvernare a comunitii europene, n

special a Romniei (fapt demonstrat i prin asemnarea Constituiei a ambelor state). Imitnd guvernarea rilor europene, societatea civil a nceput s cunoasc dezvoltarea democraiei publice i administrative. n primul rnd, se contureaz fenomenul deschiderii diferitelor domenii ale sectorului public spre concuren i spre cerinele tehnicilor unei noi gestiuni publice, ceea ce limiteaz atribuiile statului ori, n cel mai bun caz, bareaz expansiunea lui. n al doilea rnd, diferite funcii ale administraiei central au fost transmise ctre colectivitile locale.6 n general, observm c exist tendina constant de cretere a rolului executivului, tendin evident n sistemele pluraliste de guvernmnt. Aceast tendin nu este ntmpltoare i nici pur subiectiv. Ea i gsete explicaia i justificarea n rolul hotrtor al partidelor politice n crearea celor mai importante instituii statale. Aa vzute lucrurile vom observa c la putere este adus acel guvern care s nfptuiasc platforma electoral a partidului nvingtor n alegeri, desigur mpreun cu majoritatea din corpurile legiuitoare. De aici tendina de a da guvernului misiunea, dar posibilitatea lurii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin msurile executive, corpurilor legiuitoare rezervndu-li-se rolul de organisme de reflecie i de control al aciunilor guvernului. Aceast fundamentare teoretic i practic face ca guvernul, considerat subordonat parlamentului fiindc nu rezult direct din alegeri, s fie n realitate elementul motor i dinamic al ntregului sistem politic (Pierre Pactet). n relaia legislativexecutiv guvernului nu i se mai rezerv deci un rol secundar, ci deseori un rol primordial. Dup Mihail Platon, obiectivul major al unei guvrnri bune const ntr-o societate civil bine format n baza premiselor, ntr-un sector privat bine dezvoltat i protejat, i nu n ultimul rnd, ntr-un stat bazat pe un aparat puternic. Executivul constituie n diferite sisteme constituionale din lumea de azi punctul central n exerciiul puterii, depind de mult simplul statut de organ de execuie i devenind promotorul deciziilor n sectoarele importante ale societii: economic, politc, protecie social, diplomatic, ordine public i militar. Dac privim executivul n complexitatea lui, vom observa c tendina de cretere a rolului su este practic instituionalizat. Astfel, n unele sisteme constituionale, eful de stat este ales prin vot universal, el primind mputernicirile sale direct de la popor (SUA, Frana, Romnia). Creterea rolului executivului se exprim i prin trecerea n sarcina sa a unor atribuii legislative, lucru evident mai ales prin legislaia delegat (Frana, Romnia), n fine, importan a crescnd a

Platon M., Administraia public, Chiinu, Editura Universul, 2007, p. 360.

sectoarelor afaceri strine, aprare, economie, sectoare n care parlamentele pot face puine lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului. n esen, guvernele, ministerele, ar trebui s se preocupe mai puin de un numr problem i chestiuni, care in de activitatea nemijlocit a organelor locale, funciile lor fiind de a reduce la maximum procedurile birocratice i de a adopta decizii explicite i funcionabile.

Bibliografie
1. Constituia Republicii Moldova 2. Constituia Romniei 3. Platon M., Administraie public, Chiinu, Editura Universul, 2007. 4. Smboteanu A., Teoria administraiei publice, Chiinu, CEP USM, 2008.

5. 6. 7. 8. 9.

http://www.gouvernement.fr/ http://www.gov.ru/main/ministry/isp-vlast44.html http://gov.ro/ro/ http://gov.md/homepage.php?l=ro http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/FR/Homepage/_node.html

10. http://www.usconstitution.net/