DELIMITRI CONCEPTUALE 1.

Conceptul de izvor de drept n teoria dreptului i n tiinele juridice de ramur, aceste modaliti specifice de exprimare a coninutului dreptului poart denumirea de izvoare ale dreptului sau surse ale dreptului . ntr-o formulare lapidar, izvoarele dreptului administrativ pot fi definite drept formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de drept administrativ. Cu alte cuvinte, normele juridice sunt cuprinse n acte juridice cu caracter normativ, care devin astfel izvoare formale ale dreptului. 2. Noiunea de izvor de drept are mai multe sensuri: a. Dup criteriul raportului dintre coninut i form, analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: - izvor de drept n sens material - izvor de drept n sens formal. Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute adevrate ,,daturi ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice. Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat, obligatorie pentru pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint formele juridice de exprimare a voinei guvernanilor. b. Unii autori mai fac o distincie, i anume ntre: - izvorul de drept obiectiv - izvorul de drept subiectiv.
1

Izvorul de drept obiectiv este ntotdeauna actul normativ care conine norme juridice, precum i alte surse recunoscute ca atare. Izvorul de drept subiectiv i al obligaiilor corelative l constituie orice act sau fapt juridic, generator de drepturi i obligaii juridice. c. Dup sursa de cunoatere a dreptului, n sens istoric, doctrina juridic occidental face n

mod obinuit distincie ntre: - izvoare scrise (Constituie, legi, ordonane, etc.) - izvoare nescrise (cutuma, jurisprudena, principiile generale de drept). Autoritatea public elaboreaz prima categorie de izvoare, pe care le finalizeaz n norme (reguli) scrise, de unde i denumirea lor de izvoare scrise, al cror prototip este legea. n cazul celei de-a doua categorii, elaborarea este mult mai nuanat, unele norme elaborate spontan, fiind concretizate n reguli cutumiare, n vreme ce alte norme sunt elaborate de ctre instanele judectoreti, formnd regulile jurisprudeniale.

CLASIFICAREA IZVOARELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Clasificarea izvoarelor de drept administrativ: a. Dup criteriul forei lor juridice, adic dup puterea cu care un act juridic produce efecte

obligatorii comparativ cu altul, se disting: o Constituia o legile o decretele prezideniale o hotrrile guvernamentale o ordinele i instruciunile minitrilor i altor conductori ai autoritilor administraiei central de specialitate o ordinele prefecilor o actele conductorilor serviciilor publice desconcentrate n teritoriu o hotrrile consiliilor locale i judeene o dispoziiile primarilor, actele conductorilor serviciilor publice locale, etc.
2

b. Dup proveniena sursei: o izvoare interne, provenind de la autoritile naionale o izvoare externe, provenind din cuprinsul unor tratate internaionale c. Dup caracterul formei n care se exprim norma de drept: o izvoare scrise, fiind categoria cea mai rspndit, prezint n epoca contemporan o determinare constituional. Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul, natura i competena acestuia. o izvoare nescrise, unii autori negnd existena lor, alii admind faptul c, pe viitor, va constitui un important izvor de drept administrativ. n doctrina francez izvoarele de drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de drept. Astfel, n procesul stabilirii regulilor de drept, tehnica judiciar const n elaborarea i interpretarea acestor norme juridice.

n cadrul tehnicii juridice distingem: a) tehnica legislativ b) tehnica interpretrii. a) Prin tehnica legislativ se stabilesc instituiile juridice, condiiile, modalitile i ordinea elementelor lor componente, precum i reglementarea activitilor din cadrul Statului. n aceast materie, sarcina legiuitorului const n cunoaterea exact a realitilor sociale, a principiilor juridice pentru a realiza o adaptare just ntre fenomenele sociale, politice, economice, etc. i forma juridic n care reglementeaz aceste manifestri ale vieii sociale. b) Dup statuarea regulii de drept ncepe sarcina interpretului, nevoit s rezolve problemele noi care se ridic n complexitatea vieii sociale i pe care legiuitorul nu le-a prevzut. O asemenea operaie a gndirii constituie tehnica interpretrii, n care se cuprinde tehnica jurisprudenial i tehnica doctrinar.

Cu alte cuvinte, normele juridice sunt cuprinse n acte juridice ,care devin astfel izvoare formale ale dreptului.Spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului public care i au izvorul n lege,dreptul administrativ i are izvorul i n alte forme de exprimare a normelor juridice. TRSTURILE IZVOARELOR DE DREPT

Izvoarele dreptului administrativ romn, ca forme de exprimare ale regulilor juridice cu caracter executiv au mai multe trsturi: forma scris este un element esenial al normei de drept administrativ, ntruct normele dreptului administrativ romn se regsesc, de regul, n form scris, nefiind ns expres interzis ca ele s se poat regsi i, probabil aceasta se va i ntmpla n viitor, n alte forme de exteriorizare cum ar fi, spre exemplu, cele cutumiare.

regula scris trebuie coninut ntr-un act normativ, de reglementare, dar, uneori, ea poate fi formulat printr-o hotrre judectoreasc pe cale doctrinar. actele normative cuprinznd norme administrative trebuie emise ntotdeauna de autoritile statului. izvoarele dreptului administrativ sunt constituite i ierarhizate ntr-un sistem unitar pe criteriul forei lor juridice. n principiu, se admite ideea ordonrii i a ierarhizrii izvoarelor scrise, avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte juridice. Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv.

criteriul principal de ierarhizare pe baza forei lor juridice nu constituie poziia pe care se afl autoritatea respectiv n ansamblul sistemului de autoriti al statului, ci competena material i teritorial diferit a autoritii emitente a actului aplicabil n raportul juridic concret.

n dreptul administrativ romn, nu constituie, deocamdat, izvor de drept recunoscut de lege i de doctrin, obiceiul juridic, practica judiciar i nici doctrina juridic.

CATEGORIILE DE IZVOARE DE DREPT

A. Izvoarele scrise Potrivit unei opinii exprimate n doctrina actual, spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului public, care i au izvorul, de regul, n lege, dreptul administrativ i are izvorul i n alte forme de exprimare a normelor juridice. Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional, Constituia fiind primul dintre acestea. n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic, izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: - Constituia - legile (constituionale, organice sau ordinare) - decretele-legi adoptate pn n mai 1990 - ordonanele Guvernului - hotrrile Guvernului - actele administraiei ministeriale i extraministeriale (ordine, instruciuni, precizri) - actele autoritilor publice centrale autonome (Banca Naional a Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii) - ordinele prefecilor - hotrrile consiliilor judeene - dispoziiile primarilor.

Izvoarele formale de drept sunt: a) Constituia - reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit caracterului de lege fundamental a statului i, deci, forei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conine. - este sursa direct a tuturor prerogativelor de ,,administraie public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se refer, spre exemplu, la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale
5

administraiei publice (Preedinte, Guvern, administraie ministerial i extraministerial, prefect, autoriti ale administraiei publice locale), cele care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice cu alte autoriti, precum i cu cetenii, etc. Asemenea norme constituionale au deci o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ. b) Legile constituionale - sunt legile de revizuire a Constituiei - sunt izvor al dreptului administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. c) Legile organice - sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n Constituie - sunt izvor al dreptului administrativ n msura n care reglementeaz raporturi de drept administrativ. c) Legile ordinare - reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi adoptate n orice domeniu specific activitii de legiferare, cu excepia domeniilor legii organice - sunt izvor al dreptului administrativ numai n msura n care reglementeaz relaiile sociale ce fac obiectul administraiei publice d) Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacract de art. 115 din Constituia Romniei republicat, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur juridic special, pot fi calificate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent. Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri ale dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare. e) Hotrrile Guvernului - se emit pentru organizarea executrii legilor - reprezint, prin excelen, actele prin care Guvernul i exercit rolul constituional, prevzut de art. 102 alin. (1) din Contituie, privind conducerea general a administraiei publice - prin ele se reglemeteaz relaii sociale care sunt, prin natura lor, menite s pun n aplicare, s realizeze n practic, coninutul legilor i celelalte acte administrative ale legii

- prin natura lor, ca acte administrative, pot fi atacate n faa instanei de contencios administrativ. f) Ordinele i instruciunile minitrilor i celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale de specialitate - constituie izvoare scrise ale dreptului administrativ n msura n care prin ele se reglementeaz chestiuni din sfera administraiei publice - potrivit prevederilor art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului i a ministerelor, n exercitarea atribuiunilor care le revin, minitri emit ordine i instruciuni; dac instruciunile au ntotdeauna caracter normativ, ordinele pot avea i caracter individual. g) i. n plan local, ordinele prefectului i actele (decizii, dispoziii, ordine) ale conductorilor serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate ii. Constituie, de asemenea, izvoare scrise ale dreptului administrativ, actele administrative, cu caracter normativ sau individual, ale autoritilor administraiei publice locale autonome - n msura n care prin ele se reglementeaz raporturi de drept administrativ, dup cum urmeaz: - hotrrile Consiliilor judeene - hotrrile consiliilor locale - dispoziiile primarului - deciziile i dispoziiile conductorilor serviciilor publice locale. h) Decretele prezideniale - n literatura noastr de drept constituional, s-a artat c, sub aspectul naturii lor juridice, decretele prezideniale sunt acte administrativw care pot avea caracter normativ sau individuaL - pot fi izvoare ale dreptului administrativ numai dac au un caracter normativ i reglementeaz raporturi din sfera - potrivit art. 93 alin. (1) din Constituie, Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti admini strativ-teritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate n cel mult 5 zile de la luarea acesteia.Asemenea decrete cu caracter normativ emise n situaii excepionale reglementeaz raporturi din sfera executivului i ele constituie izvoare ale dreptului administrativ. i) Tratatele i conveniile internaionale - reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii:
7

s fie de aplicaie direct, nemijlocit s fi fost ratificate conform dispoziiilor constituionale [art. 91 alin (1) din Constituie] s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

- principiile care guverneaz relaiile dintre dreptul internaional i dreptul intern al fiecrui stat european sunt diferite - doar raporturile dintre dreptul comunitar al Uniunii Europene i dreptul naional au fcut obiectul unei uniformizri, fondat pe dou principii, i anume principiul aplicabilitii immediate i ntietatea majoritii comunitare, conform lui M. Fromont.

B. Izvoarele nescrise n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart de regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina. a) Obiceiul sau cutuma - dei cutuma nu joac nc un rol deosebit n dreptul nostru administrativ ntruct nu a avut nc destul timp pentru a se forma (n dreptul socialist era exclus ideea existenei izvoarelor nescrise n dreptul public intern), uneori aceasta se aplic sub forma unor practici devenite uzuale pe care i administraia i cei administrai le consider a fi obligatorii, chiar dac n instana de contencios administrativ ele nu pot constitui elemente de drept pozitiv. b) Jurisprudena - are o importan deosedit deoarece este de cele mai multe ori un rezultat al controlului jurisdicional, deosebindu-se de sentinele/deciziile de justiie propriu-zise care sunt pronunate de judector n fiecare spe de contencios i care privesc direct prile aflate n litigiu fiind strict legate de aceste pri - jurisprudena instanelor de contencios administrativ, dar i de contencios constituional, va trebui s fie privit, i n Romnia pentru viitor ca un important izvor de drept administrativ, chiar un izvor creator de drept administrativ. c) Principiile generale ale dreptului administrativ - dreptul administrativ cunoate o sum de reguli care l individualizeaz i care i autonomizeaz existena. - n proiectul Codului de procedur administrativ principiile generale ocup un loc special.
8

- aceste principii sunt mprie n dou categorii: i. cele care se aplic n procedura necontencioas: legalitii, oportunitii i eficienei exercitrii obligatorii i cu bun credin a competenelor legale egalitii n faa administraiei publice motivrii aciunii administrative i a msurilor publice i accesul liber la informaiile de interes public folosirii limbii romne n scris i vorbit, iar dup caz, n condiiile legii, i a limbii minoritilor naionale obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate i a msurilor dispuse exercitrii controlului asupra activitii executive celeritii rezolvrii problemelor ceteneti subsidiaritii colaborrii i cooperrii responsabilitii i rspunderii. contradictorialitii independenei n activitatea administrativ-jurisdicional garantrii dreptului la aprare, reprezentare, precum i la exercitarea cilor de atac n jurisdiciile administrative i a instanelor judectoreti stabilitii i motivrii actului administrativ-jurisdicional. Dintre acestea, importan major au: i) principiul legalitii (cel mai important) - n temeiul acestui principiu, administraia urmeaz a se supune legii, conformndu-se acesteia i neputnd aciona n afara ei - potrivit susinerilor din doctrina, acest principiu este alctuit din dou elemente: obligaia de conformitate cu legea: administraia nu poate lua msuri care s fie contrare legii; obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii: administraia trebuie s ia msuri pentru aplicarea normelor juridice.

ii. cele care se aplic n procedura contencioas:

ii) un alt principiu important care deriv din Constituie i alte acte normative este cel al democratismului - administraia public pentru a-si putea ndeplini misiunea social de a sluji societatea i de a contribui la dezvoltarea acesteia, la satisfacerea cerinelor populaiei, trebuie s se cluzeasc n permanen de principiul democratismului. iii) Alt principiu este cel al egalitii subiectelor de drept n raporturile cu administraia - egalitatea n drepturi n ceea ce privete administraia public se realizeaz prin aceea c organele administrative trateaz prin aceea c organele administrative trateaz persoanele fizice i juridice n mod egal, fr a face deosebiri discriminatorii pe diferite criterii; - totodat, n sistemul administrativ au acces la funcii n mod egal toi cetenii rii.20 Toate aceste principii ar trebui s garanteze cetenilor dreptul la o mai bun administrare. d) n ce privete doctrina juridic administrativ, chiar dac sub acest aspect strict juridic ea nu constituie izvor al dreptului administrativ, n mod nendoielnic, ea are un rol deosebit de important asupra jurisprudenei, i, n acelai timp, ,,un semnal de alarm asupra reglementrilor care trebuie schimbate, mbuntite sau asupra soluiilor de lege ferenda care trebuie s se afle n atenia Parlamentului. Cu alte cuvinte, n toate rile civilizate un judector nu-i poate ngdui s motiveze o soluie fr s aduc argumente din doctrin ,fiind peste tot lucrri de drept, care sunt invocate ratio scripta de tribunale. Pe aceast linie de idei, prof. Rodica Narcisa Petrescu subliniaz c "doctrina servete ca un ndreptar pentru judectori i pentru legiuitor, reprezentnd n acelai timp un semnal de alarm asupra reglementrilor care trebuie schimbate, mbuntite sau asupra soluiilor de lege ferenda care trebuie s stea n atenia legiuitorului.

Concluzii Dreptul este sistemul normelor stabilite sau recunoscute de stat, n scopul reglementrii relaiilor sociale conform voinei de stat, a cror respectare obligatorie este garantat de fora coercitiv a statului. Dreptul poate fi asemnat cu un arbore din a crui simpl tulpin se desprind numeroase ramuri care la rndul lor, toate i trag seva din tulpina i rdcina de care nu se pot detaa.
10

Dreptul, ca sistem al normelor juridice, nu constituie un scop n sine, el este creat pentru a reglementa conduita oamenilor. Aceasta se realizeaz prin reglementri juridice ce oblig oamenii s se comporte dup anumite norme juridice; aceste norme le dau oamenilor drepturi i obligaii. Dreptul, ca sistem al normelor, creeaz raporturi sau relaii juridice. Dreptul, ca expresie a voinei de stat, reprezint un obiectiv important al multor curente juridice i este privit ca un fenomen voliional sau nevoliional i l situeaz n sfera normativului i/sau al relaiilor sociale. Dreptul se prezint ca o unitate ntre coninut i form.

11