PERFORMAN A BUGETAR N CAZUL POLONIEI

Abstract:
Polonia doreste imbunatatirea managementului finantelor publice si consolidarea
eficientei operationale si a alocarilor, iar in prezent se pune accent pe introducerea unui nou
sistem bugetar in speranta de a realiza acest lucru. Deficitul bugetar general a continuat s
creasc n 2010, din cauza unui pachet de stimulente considerabile realizate prin Planul european
de redresare economic ( PEE !, "eniturile au crescut cu o rat mai mic dec#t ceea ce s$ar fi
nt#mplat la cre terea P%&$ului pe baz de elasticitate standard pentru Polonia in urma e'ecutiei
bugetare in 2010. (nul 2011 a adus cu el scaderea deficitului bugetar general consolidat
facandu$l sa a)unga la *,0 + din P%&, ca urmare a continurii cre terii economice i a eforturilor
ambi ioase de consolidare ale gu"ernului . deficitul public general pentru 2012 s$a ridicat la ,,-
+ din P%& n termeni nominali . .n plus , bugetul pe 2012 a inclus noi msuri, i anume o
cre tere cu 2 puncte procentuale n cota de contribu ie de in"aliditate , o introducere a unui
impozitul pe e'trac ia de cupru i argint i alte modificri n regulamentele accizelor. Dup
primul trimestru al anului 2012, gu"ernul brusc reduce cheltuielile de in"esti ii publice.
/na din cele mai importante probleme pentru Polonia este cea a sistemelor %0. 1u e'ist
nici un plan de conturi sau sistem de contabilitate care pot oferi informa ii financiare bazat pe
structura P&&. (ceste informatii sunt necesare pentru a permite 2inistrului de 3inante sa
monitorizeze e'ecutarea bugetului si integritatea conturilor , in special daca bugetul bazat pe
performanta de"ine singurul buget in "iitor. %nca se pune in discutie problema actionarii in
paralel a celor doua bugete 4 cel traditional si cel bazat pe performante.
1
Cuvinte ceie: e'ecu ie bugetar, "enituri, cheltuieli.
!" Intr#$ucere
Polonia, cu o popula ie de peste ,5.* milioane de locuitori, este cel mai mare membru al
/niunii Europene, dintre toate rile din Europa 6entral i de Est. .n ceea ce pri"e te produsul
intern brut (P%&!, Polonia este a -a cea mai mare economie n /E i a 2,$a din lume.
Performan a economic general a Poloniei a fost impresionant n ultimul deceniu,
permi #nd ni"elului de trai s con"earg n mod constant fa de media /E. 6u toate acestea,
economia a ncetinit brusc n 2012$201,.
1
777.ec.europa.eu
1
%" E&ecu ia bu'etar(
Polonia are n prezent un sistem bugetar tradi ional care se bazeaz pe unit i
organiza ionale i controlul "eniturilor. %n plus , Polonia este n proces de a introduce un nou
sistem bugetar4 sistemul bugetar bazat pe rezultate. (cest sistem dual "a intra n "igoare din
201,. 8copul introducerii bugetului bazat pe performan e este de a ncerca s mbunt easc
managementul finan elor publice i consolidarea eficien ei opera ionale i a alocrilor , bugetrii
multianuale, precum i transparen a i responsabilitatea . (cest lucru este n conformitate cu
ma)oritatea tarilor 9E6D in care folosirea informa iei de performan n opera iunile din
sectorul public este acum ntr$o tendin uniform.
0abelul nr. 14 6omponen a a)ustrii bugetare
8copul i ambi iile reformelor Poloniei sunt frapante, iar n implementarea i proiectarea lor
a fost in"estit mult efort si ingeniozitate. 6u :egea 3inantelor Publice n "igoare din 200-,
pregtirea reformelor are loc, iar cu toate acestea multe detalii au de"enit de)a concrete. Polonia
nt#mpin alegeri grele cu pri"ire la a"anta)ele managementului bazat pe perfoman n timp ce
se minimalizeaz costurile pentru capacitatea organiza ional i finan are. 9 masur anume a
fle'ibilit ii si a a)ustarilor potentiale a zonelor reformei n anii care urmeaza este asteptat.
2
(cest raport suporta eforturile gu"ernului polonez de a folosi informatia performanta si sa mute
procesul de reforma mai departe. (cest raport e"alueaz procesul de reform p#n n prezent,
cerceteaza problemele strategice, tehnice si institutionale si ofera o serie de recomandari de$a
lungul ciclului bugetar.
%"!" E&ecu ia bu'etar( )n %*!*
.n ciuda lansrii procedurii de deficit e'cesi" , deficitul bugetului general a continuat s
creasc n 2010, din cauza unui pachet de stimulente considerabile realizate prin Planul european
de redresare economic ( PEE !, pentru a contracara consecin ele crizei financiare i
economice. 6a urmare , deficitul public general s$a deteriorat de la ;,< + din P%& n 200- la
;,-+ din P%& n 2010. .n general, msuri structurale de consolidare aplicate au fost destul de
limitate i s$au ridicat la apro'imati" 0,= + din P%& n 2010 . .n acela i timp , deficitul structural
a crescut cu 0,1+ din P%& .
Pe de alt parte , "eniturile au crescut cu o rat mai mic dec#t ceea ce s$ar fi nt#mplat la
cre terea P%&$ului pe baz de elasticitate standard pentru Polonia ( n special din cauza
"eniturilor din impozitul pe profit mai mici dec#t era de a teptat !, care a crescut aparent efortul
fiscal anual n 2010 cu apro'imati" 0,1 pp. .n consecin , efortul structural a)ustat anual se ridica
la $0., + din P%& n anul 2010 .
%"%" E&ecu ia bu'etar( )n %*!!
.n 2011, deficitul bugetului general consolidat a sczut brusc la *,0 + din P%&, ca urmare a
continurii cre terii economice i a eforturilor ambi ioase de consolidare ale gu"ernului .
Pe partea de "enituri o serie de msuri au fost introduse , care au dus la o cre tere
considerabil a "eniturilor e'primate ca pondere n P%& ( de la ,;,* + la ,5,< + ! . (cestea au
inclus 4 o schimbare a sistemului de pensii const#nd n re inerea unei pr i din contribu ia de
pensie alocat anterior pentru sistemele pri"ate din cadrul primului pilon public, o cre tere
temporar ( de trei ani! a ratei de 0>( cu 1 punct procentual, a accizelor la tutun i eliminarea
scutirii unor accize, precum i o nghe are unor praguri a impozitului pe "enitul personal.
Pe partea de cheltuieli msurile structurale au fost incluse 4 introducerea unei reguri
temporare de limitare a unor cheltuieli discre ionare e'istente la 1 punct procentual peste rata
infla iei, o nghe are n continuare n fondul de salarii al anga)a ilor din sectorul public,
introducerea regulii care s oblige gu"ernele locale s echilibreze cheltuielile curente i sa
efectueze unele reduceri minore ale cheltuielilor sociale. (ceste msuri au fost completate de o
scdere a pl ilor directe ale agricultorilor n cadrul politicii agricole comune . .n general
msurile discre ionare totale introduse n 2011 s$au ridicat la 2,1 + din P%& .
.n acela i timp , deficitul structural a sczut cu 2,-+ din P%& n 2011 . >eniturile au
crescut cu o rat mai mic dec#t ceea ce ar fi fost implicat de cre terea P%&$ului bazat pe
elasticitate standard pentru Polonia , care a crescut efortul fiscal aparent anual n 2011 cu
3
apro'imati" 0,, puncte procentuale. Efectul acestor corec ii au fost anulate , i astfel efortul
structural a)ustat s$a ridicat la 2,- + din P%& n 2011 .
%"+" E&ecu ia bu'etar( )n %*!%
6onform datelor efecti"e raportate n 201,, deficitul public general pentru 2012 s$a
ridicat la ,,- + din P%& n termeni nominali .
Pe partea de "enituri , principalele msuri de consolidare adoptate n 2011, au continuat
s rm#n n "igoare n 2012 , adic reten ia pr ii suplimentare a contribu iei de pensii anterior
alocate pentru schemele pri"ate din primul pilon publice , o cre tere i mai mare a accizelor la
tutun , efectul de eliminare a unor scutiri de 0>( i accize i nghe area n continuare a
pragurilor impozitului pe "enit personal. .n plus , bugetul pe 2012 a inclus noi msuri, i anume
o cre tere cu 2 puncte procentuale n cota de contribu ie de in"aliditate , o introducere a unui
impozitul pe e'trac ia de cupru i argint i alte modificri n regulamentele accizelor. 2ai mult
dec#t at#t , gu"ernul a primit "enituri din di"idende ale companiilor de stat.
Pe partea de cheltuieli , msurile structurale adoptate n 2011 au rmas n "igoare. 2ai
mult dec#t at#t , dup primul trimestru al anului 2012, gu"ernul brusc reduce cheltuielile de
in"esti ii publice . 2surile discre ionare au reprezentat n total , apro'imati" 1,= + din P%& ,
din care cele mai multe dintre ele ( apro'imati" 1,< + din P%& !, au fost pe partea de "enituri .
8oldul structural s$a mbunt it, de asemenea, cu 1,=+ din P%& n 2012 .
Efortul fiscal a crescut n 2012 cu aproape 0,; puncte procentuale . .n consecin , efort
structural a)ustat s$a ridicat la 2 + din P%& n 2012 .
2
+" I,-.e,entarea Bu'etu.ui ba/at -e -er0#r,an ( 1 BBP2
9bser"#ndu$se c Polonia nu a reu it s corecteze n mod durabil deficitul e'cesi" p#n
n 2012, n 201, se decide adoptarea unui nou buget care sa permit o redresare a economiei.
(stfel "a intra in "igoare &&P$ bugetul bazat pe performan .
,
3.1. Pr#b.e,e instituti#na.e
Pentru a a asigura suportul ministerului de resort , 2inisterul de 3inante a stabilit 2 grupuri
de oficiali seniori de resort. 8taff$ul din 6ancelaria Primului 2inistru a )ucat de asemena un rol
acti". 9 data cu reformele din multe tari , a fost o pro"ocare sa tina ni"elul politic concentrat pe
implementarea reformei. /n suport puternic si "ointa politica din partea 6ancelariei Primului
2inistru , 2inisterul de 3inante si ministerele de resort cu deputatii sai sunt necesare pentru ca
reforma sa mearga mai departe.
2
9E6D Economic 8ur"e?s Poland, martie 201<
3
9E6D (nal?sis b? the 6ommission ser"ices of the budgetar? situation in Poland, mai 201,
4
Departamentul pentru reforma finantelor publice si departamentul bugetului de stat (care
pregateste bugetul traditional! se afla sub conducerea aceluiasi ministru ad)unct. Pentru ca &&P
sa fie pe deplin acceptat si integrat in pregatirea bugetului si fazele e'ecutiei bugetului, o
legatura puternica trebuie stabilita intre bugetul bazat pe performanta si bugetul traditional.
(ceasta implica o cooperare crescuta intre departamentul bugetului si departamentul de reforma
&&P.
3.2. Pr#b.e,e tenice i strate'ice
8tructura globala a sistemului polonez de performanta este bine proiectat , dar un numar de
probleme tehnice raman nerezol"ate. 6ea mai importanta problema tehnica pri"este sistemele %0.
1u e'ist nici un plan de conturi sau sistem de contabilitate care pot oferi informa ii financiare
bazat pe structura &&P. (ceste informatii sunt necesare pentru a permite 2inistrului de 3inante
sa monitorizeze e'ecutarea bugetului si integritatea conturilor , in special daca bugetul bazat pe
performanta de"ine singurul buget in "iitor.
8istemul bugetar polonez bazat pe performanta este proiectat sa acopere in totalitatea si in
egala masura toate acti"itatile din gu"ernul central. >aloarea &&P pentru functionarea unor
anumite agentii este de)a do"edita. 0otodata , reforma poate fi orientata mai mult spre
managementul intern al ministerelor de resort. 1oua initiati"a pri"ind contractele intre
ministerele de resort si primul ministru care "or fi incheiate in fiecare an par sa sustina o astfel de
abordare.
Polonia trebuie sa decida daca "a continua cu un sistem paralel sau "a ramane doar la un
sistem &&P. Pentru ca o schimbare sa se intample un suport politic la cel mai inalt ni"el este
necesar. (cest lucru "a fi de "iitor daca sistemul &&P "a arata rapid cum si de ce aduce "aloare.
3.3. Pre'atirea bu'etu.ui
8tructura &&P pentru 22 de state funztioneaza si cele 2 planuri nationale de dez"oltare sunt
folositoare pentru dez"oltarea de obiecti"e de performanta la ni"ele scazute a administratiei
statului. Procesul obiecti"elor impuse de sus in )os combinate cu "enitul de )os in sus de la
titularii de buget furnizeaza un cadru folositor si suporta o refinare ulterioare a obiecti"elor si
indicatorilor. /n numar de initiati"e ar creste "aloarea sitemului &&P intr$un timp scurt pana la
mediu4
$limitatea impartirii acelorasi programe a diferitelor organizatii. Pe termen lung, alinierea
noii structuri a bugetului bazat pe performanta si structura organizationala a gu"ernului
$concentrarea pe eficienta operationala a agentiilor.
$cresterea gradului de utilizare a indicatorilor de realizare si rezultat, fata de indicatorii de
acti"itate
5
$introducerea acordurilor multianuale conectate la planul financiar multianual ca o cale de
aliniere a bugetarii si fi'area tintelor in timp ce se pre"ine supraincarcarea in procesul bugetar
anual
3.4. A-r#barea bu'etu.ui
olul parlamentarilor polonezi in procesul bugetarii este clar si bine dez"oltat. 6onform
obser"atorilor straini , supra"egherea bugetara de parmamentul Poloniei este in general
puternica. Este destul timp pentru a e'amina proiectul de buget conform celor mai bune practici
9E6D pentru transparenta bugetara si parlamentul are o capacitate de analiza puternica si
independenta. &iroul suprem de audit este de asemenea un partener important pentru analiza si
furnizarea rezultatelor de performanta. &ugetul bazat pe performanta adauga noi dimensiuni
procesului bugetarii si se asteapta sa creasca "olumul de munca al parlamentului a"and in "edere
ca este prezentat impreuna cu bugetul traditional.
<
3.5. E&ecutarea bu'etara
8istemul polonez curent pentru realocare pare sa fie suficient de fle'ibil si ar trebui
continuat. 8istemul de rezer"a da gu"ernului libertate in plus in timpul e'ecutiei bugetare.
egulile de reportare , pe cealalta parte , sunt destul de stricte in comparatie cu ma)oritatea tarilor
9E6D. &&P introduce responsabilitatea descentralizata a titularilor de bugete pentru a
monitoriza agentii si unitati , ceea ce ar trebui sa imbunatateasca atat eficienta operationala cat si
eficienta alocati"a.
Pentru a stapani potentialul bugetului bazat pe performanta in faza e'ecutiei bugetare
ministrul de finante trebuie sa4
$ sa spri)ine titularii bugetari in sarcina lor de monitorizare si controlare a performantei
prin dez"oltarea orientarilor pe controale adec"ate care pot fi folosite de ministere si agentii.
$ sa aiba in "edere rela'area regulilor pentru reportari pentru a suporta intelegerile
multianule sau pentru a actiona ca un stimulent pentru eficienta in agentii.
6ea mai mare parte a efortului fiscal n 201<$201* este a'at pe o schimbare n sistemul
de pensii al celui de$al doilea pilon, care "a a"ea efecte economice limitate pe termen scurt.
(ceasta "a reduce deficitul public din 201* cu 1,<+ din P%& sub normele contabile curente
(8E6$-*!, dar cu numai 0,5+ din P%&, n conformitate cu noile reguli (8E6$2010! care "or intra
n "igoare n septembrie 201<.
2suri suplimentare modeste (n "aloare de apro'imati" 0,,+ din P%&!, incluz#nd
cre teri ale accizelor, precum i nghe area n continuare a salariile anga)a ilor publici i a
pragurilor impozitului pe "enitul personal, ar trebui s reduc deficitul de la <,5+ din P%& n
4
9E6D, @6entre of Ao"ernment hub capacit? to implement strateg?4 6o$ordination, budgeting
and human resources managementB, in Poland4 %mplementing 8trategic$8tate 6apabilit?, 201,
6
201, la ,,5+ din P%& n 201* (8E6$2010!. De asemenea "a aduce datoria 2aastricht p#n la
*2+ din P%& n 201*. Deficitul primar de baz (cu e'cep ia pl ilor de dob#nzi! ar scdea de la
2,;+ din P%& poten ial n 201, la 1,5+ n 201*.
3" C#nc.u/ii
Polonia nu a reu it s corecteze n mod durabil deficitul e'cesi" p#n n 2012 a a cum a fost
recomandat de ctre 6onsiliu. .n 2012, deficitul a fost la ,,-+ din P%&, cu mult peste "aloarea
de referin de ,+ din 0ratat.
&ugetul bazat pe performanta adauga noi dimensiuni procesului bugetarii si se asteapta sa
creasca "olumul de munca al parlamentului a"and in "edere ca este prezentat impreuna cu
bugetul traditional. 8istemul polonez curent pentru realocare pare sa fie suficient de fle'ibil si ar
trebui continuat.
4" Bib.i#'ra0ie
9E6D Economic 8ur"e?s Poland, martie 201<
9E6D (nal?sis b? the 6ommission ser"ices of the budgetar? situation in Poland, mai 201,
9E6D, @6entre of Ao"ernment hub capacit? to implement strateg?4 6o$ordination, budgeting
and human resources managementB, in Poland4 %mplementing 8trategic$8tate 6apabilit?, 201,
777.ec.europa.eu
7