Sunteți pe pagina 1din 74

C MN

Linii directoare Ljubljana privind


integrarea societilor diverse
noiembrie 2012
Organizaia pentru Securitate i Cooperare n
Europa lucreaz pentru stabilitate, prosperita-
te i democraie n 57 de state, prin dialog po-
litic referitor la valorile comune i prin activiti
practice care i las o amprent de durat.
46107_Omslag_OSCE Ljubljana Guidelines.indd 1 30-10-13 15:31
Linii directoare Ljubljana
privind integrarea
societilor diverse
& Not explicativ

noiembrie 2012
Prezentul document este traducerea unei publicaii a naltului Comisar OSCE pentru Minoriti
Naionale realizat de naltul Comisar OSCE pentru Minoriti Naionale (CMN).
n cazul n care exist diferene sau ambiguiti ntre versiunea original n limba englez i
versiunea n limba romn, versiunea n limba englez are ntietate.
Avei permisiunea de a copia orice informaie din aceast brour cu condiia menionrii
sursei.
ISBN: 978-90-75989-17-5
naltul Comisar OSCE pentru Minoriti Naionale 2013 pentru traducerea n limba romn
naltul Comisar OSCE pentru Minoriti Naionale 2012 pentru versiunea original n limba
englez
Tiprit n Romnia
Disponibil i n format electronic la:
www.osce.org/hcnm
Pentru mai multe informaii, v rugm s contactai:
OSCE High Commissioner on National Minorities
Prinsessegracht 22
2514 AP The Hague
The Netherlands
Tel: +31 (0)70 312 5500
Fax: +31 (0)70 636 5910
E-mail: hcnm@hcnm.org
1
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Contents
Introducere ...................................................................................................... 2
I. Principii structurale ................................................................................... 7
Suveranitatea presupune responsabilitate .................................................... 7
Guvernare buna i democratica ................................................................... 9
Nondiscriminarea i egalitatea efectiv ....................................................... 10
Respectarea i protecia drepturilor omului,
inclusiv a drepturilor minoritilor ................................................................. 12
II. Principiile integrrii ................................................................................. 14
Recunoaterea diversitii i a identitilor multiple ..................................... 14
Supremaia autoidentifcrii voluntare ......................................................... 15
Abordarea neizolaionist a chestiunilor legate de minoritile naionale ...... 17
Instituii publice mprtite, sentimentul apartenenei
i acomodarea reciproc ............................................................................ 18
Incluziunea i participarea efectiv ............................................................. 20
Drepturi i ndatoriri .................................................................................... 21
Relaiile intercomunitare .............................................................................. 22
Politici focalizate care adreseaz att majoritile, ct i minoritile ............ 23
III. Elementele unei politici cadru de integrare ......................................... 25
Formularea politicilor efective ...................................................................... 25
Legislaie i instituii .................................................................................... 30
Actori i roluri ............................................................................................. 34
IV. Domenii-cheie de politic public ......................................................... 41
Anti-discriminarea i egalitatea deplin i efectiv ....................................... 41
Cetenia .................................................................................................... 43
Participarea efectiv .................................................................................... 49
a. Participarea n viaa public .................................................................... 50
b. Participarea economic i social ........................................................... 51
c. Participarea n viaa cultural i religioas ............................................... 54
Limba .................................................................................................... 56
Educaia .................................................................................................... 59
Securitatea i aplicarea legii ........................................................................ 62
Accesul la justiie ........................................................................................ 64
Mass-media ................................................................................................ 65
Diversitatea simbolurilor i utilizarea lor n domeniul public .......................... 69
2
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Introducere
Prin
Decizia de la Helsinki, din iulie 1992, Organizaia pentru Securitate i
Cooperare n Europa (OSCE) a instituit funcia de nalt Comisar pentru
Minoriti Naionale (CMN) ca instrument de prevenire ct mai timpurie a confictelor
ce privesc tensiuni care implic minoritile naionale. n ultimii 20 de ani, cei trei nali
Comisari care au ocupat succesiv aceast funcie s-au confruntat pe parcursul
activitii lor, cu o serie de probleme recurente. Drept urmare, ei au publicat ase
serii de Recomandri i orientri tematice, care asigur o perspectiv mai clar
i ofer consiliere Statelor ce se confrunt cu aceleai probleme. Primele trei
Recomandrile de la Haga cu privire la drepturile minoritilor naionale la educaie,
Recomandrile de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minoritilor naionale
i Recomandrile de la Lund cu privire la participarea efectiv a minoritilor naionale
la viaa public vizeaz n principal elaborarea i mbuntirea standardelor
privind drepturile minoritilor naionale n domeniul educaiei, n domeniul lingvistic
i al participrii la viaa public. Cele dou publicaii ulterioare, Orientri privind
utilizarea limbilor minoritilor n media audiovizual i Recomandri cu privire la rolul
poliiei n societi multietnice abordeaz provocrile specifce cu care se confrunt
numeroase State n furnizarea serviciilor de poliie efciente n societi diverse i de
asigurare a accesului minoritilor la media audiovizual n limba lor matern. Cel
mai recent set de recomandri, Recomandrile de la Bolzano/Bozen cu privire la
minoritile naionale n cadrul relaiilor interstatale abordeaz condiiile i limitrile n
care Statele pot sprijini minoritile naionale care i au reedina n alte ri.
Toate aspectele vizate de publicaiile menionate sunt legate n mod direct de
eforturile depuse de ctre naltul Comisar pentru a reduce tensiunile i a prevenii
confictele interetnice. Experiena CMN a demonstrat c diversitatea n sine nu
prezint niciun fel de corelare sau legtur cauzal cu creterea tensiunilor i a
violenei. Niciunul dintre numeroasele conficte etnice care au izbucnit n Europa
dup ncheierea rzboiului rece nu a fost de neevitat; toate au fost consecina unor
opiuni politice care ar f putut f diferite. Astfel de conficte i au adesea originea n
negarea unor drepturi fundamentale i n excluderea i alienarea sistematic i/sau
sistemic a unor ntregi comuniti.
3
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Acesta este motivul pentru care protecia drepturilor omului, inclusiv a drepturilor
minoritilor, este legat n mod indisolubil de asigurarea pcii i a stabilitii, att n
interiorul statelor, ct i la nivel interstatal. Statelor le revine obligaia de a garanta
tuturor persoanelor anse egale de participare la viaa economic, social, cultural
i politic a societii, indiferent dac acestea aparin majoritii sau minoritii. n
plus, Statele au i un interes practic n a asigura egalitatea de anse menionat:
participarea sczut a unor grupuri prin excluderea sau marginalizarea acestora,
tinde s genereze costuri directe i indirecte pentru societate ca urmare a
contribuiilor reduse la bunstarea comun, precum i din cauza costurilor mai mari
asociate cu introducerea unor politici care s abordeze numeroasele consecine
ale excluderii.
Pe de alt parte, nalii Comisari care au ocupat succesiv aceast funcie au neles
c simpla recunoatere i acceptare a culturii, a identitii i a intereselor politice
ale minoritilor naionale, precum i simpla promovare a participrii tuturor nu sunt
ntotdeauna sufciente pentru a pune bazele unei pci durabile. Drept urmare, nalii
Comisari au recomandat, de asemenea, ca Statele s adopte msuri i s pun n
aplicare politici menite s promoveze integrarea i coeziunea societilor diverse i
multietnice.
Dac societile diverse nu au politici de integrare bune, exist pericolul ca diferitele
comuniti din cadrul lor, n special cele mai numeroase i care sunt concentrate
geografc, pot s devine din ce n ce mai separate, cu mai puine interese n comun
sau deloc i niciun sentiment de apartenen comun. O astfel de separare n
societi paralele i fr conexiune ntre ele, prezint un risc considerabil pentru
viabilitatea i stabilitatea oricrui Stat multietnic. Acest risc poate f diminuat printr-
un proces de integrare bine gestionat, care poate juca un rol crucial n a preveni
escaladrea tensiunilor n conficte, find i o pre-condiie pentru construirea unei
societi echitabile. Integrarea este n mod fundamental preocupat cu ndeplinirea
responsabilitilor pe care le presupune suveranitatea, inclusiv respectarea
drepturilor omului i asigurarea unei guvernri bune i efciente, i este strns legat
de stabilitatea general a oricrei societi pluraliste.
Liniile directoare Ljubljana privind integrarea societilor diverse i propun s
prezinte acest mod de gndire i de abordare. Liniile directoare merg dincolo
de recunoaterea culturii, a identitii i a intereselor politice ale minoritilor i
recomand Statelor s asigure stabilirea comunicrii i a interaciunii ntre grupuri
etnice. Aceste Linii directoare sugereaz c minoritile naionale ar trebui nu doar
s benefcieze de dreptul legal de a participa efectiv la guvernarea general a
Statului, ci i faptul c ele trebuie s fe ncurajate s participe n acest mod.
4
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Integrarea este un proces dinamic, multi-actor i de angajament reciproc, care
faciliteaz participarea efectiv a tuturor membrilor unei societi diverse la
viaa economic, politic, social i cultural, i care stimuleaz un sentiment al
apartenenei mprtit i inclusiv la nivel naional i local. Pentru a sprijini procesul
de integrare, Statele ar trebui s adopte politici menite s creeze o societate n
care diversitatea este respectat i n care toate persoanele, inclusiv toi membrii
grupurilor etnice, lingvistice, culturale sau religioase contribuie la construirea i
meninerea unei identiti civice comune i inclusiv. Acest lucru se realizeaz prin
asigurarea de anse egale pentru toi, astfel nct toate persoanele pot s contribuie
i s prospere n societate. Aceast lucru presupune faptul c Statul asigur
respectarea drepturile tuturor i creez condiiile necesare pentru ca toi membrii
societii s i asume partea lor de responsabilitate. Societatea n ansamblu ei
benefciaz de pe urma unei astfel de politici. Acest procesul poate duce la anumite
schimbri la nivelul culturilor majoritii i minoritii. Din acest motiv, CMN prefer
s se refere la integrarea societilor multietnice mai degrab dect la integrarea
unui grup al minoritiilor ntr-o anumit societate.
Avnd n vedere diversitatea etnic i cultural crescnd a tuturor Statelor
participante la OSCE ct i creterea concomitent a interesului pentru modele i
abordri de integrare, CMN a decis s sintetizeze experiena colectiv acumulate
a CMN-urilor i s o mprteasc sub forma acestor Linii directoare. Acestea i
propun s ofere orientri cu privire la modurile prin care Statele pot lucra pentru
a creterei gradul de integrare i de coeziune social, abordnd n acelai timp
chestiunea mai ampl a modului n care trebuie protejate i promovate drepturile
omului incluznd drepturile comunitilor distincte de a-i avea propriile identiti.
Recomandrile cu caracter general prevazute pentru toate Statele participante la
OSCE nu pot oferi soluii specifce referitoare la coninutul unei politici ale Statului
deoarece fecare Stat are propriul su context. Cu toate acestea, aceste Linii
directoare recunosc faptul c responsabilitatea susinerii procesului de integrare
ct i implementarea politicilor de integrare i revin ntotdeauna Statului.
Liniile directoare combin abordarea normativ cu cea practic, bazat pe
experiena acumulat a CMN-ului pe parcursul activitii derulate n domeniul
problemelor minoritilor naionale n special n contextul perioadei de tranziie de
dup rzboiul rece, state-building i de consolidare a Statului. Dei se bazeaz pe
experiena profesional specifc a CMN i nu includ un set exhaustiv de politici
de integrare, Liniile directoare conin totui informaii i concluzii care pot f utile n
numeroase contexte diferite.
5
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Termenul de minoritate naional, aa cum este utilizat n Liniile directoare,
se refer la o gam larg de grupuri ale minoritilor, inclusiv comuniti etnice,
religioase, lingvistice i culturale, indiferent dac aceste grupuri sunt recunoscute
ca atare de ctre Statele unde i au reedina i indiferent de denumirea care li
se aplic sau pe care acestea o revendic. n plus, termenul de minoritate este
adesea utilizat ca o prescurtare a sintagmei persoane aparinnd minoritilor
naionale. Aceasta nu nseamn c toate principiile, drepturile minoritilor i tipurile
de politici prezentate n acest documentul se aplic fecrei situaii n acelai mod.
Este evident c, dei standarde privind drepturile fundamentale ale omului se aplic
tuturor, pentru a f efective, politicile de integrare vor trebui ajustate ntr-o anumit
msur pentru a rspunde diverselor situaii i nevoi ale diferitelor grupuri minoritare,
precum i pentru a se adapta unor circumstane diferite. Coninutul politicilor de
integrare poate depinde de factori precum numrul factorilor persoanelor implicate,
vechimea comunitii, densitatea ei geografc, precum i de anumite nevoi sociale,
economice i culturale, printre altele. n plus, la elaborarea politicilor de integrare
trebuie s se in seama i de faptul c multe persoane au identiti multiple, care
se pot manifesta n moduri, momente i contexte diferite.
Prezentele Linii directoare sunt alctuite din patru pri: principii structurale,
principii de integrare, elemente ale unui cadru de politicii de integrare i domenii-
cheie de politic public. Principiile structurale sunt enumerate aici fr a stabili o
ierarhie, ele sunt interconectate i necesare, chiar dac nu sunt niciodat pe deplin
realizabile. Ele reprezint eluri ctre care ar trebui s tind toate Statele find difcil
s se realizeze politici de integrare efciente fr a face efortul de a aplica aceste
principii. ntruct aceste principii structurale nu pot f niciodat puse n aplicare n
mod deplin i permanent, rezultatele lor imperfecte nu pot f invocate drept motiv
pentru neadoptarea politicilor de integrare sau pentru eecul punerii lor n aplicare.
Principiile de integrare furnizeaz valori i flozofi fundamentale teze i valori
eseniale care rezoneaz n mod specifc cu integrarea sau care sunt necesare
pentru formularea unei politicii de integrare. Elemente ale unui cadru de politici de
integrare stabilesc ele nsele un cadru pentru elaborarea i punerea n aplicare a
politicilor de integrare, incluznd mecanismele, procesele ct i teme transversale
ale acestora. Dei nu reprezint o list exhaustiv a celor mai relevante domenii
de politic public pentru integrare, domenii-cheie prezentate aici abordeaz
principalele consideraii tematice bazate pe experiena CMN i includ exemple
concrete din aceste domeniile de politic care ns trebuie selecionate i adaptate
fecrui context particular.
6
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Integrarea societii este un domeniu de politic complex, cu caracter transversal,
aceste Linii directoare find rezultatul activitii i al experienei acumulate n ultimii
20 de ani. Ele se bazeaz pe contribuia valoroas a unor foti i actuali membri
ai personalului CMN, printre care Francesco Palermo i Ilze Brands Kehris. Mai
mult, Liniile directoare au benefciat de contribuia i cunotiinele a numeroi
experi externi, care comentat i au fcut observaii critice pe versiuni anterioare ale
acestor Linii directoare. Printre aceti experi externi se numr: Rainer Baubck,
Alex Grigorev-Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt,
Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi,
Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon
i Sarah Spencer. Cu toate acestea, prezentele Linii directoare se bazeaz pe
experiena specifc a CMN i nu refect opiniile niciunui expert individual.
Scopul acestor Linii directoare este acela de a oferi policy makers-urilor i
reprezentanilor Statelor un set de principii ghid i de ndrumri practice despre
cum s formuleze i s pun n aplicare politici publice care s faciliteze integrarea
societilor diverse. Se sper ca i ali actori care contribuie n diverse roluri la
acest proces i care includ actori din cadrul societii civile i din sectorul privat
i instituiile independente vor gasi utile aceste Linii directoare pentru activitatea
lor. Dezvoltarea i implementarea politicilor de integrare ar trebui s se regseasc
printre prioritile tuturor Statelor care ncearc s integreze diversitatea i s
evite riscul dezvoltrii unui confict ca urmare a separrii i a tensiunilor crescnde
dintre grupurile din societate, contribuind astfel la pace i stabilitate pe termen
lung. Prin diseminarea concluziilor rezultate n urma a 20 de ani de activitate a
CMN care, a sprijinit procese de integrare a societii i prin recomandri n baza
acestei experiene se sper c aceste Linii directoare vor contribui la formularea i
implementarea or politici de integrare efective ale Statelor participante.
Knut Vollebaek
nalt Comisar pentru Minoriti Naionale OSCE
Haga, 7 noiembrie 2012
7
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
1 Printre acestea se numr, inter alia, articolele 1 i 2 din Carta Naiunilor Unite (denumit n continuare
Carta ONU); Actul fnal de la Helsinki al CSCE din 1975, Principiile IX; Carta de la Paris pentru o Nou
Europ din 1990; Documentul Reuniunii de la Copenhaga al Conferinei asupra Dimensiunii Umane a
CSCE din 1990 (denumit n continuare Documentul de la Copenhaga), alineatul 37; Convenia-cadru
pentru protecia minoritilor naionale a Consiliului Europei din 1995 (denumit n continuare CCMN),
Preambulul i articolul 21; Declaraia privind drepturile persoanelor aparinnd care fac parte din minoriti
naionale sau etnice, lingvistice i religioase a ONU din 1992 (denumit n continuare Declaraia ONU
privind minoritile), articolul 8 alineatul (4); i Documentul fnal al Conferinei inaugurale privind pactul de
stabilitate n Europa al UE din 1994 (denumit n continuare Pactul de Stabilitate), alineatul 1.6.
I. Principii structurale
Suveranitatea presupune responsabilitate
1. Un Stat suveran i funcional reprezint o pre-condiie pentru o societate
stabil. Suveranitatea implic faptul c Statul are drepturi i responsabiliti
att fa de propria populaie, ct i n calitate de actor n cadrul comunitii
internaionale. Una dintre responsabilitile Statului suveran ar trebui s
includ i dezvoltarea i implementarea unor politici publice de integrare n
baza unui cadru legislativ i instituional solid.
Suveranitatea statal este un principiu fondator al dreptului internaional, find
consfnit sau statuat ntr-o serie de documente internaionale de importan
major
1
.
O societate stabil, n care procesele dinamice de schimbare au loc fr violen,
se poate construi, pstra i dezvolta ulterior numai atunci cnd sunt ntrunite toate
condiiile necesare pentru exercitarea efectiv a suveranitii. n plus, suveranitatea
ar trebui s fe exercitat n conformitate cu principii precum buna i democratica
guvernare, anti-discriminarea, egalitatea efectiv, respectarea i protecia drepturilor
omului, inclusiv a drepturilor minoritilor.
ntr-un Stat democratic modern, datoria Statului fa de populaie se bazeaz
pe consimmntul cetenilor/oamenilor. Suveranitatea aparine poporului i i
8
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
servete acestuia. Suveranitatea presupune nu numai drepturi, ci i ndatoriri i
responsabiliti.
n special, Statele au obligaia de a asigura exercitarea drepturilor omului, a libertilor
inclusiv a drepturilor minoritilor pentru toate persoanele afate n jurisdicia lor
2
.
n contextul responsabilitilor internaionale de respectare i proteja drepturile
omului, inclusiv a drepturilor minoritilor, Statele rspund n faa comunitii
internaionale i sunt, prin urmare obligate s i ndeplineasc angajamentul de
a raporta fa de supervizarea internaional i a instituiilor consultative. Aceste
organisme joac un rol important n promovarea transparenei, a nelegerii reciproce
i a bunvoinei, iar statele ar trebui s sprijine, s dezvolte i s joace un rol activ n
cadrul acestor mecanisme, precum i s se implice n funcionarea lor.
Responsabilitile Statului pe care le presupune suveranitatea includ i promovarea
integrrii societii. Pe baza experienei acumulate de ctre naltul Comisar OSCE
pentru Minoriti Naionale (denumit n continuare CMN), pcea durabil,
stabilitatea, securitatea intern i extern i prosperitatea sunt legate de capacitarea
procesului de integrare al tuturor componentelor societii. Acest lucru implic faptul
c Statele i protejeaz diversitatea prin intermediul unor politici publice, instituii i
al unor cadre juridice care s faciliteze incluziunea, recunoaterea i acomodarea
reciproc.
Lipsa sau imperfeciunile unui Stat funcional nu poate f invocat drept motiv pentru a
evita formularea i implementarea politici de integrare; dimpotriv, experiena CMN
arat c aplicarea unor politici de integrare efective ajut Statele s funcioneze mai
bine.
2 Aceast responsabilitate este inclus, inter alia, n Actul fnal de la Helsinki al CSCE, Principiul VII, alineatul
4; n Convenia European pentru Aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale (denumit n
continuare CEDO), articolul 1; iar n ceea ce privete minoritile n special, n Convenia internaional cu
privire la drepturile civile i politice a ONU din 1966 (denumit n continuare PIDCP), articolul 27; Declaraia
privind minoritile a ONU, articolul 1 alineatul (1); Documentul de la Copenhaga, alineatul 33 paragraful (1)
i alineatul 36 paragraful (2); i CCMN, articolul 1.
9
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Guvernare buna i democratica
2. Guvernare buna i democratica servesc nevoile i interesele ntregii
populaii a Statului. Dac democraia presupune impunerea voinei
majoritii n procesul de luarea a deciziilor politice, ea include ns i msuri
de protecie mpotriva abuzului de putere al majoritii. Acest lucru este
realizat prin asigurarea proteciei minoritilor i a participarea participrii
lor i prin facilitarea proceselor de guvernare inclusive care i implic pe toi
membrii populaiei.
Democraia pluralist, separaia puterilor, statul de drept i respectarea drepturilor
omului, ce sunt indisolubil legate ntre ele, reprezint pre-condiiile necesare pentru
pacea durabil , securitate i justiie.
Toate Statele participante OSCE sunt angajament s-au angajat s respecte
democraia, inclusiv pluralismul politic, ca principiu fundamental din cadrul
obligaiilor lor politice i legale
3
. ntruct autoritatea guvernului se bazeaz pe voina
poporului
4
, oricine are dreptul de a lua parte la viaa public. La rndul su, acest
fapt presupune existena unor instituii reprezentative la toate nivelurile
5
.
Democraia i guvernarea constituit pe principiile democratice vizeaz i
protejeaz ntreaga populaie a unui Stat, fr a ine seama de diferenele sau
condiiile culturale, sociale, economice, lingvistice, etnice sau religioasea. Statele
trebuie s respecte n totalitate statul de drept i standardele internaionale cu
privire la drepturile minoritilor naionale, inclusiv pe cele referitoare la participarea
efectiv a minoritilor
6
. Prin urmare, procesele decizionale democratice permit
fecrei persoane inclusiv celor afai pe o poziie de inegalitate structural s
participe efectiv i s i exprime opinia.
7
3 Documentul de la Copenhaga, Preambul i alineatele 5 i 6.
4 Declaraia Universal a Drepturilor Omului, articolul 21 alineatul (3).
5 Uniunea Interparlamentar, Declaraia Universal privind Democraia, 1997 (denumit n continuare DUD),
alineatul 11.
6 Recomandrile de la Lund cu Privire la Participarea Efectiv a Minoritilor Naionale la Viaa Public, 1999
(denumite n continuare Recomandrile de la Lund), Recomandarea 2.
7 A se vedea, inter alia, Comentariul din 2008 al Comitetului Consultativ privind participarea efectiv a per-
soanelor aparinnd minoritilor naionale la viaa cultural, social i economic i la treburile publice
(denumit n continuare Comentariul privind participarea).
10
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
O guvernare bun i democratic ar putea avea nevoie de forme decizionale
participative, care s caute proactiv angajezea grupurilor ce altfel ar f marginalizate.
Guvernarea democratic presupune separaia puterilor n stat. n anumite contexte,
gradul de participare efectiv poate f sporit cu ajutorul unor instrumente precum
descentralizarea teritorial sau neteritorial sau acordurile de partajare a puterii.
8
Nondiscriminarea i egalitatea efectiv
3. Nondiscriminarea i egalitatea efectiv sunt nu doar principii fondatoare i
cu caracter transversal, ci i pre-condiii pentru ca toat lumea s i poat
aduce contribuia efectiv la binele comun. Interzicerea discriminrii aduce
dup sine egalitatea n faa legii, protecie egal n temeiul legii, precum
i nlturarea obstacolelor din calea egalitii efective. De asemenea,
asigurarea egalitii efective de fapt i de drept presupune obligaia pozitiv
de a adopta politici focalizate i, unde este necesar, msuri speciale.
Principii precum interzicerea discriminrii i promovarea egalitii efective sunt
nscrise n instrumentele internaionale referitoare la drepturile omului att la nivel
universal
9
, ct i la nivel regional.
La nivel regional, OSCE a afrmat principiul nondiscriminrii i al egalitii.
10
n
special n ceea ce privete minoritile, dreptul lor de a se bucura de drepturi pentru
minoriti fr discriminare este prevzut n multe documente precedente.
11
Este
de reinut c majoritatea Statelor participante OSCE au ncorporat aceste principii
i standarde n constituiile lor. n ceea ce privete Statele membre ale Consiliului
Europei, CEDO interzice n mod explicit discriminarea pe motivul asocierii la o
8 Recomandrile de la Lund, Recomandrile 1420.
9 A se vedea Declaraia universal a drepturilor omului din 1948, articolele 2 i 7; PIDCP, articolele 2, 26 i 27;
Convenia internaional privind drepturile economice, sociale i culturale din 1966 (denumit n continuare
ICESCR), articolul 2; i Convenia internaional pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare rasial
din 1965 (denumit n continuare ICERD), articolul 1. n plus, urmtoarele instrumente vizeaz aspectele
protejate relevante cum ar f rasa, culoarea pielii, limba (PIDCP i ICESCR), descendena (ICERD), originea
naional sau social (PIDCP i ICESCR), originea naional sau etnic (ICERD) i religia (PIDCP i ICESCR)
i constituie liste deschise prin includerea rubricii alt statut.
10 Actul fnal de la Helsinki al CSCE, Principiul VII; Documentul fnal de la Viena din 1989 alineatul 13 paragraful
(7) i alineatul 13 paragraful (8); i Documentul de la Copenhaga, alineatul 5 paragraful (9), alineatul 25
paragraful (3) i alineatul 25 paragraful (4).
11 Declaraia privind minoritile a ONU, articolul 2 alineatul (1); i Documentul de la Copenhaga, alineatul 31.
n plus, CCMN, articolul 4 alineatul (1) interzice n mod expres discriminarea pe criteriul apartenenei la o
minoritate naional.
11
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
minoritate naional, pe lng alte interdicii pe alte motive similare, cum ar f rasa,
culoarea pielii, limba, religia i originea naional sau social.
12
Nondiscriminarea
pe motive cum ar f, inter alia, originea rasial i etnic
13
i naionalitatea
14
a fost
legiferat i de Uniunea European
15
, find pus n aplicare prin dou Directive
16
.
Tratament egal nu nseamn tratament identic. Pentru a putea f realizat, principiul
egalitii permite n mod necesar i n anumite cazuri chiar necesit tratamentul
difereniat al anumitor persoane, pentru a le putea asigura posibilitatea de a
benefcia de toate drepturile i n aceeai msur cu ceilali membri ai societii.
Multe instrumente afrm c atunci cnd este necesar i oportun ar trebui s
se adopte msuri speciale
17
pentru a se asigura egalitatea deplin i efectiv a
grupurilor defavorizate din cauza unei discriminri n trecut, cu caracter sistemic
sau persistent. Astfel de msuri nu constituie discriminare atta timp ct urmresc
scopul legitim menionat mai sus i sunt proporionale cu acesta.
18
Egalitatea formala este adeseori insufcient pentru a garanta egalitatea deplin
i efectiv a tuturor membrilor societii. Drept urmare, Statele trebuie s adopte
politici specifce i direcionate pentru a nltura obstacolele legale, economice
i/sau sociale care ar putea s restrng egalitatea efectiv i s obstrucioneze
participarea deplin a tuturor la viaa politic, economic, social i cultural a
Statului. Astfel de politici focalizatee ar putea realiza mai mult dect nlturarea
barierelor din calea egalitii de anse putndu-i propune crearea egalitii
substantive care implic egalitate n rezultate, n anumite arii de politici publice
relevante.
12 CEDO, articolul 14 i Protocolul 12.
13 Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (denumit n continuare TFUE), articolul 19.
14 TFUE, articolul 18
15 Tratatul de la Amsterdam, 1997.
16 Directivele 2000/43/CE (privind originea rasial i originea etnic) i 2000/78/CE privind, inter alia, religia
sau credina).
17 Au fost utilizai i ali termeni precum aciune afrmativ, aciune pozitiv i, n temeiul CCMN, msuri
adecvate (articolul 4.2).
18 A se vedea, inter alia, Comitetul ONU pentru drepturile omului (denumit n continuare HRC), Comentariul
general nr. 18 al CCPR privind nediscriminarea, 10-11-1989; Comitetul ONU privind drepturile economice,
sociale i culturale, Comentariul general nr. 20 privind nediscriminarea; ICERD, articolul 2 alineatul (2) i Re-
comandarea general a CEDR nr. 32 privind sensul i domeniul de aplicare al msurilor speciale; Declaraia
ONU privind minoritile, articolul 4; CCMN, articolul 4 alineatul (2); Documentul de la Copenhaga, alineatul
31; Reuniunea de la Geneva din 1991 a experilor CSCE privind minoritile naionale, partea IV; i Directiva
2000/43/CE a UE, articolul 5.
12
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Respectarea i protecia drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minoritilor
4. Respectarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, inclusiv a
drepturilor minoritilor, le permite societilor diverse s se dezvolte pe
deplin n condiii de securitate, pace i relaii de cooperare. Angajamentele
internaionale i obligaiile strict asumate constituie standardele minime
pe care Statele trebuie s le respecte. La rndul lor, obligaiile pozitive
presupun i politici proactive i promovarea respectului deplin pentru
drepturile tuturor persoanelor.
Drepturile minoritilor fac parte integrant din dreptul internaional al drepturilor
omului i impun obligaii legale fecrui membru al comunitii internaionale.
Mai mult, Statele participante OSCE i-au luat angajamente politice n domeniul
drepturilor minoritilor.
19
Carta ONU subliniaz importana prevenirii i nlturrii
ameninrilor la adresa pcii,
20
iar istoria demonstreaz c atunci cnd Statele
nu protejeaz n mod adecvat drepturile minoritilor, posibilitatea de izbucnire a
confictelor crete substantiv.
Protejarea i promovarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minoritilor, ajut
Statele s consolideze coeziunea n cadrul societilor lor, respectnd i diversitatea
n acelai timp; din acest motiv acestea pot f considerate condiii prealabile
necesare pentru asigurarea unei pci durabile, a securitii i stabilitii.
Pentru a promova integrarea n societate, Statele ar trebui s recunoasc diversitatea
societilor lor i s se abin de la orice ncercri de asimilare a minoritilor
mpotriva voinei acestora. Mai mult, Statele sunt obligate s promoveze drepturile
persoanelor care aparin minoritilor pentru ca acestea s poat participa efectiv
n viaa public i de a-i putea pstra identitatea, acordndu-le anse adecvate
de a-i dezvolta cultura, de a-i utiliza limba i de a-i practica religia.
21
CMN a
publicat recomandri specifce privind modul n care aceste drepturi pot f puse
19 Documentul de la Copenhaga.
20 Carta ONU, articolul 1.
21 Aceast obligaie este prevzut, inter alia, n PIDCP, articolul 27; Convenia UNESCO privind lupta m-
potriva discriminrii n domeniul nvmntului din 1960, articolul 5.1.c.; Declaraia ONU privind minoritile,
articolul 1, articolul 2 alineatul (2) i articolul 2 alineatul (3); Documentul de la Copenhaga, alineatele 33 i
35; i CCMN, articolul 5 alineatul (1), articolul 8 i articolele 1015.
13
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
n aplicare efectiv, inclusiv recomandri cu privire la educaie
22
, utilizarea limbii
23
i
participarea efectiv n viaa public
24
.
Dei drepturile minoritilor sunt, n esen, drepturi individuale, o mare parte dintre
ele capt sens numai atunci cnd sunt aplicate i exercitate mpreun cu ceilali.
25

Termenul ceilali trebuie neles n cel mai larg sens posibil i include persoanele
care aparin aceleiai minoriti, unei alte minoriti sau majoritii.
22 Recomandrile de la Haga privind dreptul la educaie al minoritilor naionale, 1996 (denumite n continuare
Recomandrile de la Haga).
23 Recomandrile de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minoritilor naionale, 1998 (denumite n
continuare Recomandrile de la Oslo).
24 Recomandrile de la Lund.
25 CCMN, articolul 3 alineatul (2) i PIDCP, articolul 27.
14
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
II. Principiile integrrii
Recunoaterea diversitii i a identitilor multiple
5. Diversitatea este o caracteristic a tuturor societilor contemporane i a
grupurilor care le alctuiesc. Cadrul legislativ i de politic public ar trebui
s permit recunoaterea faptului c identitile individuale pot f multiple,
pluristratifcate, contextuale i dinamice.
Numeroase societi contemporane se caracterizeaz prin creterea gradului
de diversitate a populaiilor lor. ntre timp, migraia nelegndu-se prin aceasta
att imigraia, ct i emigraia i aduce contribuia la schimbrile demografce.
Este important s se in seama de posibilele efecte ale acestor fenomene asupra
poziiei i situaiei minoritilor naionale.
n acelai timp, diferitele segmente i grupuri care alctuiesc societile sunt la
rndul lor eterogene i nu ar trebui considerate imuabile i monolitice.
Identitile individuale pot f i, n fapt, chiar sunt, din ce n ce mai multiple (n sensul
de a avea mai multe identiti orizontale; de exemplu, apartenena la mai mult de
o etnie), multistratifcate (n sensul c aceeai persoan are mai multe identiti
care coexist i se suprapun, cum ar f cea etnic, religioas, lingvistic, de gen,
profesional i altele similare), contextuale (contextul ar putea stabili care identitate
predomin la un moment dat) i dinamice (coninutul fecrei identiti i ataamentul
persoanelor fa de aceasta se schimb de-a lungul timpului).
Pentru a putea construi i menine democraii juste, stabile i panice, este necesar
s se recunoasc att caracteristicile distincte ale unor grupuri, dar i natura
eterogen i fuid din interiorul acestor grupuri. Societile benefciaz de pe urma
diversitii i a pluralismului ce rezult din aceasta dac i atunci cnd relaiile dintre
grupuri (majoritare i minoritare), precum i dintre grupuri i autoriti se bazeaz pe
ncredere i respect reciproc, pe interaciunea cooperant i pe angajarea activ.
15
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Ar trebui ncurajate legturile intra- i trans-comunitare, deoarece ele ntresc
coeziunea societilor, reduc tensiunile i previn riscul de confict.
Prin urmare, este esenial ca diversitatea s fe recunoscut prin intermediul
cadrelor adecvate. Recunoaterea faptului c diversitatea mbogete societatea
implic de asemenea ca Statele ar trebui s nu se autodefneasc n termeni
exclusiviti i (mono)etnici ca proprietate a uneia sau a mai multor etnii specifce.
n plus, membrii majoritilor i ai minoritilor ar trebui s accepte c identitile lor,
la fel ca identitatea Statului, se pot schimba i pot evolua, inclusiv prin contact i
interschimburi cu alte grupuri.
Recunoaterea diversitii multidimensionale inerente societilor, grupurilor
i identitilor individuale ar trebui s stea la baza ntregii legislaii i a formulrii
politicilor de integrare. Aceasta nseamn, de exemplu, c ar trebui s se
permit identifcarea cu identiti multiple i aflieri contextuale, inclusiv n cadrul
referendumurilor; de asemenea, c ar trebui s fe descurajate listele nchise de
identiti n cadrul referendumurilor, iar fecare persoan ar trebui s aib dreptul de
a-i schimba aflierea n timp.
Supremaia autoidentifcrii voluntare
6. Identitile sunt subiect supremaiei alegerii individuale n conformitate cu
principiul autoidentifcrii voluntare. Drepturile minoritilor includ dreptul
membrilor individuali ai comunitilor minoritare de a alege s fe tratai
sau nu ca membri ai acestora. Din aceast alegere sau din refuzul de a
alege nu trebuie s rezulte niciun fel de dezavantaj. Libertatea de a alege
nu trebuie s fac obiectul niciunei restricii. Este interzis asimilarea unei
persoane de ctre Stat sau de ctre teri, mpotriva voinei sale.
Standardele internaionale referitoare la drepturile minoritilor sunt clare atunci cnd
stabilesc c aflierea la un grup al minirotilor este o chestiune ce ine de opiunea
personal, trebuind, totui, s se bazeze pe anumite criterii obiective relevante
pentru identitatea persoanei n cauz.
26
Din opiunea de afliere la un anumit grup
nu trebuie s rezulte niciun dezavantaj.
27
Principiul libertii de alegere ar trebui s
26 CCMN articolul 3, astfel cum a fost interpretat n Avizele Comitetului Consultativ, i alineatul 32 al Docu-
mentului de la Copenhaga.
27 CCMN articolul 3 alineatul (1).
16
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
fe refectat n legislaie i n politicile publice de integrare. Aceasta nseamn, de
exemplu, c autoritile nu ar trebui s realizeze aflieri ale persoanelor la un anumit
grup pe baza unor caracteristici vizibile sau a altor prezumii fr consimmntul
acestora.
28
Interzicerea asimilrii unei persoane mpotriva voinei sale nseamn c nicio
persoan nu poate f forat s-i declare identitatea. n cazul n care se declar
totui, identitatea, aceasta ar trebui s se fac n mod liber, fr a f restricionat
de liste nchise de identiti.
29
Aceasta nu nseamn c alegerea oricrei identiti
impune cu necesitate i recunoaterea acesteia. Este necesar s se in seama de
criterii obiective, de relevan i de ali factori, iar unele aspecte pot f lsate lsate
la aprecierea Statului respectiv. Pe lng interdicia asimilrii forate, Statele trebuie
s recunoasc faptul c alte forme, mai subtile i mai puin evidente, de asimilare
gradual, cum ar f presiunile sociale, ierarhizarea diferitelor etnii, prejudecile i
altele asemenea, forme care pot f practicate att de ctre factori statali, ct i de
ctre factori care nu in de Statul propriu-zis, acesti factori pot conduce la asimilarea
persoanei mpotriva voinei sale.
Dei este interzis orice form de asimilare pentru care persoana nu a optat -
chiar i una indirect sau involuntar - principiul libertii de alegere implic faptul
c trebuie s se permit asimilarea aleas n mod contient, fr ca aceasta s
fe stigmatizat sau descurajat n mod subtil de majoriti sau de minoriti. Prin
urmare, Statul este rspunztor i pentru crearea unui climat n care persoanele s
aib libertatea de a face o astfel de alegere n orice moment.
28 Drepturile lingvistice ale persoanelor aparinnd minoritilor naionale n baza Conveniei-cadru, Comen-
tariul tematic nr. 3, adoptat de Comitetul consultativ la 24 mai 2012 (denumit n continuare Comentariul
privind limba), alineatul 17.
29 A se vedea Linia directoare 5.
17
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Abordarea neizolaionist a chestiunilor legate de minoritile naionale
7. Cum anumite drepturi ale minoritilor capt sens numai atunci cnd sunt
exercitate n comunitate mpreun cu ceilali, acest lucru poate avea ca
efect un anumit grad de difereniere fa de celelalte grupuri din societate
n anumite contexte. Cu toate acestea, izolare sau separare excesiv poate
conduce la slbirea legturilor existente ntre comuniti i poate submina
coeziunea societii.
Dup cum s-a menionat mai sus,
30
unele drepturi ale minoritilor sunt drepturi
individuale care capt sens numai atunci cnd sunt aplicate i exercitate n
comunitate mpreun cu ceilali
31
. Este cazul multor drepturi lingvistice i culturale,
precum i al drepturilor ce in de educaie, participare, religie i asociere printre
altele. Sentimentul apartenenei la anumite comuniti, indiferent dac este o
comunitate a majoritii sau a minoritilor, poate ntri legturile i solidaritatea
comunitii. Un astfel de sentiment mprtit al comunitii este inerent drepturilor
minoritilor i este necesar pentru a proteja i a promova drepturile persoanelor
aparinnd minoritilor naionale.
Cu toate acestea, este esenial ca societile s gseasc echilibrul cuvenit ntre
gradul de separare necesar pentru libera exprimare i dezvoltarea diversitii, pe
de o parte, i stabilirea i consolidarea legturilor ntre i dintre diversele comuniti
existente ntr-o societate n ansamblul su. Dac legturile dintre diversele comuniti
sunt dezvoltate insufcient, integrarea este mpiedicat i se pune astfel n pericol
coeziunea social i n fnal stabilitatea social.
32
Echilibrul adecvat dintre aceste
dou elemente nu poate f defnit a priori: msura n care ambele comuniti, cele
majoritare i cele ale minoritilor sunt asigurate c drepturile lor sunt respectate
i simt c aparin unei societi comune se poate schimba n timp i n context
depinznd de un numr de factori specifci fecrei societi n parte, cum ar f istoria
societii respective, percepiile sale, regimurile sale politice i instituionale.
CMN a observat c gradul de separare dintre comuniti se poate deveni excesiv
i astfel prejudiciind, integrarea unei societi n ansamblul su, atunci cnd are ca
efect izolarea cteodat acesta poate duce la segregare. Acest lucru este valabil
30 Linia directoare 4.
31 CCMN articolul 3 alineatul (2) i paragraful 37 din Raportul explicativ.
32 A se vedea i ICERD, articolul 2 alineatul (1) litera (e).
18
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
chiar i atunci cnd separarea este autoimpus de ctre comunitatea respectiv.
De exemplu, drepturile lingvistice referitoare la educaia pentru persoane aparinnd
minoritilor, atunci cnd ele reprezint o component esenial a drepturilor
minoritilor nu ar trebui totui s duc la apariia unor comuniti paralele, care
nu interacioneaz n interiorul unei ri.
33
Dac este cazul i pe baza unor dovezi
demonstrate, autoritile ar trebui s intervin pentru a contracara separarea
excesiv i riscul de segregare, de exemplu, prin instituirea unor programe colare
integrate sau prin ajustarea politicilor locative pentru a evita apariia zonelor
rezideniale segregate. Politicile de acest fel nu ar trebui s intre n confict cu
respectarea tradiiilor legate de identitate i stil de via a modului de via identitar,
aa cum este prevzut n drepturile minoritilor.
Instituii publice mprtite, sentimentul apartenenei i acomodarea reciproc
8. Integrarea este un proces care necesit ca toi membrii unei societi s
accepte instituiile publice comune i s aib dea dovad de un sentiment
mprtit al apartenenei la un Stat comun i la o societate inclusiv.
Acest lucru nu exclude posibilitatea existenei unor identiti distincte,
multiple, contextuale i n permanent evoluie. Mecanismele care vizeaz
acceptarea reciproc sunt eseniale pentru a negociere revendicrile
legitime formulate de ctre diferitele grupuri sau comuniti.
Integrarea ca proces bidirecional poate avea loc numai dac toi membrii populaiei
accept legitimitatea instituiilor comune i a rolurilor ndeplinite de acestea dar i
un minim sentiment de apartenen la un Stat i o societate comun i pluralist.
Abordrile maximaliste, cum ar f respingerea legitimitii Statului, boicotarea
instituiilor, refuzul recunoaterii caracterului multinaional sau multietnic al Statului
i al societii sau meninerea unor atitudini asimilaioniste ce se opun integrrii.
Acest principiu confrm faptul c n societi diverse bazate pe statul de drept i
pe pluralismul politic i instituional nu exist nicio contradicie ntre a avea identiti
distincte i a mprti un sentiment comun de apartenen, care include dar nu
se oprete la instituii mprtite. Pentru Stat, consecina o reprezint necesitatea
de a furniza politici, acte legislative i mecanisme care s permit i s sprijine
33 A se vedea i Recomandrile de la Haga, n special Recomandrile 1 i 4, i Primul comentariu tematic al
Comitetului Consultativ privind educaia n temeiul Conveniei-cadru (denumit n continuare Comentariul
privind educaia) din 2006, n special partea 1.4.
19
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
exprimarea i negocierea diversitii ntr-un cadru instituional i legislativ mprtit.
Pentru ca integrarea s poat f realizat, att persoanele, ct i grupurile trebuie s
accepte aceste instrumente i s contribuie la funcionarea lor.
n contextul acestui principiu, termenul de revendicri nseamn mai mult dect
drepturile propriu-zise, cuprinznd orice interese legitime sau solicitri rezonabile
exprimate de ctre diferite grupuri sau persoane. De asemenea, termenul
presupune recunoaterea consecinelor unor astfel de revendicri, att de ctre cei
afectai, ct i de societate n ansamblu. De exemplu, solicitrile legitime referitoare
la implementarea drepturilor sau a msurilor speciale trebuie interpretat n context
local; este necesar s se in seama de orice eventual impact al acestora asupra
diferitelor segmente ale societii i n fnal asupra coeziunii generale a acesteia.
Acomodarea diversitii religioase intr, la rndul ei, n aceast categorie. O astfel de
acceptare presupune toleran att la nivel individual, ntre persoanele i grupurile
din cadrul societii, ct i la nivel statal, prin instituirea unor norme comune ale
societii bazate pe respectul deplin fa de drepturile omului care permit libertatea
religioas i de exprimare a diversitii religioase, inclusiv n spaii publice.
n contextul integrrii societilor diverse, indivizii i/sau grupurile pot ajunge la
soluii acceptate de toi pentru problemele cu care se confrunt, prin negociere
i acomodare reciproc. Astfel este mai probabil ca rezultatele negocierilor s fe
mai sustenibile i deci s contribuie mai mult la crearea unei stabiliti de durat
crete atunci cnd att majoritatea, ct i minoritile sunt dispuse s acomodeze
revendicrile celorlalte pari pn gradul n care acest lucru este posibil. Astfel de
negocieri ar trebui s se desfoare n cadre instituionale i procedurale care s
faciliteze participarea efectiv i luarea de decizii juste. Simplul act de iniiere a unor
negocieri reale nu doar sporete ansele de obinere a unor rezultate de succes, ci
crete i gradul de participare a tuturor grupurilor n societate.
20
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Incluziunea i participarea efectiv
9. Politicile de integrare ar trebui s se bazeze pe incluziune i, prin urmare, ar
trebui s ncerce s creeze o situaie n care toate persoanele s benefcieze
de statutul de membri deplini ai societii, de accesul egal la bunurile i
serviciile publice i de anse egale. Participarea efectiv i pe picior egal
a tuturor membrilor societii la viaa social, economic i cultural i la
viaa public ar trebui mainstreamed.
n cursul procesului de formulare a politicilor publice de integrare principiile
cluzitoare ar trebui s fe stabilirea statutului de membri cu drepturi depline n
societatei, egalitatea de anse i egalitatea de tratament pentru toi, inclusiv n
ceea ce privete accesul la bunurile i serviciile publice. Aceasta nseamn c
Statele trebuie s promoveze n mod proactiv diversitatea i s creeze condiiile
necesare pentru ca toate persoanele s aib simt i s se comporte ca membrii
cu drepturi depline ai societii respective. Sentimentul apartenenei la o societate
comun presupune faptul c, atunci cnd toate condiiile adecvate sunt ntrunite,
persoanele, indiferent de identitatea lor, ar trebui nu doar s respecte legislaia i
drepturile celorlali,
34
ci i s evite autoizolarea i s profte pe deplin de ansa de
a-i exprima preteniile prin intermediul instrumentelor legitime puse la dispoziie de
autoriti.
Politicile de integrare ar trebui s sprijine i s promoveze participarea efectiv i pe
picior egal al tuturor membrilor societii, indiferent dac acetia aparin minoritilor
sau majoritii, n ceea ce privete toate aspectele vieii sociale, economice i
culturale i la viaa public a Statului. Aceasta presupune, inter alia, existena unei
legislaii pentru anti-discriminare comprehensive i monitorizarea ei efectiv i
poate include instituirea unor organisme anti-discriminare independente, a unor
avocai ai poporului specializai sau a altor instituii de acest tip. De asemenea, este
necesar asigurarea unor mecanisme efective de participare in efciena acestor
instrumente pentru participate n toate domeniile.
35
Efciena acestor instrumente
trebuie monitorizat continuu, iar instrumentele ca atare trebuie actualizate periodic,
conform necesitilor.
36
Mai mult, acest lucru implic faptul ca informaia referitoare
la remediile disponibile pentru discriminare incluznd forme de discriminare
34 Declaraia Universal a Drepturilor Omului, articolul 29.2 i CCMN, articolul 20.
35 A se vedea Liniile directoare 38 i 41.
36 Recomandrile de la Lund, Recomandarea 22.
21
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
indirecte sau multiple- ct i informaia referitoare la instrumentele menite s
ncurajeze participarea trebuie s fe disponibil n limba minoritilor naionale n
gradul n care acest lucru este posibil.
Drepturi i ndatoriri
10. Politicile de integrare ar trebui s refecte interesele tuturor membrilor
societii i s fe compatibile cu drepturile acestora, inclusiv cu drepturile
persoanelor aparinnd minoritilor. Pe lng drepturile de care benefciaz,
tuturor membrilor societii le revine obligaia de a respecta legile, precum
i responsabilitatea de a-i aduce contribuia la societate i la integrarea
societii.
Experiena acumulat de ctre CMN indic faptul c c pacea durabil, stabilitatea,
securitatea i prosperitatea pot f obinute numai de acele societi care promoveaz
integrarea societii cu respectarea concomitent a diversitii.
37
Integrarea cu
respectarea diversitii reprezint principiul cluzitor al activitii CMN. Aceasta
impune respectarea dreptului minoritilor de a-i pstra i dezvolta cultura i de
a conserva elementele eseniale ale identitii lor precum religia, limba, obiceiuri
tradiie cultural Integrarea cu respectarea diversitii presupune, n acelai timp,
depunerea de eforturi pentru construirea unei societi coeziv, n care fecare
persoan are ansa de a participa i de a infuena viaa politic, economic,
social i cultural a societii n ansamblu. Aceast lucru presupune echilibrarea
drepturilor i intereselor tuturor grupurilor, att cele ale celor minoritilor, ct i cele
ale majoritilor. O balana echilibrat difer de la o societate la alta i nu poate f
atins niciodat n mod defnitiv, deoarece societile sunt n mod inerent dinamice.
Mai degrab este nevoie de monitorizare constant i reechilibrare prin adaptarea
la circumstane n schimbare.
n consecin, politicile publice de integrare trebuie s fe elaborate i implementate
prin intermediul unui proces continuu i democratic care s contribuie la buna
guvernare. Acest proces implic recunoatere, acceptare i angajare din partea
tuturor prilor implicate. Politicile publice de integrare trebuie s se bazeze pe
37 Recomandrile de la Bolzano/Bozen privind rolul minoritilor naionale n relaiile interstatale (denumite n
continuare Recomandrile de la Bolzano/Bozen), Nota explicativ la Recomandarea 7.
22
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
respectarea drepturilor tuturor i s in seama de interesele legitime ale tuturor
membrilor societii, indiferent dac acetia sunt sau nu ceteni.
38
Separaia ntre
comuniti i grupuri nu este, n general, o baz solid pe care s se poat construi
o societate funcional, cu perspective pozitive de stabilitate durabil. Integrarea
implic interaciune, nu doar tolerarea unei pluraliti de culturi.
39
Integrarea este un proces care i implic pe toi membrii societii. Nu doar drepturile
de care aceti memberi ai societii benefciaz, ci i ndatoririle care le revin sunt
mprtite de toi n mod egal. Pe lng respectarea legii i a drepturilor celorlali
40
,
aceste ndatoriri includ i responsabilitatea de a contribui la societate i la integrarea
acesteia, precum i la procesele sale democratice. Minoritile ar trebui s participe
la toate aspectele ce in de guvernare n ara lor de reedin, iar implicarea lor nu
ar trebui s se limiteze la domeniile care i privesc n mod special. n acest context,
instituirea unor minoriti sau majoriti paralele i izolate nu conduce la integrarea
societii.
Relaiile intercomunitare
11. Politicile de integrare ar trebui s conin msuri de ncurajare a dialogului i
a interaciunii la nivel intercomunitar, bazate pe toleran i respect reciproc.
Acestea vizeaz o gam larg de iniiative din diverse domenii, inclusiv n
educaie, mass-media i politici lingvistice. Pe ct posibil, este de preferat
s se recurg la stimulente pozitive mai degrab dect la msuri punitive
pentru a asigura respectarea acestor principii.
Politicile de integrare ar trebui s promoveze contactul i schimburi ntre comuniti
i persoane prin intermediul stimulentelor i prin sensibilizarea acestora cu privire la
avantajele reciproce pe care le pot genera interaciunea, dialogul i participarea.
41
n context educaional, msuri precum schimburile dintre colile unde studiaz elevi
din minoriti i scoli unde studiaz elevi din majoriti pot promova interaciunea
i nelegerea reciproc.
42
n ceea ce privete mass-media, permiterea sau chiar
38 Comentariul general nr. 23 al HRC din cadrul ONU, Drepturile minoritilor (articolul 27), 08-04-1994, alin-
eatul 5.1; Comisia european pentru democraie prin drept (Comisia de la Veneia) (denumit n continuare
Comisia de la Veneia), Raport privind non-cetenii i drepturile minoritilor, CDL-AD(2007)001).
39 Recomandrile de la Bolzano/Bozen, Nota explicativ la Recomandarea 7 i CCMN, articolele 5 i 6.
40 CCMN, articolul 20 i Declaraia Drepturilor Omului a ONU, articolul 29.1.
41 CCMN, articolul 6.
42 A se vedea Liniile directoare 44 i 45.
23
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
ncurajarea radiodifuzrii multilingve constituie un alt exemplu de promovare a
interaciunii att n cadrul programelor ca atare, ct i prin vizarea unui public din
comuniti lingvistice diferite.
n numeroase cazuri, recursul la msuri administrative de natur punitiv sau penal
pentru a determina respectarea anumitor ndatoriri legate de integrare cum ar f
obligaia de a nva i, n anumite situaii, de a utiliza limba ofcial a Statului ,
poate genera resentimente i rezisten conducnd astfel la subminarea, i nu la
promovarea integrrii n societate. Pe de alt parte, stimulentele pozitive tind s fe
mai efciente n mobilizarea sprijinului i tind s creeze condiii favorabile integrrii.
De exemplu, dup cum se menioneaz n continuare
43
, Statele pot promova n
mod legitim limba ofcial a trii. Totui, aceast promovare ar trebui s se produc
mai degrab prin intermediul stimulentelor pozitive (precum ar f promovarea
multilingvismului, punerea la dispoziie a cursurilor de limb i aa mai departe),
i nu al sanciunilor i ar trebui s respecte n toate situaiile drepturile lingvistice
ale persoanelor aparinnd minoritilor. Recunoaterea valorii pozitive a diversitii
etnice, culturale i lingvistice merge mn n mn cu promovarea multilingvismului
pentru toi. n acest sens, se poate contribui la integrarea societii i prin ncurajarea
majoritii s nvee limbile minoritilor.
Politici focalizate care adreseaz att majoritile, ct i minoritile
12. Ar trebui dezvoltate i implementate politici publice focalizate care s
adreseze att minoritile, ct i majoritile. Acest lucru se refect n
faptul c integrarea societii este un proces de acomodare reciproc i
de angajare activ ce implic toi membrii societii, ca persoane sau ca
grupuri organizate.
Integrarea este un proces care implic toi membrii societii, att pe cei ai majoritilor,
ct i pe cei ai minoritilor. Ca atare, ea poate conduce la ajustri treptate ale
structurilor societale ca o consecin natural a procesului de recunoatere, de
acomodare reciproc i de angajament activ. Prin urmare, integrarea ar trebui s
cuprind politici specifce
44
avnd ca scop realizarea unei interaciuni echilibrate
43 Linia directoare 42.
44 A se vedea partea IV.
24
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
n societate. Aceste politici ar trebui s implice att majoritile, ct i minoritile
n procesul de acomodare reciproc. Exemple de politici publice care vizeaz
majoritile sunt elaborarea unor programe colare cu caracter educativ general
care s includ informaii despre minoriti i despre contribuia acestora la cultura
i la istoria rii. De asemenea, mass-media ar trebui s fe la fel de atent la
contribuia pe care o poate aduce ea prin refectarea diversitii etnice, culturale i
lingvistice a societii n toate programele sale destinate tuturor audienelor, i nu
doar prin realizarea unor programe specializate adresate minoritilor.
Pentru a se obine implicarea efectiv a tuturor membrilor societii, inclusiv a
grupurilor organizate, este nevoie ca att structurile Statului, ct i grupurile sociale
s respecte principiile bunei guvernri, de exemplu prin selectarea reprezentanilor
lor n mod democratic i pluralist.
Acomodarea reciproc i angajamentul activ sunt realizate mai efectiv prin
intermediul unui proces decizional care faciliteaz participarea tuturor persoanelor
care doresc s i exprime opinia n mod direct sau prin reprezentani legitim
desemnai. De asemenea, aceste procese ar trebui s ofere modaliti procedurale
clare de participare, precum i remedii efective mpotriva oricrei excluderi injuste
sau arbitrare.
25
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
III. Elementele
unei politici cadru
de integrare
Formularea politicilor efective
13. Guvernele ar trebui s elaboreze o strategie, politici publice i planuri
de aciune conexe n vederea integrrii ntr-un interval de timp rezonabil,
acordnd atenia cuvenit competenelor ce revin diverselor niveluri
guvernamentale i rolurilor atribuite acestora, precum i altor actori i
pri interesate. Politicile publice de integrare ar trebui s foloseasc att
abordri top-bottom, ct i bottom-top.
Avnd n vedere faptul c nicio politic public unic nu poate rspunde tuturor
elementelor diversitii i relaiilor dintre grupuri, sunt necesare mai multe rspunsuri
coordonate. Acest fapt presupune, n general, existena unei strategii de integrare
comprehensive care s includ planuri de aciune specifce cu obiective clar
defnite, aciuni msurabile i calendare n toate domeniile relevante, inclusiv n cel
economic, social, cultural i politic.
Statului i revine responsabilitatea principal pentru instituirea i garantarea cadrului
i a politicilor publice necesare pentru realizarea integrrii societii. Cu toate
acestea, politicile pot f dovedi efective numai dac toate nivelurile autoritii
naional, regional i local sunt implicate potrivit competenelor lor. Prin urmare,
strategiile i planurile naionale prevd principii generale, direcii i obiective ar
trebui s fe completate i contextualizate n mod adecvat prin strategii i planuri de
aciune locale, iar acolo unde cazul, regionale.
De asemenea, un rol important l joac societatea civil independent i pluralist
i de ali actori nestatali.
26
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
14. Pe parcursul proceselor de elaborare, implementare i monitorizare
a politicilor publice de integrare, guvernele ar trebui s promoveze
participarea efectiv a tuturor segmentelor relevante ale societii, inclusiv
a persoanelor aparinnd minoritilor naionale.
Statele ar trebui s se asigure c toi membrii interesai ai societii, inclusiv
persoanele aparinnd minoritilor naionale, benefciaz de anse adecvate pentru
a-i putea exprima opinia la toate nivelurile de guvernare, n special atunci cnd
este vorba de acele aspecte care i afecteaz n mod direct pe ei, dar fr a se limita
la acestea. n mod particular, reprezentanii tuturor grupurilor interesate ar trebui
s fe consultai efectiv pe tot parcursul procesului de elaborare i implementare a
politicilor de integrare. De asemenea, acetia ar trebui s participe la monitorizarea
i la evaluarea efcienei acestor politici.
Participarea efectiv presupune, inter alia, posibilitatea ca reprezentanilor
minoritilor s poat exercita o infuen semnifcativ asupra procesului de
elaborare a politicilor, facilitnd astfel paternitatea rezultatelor de ctre toate prile.
Simplul fapt de a permite implicarea formal a minoritilor nu este sufcient.
Exemple de mijloace i instrumente care faciliteaz participarea efectiv sunt
aranjamente electorale, organismele guvernamentale specializate, mecanismele
consultative, procedurile decizionale participative i campaniile de sensibilizare.
45

Este necesar s se depun eforturi speciale pentru identifcarea barierelor existente
n calea participrii, precum i a modalitilor prin care acestea pot f depite.
45 Comentariul privind participarea i Recomandrile de la Lund.
27
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
15. Politicile sunt mai efective atunci cnd sunt ntemeiate pe dovezi solide
i sunt concepute pentru a funciona n circumstane specifce. Procesul
de elaborare a politicilor trebuie s se bazeze pe colectarea de informaii
sistematice i comprehensive i pe analiza obiectiv a acestora. Datele
ar trebui s fe dezagregate n funcie de criteriile relevante pentru politica
de integrare, cum ar f apartenena etnic sau limba. Toate procesele de
colectare i prelucrare a datelor trebuie s respecte n totalitate principiul
autoidentifcrii i normele obligatorii privind protecia datelor cu caracter
personal.
Dup cum subliniaz organismele de monitorizare relevante,
46
datele obiective, fabil
dezagregate sunt eseniale n vederea conceperii i implementrii de politici efective
care s promoveze i s protejeze drepturile persoanelor aparinnd minoritilor.
n acest sens, politicile ar trebui s se bazeze i pe dovezi statistice, n special
atunci cnd vizeaz aspecte relevante pentru drepturile minoritilor i pentru
integrare, cum ar f apartenena etnic, limba i altele, i ar trebui, de asemenea,
s permit identifcrile multiple. Statele benefciaz de o marj larg de apreciere
n ceea ce privete instrumentele i mecanismele de colectare a datelor. Acestea
pot include recensmintele ofciale. Totui, recensmintele nu trebuie s impun
declararea obligatorie a apartenenei la identiti sau grupuri specifce, de vreme ce
nicio persoan nu ar trebui s fe forat s i declare apartenena la o minoritate.
47

Formele de recensmnt nu ar trebui s limiteze respondenii la liste nchise, ntruct
autoidentifcarea presupune i posibilitatea persoanei de a-i alege denumirea
preferat.
48
Listele deschise garanteaz c rezultatele refect alegerea individual,
i se evit situaia problematic n care grupurile nu se simt reprezentate n categoriile
ofciale ale recensmntului. Chestionarul i metodologiile recensmntului ar trebui
s fe elaborate n urma consultrii cu reprezentanii minoritilor i traduse n limbile
minoritare relevante.
49
46 Inclusiv Comitetul ONU privind eliminarea discriminrii rasiale i Comitetul consultativ privind Convenia-
cadru pentru protecia minoritilor naionale al Consiliului Europei.
47 CCMN, articolul 3 alineatul (1).
48 Principiile i Recomandrile pentru Recensmintele Populaiei i Locuinelor, ONU, Rev. 2, 2007 (ST/ESA/
STAT/ SER.M/67/Rev.2).
49 Comentariul privind limba, paragraful 21.
28
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Recensmintele nu sunt singura modalitate de colectare a unor informaii fabile
referitoare la compoziia populaiei. Statele ar trebui s aib n vedere, de asemenea,
utilizarea unor date fabile i obiective colectate cu ajutorul altor instrumente sau din
alte surse, cum ar f cercetrile i analizele sociologice, etnografce i lingvistice
independente sau cercetrile i analizele tiinifce de alt tip, precum i prin sondaje
de opinie referitoare la gospodrii, fora de munc, coli sau alte categorii sau
datele colectate de municipaliti. Att metodele cantitative, ct i cele calitative
de colectare i analiz pot constitui dovezi fabile i, ca atare, utile. Este esenial
ca datele s fe colectate, prelucrate, stocate i utilizate n deplin conformitate cu
standardele referitoare la protecia datelor cu caracter personal.
50
Atunci cnd interpreteaz datele, autoritile trebuie s fe contiente de faptul c
experiena avut n trecut i teama de discriminare pot determina persoane s i
ascund identitatea, ceea ce are ca efect sub-reprezentarea anumitor grupuri. n
orice caz, guvernele ar trebui s se asigure c persoanele aparinnd minoritilor
sunt contiente de consecinele pe care le are furnizarea de date cu privire la
apartenena etnic i limb(limbi), acestea putnd afecta drepturile lingvistice,
mecanismele de participare i alte politici legate de pragurile demografce specifce.
16. Ar trebui s se aloce resurse umane i fnanciare adecvate n vederea
elaborrii, implementrii i a monitorizrii activitilor prevzute n planurile
strategice i n planurile de aciune.
Planurile de aciune ar trebui s precizeze resursele umane i fnanciare necesare
n vederea ndeplinirii activitilor i modul n care acestea vor f puse la dispoziie i
s fxeze un calendar de lucru.
Resursele limitate constituie o problem i n cele mai bogate State. Cu toate
acestea, aa cum resursele limitate nu scuz Statele de obligaiile ce le revin
referitoare la drepturile omului , tot aa ele nu f o scuz pentru a nu elabora, adopta
i implementa politici de integrare realiste.
Costurile pot f reduse n mod semnifcativ prin direcionarea i conectarea politicilor
i a msurilor la toate nivelurile i de ctre instituii diferite. Aceasta include
50 Printre acestea se numr Convenia Consiliului Europei pentru protecia persoanelor referitor la prelucrarea
automatizat a datelor cu caracter personal (ETS nr. 108) i Recomandarea Comitetului de Minitri (Re-
comandarea (97)18) referitoare la protecia datelor cu caracter personal colectate i prelucrate n scopuri
statistice. ndrumri utile se pot gsi i n Recomandrile Conferinei Statisticienilor Europeni din 2010.
29
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
conectarea politicilor i a msurilor la strategia global de integrare i asigurarea
unei coordonri adecvate. Efcacitatea i efciena pot f sporite prin precizarea
competenelor, a sarcinilor, rolurilor, responsabilitilor i a procedurilor ce trebuie
respectate, inclusiv pentru procesul de coordonare. n plus, numeroase aspecte ale
drepturilor omului legate de identitate i n special de recunoaterea pluralismului n
societate nu necesit resurse nsemnate.
n cazul unor resurse inadecvate, Statele pot explora potenialul existent pentru a
cuta sprijin internaional complementar, inclusiv prin intermediul ajutoarelor pentru
dezvoltare.
Resursele ar trebui s fe alocate n mod echitabil i fr discriminare.
17. Strategiile i politicile, precum i implementarea lor ar trebui s fac obiectul
unor aciuni periodice de monitorizare i de evaluare a rezultatelor. Politicile
ar trebui ajustate periodic, dac este cazul.
Toate instrumentele i msurile trebuie s fe monitorizate periodic, evaluate din
punctul de vedere al obiectivelor i rezultatelor i ajustate prin prisma experienei
acumulate i a schimbrii circumstanelor.
51
Pe baza rezultatelor acestei monitorizri,
ar putea f necesar adaptarea politicilor, a legislaiei i a implementrii pentru a
rspunde unor situaii i mprejurri care au suferit schimbri. Eforturile depuse
pentru a evalua efcacitatea ar trebui s se analizeze nu doar dac obiectivele
identifcate au fost atinse, ci i relevana obiectivelor n sine.
Este important ca politicile de integrare s stabileasc obiective clare, coninnd
indicatori i criterii de referin care s permit elaborarea unor politici sistematice i
efective, implementarea i adaptarea acestora de-a lungul timpului.
n plus, evalurile interne efectuate de ctre autoriti ar trebui suplimentate cu
evaluri independente i ar trebui s se bazeze pe criterii explicite, formulate n
urma consultrilor cu persoane aparinnd minoritilor. Acestea ar trebui efectuate
cu regularitate i conform unui program stabilit n prealabil; de exemplu, o dat la
doi ani.
51 Recomandrile de la Lund, Recomandarea 22.
30
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Legislaie i instituii
18. Cadrele legislative, inclusiv dreptul constituional, ar trebui s fe inclusive i
ar trebui s recunoasc n mod explicit diversitatea din cadrul societilor
pluraliste, s garanteze protecia i promovarea acesteia.
Legislaia ar trebui s refecte principiul recunoaterii diversitii n societate
i al participrii efective.
52
Aceast lucru este realizat prin confrmarea explicit a
diversitii existente n cadrul societilor pluraliste. Protecia diversitii ar trebui s
fe garantat, iar valoarea sa ar trebui s fe promovat. Cadrul legal va f favorabil
integrrii numai atunci cnd ntreaga legislaie, la toate nivelurile sale, inclusiv la cel
subnaional dac este cazul, se va ntemeia pe o astfel de abordare. Recunoaterea
diversitii poate f facilitat, de asemenea, i de consfnirea prin constituie a
principiului recunoaterii i al incluziunii, precum i a principiului participrii efective.
Legislaia inclusiv presupune punerea la dispoziia tuturor minoritilor interesate a
unor canale adecvate prin care s i poat exprima punctul de vedere pe parcursul
procesului de redactare a legislaiei i de punere n aplicare a msurilor. Aceasta
nseamn c minoritile pot contribui n mod substanial la stabilirea coninutului
actelor legislative. Prin urmare, incluziunea este strns legat de conceptul de
participare efectiv i de manifestrile sale practice.
53
Acestea pot include, dac este
cazul, consfnirea unor proceduri decizionale, audierea unor experi, participarea
sporit n toate etapele de redactare, evaluarea juridic la iniiativa minoritilor,
drepturi de veto, mecanisme de conciliere sau alte forme de participare.
19. Promovarea i protejarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale
ale tuturor persoanelor fr discriminare ar trebui s fe consfnite
prin constituie i traduse n norme i mecanisme concrete. Drepturile
minoritilor fac parte integral din drepturile omului. Prin urmare, ar
trebui s se instituie acte legislative cuprinztoare cu privire la drepturile
minoritilor.
52 A se vedea i Liniile directoare 5 i 9.
53 Dup cum se precizeaz, inter alia, n Comentariul privind participarea.
31
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Aceste Linii directoare aduc precizri cu privire la principiile nondiscriminrii i
al egalitii efective, prevzute la Linia directoare 3. Msurile legislative i de
implementarea la toate nivelurile de guvernare trebuie s se ntemeieze pe principiile
nondiscriminrii i al egalitii efective, astfel cum este prevzut n instrumentele
internaionale i regionale referitoare la drepturile omului. Este esenial ca aceste
principii s fe consfnite prin constituie pentru a ghida formularea i interpretarea
actelor legislative. Pentru a garanta nondiscriminarea n practic, este esenial ca
principiul remediilor efective s fe tradus n msuri concrete i accesibile prevzute
de lege.
Acolo unde este necesar, se vor adopta msuri speciale n vederea promovrii
egalitii depline i efective ntre persoanele aparinnd minoritilor i cele aparinnd
majoritii; aceste msuri nu vor f considerate discriminatorii
54
. Ele au relevan n
special pentru grupurile care au avut o prezen ndelungat n societate sau sunt
numeric semnifcative.
55
Chiar dac drepturile minoritilor pot f protejate prin dispoziii specifce incluse
n legislaia sectorial (cum ar f legile privind legi privind educaia, administraia
public, guvernul local, mass-media, alegerile sau utilizarea limbilor), o lege
specifc cu privire la drepturile persoanelor aparinnd minoritilor poate avea
avantaje semnifcative. Asftel avantaje pot includ facilitarea accesului la informaii
clare referitoare la drepturile i remediile legale la dispoziia persoanelor aparinnd
minoritilor, mainstreaming-ul drepturillor minoritilor n timp ce se asigur
coerena cu alte acte legislative i recunoaterea i sensibilizarea publicului larg
cu privire la minoriti i drepturile acestora. n plus, o lege comprehensiv privind
drepturile minoritilor poate asigura un cadru pentru clarifcarea unor probleme
cum ar f domeniul de aplicare personal i teritorial al drepturilor minoritilor i
pentru defnirea unor criterii importante care n alte condiii ar f difcil de inclus n
legislaia sectorial, cum ar f prezena tradiional i pragurile substaniale.
54 A se vedea Nota explicativ la Linia directoare 3 pentru precizri i referine.
55 CCMN, articolul 10 alineatul (2).
32
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
20. Dac anumite drepturi i liberti pot face obiectul unor limitri, acestea
trebuie s stipuleze cu claritate n lege i trebuie s se bazeze pe scopuri
legitime cum ar f securitatea, sigurana i ordinea public, sntatea public
sau drepturile i libertile altor persoane, i trebuie s fe proporionale cu
aceste scopuri.
Conform legislaiei privind drepturile omului, cele mai multe drepturi i liberti
fundamentale pot face obiectul anumitor limitri pe considerente ce in de interesul
public legitim, n concordan cu constituia i cu obligaiile internaionale asumate
de Stat. Aceste limitri trebuie s fe instituite prin lege pentru a se evita arbitraritatea,
trebuie s conin o list nchis a posibilelor motive de limitare a drepturilor i
trebuie s fe necesare i proporionale cu scopul urmrit. Limitrile trebuie s fe
interpretate n sens strict i revizuite n mod periodic.
n cazul n care restriciile privind exercitarea unui drept sunt instituite prin lege sau
sunt aplicate ntr-o situaie concret, decizia de restricionare ar trebui s ia ca punct
de reper jurisprudena pertinent
56
i poate benefcia de interpretri comparative
consolidate n liniile directoare relevante.
57
Dou sau mai multe drepturi protejate n aceeai msur care ar putea intra n
confict pot face obiectul unor demersuri de echilibrare ntreprinse n moduri diferite
la nivel politic i la nivel judiciar. La nivel politic, legislatorii ar putea stabili prin lege
c, n momentul n care se vor ntruni un set de circumstane clar defnite, se va
acorda prioritate unuia dintre drepturi n raport cu un altul. La nivel legislativ, echilibrul
adecvat al drepturilor este stabilit de ctre instane pe baza unor criterii clare.
21. Legislaia ar trebui s prevad remedii clare i efciente. Accesul deplin la
aceste remedii trebuie s fe asigurat.
Legislaia ar trebui s fe sprijinit de existena unor remedii efective care s fac
inclcarea legii pedepsibil i efectele acesteia reversibile.
58
Aceasta rezult din
principiile statului de drept i al proteciei egale n temeiul legii, principii ce sunt
56 Inter alia, jurisprudena CEDO.
57 A se vedea, inter alia, Weber, A., Manual on hate speech, Council of Europe Publishing, 2009, i ODIHR,
Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2007.
58 A se vedea i Linia directoare 47.
33
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
recunoscute de ctre toate Statele participante ca pri integrante ale dreptului
internaional privind drepturile omului.
Remediile trebuie s fe prevzute de lege. Ele ar trebui s fe ct mai clare cu
putin, pentru a reduce la minimum interpretrile arbitrare, i ar trebui s fe
gestionate de un organism judiciar independent. Asigurarea accesului efectiv la
aceste remedii poate include instituirea i sprijinirea unor organisme independente
efective, cum ar f avocai ai poporului sau instituiile naionale pentru drepturile
omului, precum i furnizarea de asisten juridic gratuit celor care o solicit. De
asemenea, campanii de informare cu privire la drepturi i remedii i cum pot f
acestea accesate ar putea f necesare.
Pe lng existena unor remedi legale individuale
59
, este important ca societatea
s dea dovad de deschidere fa de schimbrile sistemice pentru a se preveni
continuarea comiterii nclcrilor. Monitorizarea i analizarea nclcrilor unor
drepturi, inclusiv prin colectarea de date dezagregate, nfinarea unor instituii
independente avnd ca obiect drepturile omului i ncurajarea participrii societii
civile la procesul de monitorizare pot furniza imboldul necesar pentru obinerea
unor schimbri cu caracter sistemic.
60
22. Statele ar trebui s se asigure c sunt instituite acorduri adecvate i
efective la nivel instituional n vederea formulrii i implementrii politicii de
integrare.
Dei stabilirea acordurilor instituionale optime depinde de context, existena
unor instituii publice/guvernamentale i/sau independente este necesar pentru
a se putea asigura formularea i implementarea efectiv a politicilor de integrare.
Competenele i sarcinile lor ar trebui precizate, iar funcionarea lor ar trebui
asigurat n mod corespunztor. Diversele roluri ce le revin trebuie bine defnite,
pentru a se putea asigura claritatea implementrii i pentru a se evitare duplicrii. De
exemplu, instituiile independente sunt angajate n politicile de monitorizare, dar nu
sunt n mod normal, rspunztoare pentru formularea acestora. Organismele sau
unitile speciale din cadrul guvernelor sau al autoritilor se pot dovedi utile pentru
59 A se vedea Linia directoare 47.
60 Diverse recomandri de politic general emise de Comisia European mpotriva Rasismului i Intoleranei
a Consiliului Europei (denumit n continuare ECRI) aduc precizri importante referitoare la aceste principii
n diferite domenii.
34
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
mbuntirea efcacitii proceselor de formulare i de coordonare a politicilor de
integrare i pentru sporirea vizibilitii acestora. De asemenea, este important ca
Statele s se asigure c politica de integrare benefciaz de rangul de prioritatea
adecvat n cadrul domeniilor de politic public, pentru ca organismele specializate
s nu se considere marginalizate.
Pe lng formularea, implementarea i monitorizarea politicilor, acordurile
instituionale avnd ca obiect integrarea ar trebui s asigure i refectarea adecvat a
pluralismului societii la nivelul structurilor instituionale i decizionale ale rii. Aceste
acorduri, care pot include organisme sau proceduri speciale, ar trebui s includ
i platforme pentru formularea i promovarea intereselor la nivel intercomunitar.
Legislaia ar trebui s prevad platforme de acest fel la toate nivelurile de guvernare,
inclusiv la nivel local i, dac este cazul, regional. Aceasta se datoreaz n special
faptului c majoritatea rezidenilor vor avea interaciuni sociale directe la nivel local,
inclusiv prin intermediul contactului cu autoritile.
Actori i roluri
23. Implementarea politicilor de integrare reprezint un proces care presupune
angajarea activ a mai multor pri interesate din sectoarele public i privat.
Planifcarea politicii i documentele de politic ar trebui s in seama de
diverii actori i de responsabilitile ce revin fecruia.
Politicile de integrare afecteaz toate sectoarele societii i presupun astfel
angajarea unei game variate de actori, cum ar f: instituii de la toate nivelurile,
actori privai i societatea civil n sensul cel mai larg, inclusiv organizaiile
nonguvernamentale (denumite n continuare ONG-uri), grupurile cu interese
speciale i mediul academic.
Ar trebui s se identifce i s se vizeze obstacolele implementrii politicilor i a
actelor legislative, precum sunt factori sociali, voin politic insufcient, lipsa
capacitii administrative i fnanarea inadecvat. Implementarea efectiv ncepe,
n general, cu un proces decizional bazat pe incluziune, astfel cum este descris
n seciunea anterioar. n fapt, un proces de elaborare participativ, deschis i
transparent garanteaz angajamentul celor nsrcinai cu implementarea politicilor
i a legislaiei fa de scopurile politicilor i sunt bine informai despre obiectivele lor.
35
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Pe parcursul elaborrii politicilor de integrare, guvernele ar trebui s acorde atenia
cuvenit garantrii unui implementri participative, n special n domenii-cheie
pentru incluziune cum ar f asistena medical, accesul la piaa forei de munc,
locuinele i sectorul cultural. Ar trebui s se instituie proceduri care s permit
cooperarea i mprirea responsabilitii ntre membrii tuturor grupurilor relevante,
inclusiv majoritile i minoritile. Un dialog efectiv cu toate prile interesate ar
trebui purtat n toate etapele proceselor.
24. Guvernului i revine rolul principal n formularea i implementarea politicii
de integrare. Planurile de politici publice ar trebui s defneasc rolurile i
sarcinile ce revin diverselor instituii i actori la toate nivelurile de guvernare.
Dei politicile de integrare sunt implementate n mare msur la nivel local, este
esenial ca activitile de formulare i de punere n aplicare a acestora s fe
coordonate la nivel naional, pentru a se garanta aplicarea consecvent pe ntregul
teritoriu i a se asigura ndeplinirea obligaiilor internaionale de ctre Stat n
ansamblu.
Politicile de integrare ar trebui s defneasc rolurile i sarcinile ce revin diverselor
instituii la fecare nivel de guvernare lund n considerare a structurii teritoriale i
administrative a rii. Acest lucru nseamn n mod special c autoritile centrale
trebuie s repartizeze n mod clar i consecvent sarcinile i responsabilitile ntre
diversele instituii i diverii actori de la toate nivelurile. De asemenea, aceasta
nseamn c autoritile centrale trebuie fe s creeze platforme (instituii sau
proceduri specifce), fe s desemneze dintre platformele existente pe cele care
vor ndeplini aceste roluri, dup caz, platforme prin intermediul crora s se poat
discuta i reglementa confictele de competen sau divergenele cu privire la
aspecte concrete legate de implementare. n State federale i n regiuni autonome,
aceste sarcini revin autoritilor competente relevante.
36
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
25. Toate nivelurile de guvern ar trebui s se implice n implementarea politicii
de integrare. Dei cadrul legal esenial ar trebui s fe instituit la nivelul
guvernului central, autoritile locale i, dup caz, regionale sunt actorii
care joac rolul cel mai important n contextualizarea i implementarea unor
planuri de politici publice pentru integrare realizabile.
Avnd n vedere faptul c gradul de coeziune social poate varia semnifcativ n zone
diferite ale unei ri, rolul atribuit nivelurilor de guvernare locale i, dac este cazul,
regionale ar trebui s fe substanial, att n ceea ce privete coninutul politicilor,
ct i n ceea ce privete implementarea lor. Autoritile locale i regionale joac un
rol vital n procesul de integrare efective, deoarece administreaz domenii-cheie
precum nvmnt, urbanism, cultur, sistem de sntate i asisten social,
printre altele.
61
26. Administraia public i funcionarii publici ar trebui mainstream diversitatea
n interiorul structurilor i al mecanismelor ce in de activitatea lor, inclusiv
prin angajarea unor persoane care aparin grupurilor minoritare, n special
acolo unde este vizat furnizarea unor servicii eseniale. De asemenea,
acestea ar trebui s asigure diversitatea n coninutul activitii lor.
Pentru a promova integrarea, administraia public ar trebui s refecte diversitatea
societii, n msura n care acest lucru este posibil.
62
Statele ar trebui s identifce
modaliti de promovare a recrutrii i pstrrii persoanelor care aparin minoritilor
n sectorul public. O atenie special trebuie s se acorde asigurrii unei prezene
adecvate a persoanelor aparinnd minoritilor n sectoare care furnizeaz servicii
eseniale, cum ar f, inter alia, sistemul, poliie, instituiile pentru asistena i protecie
social i asisten medicale, precum i instituiile educaionale.
Defnirea unor obiective de reprezentare i a unui calendar de ndeplinire a acestora
reprezint o modalitate practic n care guvernele pot realiza reprezentarea
adecvat. Cu toate acestea, dei cotele se pot dovedi utile n anumite situaii
excepionale, sistemele rigide de cote, care prevd proporii exacte sau posturi
61 Referine importante n aceast privin se pot gsi n Carta European a Autonomiei Locale a Consiliului
Europei, 1985 (ETS 122) i n Cadrul de referin pentru democraie european al Consiliului Europei, 2009.
62 Comentariul privind participarea, paragraful 120.
37
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
specifce pentru un anumit grup ar trebui, n general, descurajate. n timp, ele
limiteaz fexibilitatea i pot crea noi inegaliti i pot mpiedica adaptarea sistemului
public la circumstanele sociale n curs de schimbare.
Mainstreaming-ul unei politici a diversitii n sectorul public presupune monitorizarea
componenei i a modalitii de promovare a personalului la toate nivelurile
administraiei publice n vederea prevenirii oricror forme de discriminare direct sau
indirect. De asemenea, aceasta presupune obinerea asigurrii c toate persoanele
din sectorul public neleg obiectivele i politicile ce promoveaz integrarea i c
analizeaz implicaiile integrrii atunci cnd elaboreaz i implementeaz politicile.
Instituiile publice cu caracter educaional i mass-media public joac un rol
important n formarea nelegerii i a susinerii procesului de integrare.
27. Sistemul de partide politice ar trebui s fe pluraliste, s ncurajeze
concurena liber ntre toate componentele societii i fe inclusiv
dincolo de demarcaii etnice. Partidele politice pot juca un rol semnifcativ
i constructiv n formularea politicilor i n discursul politic. Politicienilor le
revine responsabilitatea special de se angaja ntr-un dialog care s fe
respectuos cu diversitatea i care s adopte o poziie clar mpotriva
instigrilor la ur.
Sistemele de partide politice, inclusiv organizaiile de partid, activitile i
fnanarea partidelor trebuie s fe reglementate n mod corespunztor i imparial
i s garanteze pluralismul politic. Acestea trebuie s asigure participarea tuturor
persoanelor la sprijinirea diversitii, a pluralismului i a dreptului de a f diferit ntr-un
climat de toleran.
63
Aceasta presupune, inter alia, asigurarea unui cadru care s
permit sistemelor partidelor politice s fe inclusive dincolo de demarcaii etnice.
Incluziunea la nivelul grupurilor etnice are mai multe faete. n primul rnd, conform
standardelor internaionale, persoanele aparinnd minoritilor au dreptul de a
constitui partide politice care s reprezinte interesele minoritii etnice respective.
64

Orice limitare a dreptului de a constitui un partid politic pe baze etnice sau religioase
trebuie s fe n concordan cu normele dreptului internaional i cu principiile
63 DUD, paragrafele 12 i 22. n plus, importante precizri la aceste principii sunt prevzute de ODIHR al
OSCE i de Orientrile privind reglementrile partidelor politice ale Comisiei de la Veneia, 2001.
64 Inclusiv CCMN, articolul 7.
38
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
consacrate prin Convenia European a Drepturilor Omului.
65
Aceasta presupune,
inter alia, evitarea unor condiii numerice i geografce de nregistrare care ar putea
limita n mod injust sau disproporionat drepturile politice ale persoanelor aparinnd
minoritilor. n al doilea rnd, chiar dac partidele politice nu ar trebui interzise per
se, ele fac totui obiectul interdiciei de a practica discriminarea, la fel ca oricare alt
actor social. Chiar dac obiectivul partidelor l constituie promovarea i protejarea
drepturilor i a intereselor unui anumit grup, ele nu ar trebui s refuze calitatea
de membru pe baza aflierii etnice. n al treilea rnd, principalele partide ar trebui
s adere la rndul lor la principiile guvernrii democratice i s ia n considerare
promovarea participrii persoanelor aparinnd minoritilor.
66
n al patrulea rnd,
cadrul global al participrii politice ar trebui conceput n aa fel nct s faciliteze
includerea aspectelor ce in de minoriti n dezbaterile publice i s promoveze
participarea politic a persoanelor care aparin minoritilor. Astfel, ar trebui s se
prevad afarea informaiilor i a publicitii electorale n limbile minoritilor, oferirea
de oportuniti pentru utilizarea limbilor minoritilor n mass-media i realizarea de
materiale electorale n limbile minoritilor.
Standardele internaionale recunosc rolul important pe care l joac partidele politice
n promovarea toleranei, a diversitii culturale i a rezolvrii problemelor legate de
minoriti.
67
Politicienii joac un rol esenial n procesele de integrare, n calitate de
legislatori i de factori de decizie care modeleaz discursul politic i contribuie la
climatul social de ansamblu, inclusiv n ceea ce privete relaiile intercomunitare.
Partidele politice i actorii, indiferent de liniile politice sau ideologice, fac obiectul
acelorai interdicii de practicare a discriminrii ca i restul societii.
Dei libertatea de exprimare a partidelor politice i a reprezentanilor alei este
protejat n mod special atunci cnd acetia i exercit ndatoririle datorit
rolului cheie social i democratic pe care l joac, interdicia de instigare la ur pe
considerente de ras, etnie sau religie li se aplic i lor.
68
n plus, chiar i n cadrul
limitelor largi ale libertii de exprimare de care se bucur, politicienii trebuie s fe
contieni de impactul att pozitiv, ct i negativ pe care l poate avea conduita
lor n ceea ce privete predominarea climatului de toleran n societate. Dac
partidele politice i reprezentanii politici poart un dialog respectuos i adopt
o poziie clar mpotriva instigrilor la ur, climatul politic va deveni mai favorabil
integrrii societii.
65 Comentariul privind participarea, paragraful 75.
66 Comentariul privind participarea, paragraful 78.
67 A se vedea, inter alia, Documentul de la Copenhaga, paragraful 30.
68 A se vedea, inter alia, PIDCP, articolul 20; ICERD, articolul 4; i CEDO, articolul 10, astfel cum au fost inter-
pretate n jurisprudena CEDO privind instigarea la ur, n special Cauza Feret/Belgia, cererea nr. 15615/07.
39
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
28. Actorii din sectorul privat, inclusiv angajatorii i sindicatele, dar i instituiile
educaionale private i mass-media privat ar trebui s fe ncurajate s
i materializeze poteniala lor contribuie prin conceperea i livrarea unor
politici de integrare att separat, ct i n parteneriat cu ali actori.
Integrarea societii nu constituie doar responsabilitatea instituiilor sau a partidelor
politice i n sens general nu poate f limitat n totalitate la procesul politic. Toi
actorii din societate mprtesc aceast responsabilitate i trebuie s fe contieni
de rolurile lor. Acest fapt este de interes i pentru actorii privai care prin natura
activitii lor ar putea juca un rol extrem de important. Printre acetia se numr,
inter alia, angajatorii i sindicatele datorit importanei pe care piaa muncii i mediile
profesionale o au pentru acceptarea diversitii i pentru promovarea integrrii.
n procesul de elaborare a politicii publice, contribuia pe care sectorul privat o
poate aduce la facilitarea integrrii ar trebui s fe recunoscut i ncurajat prin
dezvoltarea unor legturi ntre actorii publici i cei privai la diferite niveluri (naional,
regional i local). Prin cooperarea n cadrul unor parteneriate ncheiate ntre
sectoarele public i privat i societatea civil, actorii pot utiliza mai efcient resursele,
infuena i cunotinele de care dispun pentru a produce un impact mai puternic i
schimbri mai profunde.
Actorii din sectorul privat pot juca un rol important i constructiv n conceperea i
livrarea politicilor de integrare. n cadrul politicilor i al actelor legislative ar trebui
s in seama de acest fapt i s se includ stimulente i msuri de sensibilizare
a actorilor privai, precum i de facilitare a cooperrii i a contribuiei lor active la
integrare. Aceste msuri pot include crearea de stimulente pentru angajatori pentru
ca acetia s angajeze membri ai unor grupuri care se confrunt cu un grad sczut
de ocupare a locurilor de munc, s asigure programe direcionate de formare la
locul de munc sau ore de nvare a limbii de Stat la locul de munc.
40
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
29. Actorii societii civile joac un rol important prin contribuia pe care i-o
aduc la politicile de integrare bazat pe experiena lor de pe teren. De
asemenea, ei sunt actori poteniali n procesul de implementare a planurilor
i politicilor de integrare.
Fiind un proces care implic mai muli actori i are mai multe niveluri, integrarea
nu poate avea succes fr angajarea activ a societii civile pe n cadrul elaborrii
politicilor de integrare, al implementrii si a monitorizrii acestora.
Diversitatea societii civile ar trebui s fe recunoscut. Aceasta presupune ca
guvernele s nu pre-determine organizaiile societii civile ce vor f consultate
sau invitate s participe la redactarea i implementarea politicilor de integrare i
s nu le exclud pe altele. Ar trebui, n schimb, s se depun eforturi adecvate i
s se instituie proceduri transparente de mobilizare a organizaiilor societii civile
interesate, cum ar f ONG-urile, inclusiv cele care reprezint minoritile, organizaiile
profesionale, organizaiile partenerilor sociali, organizaiile i instituiile religioase i
mediul academic.
Societatea civil contribuie la respectarea general a principiului bunei guvernri
i al pluralismului prin asigurarea respectrii principiilor democratice i pluraliste n
cadrul alctuirii interne a organizaiilor sale.
41
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
IV. Domenii-cheie de politic
public
Anti-discriminarea i egalitatea deplin i efectiv
30. Statele ar trebui s creeze i mecanisme de punere n aplicare efcient atunci
cnd creeaz politici i legislaie comprehensiv pentru anti-discriminarea.
Ar trebui s se instituie politici proactive pentru identifcarea i nlturarea
barierelor din calea egalitii de anse. Remediile legale n cazurile de
discriminare ar trebui s conin sanciuni efciente, proporionale i disuasive,
o despgubire corespunztoare i msuri reparatorii, dac este cazul.
Statele trebuie s adopte politici, legislaie i msuri administrative comprehensive
care s combat efcient discriminarea , att a celei directe, ct i a celei indirecte,
din toate domeniile relevante ale vieii sociale i care s vizeze toi actorii relevani
din sectoarele public i privat. Egalitate efectiv nseamn, de asemenea, c
barierele din calea egalitii de anse, indiferent de experiena personal, ar trebui
s fe identifcate i nlturate.
O legislaie anti-discriminare comprehensiv presupune introducerea unor dispoziii
pertinente n constituie, n actele legislative de natur penal, civil i administrativ,
precum i n statute i regulamente.
69
Pe lng modifcarea cadrului juridic, ar trebui s se instituie o structur instituional
pentru elaborarea, implementarea i monitorizarea politicilor anti-discriminare.
Ar trebui s existe mai ales organisme independente special create de asigurare
69 Recomandarea de politic general nr. 7 a ECRI (Legislaia naional privind combaterea rasismului i a
discriminrii pe criterii rasiale), 2002, i Comitetul pentru Eliminarea Discriminrii Rasiale (denumit n con-
tinuare CEDR).
42
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
a egalitii (equality bodies) sau alte organisme independente care s aib
competenele necesare i s dispun de resurse adecvate, la nivel naional i, dac
este cazul, regional.
Instrumentele de combatere a discriminrii ar trebui s fe monitorizate periodic i
evaluate din punctul de vedere al efcienei. De asemenea, pentru a f consecvente
i efciente, ele ar trebui s fe coordonate att ntre ele, ct i cu alte instrumente.
Nicio politic anti-discriminare nu poate f implementat efectiv dac nu este
completat de remedii legale n cazul producerii discriminrii. Sanciunile penale,
administrative i civile trebuie s fe efciente, proporionale i sufcient de severe
pentru a f disuasive. Pe lng despgubire, formele nemonetare de reparaie, cum
ar f publicarea unei hotrri judectoreti n totalitate sau n parte, sau obligarea
prii care a discriminat s desfoare o activitate relevant n folosul comunitii ar
putea juca un rol important n restabilirea dreptii n cazurile de discriminare.
Discriminarea poate aprea nu doar pe baza unui anumit aspect al identitii
persoanei, ci i din mai multe motive, cum este cazul discriminrii multiple sau
intersecionale. De exemplu, femeile care aparin minoritilor ar putea f mai expuse
discriminrii. Este necesar s se elaboreze politici prin care acest tip de discriminare
s benefcieze de atenia corespunztoare i de reglementare legislativ.
31. Politicile care includ msuri speciale pentru a combate efecte discriminrii
practicate n trecut sau efectele unei discriminri sistematice fa de un
anumit grup nu ar trebui s fe considerate discriminatorii. Posibilitatea de
a adoptare acest de msuri ar trebui s fe prevzut de lege.
S-ar putea dovedi necesar adoptarea unor msuri speciale pentru a putea
combate discriminri practicate n trecut sau efectele unei discriminri sistematice
fa de anumite grupuri i de asigurare a unei egaliti depline i efective pentru
toi membrii minoritii respective afai ntr-o situaie dezavantajoas.
70
Potrivit
standardelor internaionale privind drepturile omului, aceste msuri ar trebui s
rmn n vigoare numai pn la repararea inegalitii respective.
71
Atunci cnd
sunt adoptate n conformitate cu principiul proporionalitii, aceste msuri nu vor f
considerate discriminatorii.
70 A se vedea i Linia directoare 3.
71 ICERD, articolul 1.4 i Recomandarea general nr. 32; CCPR Comentariul general nr. 18: Nondiscriminarea:
10-11-1989 i Comitetul ONU privind drepturile economice, sociale i culturale, Comentariul general nr. 20.
43
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Posibilitatea sau necesitatea, dac este cazul, de a adopta astfel de msuri ar trebui
s fe prevzut n mod explicit de lege, inclusiv n constituie, cnd este cazul.
n acest mod se asigur aplicarea consecvent a dispoziiei i se ofer asisten
judectorilor n vederea interpretrii dispoziiilor privind egalitatea n concordan cu
standardele internaionale general recunoscute referitoare la nediscriminare.
Cetenia
32. O politic inclusiv i nondiscriminatorie n materie de cetenie constituie
un aspect important al politicii de integrare. Mai mult, cetenia are i o
valoare simbolic, semnalnd apartenena comun a persoanei care o
deine i a celei care o acord.
n termeni legali, cetenia (denumit adesea naionalitate n documentele
internaionale) nseamn legtura legal dintre o persoan i un Stat i nu indic
originea etnic a persoanei.
72
Cu toate acestea, relevana conceptului de cetenie depete dimensiunea
individual, acesta avnd importan pentru societate n ansamblul su. Cetenia i
n special accesul la aceasta reprezint un element esenial al integrrii. La elaborarea
politicilor privind cetenia, Statele ar trebui s in seama de consecinele pe care
deciziile lor le pot avea asupra integrrii societilor lor.
Politicile n materie de cetenie ar trebui s ncerce n special s identifce o
abordare echilibrat ntre cerinele legitime privind legturile reale i efciente cu un
anumit Stat i realitatea identitilor i a reedinelor multiple de-a lungul timpului.
De exemplu, reglementarea ceteniei multiple este un domeniu n care un astfel de
echilibru va trebui gsit.
73
Importana ceteniei pentru integrare este evident i n dimensiunea sa social
i simbolic. Ea semnaleaz n mod tangibil apartenena comun i mprtirea
unor valori fundamentale de ctre deintorul ceteniei i Statul care o acord.
Integrarea societii este facilitat de politicile favorabile incluziunii n materie de
cetenie i de normele care i propun s vin n ntmpinarea celor care au un
sentiment de apartenen la o anumit societate, i nu s i exclud.
72 Convenia european asupra ceteniei, articolul 2.
73 A se vedea Linia directoare 37.
44
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
33. Cetenia este de competena Statului i ar trebui s se ntemeieze pe
existena unei legturi reale ntre individ i Stat. Cu toate acestea, n urma
evoluiilor contemporane, Statul este supus unui numr din ce n ce mai
mare de restricii clare n ceea ce privete libertatea sa de a formula politici
privind accesul la cetenie i privarea de aceasta, inclusiv interdiciei de a
discrimina atunci cnd acord cetenia.
Avnd o legtur direct cu suveranitatea, acordarea ceteniei ine, n principiu,
de jurisdicia intern exclusiv a fecrui Stat.
74
Statele dispun de o marj larg de
apreciere atunci cnd stabilesc criteriile de acordare a ceteniei, marj care nu
este totui nelimitat.
n primul rnd, acordarea ceteniei ar trebui s se ntemeieze pe existena
unei legturi reale ntre Stat i persoana benefciar, dup cum a artat Curtea
Internaional de Justiie.
75
n al doilea rnd, chiar dac Statele au dreptul de a stabili cine sunt cetenii lor, ele
nu ar trebui s abuzeze de acest drept prin nclcarea principiului suveranitii i al
relaiilor de prietenie i de bun vecintate.
76
n al treilea rnd, nondiscriminarea se aplic i domeniului ceteniei, astfel nct
libertatea de decizie n materie de cetenie nu trebuie s constituie discriminare pe
criterii cum ar f, inter alia, sexul, religia, rasa, culoarea pielii sau originea naional
sau etnic.
77
Discriminarea include tratamentul difereniat care interzice anumitor
grupuri de persoane accesul la cetenie, n mod direct sau indirect, din cauza unor
caracteristici ale acestora i nu urmrete un scop legitim sau nu este proporional
cu acest scop.
78
Exist o diferen clar ntre discriminare i efectuarea unor distincii
justifcate sau aplicarea unui tratament preferenial la acordarea ceteniei.
79
Printre
distinciile justifcate se numr, de exemplu, cerina ca solicitantul ceteniei s
cunoasc limba de stat la un anumit nivel pentru a putea f naturalizat sau facilitarea
dobndirii ceteniei datorit descendenei sau locului naterii.
74 Convenia de la Haga privind anumite chestiuni referitoare la confictul de legi privind naionalitatea, 1930;
Convenia european asupra ceteniei a Consiliului Europei, 1997, articolul 3; i ETS nr. 166, articolul 1.
75 Curtea Internaional de Justiie, Cauza Nottebohm, 1955, ICJ 4.
76 A se vedea i Linia directoare 36.
77 Convenia european asupra ceteniei, articolul 5 alineatul (2).
78 CERD, Comentariul general nr. 11 privind discriminarea pe criteriul ceteniei, 1993, i CERD Geneva;
Comentariul nr. 30 privind discriminarea mpotriva non-cetenilor, 2004. A se vedea i CEDO, Kuric and
others/Slovenia, cererea nr. 26828/06, 2012.
79 Convenia european asupra ceteniei.
45
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
n fnal, trebuie reamintit c drepturile omului se aplic tuturor persoanelor afate
n jurisdicia statului, indiferent de cetenia lor. Prin urmare, exercitarea drepturilor
omului nu poate f condiionat de cetenie, cu excepia anumitor situaii concrete
i foarte clar defnite, cum ar f accesul la anumite drepturi politice.
34. Cetenia este un drept al omului i toate persoanele au dreptul de a avea
o cetenie. Legile nu ar trebui s genereze apatridie la natere, indiferent
de sursa apatridiei.
Dreptul fecrei persoane de a avea o cetenie nc din momentul naterii face
parte din drepturile internaionale ale omului.
80
n cazul privrii ilegale de cetenie,
statele au obligaia de a furniza asistena i protecia adecvat n vederea restabilirii
acesteia.
81
n conformitate cu aceast obligaie internaional, legislaia intern ar trebui s
evite producerea unor situaii n care copiii ar putea f apatrizi la natere. Cooperarea
internaional la nivel multilateral i bilateral, inclusiv prin intermediul organismelor
consultative i al celor de experi, poate asigura cadrul necesar pentru rezolvarea
problemelor ce pot aprea n aceast privin.
35. Statele ar trebui s aib n vedere acordarea ceteniei persoanelor care au
fost apatride de jure sau de facto o perioad ndelungat, chiar n absena
altor motive obiective.
Obligaia de a evita apatridia a devenit o uzan a dreptului internaional i este
prevzut de mai multe instrumente internaionale.
82
Obligaiile internaionale de evitare a apatridiei se refer, n mod normal, la apatridia
de jure, i anume la situaia legal aprut atunci cnd o persoan nu este
considerat a f cetean al niciunui Stat. Cu toate acestea, prezena unui numr
semnifcativ de persoane care sunt apatride de facto pe teritoriul unui Stat ridic
80 Acest drept este prevzut, inter alia, de Declaraia Universal a Drepturilor Omului, articolul 15, i, n ceea
ce privete copiii, de Convenia cu privire la drepturile copilului, articolul 7.
81 Convenia cu privire la drepturile copilului, articolul 8 alineatul (2).
82 Inter alia, Convenia privind statutul apatrizilor din 1954, Convenia privind reducerea cazurilor de apatridie
din 1961 i Convenia european asupra ceteniei.
46
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
obstacole suplimentare n calea procesului de integrare. Acest fapt poate afecta,
la rndul lui, stabilitatea. Persoanele care au apatridie de facto dein n mod ofcial
cetenia rii de reedin sau a rii de origine, dar nu se af n situaia de a
benefcia de pe urma ei n practic. Motivele pentru aceasta sunt numeroase, de la
ruperea legturilor cu ara de origine pn la difcultile ntmpinate la momentul
nregistrrii naterii sau marginalizarea socio-economic. n aceast situaie se af
cu precdere anumite grupuri vulnerabile cum ar f romii, persoanele strmutate
sau refugiaii.
Statele ar trebui s aib n vedere msuri direcionate care s limiteze att apatridia
de jure, ct i apatridia de facto n vederea promovrii integrrii. n ceea ce privete
apatridia de jure, cadrul legal ar trebui s prevad mecanisme de dobndire a
ceteniei n condiii rezonabile, iar politicile ar trebui s asigure caracterul accesibil
al acestor mecanisme. n ceea ce privete apatridia de facto, politicile ar trebui
s fe personalizate n vederea rezolvrii problemelor specifce. Aceste politici pot
ncerca rezolvarea problemelor legate de lipsa nregistrrilor i/sau a documentelor
de stare civil sau a oricror alte cauze care au condus la apatridia de facto prin
nlturarea obstacolelor i prin cutarea proactiv a unor soluii care s permit
efectuarea nregistrrilor.
Pe lng obligaiile de natur legal, exist i motive legate de integrare pentru
a facilitarea procesului de naturalizare. Prezena pe termen lung pe teritoriul unui
Stat a unui numr semnifcativ de persoane fr cetenie vine n contradicie cu
principiul integrrii societii i prezint riscuri pentru coeziunea i stabilitatea social.
Prin urmare, este n interesul Statului respectiv s ofere persoanelor care rezid pe
teritoriul su o perioad ndelungat ansa de a f naturalizate fr s ntmpine
obstacole inoportune i s promoveze n mod activ naturalizarea acestora. n
acelai timp, este n interesul persoanei s aib acces la toate drepturile n materie
de cetenie i s i exprime n acest mod tangibil sentimentul apartenenei prin
depunerea tuturor eforturilor necesare n vederea naturalizrii. Aici sunt incluse
activitile de pregtire n vederea ndeplinirii cerinelor prevzute de lege pentru
naturalizare, cum ar f dobndirea unor cunotine adecvate de limb a Statului
respectiv, i ndeplinirea efectiv a acestora.
47
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
36. Politicile care prevd accesul privilegiat la cetenie al unor ceteni din
strintate pe baza legturilor culturale, istorice sau familiale ar trebui s
asigure respectarea principiului relaiilor de prietenie, inclusiv de bun
vecintate, i al suveranitii teritoriale. Aceste politici ar trebui s fe
concepute n aa fel nct s evite crearea unor ambiguiti n legtur cu
jurisdicia. Protecia drepturilor minoritilor este o obligaie care revine n
principal Statului n care i au reedina.
Un Stat poate avea un interes legitim n sprijinirea persoanelor aparinnd
minoritilor naionale care i au reedina n alte State, pe baza legturilor etnice,
culturale, lingvistice, religioase, istorice sau de alt natur. n plus, Statele pot
acorda cetenie att pe baza aptitudinilor lingvistice preferate, ct i a legturilor
culturale, istorice sau familiale.
Totui, aceasta nu implic n niciun caz dreptul de a-i exercita jurisdicia asupra
acestor persoane pe teritoriul altui Stat fr acordul Statului respectiv sau de a
acorda cetenie n mas cetenilor din alt Stat, n temeiul dreptului internaional,
inclusiv atunci cnd acest lucru se ntmpl ca urmare a unui cumul de cereri
individuale.
83
n acelai timp, Statele nu pot externaliza protecia acordat minoritilor care
rezid pe teritoriul lor ctre alte State (aa-numitele State nrudite), deoarece
responsabilitatea de a respecta i de a proteja drepturile minoritilor revine n
principal Statului unde rezid minoritatea respectiv.
84
Pe lng aceste limitri de natur legal, politicile n materie de cetenie care au
efecte externe ar putea crea obstacole n calea relaiilor de prietenie, inclusiv a celor
de bun vecintate, precum i provocri suplimentare pentru integrarea societii
din ara unde rezid aceste minoriti. Politicile care au astfel de efecte negative ar
trebui evitate.
Statului de reedin i revine principala responsabilitate n protejarea drepturilor
rezidenilor si, inclusiv ale persoanelor aparinnd minoritilor. Aceast
responsabilitate se extinde i asupra rezidenilor care dein cetenie multipl, iar
83 Recomandrile de la Bolzano/Bozen privind rolul minoritilor naionale n relaiile interstatale, 2008 (denu-
mite n continuare Recomandrile de la Bolzano/Bozen), n special Recomandrile 4, 10 i 11.
84 Recomandrile de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 2, i Comisia European pentru Democraie prin
Drept, Raport privind tratamentul preferenial al minoritilor de ctre statul lor nrudit (denumit n continu-
are Raportul Comisiei de la Veneia), CDLINF (2001) 19.
48
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Statele nu ar trebui s practice discriminri fa de cetenii cu dubl cetenie. Un
Stat le poate solicita n mod legitim cetenilor si s renune la alte cetenii nainte
de asumarea unor funcii politice importante, cum ar f cea de ef de Stat sau de
membru al guvernului .
85
37. Cetenia multipl per se nu ar trebui s fe considerat un obstacol n calea
integrrii. Acordarea ceteniei de ctre Statul de reedin al rezidenilor
pe termen lung care dein deja cetenia unui alt Stat poate veni n sprijinul
procesului de integrare i poate consolida legturile cu societatea. Copiilor
care au dobndit mai mult de o cetenie la natere nu ar trebui s li se
interzic deinerea ceteniei multiple de-a lungul vieii.
Cetenia multipl refect nivelul de cretere al circulaiei transfrontaliere a
persoanelor i diversitatea intrafamilial, inclusiv de-a lungul mai multor generaii,
precum i eforturile din ce n ce mai mari depuse de State pentru a pstra legturile
cu populaiile care au emigrat peste hotare. Acordarea accesului la cetenie
rezidenilor pe termen lung fr a le solicita acestora s renune la cetenia deinut
anterior ncurajeaz participarea i sentimentul apartenenei i poate contribui la
integrarea societilor. Acesta este n special cazul copiilor. Statele ar trebui s
le permit copiilor care au dobndit diferite cetenii n momentul naterii s le
pstreze.
86
Copiilor care se af n aceast situaie nu ar trebui s li se interzic
deinerea mai multor cetenii pe parcursul vieii.
87
Cu toate acestea, impactul ceteniei multiple asupra integrrii societilor poate
varia considerabil, n funcie de mai muli factori, precum istoria i relaiile bilaterale.
Politica optim n ceea ce privete cetenia multipl depinde de context i ar trebui
s fe formulat pe baza efectelor sale asupra drepturilor cetenilor, a integrrii
societii i a relaiilor de prietenie, inclusiv de bun vecintate.
85 Recomandrile de la Bolzano/Bozen, Nota explicativ la Recomandarea 11.
86 Convenia european asupra ceteniei, articolul 14 alineatul (1).
87 Convenia cu privire la drepturile copilului, articolul 7.
49
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Participarea efectiv
38. Facilitarea procesului de integrare poate avea loc numai dac tuturor
membrilor societii li se ofer ansa de a participa. Participarea efectiv la
afacerile publice i la toate aspectele vieii sociale, economice i culturale,
inclusiv a persoanelor aparinnd minoritilor, este att un drept n sine,
ct i o condiie prealabil esenial pentru asigurarea egalitii de anse n
practic.
Procesul de integrare impune ca toi membrii societii, indiferent dac aparin
minoritilor sau majoritilor, s interacioneze prin intermediul angajamentului activ.
Aceasta este legat n mod direct de participarea efectiv a tuturor la dezvoltarea
societii sub diversele sale aspecte, ceea ce va contribui, de asemenea, la crearea
percepiei potrivit creia procesul de integrare este legitim. Din acest motiv, un
element-cheie al integrrii este dreptul tuturor, inclusiv al persoanelor aparinnd
minoritilor, de a participa efectiv la afacerile publice i la viaa cultural, social
i economic.
88
Garantarea acestui drept de fapt i de drept reprezint o condiie
prealabil pentru punerea n aplicare a principiului egalitii de anse. n practic,
ar trebui astfel s se obin asigurarea c persoanele aparinnd minoritilor se
bucur de drepturi i i asum responsabiliti precum respectarea legii n aceeai
msur ca i persoanele aparinnd majoritilor.
Participarea efectiv ca principiu de baz al integrrii trebuie s fe introdus n
fecare domeniu relevant de politic
89
, dar ea necesit, de asemenea, i propriile
instrumente specifce i de politic dedicate
90
.
88 CCMN, articolul 15.
89 Linia directoare 9.
50
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
a. Participarea n viaa public
39. Statele ar trebui s adopte politici specifce, focalizate pentru a asigura c
toate persoanele benefciaz de anse adecvate de participare efectiv la
procesul democratic de luare a deciziilor. n cadrul acestor aciuni, Statele
ar trebui s depun eforturi n vederea reprezentrii adecvate a diverselor
grupuri, inclusiv a minoritilor, n societatea lor, n toate structurile relevante
ale administraiei publice i n toate organele de decizie relevante.
Reprezentarea adecvat asigur participarea direct i constituie i o modalitate
important prin care minoritilor li se poate oferi o ans real de exprimare.
Reprezentarea nu trebuie s fe neaprat proporional din punct de vedere
matematic pentru a f adecvat, ci trebuie s aib ca scop refectarea compoziiei
societii.
91
Ar trebui s se acorde o atenie special anselor pe care le au grupurile
mici din punct de vedere numeric de a participa efectiv. n acelai timp, Statele
ar trebui s depun eforturi pentru susinerea principiilor egalitii de gen atunci
cnd faciliteaz reprezentarea i participarea public a persoanelor aparinnd
minoritilor.
Pe baza standardelor internaionale i a practicilor promitoare, precum i pe
baza experienei CMN, politicile focalizate pot include una sau mai multe dintre
urmtoarele politici:
nelegeri speciale privind reprezentarea i participarea minoritilor n comitete
desemnate n urma unor alegeri i/sau n cadrul guvernului, precum i n anumite
sectoare guvernamentale i n sectorul public mai larg, la nivel naional, regional i
local. Printre aceste nelegeri speciale se pot numra, n funcie de circumstane:
locuri rezervate n una sau n ambele camere ale parlamentului sau n comisiile
parlamentare i alte forme de participare garantat la procesul legislativ, facilitarea
reprezentrii minoritilor la sistemul electoral, ntreprinderea unor aciuni pozitive
pentru alocarea de posturi guvernamentale, locuri la curtea suprem i la
curtea constituional sau la nivelul instanelor inferioare i/sau funcii n cadrul
organismelor consultative nominalizate sau al altor organisme de lucru la nivel nalt,
precum i msuri speciale pentru participarea minoritilor la funciile publice;
92
90 ndrumri utile cu privire la instrumentele care pot i ar trebui, dup caz, s fe puse la dispoziie n vederea
instituirii unei politici a participrii efective se pot gsi, inter alia, n Comentariul privind participarea i n
Recomandrile de la Lund.
91 Comentariul privind participarea, paragraful 123.
92 Dup cum se precizeaz n Recomandrile de la Lund, principiile 611.
51
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Sisteme electorale care s faciliteze reprezentarea i exercitarea infuenei
minoritilor, concomitent cu deschiderea concurenei pentru voturi ntre toate
sectoarele societii.
93
Platformele politice intercomunitare pot juca un rol
important n integrarea societii i n participarea efectiv a minoritilor;
Organe consultative i mecanisme care s acioneze asemenea unor canale
de comunicare ofciale sau neofciale ntre guverne i reprezentanii comunitii;
Organe i procese menite s asigure i s promoveze dialogul efcient;
Aranjamente neteritoriale de autoguvernare sau acorduri de partajare a puterii
avnd ca scop sporirea infuenei anumitor grupuri n legtur cu unele aspecte
de interes pentru acestea;
n anumite mprejurri, aranjamentele teritoriale de autoguvernare, cum ar f
delegarea teritorial a competenelor, pot facilita i reprezentarea grupurilor
minoritare. Indiferent de forma lor, instituiile autoguvernrii trebuie s se bazeze
pe principiile i procesele democratice pentru a putea pretinde cu legitimitate c
refect opiniile tuturor comunitilor stabilite pe teritoriul n cauz i c respect
pe deplin drepturile omului n cazul tuturor persoanelor, inclusiv al minoritilor,
din jurisdiciile lor. n acest context, acordurile de partajare a puterii, dac exist,
nu ar trebui construite ntr-o manier ce ar putea exclude reprezentarea vreunei
comuniti.
b. Participarea economic i social
40. Participarea economic i social efcient a tuturor membrilor societii n
aceeai msur este esenial pentru succesul integrrii. Statele ar trebui
s formuleze i implementaze politici n domenii relevante precum educaia
i formarea, ocuparea forei de munc, asistena medical, locuine i
accesul la bunuri i servicii publice care s promoveze incluziunea social-
economic n mod comprehensiv.
Participarea efectiv a persoanelor aparinnd minoritilor la viaa economic i
social a Statului este la fel de important ca i participarea lor la viaa public.
Participarea la viaa economic i social vizeaz o gam larg de aspecte, printre
care: locuine corespunztoare, asisten medical, protecie social (asigurri
sociale i prestaii sociale), servicii de asisten social, nvmnt i ocuparea
forei de munc (inclusiv incluziunea pe piaa muncii att la angajatorii din sectorul
93 A se vedea i principiul 28.
52
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
public, ct i la cei din sectorul privat i accesul la activiti comerciale i la alte anse
de desfurare de activiti independente).
94
n acest context, Statele ar trebui s
se asigure c toate persoanele, indiferent de originea etnic, benefciaz de anse
egale pentru a putea participa i contribui la viaa economic i c benefciaz de
resursele i de bogiile comune ale rii.
Statele ar trebui n special s ntreprind urmtoarele:
S combat n mod efcient discriminarea i s promoveze egalitatea de anse
i de tratament pentru minoriti n ceea ce privete ocuparea forei de munc
n sectoarele public i privat pe ntreaga durat a ciclului de angajare, prin
instituirea de acte legislative, instituii i politici;
S se asigure c accesul egal la educaie, asisten medical, locuine i bunuri
i servicii publice nu este obstrucionat de fapt i de drept din cauza originii
etnice sau naionale, a limbii, religiei sau convingerilor;
S pun n aplicare strategii i politici focalizate pentru a promova incluziunea pe
piaa muncii a grupurilor minoritare cu o participare disproporionat de sczut.
Aceste politici ar trebui s fe susinute de dovezi i s fe realizate cu evaluarea
nevoilor economice i a intereselor diverselor comuniti, inclusiv minoritile, n
contextul mai larg al dinamicii pieei muncii. Strategiile i politicile ar trebui s
fe elaborate, puse n aplicare i monitorizate din punctul de vedere al efcienei
prin consultri periodice cu reprezentanii persoanelor sau ai grupurilor n cauz.
Dac este cazul, se vor institui msuri specifce, dar neexclusive pentru a depi
barierele existente n calea ocuprii forei de munc de ctre categoriile cele mai
defavorizate.
95
Printre msurile de acest fel se numr programele de formare
la locul de munc sau cursurile de limb organizate la locul de munc. Chiar
dac se adreseaz minoritilor subreprezentate, aceste msuri nu ar trebui s
limiteze participarea la anumite grupuri, ci s fe accesibile tuturor celor care ar
putea avea nevoie de un astfel de sprijin;
S introduc msuri specifce, dac este cazul, inclusiv formare specializat,
pentru a pregti mai bine personalul angajat n cadrul serviciilor publice i al
instituiilor de securitate social pentru a oferi rspunsuri adecvate persoanelor
aparinnd minoritilor
96
;
S nlture obstacolele injuste i reglementrile excesive care ngreuneaz
activitile economice specifce unor grupuri minoritilor i s ia msurile
corespunztoare pentru crearea de condiii n vederea susinerii ocupaiilor
94 Dup cum se prevede, inter alia, n Carta Social European a Consiliului Europei, 1961; Carta Social
European Revizuit, 1996; i Comentariul privind participarea, paragraful 24.
95 A se vedea i Comentariul privind participarea, paragrafele 4749.
96 Comentariul privind participarea, paragraful 38.
53
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
97 Comentariul privind participarea, paragrafele 4246.
98 Recomandrile de la Bolzano/Bozen, Recomandrile 1618 i CCMN, articolul 18 alineatul (2).
tradiionale ameninate, dac este cazul, innd seama de tehnologiile, cultura
i modurile de via tradiionale;
S elaboreze politici i s analizeze posibilitatea instituirii unor obligaii pozitive,
dac este cazul i n urma consultrii cu cei interesai, pentru ca ntreprinderile
publice s pun n aplicare politici de ocupare a forei de munc favorabile
incluziunii. De asemenea, Statele pot ncuraja angajatorii din sectorul privat s
contribuie la integrare prin crearea unor stimulente n vederea adoptrii unor
astfel de msuri, prin colaborarea n cadrul unor parteneriate public-private
sau prin facilitarea ocuprii locurilor de munc de ctre persoane aparinnd
minoritilor inclusiv prin politici fscale i prin asigurarea unor condiii rezonabile
la locul de munc pentru persoanele cu nevoi speciale;
S implice comunitile locale, inclusiv comunitile minoritilor concentrate n
anumite zone de depresiune economic, n procesul de elaborare i punere n
aplicare a regenerrii economice specifce, precum i n politicile i proiectele de
dezvoltare local. Comunitile respective ar trebui s participe n mod echitabil
la benefciile rezultate;
97
S analizeze eventualele benefcii pe care le-ar putea avea pentru economia
local i regional, n special n zonele de grani, cooperarea transfrontalier
ntre autoritile locale i regionale, inclusiv cu implicarea unui stat vecin, dac
este cazul i ntr-o manier adecvat.
98
n general, Statele ar trebui s fe contiente i s in seama de impactul pe care
l are asupra persoanelor aparinnd minoritilor orice cerin (cum ar f aptitudinile
lingvistice sau reedina) prevzut de actele legislative sau de reglementrile
administrative privind accesul la bunuri i servicii, inclusiv pe parcursul procesului
de privatizare.
54
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
99 Declaraia ONU privind minoritile, articolul 2 alineatul (1); CCMN, articolele 5, 6 i 15; i Declaraia
minitrilor europeni ai culturii privind dialogul intercultural i prevenirea confictelor, adoptat la Conferina
minitrilor europeni ai culturii la 22 octombrie 2003.
c. Participarea n viaa cultural i religioas
41. Statele ar trebui s creeze condiii pentru ca persoanele aparinnd
minoritilor s poat participa n mod efcient la viaa cultural a propriei
comuniti i a societii n sens larg. Ar trebui s se asigure libertatea
religiei i a convingerilor i ansele de a participa n mod voluntar la viaa
religioas a comunitii, inclusiv prin acomodarea reciproc, dup caz.
Statele ar trebui s urmreasc implementarea unor politici i legislaie care
s aib ca scop includerea pe picior egal a tuturor membrilor societii n viaa
cultural. Pe lng asigurarea egalitii de anse, aceste politici sunt importante
pentru prevenirea nstrinrii i a excluderii grupurilor minoritare, care pot alimenta
radicalizare i polarizare care pot la rndul lor duce la conficte.
Politicile Statului ar trebui s respecte i, dac este cazul, s sprijine conservarea,
sporirea i transmiterea patrimoniului cultural i religios al comunitilor n toate
formele sale ctre generaiile viitoare. Acesta poate include practicile culturale
i religioase, reprezentrile, exprimrile, cunotinele i aptitudinile, obiectele i
artefactele, precum i cldirile i spaiile asociate acestora. n acest scop, este
esenial ca reprezentanii minoritii s fe implicai efectiv n toate etapele de
elaborare, punere n aplicare i monitorizare a politicilor i a actelor legislative
pertinente.
n vederea integrrii societii este necesar ca persoanelor aparinnd minoritilor
s li se acorde efectiv dreptul de a-i conserva i dezvolta patrimoniul cultural i
identitatea cultural proprie, precum i dreptul de a participa i de a interaciona n
cadrul vieii culturale a societii n ansamblul ei, ntr-un spirit de toleran i dialog
intercultural.
99
Este esenial ca dreptul fundamental al persoanelor aparinnd
minoritilor de a decide cu privire la propriile probleme culturale s nu aib ca
efect izolarea lor. n aceast privin, dialogul intercultural permanent i continuu
ntre toate grupurile minoritilor ct i ntre minoriti i majoriti ar trebui ncurajat,
inclusiv prin sensibilizarea persoanelor rezidente cu privire la celelalte culturi din
societate i prin expunerea lor la acestea.
55
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
100 Comentariul privind participarea, paragraful 67.
101 Convenia Internaional privind protecia drepturilor tuturor lucrtorilor migrani i a membrilor familiilor
acestora, 1990, articolul 31.
102 Declaraia ONU cu privire la drepturile popoarelor indigene, 2007, articolul 1.
103 n general: Declaraia Universal a Drepturilor Omului, articolul 18; PIDCP, articolul 18 alineatul (1); i CEDO,
articolul 9. Cu privire la minoriti n special: PIDCP, articolul 27; CCMN, articolele 7 i 8; i Documentul de
la Copenhaga, paragraful 32.
104 PIDCP, articolul 18 alineatul (3) i CEDO articolul 9 alineatul (2).
Politicile culturale nu ar trebui s se limiteze doar la conservarea i promovarea
culturilor tradiionale, ci ar trebui s ncurajeze concomitent o pluralitate de expresii
culturale i artistice, s promoveze accesul n egal msur la cultura contemporan
n toate formele sale i s ncurajeze interaciunea i schimbul intercultural.
n acelai timp, chiar dac dreptul de a participa i de a-i dezvolta cultura proprie
poate f facilitat i sprijinit de Stat, cultura n sine este independent de Stat. Statul
nu ar trebui s instituie o cultur ofcial a Statului care s cuprind i s defneasc
coninutul culturii. Dimpotriv, politica n domeniul cultural ar trebui mai degrab s
respecte principiul pluralismului, al participrii, al democratizrii i al descentralizrii.
Procesele de descentralizare, inclusiv aranjamentele neteritoriale de autoguvernare
(autonomia cultural) pot juca un rol important n crearea condiiilor necesare pentru
ca persoanele aparinnd minoritilor s participe n mod efectiv la viaa cultural.
100
ntr-un context cultural pluralist, politicile de integrare ar trebui s in seama
de nevoile culturale variate ale diferitelor grupuri, inclusiv ale migranilor
101
i ale
popoarelor indigene
102
.
Pe parcursul elaborrii politicilor, Statele ar trebui s neleag c identitile culturale,
sistemele de credine i practicile religioase sunt corelate n mod indisolubil pentru
numeroase comuniti. Toate persoanele au dreptul la libertatea de gndire,
libertatea contiinei i libertatea religioas. Aceasta include i libertatea de a avea
sau de a adopta o religie sau o credin sau de a nu avea o credin, la alegerea
fecruia. Aceasta mai include i libertatea, exercitat fe individual, fe mpreun cu
ceilali n cadrul comunitii, n mod public sau privat, de a-i manifesta religia sau
credina prin acte de veneraie, ceremonii, practici i predici.
103
Libertatea de a-i
manifesta religia i credinele, inclusiv actele de veneraie public, nu pot face dect
obiectul unor limitri prevzute de lege. Aceste limitri sunt legitime numai dac se
ntemeiaz pe motive specifce de interes public i sunt rezonabile i proporionale
cu scopul avut n vedere.
104
56
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
105 Recomandrile de la Oslo, Nota explicativ la Recomandarea 5.
106 Inter alia, PIDCP, articolul 27; Documentul de la Copenhaga, paragraful 35; CCMN, articolele 1014; Carta
european a limbilor regionale sau minoritare,1992; Recomandrile de la Oslo; i Comentariul privind limba.
Statele ar trebui s ia msuri adecvate pentru protejarea persoanelor care pot f
supuse unor ameninri sau acte de discriminare, ostilitate sau violen ca urmare a
culturii, religiei sau credinei lor. Autoritilor Statului i funcionarilor publici le revine
responsabilitatea de a evita retorica negativ sau aciunile ce vizeaz anumite
comuniti culturale sau religioase.
n plus, ar trebui s se evite limitrile injuste ale participrii depline la treburile
culturale i religioase. Printre aceste limitri se numr cerinele excesive privind
nregistrarea organizaiilor culturale sau religioase i a lcaurilor de cult sau cele
privind dobndirea autorizaiei pentru cldiri religioase sau culturale. De asemenea,
printre acestea se pot numra i limitri disproporionate ale afrii publice de
simboluri culturale sau religioase i cele privind vestimentaia. Autoritile publice
nu ar trebui s impun niciun fel de restricii injuste referitoare la limba (limbile) care
poate(pot) f utilizat(e) n timpul evenimentelor culturale sau religioase. Acestea pot
solicita, ns, n mod legitim ca asociaiile culturale i/sau organizaiile religioase s
traduc documentele ofciale i administrative n limba de Stat sau n limba (limbile)
ofcial(e), inclusiv, dac este cazul, atunci cnd nregistreaz acte juridice de stare
civil pentru care dein autoritate.
105
Limba
42. Politicile Statelor ar trebui s stabileasc un echilibru ntre necesitatea de a
avea una sau mai multe limbi comune ca baz general pentru integrarea
i funcionarea societii i obligaia de a promova diversitatea lingvistic,
inclusiv prin protejarea drepturilor lingvistice ale minoritilor. Guvernele ar
trebui s asigure oportuniti accesibile de nvare a limbii de Stat.
Limba este o component esenial a identitii individuale i colective. Standardele
internaionale, astfel cum sunt interpretate de organismele relevante, au precizat n
amnunt coninutul drepturilor persoanelor aparinnd minoritilor de a-i utiliza
limba proprie n mod liber i fr imixtiuni din afar, att n context privat, ct i
n context public, verbal i n scris.
106
n acelai timp, acest drept de utilizare,
conservare i promovare a limbilor minoritilor trebuie s fe echilibrat cu alte
drepturi i nevoi, inclusiv cu desemnarea uneia sau mai multor limbi comune ca
baz general pentru funcionarea i integrarea societii.
57
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
107 Documentul de la Copenhaga, paragraful 34; Recomandrile de la Haga, Recomandarea 1; i CCMN,
Raportul explicativ la articolul 14. A se vedea i Liniile directoare 10 i 11.
n timp ce Statele au obligaia de a proteja i promova limbile minoritilor i dreptul
persoanelor aparinnd minoritilor de a le nva i utiliza, minoritile mprtesc
mpreun cu majoritile responsabilitatea de a participa la viaa cultural, social i
economic i la afacerile publice ale societii n ansamblul su. Aceast participare
presupune, de exemplu, c persoanele aparinnd minoritilor trebuie s cunoasc
limba de Stat sau limba (limbile) ofcial(e).
107
Echilibrul care se poate stabili ntre aceste dou faete ale promovrii lingvistice este
contextual, variaz de la o ar la alta i depinde de situaia fecrei minoriti i nu
este niciodat atins n mod permanent. Din experiena CMN rezult c divergenele
n legtur cu acest echilibru sunt frecvente i pot crea tensiuni interetnice
semnifcative.
Politicile n materie de limb, avnd ca scop promovarea integrrii respectuoase
fa de diversitate, ar trebui s includ urmtoarele consideraii:
Statele pot desemna o limb de Stat, i anume o singur limb care s fe
utilizat n mod ofcial n instituiile publice, servicii i infrastructur. Introducerea
unei politici care permite utilizarea a mai mult de o limb ofcial pe baza unor
principii teritoriale sau personale poate contribui i la asigurarea recunoaterii
comunitilor lingvistice i poate contribui la unitatea unor State caracterizate
de diversitate lingvistic. n aceste cazuri, statutul egal sau domeniul de utilizare
diferit al limbilor ofciale n diverse sfere trebuie stabilit cu claritate;
Statele nu ar trebui s restricioneze utilizarea limbilor minoritilor n sfera
privat, iar oricare cerine privind utilizarea limbii de Stat n sfera public ar trebui
s se bazeze pe scopuri legitime i s fe necesare i proporionale cu acestea;
Statele ar trebui s se asigure c tuturor persoanelor, inclusiv celor aparinnd
minoritilor, li se ofer oportuniti adecvate de nvare a limbii de Stat, astfel
nct s poat participa n mod efcient i n egal msur la viaa economic,
social, cultural i politic a Statului;
dac un Stat divers din punct de vedere lingvistic percepe i menine o singur
limb ofcial ca instrument al integrrii, permiterea utilizarii altor limbi ntr-o
anumit msur n administraie, serviciile publice, sistem educaional i mass-
media pot contribui la acomodarea nevoilor minoritilor i la promovarea
incluziunii acestora. Nivelurile i natura oricror servicii lingvistice i ncorporarea
limbilor neofciale n administraia public ar trebui s fe stabilite n funcie
de circumstanele specifce ale comunitilor n cauz. Ar trebui s existe
58
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
capacitatea de a furniza servicii publice eseniale precum asistena medical i
n limbile minoritilor, atunci cnd este necesar, n msura n care acest lucru
este posibil;
Cunoaterea limbii de Stat de ctre toate persoanele rezidente n Statul respectiv
este necesar pentru o participare deplin i efcient. n plus, limba poate f un
instrument puternic de intensifcare a sentimentului apartenenei. Prin urmare,
este legitim s se promoveze limba de Stat prin mijloace i stimulente pozitive,
inclusiv prin intermediul unor programe publice de nvare a limbii respective;
Limba poate f ns utilizat i pentru a exclude persoanelor despre care se crede
c nu o cunosc sufcient de la anumite posturi sau profesii sau le pot exclude
de la acceptarea simbolic n rndul comunitii. Statele nu ar trebui s adopte
politici de promovare a unei limbi de Stat care sunt ns disproporionate sau
necorespunztor echilibrate cu drepturile lingvistice ale persoanelor aparinnd
minoritilor;
Statele ar trebui s se asigure c minoritile benefciaz de sufcient sprijin n
ceea ce privete pstrarea i dezvoltarea identitilor lor lingvistice. Aceasta
include garantarea dreptului de a utiliza limbile minoritilor sau limbile regionale
n viaa privat i de familie i sprijinirea utilizrii lor n context privat i n public. De
exemplu, Statele pot afa nsemne, inscripii, denumiri ale unor locuri, denumiri
ale strzilor i alte indicaii topografce n limba minoritii sau sub form bilingv,
att n limba de Stat, ct i n limbile minoritilor.
43. Promovarea multilingvismului pentru toi membrii societii poate contribui
la integrare n societile lingvistic diverse.
Integrarea este un proces bididrecional care implic att majoritile, ct i
minoritile. Prin urmare, n societile lingvistic diverse, integrarea poate f facilitat
n mare msur atunci cnd toi membrii societii nva celelalte limbi utilizate
n ara lor. Aceasta nseamn c membrii majoritii ar trebui, la rndul lor, s fe
ncurajai s nvee limbile minoritilor, n special n zonele mixte din punct de vedere
lingvistic. Aceasta poate f o cheie a recunoaterii faptului c adaptarea reciproc
este un aspect inerent procesului de integrare.
Multilingvismul, n special nvarea limbii utilizate de ctre persoanele cu care se
interactioneaz in mod regulat, aduce plusvaloare pentru colectivitate i constituie
un instrument de sporire a nelegerii i toleranei reciproce. n pofda legturii
percepute dintre limb i identitate, orice competen lingvistic sau orice lips a
acesteia, precum i simpla utilizare a unei limbi nu trebuie s fe asociate n mod
59
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
108 Comentariul privind limba, paragraful 16.
109 Dup cum se prevede, inter alia, n Recomandrile de la Haga i n Comentariul privind educaia.
automat cu aflierea la un anumit grup sau cu exercitarea unor drepturi lingvistice.
108

Prin urmare, multilingvismul ar trebui s fe promovat pentru toi ca element de
integrare, n mod particular n societile lingvistic diverse.
Educaia
44. Politicile n domeniul educaiei ar trebui formulate n conformitate cu
politicile de integrare i ca parte a acestora. n acest mod, ele pot asigura
o baz mai bun pentru integrarea societii i pot ncuraja cunotinele,
interaciunea i nelegerea ntre elevii din comuniti diferite.
Educaia este unul dintre cele mai importante instrumente de promovare a integrrii
i coeziunii sociale i ar trebui s fac parte din politicile de integrare. Educaia
este crucial prin faptul c nzestreaz toi membrii societii n aceeai msur
cu aptitudinile necesare pentru a putea participa n mod deplin i efectiv n toate
sferele vieii publice. Educaia este un mijloc principal de meninere i transmitere
a elementelor eseniale ale identitii i unul dintre cele mai efciente mod de
promovare a contactului i nelegerii interculturale, precum i a unui sentiment
comun de identitate civic.
Persoanele rspunztoare pentru dezvoltarea sistemului educaional ar trebui s
ncerce s combine interaciunea i participarea tuturor cu sprijinul n favoarea
meninerii i dezvoltrii identitilor diverse.
109
60
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
110 CCMN, articolele 1214, i Recomandrile de la Haga.
111 A se vedea Linia directoare 7.
45. Statele ar trebui s respecte dreptul persoanelor aparinnd minoritilor
de a li se preda limba lor sau de a nva n aceast limb, dup caz,
n mod special n zonele locuite de acestea n mod tradiional sau n
numr semnifcativ. Statele ar trebui s completeze aceast aciune prin
dezvoltarea unor sisteme educaionale integrate i multilingve la toate
nivelurile, menite s asigure accesul egal, egalitatea de anse i rezultate
educaionale egale pentru toi elevii, indiferent dac aparin majoritii sau
minoritii. O astfel de educaie integrat ar trebui, de asemenea, s includ
ore n care s li se predea tuturor elevilor lecii despre diversitatea existent
n societatea lor.
Politicile educaionale ar trebui s urmreasc atingerea unui echilibru adecvat ntre
respectarea dreptului consacrat al persoanelor aparinnd minoritilor de a li se
preda limba minoritii respective sau, atunci cnd sunt ntrunite toate condiiile, de
a nva n aceast limb
110
i necesitatea crerii unui spaiu educaional comun n
care toate persoanele s se bucure de anse egale de obinere a unei educaii de
calitate. n acest context, este important s se evite segregarea educaional, chiar
atunci cnd este autoimpus de ctre comunitile minoritare, ns cu respectarea
deplin a drepturilor educaionale ale persoanelor aparinnd minoritilor.
111
n cadrul eforturilor de realizare a acestui echilibru, politicile educaionale integrate
ar trebui s se ntemeieze, inter alia, pe urmtoarele aspecte:
Politicile educaionale de la toate nivelurile, de la nivelul precolar pn la cel al
nvmntului destinat adulilor, ar trebui s vizeze asigurarea de anse egale
fecrei persoane n vederea realizrii potenialului de dezvoltare a aptitudinilor,
cunotinelor, capacitilor i reelelor necesare pentru a deveni un membru
productiv i angajat al unei societi integrate i unite;
Politicile ar trebui s aib ca scop ncurajarea unor medii educaionale comune
integrate i favorabile incluziunii care s recunoasc, s aprecieze i s
reacioneze la diversitate i s promoveze o cultur a respectului pentru ceilali
n rndul corpului elevilor i n afara acestuia;
n sistemul de educaie ar trebui s se elaboreze i s se predea o program
general obligatorie nsoit de materiale de nvare care s predea despre
istoriile, religiile, culturile, tradiiile i contribuiile grupurilor majoritii i cele ale
minoritilor din cadrul Statului, cu refectarea unor perspective diferite. Respectul
61
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
112 A se vedea i Convenia cu privire la drepturile copilului, articolul 29, litera (d).
113 CCMN, articolul 14, i Recomandrile de la Haga.
114 Linia directoare 43.
115 Recomandrile de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 18.
116 Convenia cu privire la drepturile copilului, articolul 18.
fa de diversitate i pluralism ar trebui s fe introdus n toate disciplinele din
program;
112
n societile multilingve, un sistem educaional echilibrat i inclusiv ar trebui s
combine activitile de predare n limba de Stat i n limba (limbile) ofcial(e)
cu acordarea unor oportuniti adecvate studenilor pentru a nva limba
minoritiilor sau pentru a nva n aceast limb.
113
Educaia multilingv
nseamn un plus de valoare pentru elevii din toate comunitile i pentru
societate n ansamblul su i ar trebui ncurajat att pentru minoriti, ct i
pentru majoriti;
114
Ar trebui s se introduc dispoziii adecvate privind formarea, recrutarea i
asigurarea de sprijin permanent personalului cu o califcare corespunztoare,
garantndu-se n acelai timp c personalul respectiv refect diversitatea
societii i este pregtit corespunztor pentru a preda ntr-un mediu de clas
multicultural;
Acolo unde este cazul, se pot ncheia acorduri bilaterale specifce referitoare la
materialele didactice i la schimbul de profesori cu alte ri relevante;
115
Ar trebui s se ofere sprijin suplimentar tuturor membrilor comunitilor minoritare
defavorizate, conform solicitrilor, pentru a se garanta capacitatea acestora de
a funciona n clas, la viitorul loc de munc i n alte contexte socio-economice
n aceeai msur ca i ceilali membri ai societii;
Pentru a asigura participarea deplin a tuturor factorilor implicai ct i un
sentiment al proprietii, practicile educaionale ar trebui s vizeze ncurajarea
angajrii i a participrii tuturor elevilor, prinilor i comunitilor la nivel local i
colar;
Statele ar trebui s respecte dreptul minoritilor de a institui sau de a menine
instituii educaionale separate (publice sau private), ntemeiate din motive
lingvistice sau religioase, care furnizeaz servicii educaionale n conformitate
cu dorinele prinilor elevului sau al tutorilor si legali.
116
Participarea la aceste
sisteme i prezena n cadrul acestor instituii ar trebui s fe opionale, iar
educaia oferit ar trebui s fe conform cu standardele naionale instituite de
ctre autoritile competente;
n cazul n care instituiile sunt ntemeiate pe baza culturii, a limbii sau a religiei,
ar trebui s se promoveze modaliti de ncurajare a nelegerii i a interaciunii
periodice dintre elevii care urmeaz cursuri diferite sau nva n instituii diferite.
Ar trebui s se aib n vedere msuri pentru asigurarea unei anumite diversiti a
62
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
117 Astfel cum se subliniaz n Recomandrile privind serviciile poliiei n societile multietnice, 2006.
corpului elevilor la momentul admiterii, n combinaie cu un set de msuri menite
s asigure un mediu favorabil pstrrii acestei diversiti califcate;
Repartizarea disproporionat a elevilor din anumite comuniti ctre anumite
coli, n cldiri separate sau la cursuri separate fr un motivaie obiectiv i
rezonabil constituie discriminare. n astfel de cazuri, Statele trebuie s ia msuri
imediate i efciente de redresare a situaiei, precum i s monitorizeze evoluiile
pentru a evalua necesitatea adoptrii unor msuri suplimentare;
n afara sistemului educaional ofcial, politici i msuri educaionale publice
precum nvmntul pentru aduli i nvarea pe tot parcursul vieii, ar trebui s
promoveze i respectul pentru diversitate i pentru integrarea societii.
Securitatea i aplicarea legii
46. Autoritile din domeniul securitii i organele de aplicare a legii ar trebui
s fe profesioniste, responsabile i s respecte pe deplin drepturile omului.
Acestea ar trebui s refecte diversitatea societii i s fe astfel organizate
nct s rspund nevoilor tuturor segmentelor populaiei, inclusiv ale
minoritilor, prin intermediul unor politici focalizate, acolo unde este cazul.
Lipsa interaciunii i a cooperrii dintre forele de securitate i de aplicare a legii
i persoanele aparinnd minoritilor poate duce la reacii adverse din partea
comunitilor minoritare i chiar la conficte.
117
Relaiile interetnice i integrarea
societii pot f mbuntite dac poliia i organele de ordine reprezint comunitatea
pe care o servesc i dac se intensifc comunicarea ntre ele i minorii.
Politicile de integrare ar trebui s rspndeasc principiile care stau la baza acestor
linii directoare prin elaborarea i punerea n aplicare a unor politici privind securitatea
i aplicarea legii, inclusiv n ceea ce privete recrutarea i reprezentarea, formarea i
dezvoltarea personal, practicile operaionale, prevenirea i gestionarea confictelor.
La rndul lor, forele armate pot juca un rol constructiv n integrarea societii. Dei
rolul i relaiile pe care acestea le au cu publicul larg difer, multe dintre principiile
referitoare la aplicarea legii li se aplic i lor.
Atunci cnd elaboreaz politicile structurilor de securitate i de aplicare a legii,
statele ar trebui s aib n vedere urmtoarele:
63
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
Ar trebui s se elaboreze politici i s se aplice msuri de consolidare a ncrederii
i cooperrii ntre toate segmentele populaiei, inclusiv comunitile minoritare,
pe de o parte, i organele de aplicare a legii pe de alt parte. Acest fapt sporete
efciena operaional dar i capacitatea organelor de aplicare a legii;
Recrutarea i pstrarea membrilor minoritilor n cadrul organelor de aplicare
a legii ar trebui s constituie obiectivul unei politici focalizate pentru a putea
asigura reprezentre adecanat la toate nivelurile;
Strategiile privind serviciile de poliie comunitare pot reprezenta o modalitate
efcient de instituire a unor relaii durabile de cooperare cu comunitile
minoritilor. Msuri precum asigurarea competenelor interculturale i a
abilitilor multilingve ale oferilor de poliie care au un grad mare de probabilitate
de a intra n contact cu membrii diverselor comuniti pot sprijini comunicarea
i pot genera ncredere;
Statele ar trebui s asigure egalitatea de tratament efectiv, de fapt i de
drept, inclusiv interdicia mpotriva discriminrii. Aceasta include formarea i
sensibilizarea cu privire la aspectele ce in de discriminare, precum i punerea
la dispoziia membrilor organelor de aplicare a legii a unor remedii legale. Mai
mult, ar trebui s se elaboreze n cadrul organelor de aplicare a legii politici
specifce de combatere a discriminrii i s se implementeze i monitorizeze
politici specifce pentru anti-discriminare pentru a adresa discriminarea direct,
indirect i instituional. n aceast privin ar trebui luate msuri specifce de
dezvoltare a capacitii;
Ar trebui s se instituie un cadru legal adecvat, politici pentru implementarea i
s se asigure formare pentru a se garanta identifcarea i nregistrarea crimelor
din ur etnic sau rasial (hate crime), precum i investigarea efectiv i punerea
sub acuzare. Ar trebui s se ia msuri pentru prevenirea acestor infraciuni;
Comunicrile emise de organele de aplicare a legii, inclusiv materialele tiprite
destinate distribuirii ctre publicul larg, ar trebui s in seama de caracteristicile
culturale i s vizeze toate comunitile, inclusiv prin utilizarea limbilor minoritare,
dac acest lucru este posibil.
64
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
118 PIDCP,articolul 9.2; CEDO, articolul 6 i CCMN, articolul 10.3.
Accesul la justiie
47. Statele ar trebui s considere o prioritate evaluarea situaiei existente
n ceea ce privete accesul la justiie i s elaboreze strategii i politici
comprehensiv avnd ca scop garantarea accesului efcient la justiie
pentru toi. Accesul n mod egal la un act de justiie efcient i imparial este
esenial pentru integrarea societii.
ncrederea ntr-un sistem judiciar imparial i efcient i disponibilitatea unor remedii
accesibile indiferent de statusul legal al persoanei sunt vitale pentru integrarea
societii. Un sistem judiciar inefcient poate f perceput cu uurin ca discriminator
fa de persoanele aparinnd minoritilor. Lipsa ncrederii n sistemul de justiie sau
percepia potrivit creia sistemul i favorizeaz pe membrii majoritii submineaz
coeziunea social, ncurajeaz nstrinarea i poate crete riscul de confict, inclusiv
de natur interetnic.
n acest context, politicile n materie judiciar ar trebui s refecte urmtoarele:
Legislaia ar trebui s prevad reprezentarea adecvat a persoanelor aparinnd
minoritilor n sistemul judiciar;
Ar trebui elaborate politici corespunztoare de formare, recrutare, reinere i
promovare a judectorilor, a procurorilor i a personalului. Efciena acestor
politici ar trebui monitorizat periodic i, dac este cazul, ar trebui s se instituie
msuri speciale pentru creterea participrii persoanelor aparinnd minoritilor;
Barierele existente n calea accesului la justiie, inclusiv cele care i afecteaz
pe membrii minoritilor, indiferent dac sunt de natur fnanciar, lingvistic
sau social, ar trebui s fe identifcate i nlturate. Prevederea posibilitii de
a utiliza limbile minoritare pentru accesarea asistenei judiciare gratuite i n
cadrul procedurilor juridice i administrative, cu depirea standardelor minime
referitoare la drepturile omului n cadrul procedurilor penale,
118
promoveaz
egalitatea de tratament, ncrederea n autoriti i reduce posibilele cauze de
confict;
Msurile de asigurare a accesului egal la justiie ar trebui s aib o sfer de
aplicabilitate vast i s nu se limiteze doar la asigurarea accesului la tribunale.
Aceste msuri pot include i alte remedii, precum i accesul la organisme
independente i efciente de soluionare a plngerilor i la mecanisme alternative
de soluionare a litigiilor;
65
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
119 Dup cum se susine, inter alia, n CCMN, articolele 6 i 9, i n Liniile directoare privind utilizarea limbilor
minoritare n media audiovizual, 2003 (denumite n continuare Liniile directoare privind mass-media).
Statele ar trebui s asigure n regim de urgen remedii judiciare efciente
victimelor nclcrilor grave ale drepturilor omului i s promoveze mecanisme
adecvate de reconciliere, n special n cadrul societilor postconfictuale. Ar
trebui s se identifce spaii corespunztoare i s se aloce resurse n vederea
soluionrii efciente i oportune a unor chestiuni cum ar f cererile restante
referitoare la proprietate, protecia dreptului de ntoarcere acas, redobndirea
ceteniei i alte condiii necesare pentru ca victimele s poat participa i s i
poat ndeplini rolurile n cadrul proceselor de integrare a societii.
Mass-media
48. Politicile Statelor ar trebui s vizeze sensibilizarea mass-media, precum i
promovarea i facilitarea capacitii acestora de a refecta i de a rspunde
la diversitatea existent n cadrul societilor lor, inclusiv prin promovarea
schimburilor interculturale i prin combaterea stereotipurilor negative i a
prejudecilor, precum i a intoleranei.
n procesul de integrare a societilor mijloacele de informare n mas joac dou
roluri importante.
119
n primul rnd, ele pun la dispoziie un forum cheie n care
persoanele aparinnd minoritilor i pot exercita drepturile, inclusiv dreptul de a-i
utiliza limba matern i de a-i promova cultura. n al doilea rnd, ca instrumente de
primire i transmitere a informaiilor, mijloacele de informare n mas sunt eseniale
pentru crearea unui climat favorabil dialogului intercultural i nelegerii reciproce,
inclusiv prin combaterea stereotipurilor negative, a prejudecilor i a intoleranei
din societate.
Politicile Statului ar trebui s promoveze schimburile interculturale n cadrul mass-
media i s combat stereotipurile negative i intolerana. Msurile care se vor
lua n aceast privin pot merge de la sanciuni specifce de natur penal i
administrativ pentru nclcarea legii pn la acordarea de sprijin activ pentru
asigurarea prezenei limbilor i a culturilor minoritare n mijloacele de informare n
mas, sprijin ce poate consta i n acordarea de fnanare special. n plus, politicile
n domeniul mass-media, cadrele de autoreglementare i regimurile de acordare a
66
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
120 Dup cum se arat, inter alia, n Decizia Consiliului Permanent al OSCE nr. 193, 1997 (Mandatul OSCE
Declaraia privind libertatea mass-mediei); a se vedea, de asemenea, CEDO, articolul 10 i interpretarea
acestuia n jurispruden, n special Jersild/Danemarca, nr. 15890/89, 23-09-1994.
121 Liniile directoare privind mass-media, Linia directoare 5.
122 CCMN, articolul 9.
licenelor ar trebui s aib ca scop crearea unui mediu permisiv pentru mijloacele
de informare n mas independente i pluraliste, favorabil comunicrii de idei i
informaii care refect i rspund nevoilor diverselor comuniti.
Rolul societal i democratic important pe care l joac mass-media implic
necesitatea de a proteja libertatea acestora n mod special.
120
n acelai timp, faptul
c mijloacele de informare n mas joac un rol att de important n modelarea
climatului societii, avnd n vedere i relaiile intercomunitare, implic obligaia
acestora de a ine seama, pe parcursul activitii lor, de efectul pe care l au asupra
coeziunii i integrrii sociale. Mass-media trebuie s acorde atenie consecinelor
pe care le-ar putea avea relatrile lor cu privire la declaraiile date de politicieni sau
de alte personaliti publice care contribuie la consolidarea stereotipurilor negative
i la alte activiti divizive.
49. Msurile de promovare a limbii de Stat sau a limbii (limbilor) ofciale n
mass-media nu ar trebui s reduc n mod disproporionat dreptul de a
utiliza limba(le) minoritilor.
Prezena semnifcativ a limbilor minoritilor n mass-media local semnaleaz
existena unei politici cu privire la minoriti care este favorabil incluziunii i
refect valoarea pozitiv ce se atribuie diversitii lingvistice. Prin urmare, Statele,
prin consultare cu minoritile, ar trebui s elaboreze politici care s abordeze
utilizarea limbii (limbilor) minoritilor n mass-media.
121
Aceste politici ar trebui s se
ntemeieze pe dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale de a primi i de
a mprti informaii i idei n propriile limbi,
122
ca o condiie prealabil a participrii
lor egale i efective la viaa public, economic, social i cultural.
n acelai timp, Statele pot promova n mod legitim limba de Stat, n special n
mass-media public, n limitele menionate mai sus,
123
cu condiia ca acest fapt s
nu reduc n mod disproporionat drepturile persoanelor aparinnd minoritilor de
a-i utiliza propria limb n mass-media sau s nu restricioneze n mod nejustifcat
diversitatea lingvistic existent.
67
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
123 Linia directoare 42.
124 Comentariul privind limba, paragraful 43.
n vederea atingerii acestui echilibru, politicile ar trebui s se bazeze, inter alia, pe
urmtoarele aspecte:
Dei nu sunt permise limitri lingvistice pentru mass-media scrise sau online,
orice limitare a dreptului de alegere a limbii n cadrul mass-media audiovizuale,
indiferent dac este din mediul public sau din cel privat, trebuie s fe evaluat
cu atenie pentru a se asigura proporionalitatea i respectarea deplin a libertii
de exprimare;
Cotele de radiodifuziune public n limba de Stat pot f legitime, ns ar trebui s
fe completate cu dispoziii speciale pentru a se asigura garantarea drepturilor
lingvistice ale persoanelor aparinnd minoritilor naionale; de exemplu, prin
aplicarea fexibil a acestor cote i/sau prin introducerea unor scutiri n regiunile
unde comunitile minoritilor sunt n numr mare. n plus, impunerea unor
cote lingvistice nu trebuie s implice n nicio situaie reglementarea coninutului
i trebuie s respecte n totalitate libertatea mass-media. Impunerea unor cote
rigide asupra organismelor private de radiodifuziune ar putea intra n confict
cu principiul libertii de exprimare. Prin urmare, promovarea limbii de Stat n
cadrul mass-mediei private, dac este justifcat de un scop legitim, se poate
realiza mai efcient prin recurgerea la unele stimulente economice variate, cum
ar f distribuirea unor subvenii de Stat i sprijinirea procesului de producere a
coninutului;
124
n cazul n care se introduc anumite cerine precum subtitrarea programelor,
existena cotelor i/sau obligaii de redifuzare n vederea promovrii integrrii,
Statul trebuie s asigure sprijinul tehnic i fnanciar adecvat pentru a garanta
c acestea nu afecteaz n mod disproporionat utilizarea limbii minoritilor.
n unele contexte, subtitrarea poate constitui un instrument efcient de
mbuntire a comunicrii i interveniilor la nivel intercomunitar. De exemplu,
ocazional se realizeaz unele programe multilingve care sunt subtitrate att
n limba majoritii, ct i n limbile minoritilor, pentru ncurajarea interaciunii
dintre grupuri i depirea barierelor lingvistice;
Ar trebui s se promoveze accesul i prezena minoritilor n programele mass-
media cu caracter generic destinate publicului larg, inclusiv prin crearea unor
condiii favorabile diversitii i pluralismului n mass-media;
Mass-media public ar trebui s refecteze diversitatea cultural i lingvistic
a societii. Ca atare, acestea ar trebui s garanteze faptul c persoanele
aparinnd minoritilor, inclusiv minoritilor naionale prezente n numr mic, i
limbile vorbite de acestea sunt reprezentate n mod adecvat. Acest lucru se aplic
i organismelor de reglementare a mass-media audiovizuale. Statele ar trebui
68
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
125 Carta european a limbilor regionale sau minoritare, articolul 11 paragraful (3).
126 Comentariul privind limba, paragrafele 41 i 42.
127 Comentariul privind limba, paragrafele 45 i 46.
128 Comentariul privind limba, paragraful 47.
s se asigure c interesele utilizatorilor limbilor minoritilor sunt reprezentate i
luate n considerare n mod expres n cadrul organismelor de reglementare
125
;
Dei minoritile care locuiesc ntr-o zon de grani, vizioneaz de regul
emisiunilor difuzate n Statele nvecinate cu care mprtesc o limb comun,
acest fapt nu absolv Statul gazd de responsabilitile ce i revin de aprare
a drepturilor minoritilor, inclusiv drepturile lingvistice i de utilizare a mass-
media. n orice caz, este n interesul Statului s ofere informaii cu privire la
aspectele importante din viaa Statului tuturor membrilor societii. Aceste
intervenii sunt necesare pentru construirea unui cadru comun de nelegere a
proceselor sociale i astfel pentru integrarea societii. Statul ar trebui s aib
n vedere anumite mijloace prin care s se asigure c sunt disponibile sufciente
informaii i n limbile minoritilor;
Ar trebui s se depun eforturi n vederea recrutrii i a meninerea n mass-
media central a jurnalitilor provenind din rndul minoritilor i ar trebui, de
asemenea, s se asigure reprezentarea minoritilor n consiliile audiovizuale.
O atenie special trebuie acordat nevoilor minoritilor prezente n numr mai
mic sau grupurilor cu vulnerabilitate crescut care au, n general, un acces foarte
limitat la mass-media n propria limb i sunt afectate de lipsa unor jurnaliti
califcai pregtii s-i desfoare activitatea ntr-o limb minoritii;
126
n ceea ce privete mass-media privat, Statele ar trebui s aib n vedere crearea
de stimulente pentru furnizorii de servicii mass-media privai i comunitari; de
exemplu prin fnanarea i alocarea de frecvene i prin acordarea unui acces
sporit la mijloacele de informare n mas, n special minoritilor prezente n
numr mic, inclusiv n limba acestora. Dei nu ar putea prea o cerin nelegitim
per se ca mijloacele de informare n mas din mediul privat s respecte cotele
de emisie n limba de Stat, acest fapt este destul de problematic, deoarece ar
putea limita n mod injust iniiativa privat i nsi existena companiilor mass-
media n limbile minoritilor;
127
Datorit semnifcaiei speciale pe care presa scris n limbile minoritilor o
are pentru comunitile minoritilor, Statele ar trebui s se asigure c regulile
generale referitoare la subveniile pentru pres, care adesea prevd condiii
precum existena unui tiraj minim sau a distribuiei la nivel naional, nu se aplic
presei scrise n limbile minoritilor, find puin probabil ca aceasta s poat
ndeplini vreodat condiiile menionate;
128
Ar trebui s se recunoasc i s se ncurajeze, dup caz, potenialul noilor
tehnologii de a facilita recepia programelor n limbile minoritilor care au fost
69
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
realizate n alte ri, adeseori nvecinate. Cu toate acestea, ele nu ar trebui s
nlocuiasc programele realizate la nivel local n limbile minoritilor.
Diversitatea simbolurilor i utilizarea lor n domeniul public
50. Statele ar trebui s promoveze integrarea prin respectarea preteniilor i
a aspectelor sensibile pentru grupurile minoritilor i majoritilor n ceea
ce privete afarea i utilizarea simbolurilor n spaiul public comun. Dei
trebuie s acorde atenia cuvenit libertii de exprimare, Statele ar trebui
totodat s evite utilizarea simbolurilor care pot diviza populaia i s
descurajeze afarea acestora de ctre actorii nonguvernamentali. Acolo
unde este cazul ar trebui s se caute oportuniti de promovare a unor
simboluri favorabile incluziunii.
Simboluri precum drapelele, nsemnele, statuile, monumentele, denumirile locurilor
i ale strzilor, ocaziile sau srbtorile legale cu caracter comemorativ, siturile
istorice i funerare pot avea semnifcaii identitare profunde. Simbolurile pot avea
un impact puternic asupra relaiilor sociale i pot f utilizate pentru a promova att
incluziunea i coeziunea, ct i separarea i divizarea. Utilizarea necorespunztoare
a simbolurilor poate cauza tensiuni i incidente care pot escalada i se pot
transforma n conficte i acte de violen intercomunitar. Acestea se pot evita
prin includerea unor norme echilibrate i echitabile pentru soluionarea eventualelor
probleme legate de utilizarea simbolurilor ca elemente eseniale ale politicilor de
integrare.
n cazul simbolurilor, politicile de integrare ar trebui s se ntemeieze, inter alia, pe
urmtoarele aspecte:
Afarea simbolurilor legate cu identitatea de ctre persoane particulare n spaiul
public intr sub incidena libertii de exprimare i nu ar trebui s fe interzis, n
afar de cazul n care exist motive legale legitime i clar defnite pentru aceasta.
Aceste motive ar trebui, n orice caz, s fe interpretate literal, iar orice interdicie
ar trebui s fe proporional cu scopurile legitime urmrite;
Afarea drapelelor i a simbolurilor n interiorul cldirilor guvernelor locale sau
al altor instituii publice sau pe acestea reprezint un act controversat care
poate genera tensiuni. n aceste situaii, Statele ar trebui s ia n considerare
reglementarea afajului respectiv pe baza principiilor incluziunii i bunei
guvernri, stabilind un echilibru ntre interesele rezonabile ale tuturor grupurilor
din societate;
70
Linii directoare privind integrarea societilor diverse
129 CCMN, articolul 11.
130 Comentariul privind limba, paragraful 67.
Drepturile minoritilor prevd afarea nsemnelor topografce i stradale n
limbile minoritilor (inclusiv cu alfabetul utilizat n limba respectiv, dup caz)
n anumite condiii.
129
Pentru c acestea pot avea i o semnifcaie simbolic,
Statele au posibilitatea de a prevedea dreptul de afare a indicaiilor topografce
n limbile minoritilor dup caz, chiar dac n acea zon nu locuiesc minoriti
n mod tradiional sau n numr semnifcativ. n plus, acolo unde sunt stabilite
praguri pentru exercitarea dreptului de a afa nsemne topografce n limbile
minoritilor, aceste praguri nu ar trebui s constituie un obstacol disproporionat
n ceea ce privete respectarea anumitor limbi minoritilor. n plus, sigurana
trafcului rutier sau utilizarea unor alfabete diferite nu reprezint argumente
rezonabile mpotriva nsemnelor bilingve. Dimpotriv, afajul bilingv ar trebui
promovat, deoarece transmite mesajul c un anumit teritoriu este locuit n
comun i n armonie de ctre diverse grupuri de populaie;
130
Atunci cnd se introduc sau interzic simboluri sau cnd dezafecteaz Statului,
monumente i alte obiecte sau cldiri cu valoare simbolic, statele ar trebui s
in seama de relaiile istorice i contemporane existente n cadrul comunitii.
n acest context, politicile Statelor ar trebui s vizeze ncurajarea legturilor
interculturale, recunoaterea i acceptarea reciproc de ctre toate grupurile
din societate;
Atunci cnd se denumesc sau se redenumesc strzi, cldiri i alte spaii publice,
trebuie s se acorde o atenie special impactului pe care acest lucru l poate
avea asupra integrrii societii. Din acest punct de vedere este esenial ca
deciziile de acest tip s fe luate ntr-o manier inclusiv i participative i s nu
aib ca efect divizarea grupurilor din societate;
n ceea ce privete afajul simbolurilor religioase n public, construcia sau
reconstrucia siturilor religioase, ritualurile religioase i uzanele alimentare i/sau
vestimentare, abordrile din cadrul Statelor participante variaz considerabil. Cu
toate acestea, minoritile care practic o religie diferit de cea a majoritii se
expun riscului de a se plasa ntr-o postur dezavantajoas i se pot confrunta
cu discriminarea. Dei marja de apreciere a Statelor n ceea ce privete afarea
public a simbolurilor religioase este larg, Statele ar trebui s se asigure c nu
exist discriminare de fapt sau de drept pe criterii religioase. De asemenea, Statele
ar trebui s se asigure c sunt respectate drepturile religioase ale minoritilor,
n special libertatea religioas, libertatea credinelor sau libertatea de a nu avea
o credin. Statele ar trebui s respecte diversitatea religioas i s ia n calcul
aplicarea principiului acceptrii preteniilor rezonabile de natur religioas. De
asemenea, Statele ar trebui s promoveze dialogul interreligios, dup caz.



C MN
Linii directoare Ljubljana privind
integrarea societilor diverse
noiembrie 2012
Organizaia pentru Securitate i Cooperare n
Europa lucreaz pentru stabilitate, prosperita-
te i democraie n 57 de state, prin dialog po-
litic referitor la valorile comune i prin activiti
practice care i las o amprent de durat.
46107_Omslag_OSCE Ljubljana Guidelines.indd 1 30-10-13 15:31