Curs 1

Actul administrativ
1. Contenciosul administrativ
2. Domeniul public si proprietatea publica (Legea 213/1998 + texte din
NCC)

3. Raspunderea administrative/in dreptul administrative:

administrativ-patrimoniala, administrativ-disciplinara
(specifica functionarilor publici), contraventionala (OUG
2/2001)
Curs tiparit: editia 2+ caiet seminar Ciobanu

1. Teoria actul administrativ

Dintre toate institutiile fundamentale ale dr adm, analiza actului adm ca
forma principal de activitate autoritatilor administratiei publice a suferit cele mai
putine modificari in doctrina, fata de perioada postbelica. Ca urmare a evolutiei
acestei problematici la nivel European, concretizata si in Romania intr-o serie de
reglementari vizand transparenta decizionala a administratiei publice, accesul la
informatiile de interes public (Legea 544/2001), solutionarea intr un termen
determinat a petitiilor (art 51 din Constitutie, OG 27/2002, OG priving aprobarea
tacita a autorizatiilor 27/2003) 30 de zile de raspuns, etc. cu efecte directe
asupra practicii administrative si a jurisprudentei in contencios consideram ca
exista o serie de premise pentru regandirea teoriei actului administrativ.
Activitatea autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza prin acte
juridice, acte cu caracter politic, fapte materiale juridice, operatiuni tehnicomateriale. Toate aceste categorii de activitati sunt denumite generic in doctrina
fapte administrative in sens larg. Producerea de efecte juridice consta in
nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar in cadrul formelor
concrete de realizare a activitatii executive in sens larg, locul central il ocupa
actele administrative. Doctina postdecembrista a reluat teza contractelor
administrative, dezvoltata in perioada interbelica. Sintagma contract
administrativ preia trasaturi definitorii ale actului de drept administrativ si
respective ale contractului civil, fara a se identifica insa cu niciunul dintre
acestea.
Dreptul administrativ e interesat in primul rand de studiul actelor
administrative unilaterale si de cel al contractelor administrative => notiunea de

act administrativ la care se refera art. 52 din C trebuie privita intr un sens larg,
incluzand si contractele administrative.
Pe langa actele juridice, la nivelul autoritatilor administratiei publice intalnim
si fapte material care nu concretizeaza o vointa juridical, dar de care legea leaga
uneori producerea de efecte juridice. Operatiunile administrative se intalnesc la
nivelul tuturor autoritatilor administratiei publice si ele, de cele mai multe ori,
sunt legate de elaborarea si adoptarea actelor administrative. In ce priveste
actele cu character politic, acestea emana de regula de la autoritatile centrale,
fiind vorba de mesaje, declaratii, comunicate si nu produc efecte juridice.
Notiunea de act provine de la latinescu actum=a face, a actiona. In perioada
interbelica se facea distinctive intre actele administrative propriu zice, actele
administrative cu character jurisdictional si actele administrative cu caracter
pregatitor. Un alt autor facea distinctive intre actele puterii executive in
raporturile cu Parlamentul si actele puterii executive in raporturile cu cetatenii.
La randul lor, acestea din urma se delimitau, in trecut ca si in prezent, in 2
categorii: acte de autoritate si acte de gestiune.
Actele de autoritate = acele manifestari de vointa ale autoritatilor
administratiei publice prin care se creeaza situatii juridice noi, supuse regimului
de drept public.
Actele de gestiune = manifestari de vointa ale autoritatilor administratiei
publice prin care se creeaza situatii juridice cu caracter patrimonial; privesc
patrimonial statului sau al unitatilor administrative teritoriale. Daca aceste acte
de gestiune privesc bunuri ale domeniului public, regimul aplicabil e cel al
dreptului public. Daca privesc bunuri ale domeniului privat, atunci ele se supun
regimului dreptului privat.
In doctrina si in legislatie se utilizeaza atat notunea de act administrativ,
punandu se accent pe notiunea de activitate, cat si notiunea de act de drept
administrativ, punandu se accentul pe ideea de regim juridic aplicabil. Se
distinge in doctrina intre o forma tipica, care in caz de litigiu, presupune un
contencios administrativ, judiciar, traditional, potrivit legii contenciosului sau
unor reglementari speciale si o forma atipica, care din anumite considerente
(circumstante exceptionale, ratiuni politice) nu permite controlul instantelor
judecatoresti (126, alin 6).
!!! OG sunt acte administrative, dar si in acelasi timp acte de guvernare sub
aspectul continutului. Nu pot fi atacate in contencios administrativ, ci doar
contencios constitutional.

Definitia si trasaturile dreptului administrativ

Actul administrativ = forma juridical principala de activitate a autoritatilor

administratiei publice si in secundar a altor autoritati publice, ce consta intr-o
manifestare unilaterala si expresa de vointa facuta in scopul de a produce efecte
juridice, in realizarea puterii publice aflata, in principiu, sub controlul instantelor
judecatoresti.
In doctrina nu exista unaniminate de opinii cu privire la numarul, denumirea
si continutul trasaturilor actului administrativ. Exista insa trasaturi comune, care
se regasesc la toti autorii:
1. Sunt acte juridice
2. Sunt manifestari unilaterale de vointa
3. Sunt emise in realizarea puterii publice
Sub aspect formal identificam urmatoarele trasaturi:
1. Actul administrative reprezinta forma juridica principal de activitate a
autoritatilor administratiei publice actul administrative reprezinta una
din formele cu semnificatie juridica prin care autoritatile administratiei
publice isi realizeaza competent si implicit sarcinile ce le revin. Desi in
mod traditional, in doctrina s a apreciat ca ponderea actelor
administrative creste pe masura ce urcam in ierarhia sistemului
autoritatilor administratiei publice, in realitate, din analiza practicii
administrative constatamca exista un numar semnificativ de acte
administrative si la nivelul autoritatilor locale autonome.
2. Actul administrative reprezinta o vointa juridical unilaterala caracterul
unilateral reprezinta acea caracteristica a actului administrative de a fi
emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le
este adresat sau cu privire la care genereaza drepturi si obligatii. Prin
identificarea acestei trasaturi se urmareste pe de o parte includerea
actului administrativ in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte
delimitarea actului administrativ de operatiunile administrative. Actul
administrativ apare ca exteriorizarea vointei interne a unei structuri
administrative de a produce efecte juridice, ea trebuind sa fie expresa,
neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta. Fata de
aceasta trasatura a actului administrative, in practica si in doctrina s-au
ridicat o serie de problem, cum ar fi:
a. Emiterea actului administrative cu participarea mai multor persoane fizice
multe acte administrative concretizeaza decizii ale unor organe
colegiale, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun
aceste organe (ex: Univ din Bucuresti). Fata de aceasta situatie s a pus
problema de a sti daca acordul de vointa care intervine in vederea emiterii
actului administrativ nu e de natura sa inlature caracterul unilateral al
acestuia. In doctrina s a sustinut constant ca in aceasta situatie voianta
fiecarei personae nu are relevant decat in cadrul mecanismului decisional
administrativ. Caracterul unilateral decurge din faptul ca acele personae

b.

c.

3.
4.

fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ.

Cu alte cuvinte, in acest caz, manifestarile de vointa ale subiectelor
participante converg spre acelasi efect juridic, in final realizandu se o
singura vointa juridica.
Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati
publice, respective a unei structure administrative si a unei structure
administrative si a unei structure nestatale (ca mai sus)
Emiterea actului administrativ la cererea prealabila in acest caz putem
intalni 2 situatii: cand cererea prealabila apartine chiar organului emitent
si e adresata unei autoritati superioare si atunci cand cererea prealabila
apartine unui alt subiect de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului
administrativ. In primul caz vor fi puse in discutie conditiile procedurale de
emitere a unui act administrative, iar in a doua situatie cererea prealabila
are valoarea unei conditii prevazute de lege pentru ca actul administrativ
sa fie emis (eliberarea unei autorizatii de construire). In aceasta situatie s
a pus problema daca renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului
conferit prin actul respectiv are valoare juridica. In doctrina s a apreciat
umanim ca e necesar ca renuntarea beneficiarului sa fie adusa la
cunostinta emitentului actului pentru ca acesta sa emita un act de
revocare a celui dintai.
Actul administrativ e emis numai in realizarea puterii publice de aici
decurge obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu.
Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla
legea contenciosului administrativ.

Curs 2

Clasificarea actelor administrative

1. Dupa categoria organului administratiei publice de la care emana:
- Acte care emana de la autoritati ale administratiei publice centrale
- Acte care emana de la alte organe centrale de specialitate ale
administratiei publice
- Acte care emana de la autoritati ale administratiei de stat in teritoriu:
prefect + servicii deconcentrate
- Acte care emana de la autoritati administrative autonome centrale: BNR,
SIE, SPP, ANI, CAN, CSAT
Acte care emana de la autoritati administrative locale

Acte care emana de la structure private, autorizate sa realizeze servicii

publice fundamentale

2. Dupa competenta materiala a autoritatii emitente:

- Acte administrative cu caracter general ce provin de la autoritati
administrative cu competenta materiala generala (Guvernul)
- Acte administrative de specialitate/acte de administrare speciale

3. Dupa competent teritoriala a autoritatii emitente:

- Acte ale administratiei publice centrale
- Acte ale administratiei publice locale

4. Dupa gradul de intindere a efectelor juridice:

- Acte normative: contin reguli generale si impersonale, asemeni legilor, se
adreseaza tuturor, oricine putand intra sub incidenta lor la un moment dat
- Ac te administrative individuale: se adreseaza unor persoane fizice sau
juridice determinate sau reglementeaza situatii determinate; niciodata
actele administrative individuale nu pot sa incalce actele administrative
normative.
- Acte administrative cu caracter intern: se aplica in interiorul unei autoritati
ale administratiei publice/institutii publice

Clasificare acte individuale:

-

A. Dupa continutul efectelor:

acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru
subiectul carora I se adreseaza
Actele de atribuire a unui statut personal (diploma de licenta, diploma de
master, diploma de doctorat, permisul de conducere, decizie de
pensionare)
Acte de aplicare a constrangerii administrative: procesul verbal de
stabilire si sanctionare contraventionala
Acte administrative cu caracter jurisdictional = acte administrative tipice,
intotdeauna motivate, care, in cazuri stabilite de lege, solutioneaza cu
forta de adevar legal si dupa procedura bazata pe principiile
independentei si contradictorialitatii, litigii aparute la nivelul administratiei
active (art. 21 C)

5. Dupa natura juridica:

Acte de autoritate: acte emise sau adoptate de o autoritate publica in mod

unilateral, pe baza si in vederea executarii legii, cu scopul, nasterii
,modificarii sau stingerii unor raporturi juridice de drept administrativ
Acte de gestiune: acte bilateral incheiate de autoritatile administratiei
publice cu persoane fizice sau juridice ce privesc gestiunea domeniului
public al statului sau unitatilor administrativ teritoriale si respectiv a
domeniului privat al statului sau unitatilor administrative teritoriale

Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

Legalitatea si oportunitatea actelor administrative
Regim juridic al actelor juridice = ansamblul regulilor de fond si forma
care dau particularitate unor acte juridice in circuitul juridic.
In cazul actelor administrative avem in vedere conditiile de
valabilitate/validitate ale actelor administrative, elementul central
reprezentandu l legalitatea, analizata diferit in doctrina traditionala, in raport
cu oportunitatea.
Primul curent traditional: potrivit unei teorii fundamentata de
specialisti ai facultatii de drept de la UBB legalitatea e calificata ca o
conditie de valabilitate a actelor administrative, alaturi de oportunitate.
Potrivit tezei dezvoltate de specialistii de drept public de la Bucuresti,
oportunitatea e ea insasi o conditie de legalitate, fara de care nu putem vorbi
de valabilitatea unui act administrativ.
Legalitatea actelor administrative, intr o formulare generica =
obligativitatea conformarii acestora dispozitiilor constitutionale, legilor
adoptate de Parlament, tuturor actelor normative cu forta juridical ierarhic
superioara.
Oportunitatea = se regaseste potrivit unei teze fundamentata in
doctrina administrativa occidental chiar in puterea discretionara de care
dispune administratia, inteleasa ca acea marja de libertate, de apreciere,
lasata la indemana celui chemat sa aplice legea. Depasirea limitelor puterii
discretionare inseamna exces de putere si poate fi sanctionat in instant de
contencios administrativ.
Doctrina distinge intre conditii generale de legalitate si conditii
specifice de legalitate pe considerente de oportunitate.

In sfera conditiilor generale de legalitate mentionam:

1. Actul administrativ trebuie sa fie emis in conformitate cu dispozitiile
constitutionale, legile adoptate de Parlament si cu toate actele
normative cu forta juridica superioara: consacra un principiu
traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice.
Acesta e consacrat expres in art 1, alin 5 din C si in unele prevederi
legale, precum legea adminitratiei publice locale
2. Actul administrativ trebuie sa fie emis de autoritatea competenta si
in limitele competentei sale: e legata strans de problema
competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblu
de atributii stabilite de constitutie sau de lege autoritatilor
administratiei publice
3. Actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta
de lege

In ce priveste conditiile specifice de legalitate pe considerente de

oportunitate = interesul public ocrotit de lege fara a pune semnul egalitatii
intre scopul legii si spiritual acesteia. Oportunitatea se regaseste in limitele
dreptului de apreciere de care dispune o autoritate publica in aplicarea legii.
Depasirea acestora inseamna excesul de putere.

Forma si procedura emiterii actelor administrative

Actului administrativ I se aplica o forma specifica, intelegandu se atat
aspectul exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale.
Actele administrative nu sunt in principiu consensuale, datorita caracterului
lor de acte autentice, acte emise in numele si sub autoritatea statului in
realizarea puterii publice. Actele administrative normative sunt elaborate
intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si legislatia in vigoare prevazand
obligativitatea publicarii lor. Actele administrative individuale sunt elaborate
de regula in forma scrisa, cu unele exceptii, cand pot imbraca forma orala, in
conditiile prevazute de lege, spre exemplu art 7 din OG 2/2001 privind
regimul contraventiilor prevede ca avertismentul (cea mai usoara sanctiune
contraventionala) consta in atentionarea verbala sau scrisa sa
contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de
recomandarea de a respecta dispozitiile legale. In consecinta, avertismentul

ca sanctiune contraventionala. De asemenea, mai pot exista ordinele date in

teleconferinte, fie la nivel guvernamental, fie la nivelul prefecturilor.
De lege ferrenda, se considera ca toate actele administrative ar trebui
sa aiba forma scrisa. Aceasta ide a generalizarii formei scrise e intarita si de
ideea motivarii actului si a transparentei administratiei publice, element al
dreptului la informative reglementat in art 31 din C.
In ce priveste forma actelor administrative se mai distinge in doctrina
intre 2 categorii: o prima categorie o constituie conditiile de forma exterioara
mai importante, a caror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar
anulabilitatea actului administrativ, precum autoritatea de la care emana,
antetul autoritatii, data emiterii, data la care urmeaza sa intre in vigoare
pentru actele normative, in cazul publicarii sau pentru actele individuale in
cazul comunicarii, stampila, semnatura.
O a doua categorie de cerinte o constituie cele de ordin tehnic, de
redactare, de importanta mai redusa, nerespectarea lor neatragand
nulitatea.
In ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta
cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai
complicate/complexe. In raport de momentul emiterii actului administrative
delimitam 3 categorii de conditii procedurale: anterioare, concomitente si
ulterioare emiterii/adoptarii actului administrative.

Curs 3

Conditiile procedurale privind admiterea actelor administrative

Anterioare emiterii actului administrativ: in procesul de elaborare al actelor
administrative pot sa intervina o serie de operatiuni premergatoare, precum:
referatele, studiile, procese verbale, sesizari, propuneri, anchete, dezbateri etc.,
cele mai importante fiind avizele si acordul prealabil.
Teoria avizelor - se distinge intre:
-

avize facultative: nu e obligatoriu sa fie cerut, iar daca e cerut nu e

obligatoriu sa fie respectat
avize consultative: obligatoriu de cerut de catre autoritatea emitenta, dar al
carui continut nu trebuie respectat (avizul presedintelui Romaniei)

avize conforme: obligatoriu de solicitat si care trebuie obligatoriu respectat

In practica adm si implicit in jurisprudenta ridica problem avizul conform pt ca in

situatia in care acesta lipseste, actul administrativ nu poate fi emis. E motivul pt
care in jurisprudenta s-a dezvoltat teoria actului conditie, avizul conform fiind
asimilat unui act conditie de catre judecator pt a se da posibilitatea dezv lui in
instanta de contencios adm.
Avizul = parerile, opiniile, pe care o autoritate a adm publice le solicita altei
autoritati a administratiei intr-o problema sau mai multe, de la caz la caz, pt a se
informa si a decide in cunostinta de cauza. Diferenta esentiala fata de actul
administrative e faptul ca avizele nu produc efecte juridice prin ele insele. Dar
atunci cand sunt conforme, actul, in absenta lor, nu pot fi emise.
Avizele pot sa provina de la:
-

Structura interna a autoritatii emitente => afize interne

De la o alta autoritate administrative decat cea emitenta => avize externe

Acordul care exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pt emiterea

unui act de un alt organ poate fi la randul lui prealabil, concomitent sau ulterior
emiterii unui act.
Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unei alte autoritati
situate pe o pozitie cel putin egala cu autoritatea emitenta.

Dintre operatiunile procedurale concomitente emiterii actului adm, cel mai des
intalnite in practica sunt cvorumul, majoritatea ceruta de lege pt adoptarea actului
si motivarea. Primele doua operatiuni procedurale concomitente sunt puse in
discutie doar in cazul organelor colegiale.
Cvorum = numarul de membri raportat la totalul membrilor unui organ collegial,
care trebuie sa fie prezent pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile, ca sedinta
sa fie legala (ex: la sedinta de Guv majoritatea absoluta)
Majoritatea ceruta de lege pt adoptarea actului = nr de voturi necesar pentru ca
actul adm sa fie valabil.
Atat cvorumul, cat si majoritatea ceruta de lege pt adoptarea actului se exprima
printr-o majoritate ce poate relativa sau simpla, absoluta si calificata.
Majoritatea relativa = majoritatea celor prezenti
Majoritatea absoluta = majoritatea membrilor unui organ colegial

Majoritatea calificata = majoritatea mai mare decat cea absoluta, de regula 2/3,
dar poate fi si alt procent
La aceste conditii procedurale concomitente, unii autori adauga conditia
semnarii si contrasemnarii actului adm, atat in cazul actelor organelor colegiale, cat
si in cazul actelor organelor individuale.
In ceea ce priveste motivarea, desi intotdeauna in doctrina s-a sustinut ca e
obligatoriu pt actele adm jurisdictionale, in timp, dupa anii 90, a fost dezv ideea
motivarii tuturor actelor adm, pornind de la dr la informaretie, consacrat in art 31
din C. Daca pt actele adm normative exista prevederi exprese in Legea 24/2000 cu
privire la motivare, in ce priveste actele individuale adm, sunt unele reglementari
legale care stabilesc necesitatea motivarii mai ales atunci cand continutul acestuia
e nefavorabil celui caruia I se adreseaza (legea 544/2001 care regl accesul la info de
interes public daca se refuza furnizarea info trebuie sa se explice motivul).
In ceea ce priveste conditiile ulterioare, comunicarea, publicarea, ratificarea sau
confirmarea.
Comunicarea = operatiuninea adm prin care autoritatea emitenta a unui act
adm individual il adduce la cunostinta celui caruia I se adreseaza. Exista si situatia
cand actele administrative individuale se publica in MO.
Publicarea = operatiunea prin care un act administrativ normative e adus la
cunostinta cetatenilor prin imprimare, afisare intr un loc public sau prin alte
mijloace de difuzare scrisa. In unele situatii, C prevede obligativitatea publicarii lor
(HG sau OG), alteori exista prevederi exprese in texte legale, ex: Legea 24/2000.
Pot aparea situatii in care se publica acte adm individuale: lista celor reusiti la un
concurs, listele electorale etc.
Aprobarea = manifestare de vointa unui organ superior prin care se declara de
accord un act dj emis de un organ inferior.
In urma cu peste un deceniu a fost adoptata o regle privind aprobarea tacita,
OUG 27/2003 privind procedura aprobarii tacite. Prevederile acestei ordonante se
aplica autorizatiilor emise de autoritatile adm publice cu o serie de exceptii, la care
Guv, prin HG, mai poate adauga si altele, la propunerea motivate a fiecarei
autoritati a adm publice interesate. Potrivit OG, prin autorizatie se intelege actul
adm emis de autoritatile adm publice competente prin care se permite solicitantului
desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei
profesii. Notiunea de autorizatie include si avizele, licentele, permisele, aprobarile
sau alte asemenea operatiuni adm prealabile ori ulterioare autorizarii. In doctrina
adm a fost criticata aceasta formulare deoarece ea asimileaza autorizatiilor, care
sunt acte adm producatoare de efecte juridice, o serie de operatiuni adm,
neproducatoare de efecte juridice prin ele insele.

Prin procedura aprobarii tacite se intelege procedura prin care autorizatia e

considerata acordata daca autoritatea adm publice nu raspunde solicitantuluiin
termenul prevazut de lege pentru emiterea respective autorizatii. Tacerea adm,
atitudinea sa de pasivitate trebuie interpretata in sens pozitiv, in favoare
solicitantului.

Efectele juridice ale actelor adm

Actele adm, ca orice acte juridice, dau nastere, modifica sau sting raporturi
juridice, produc deci efecte juridice. Cu alte cuvinte, ele sunt emise in vederea
producerii de efecte juridice.
Pentru fundamentarea fortei juridice a actelor adm, se face apel la prezumtia de
legalitate, prezumtie relativa aflata la baza regimului juridic aplicabil actului adm.
Doctrina spune, sub aspectul efectelor juridice, prezumtia de legalitate poate fi o
prezumtie relative, iar in unele situatii, de exceptie, o prezumtie absoluta de
legalitate. In primul caz, prezumtia relative de legalitate poate fi infranta in fata
instantei de contencios adm, dovedindu-se cu probe ca actul adm e ilegal. In mod
exceptional, exista si o prezumtie absoluta de legalitate, ce nu poate fi combatuta
sub nicio forma, actele adm respective neputand fi supuse controlului judecatoresc.
E vorba despre actele exceptate in mod absolute, prevazute chiar prin C 126, alin
7 actele care privesc raporturile cu Parlamentul sau actele de comandament cu
caracter militar.
Prezumtia de legalitate e asociata cu alte 2 prezumtii: prezumtia de autenticitate
si cea de veridicitate. Prin prezumtia de autenticitate se intelege calitatea pe care o
are actul adm de a fi considerat ca provine in mod real de la autoritatea evocata in
forma sa exterioara. Prezumtia de veridicitate = calitatea actului adm de a
corespunde adevarului, de a reflecta realitatea.
Forta juridica a unui act adm e data de locul pe care il ocupa autoritatea
emitenta in sistemul organizarii adm publice, precum si de natura organului
autoritatii respective. Actele adm au o forta juridical diferita in concordant cu
principiul ierarhiei actelor normative, consacrat de art 4 din Legea 24/2000.
Distinct de forta lor juridica, actele adm beneficiaza si de o forta probanta =
puterea lor de a constitui o dovada despre cele constatate prin act. Actele juridice
unilaterale ale autoritatilor adm publice se caracterizeaza prin regula executarii din
oficiu. Nu trebuiesc investite cu formule executorii, asemeni hot judecatoresti.
In ce priveste mom de la care actul adm produce efecte juridice, de regula e
acela al comunicarii pt actele adm individuale si al publicarii pt actele adm
normative.

Conform Legii 24/2000, termenul de 3 zile la care se refera art 78 din C se

calculeaza pe zile calendaristice, incepand cu data publicarii in MO si expira la ora
24 a celei de a treia zile de la publicare. Mom intrarii in vigoare a HG, a actelor
normative ale autoritatile adm autonome, precum si a ordinelor, instructiunilor si a
altor acte normative emise de organele adm publice centrale de specialitate e cel a
publicari in MO, partea I, daca in cuprinsul lor nu se prevede o data ulterioara.
In spiritul art 78 din C, legile din ordonantele adoptate de Guv in baza unei legi
special de abilitare intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii, iar OUG ale Guv
intra in vigoare de la data publicarii, sub conditia depunerii lor prealabile la camera
competent sa fie sesizata, potrivitt C si legilor art 11 din Legea 24/2000.
In principiu, actele adm produc efecte juridice pt viitor, fiind active si nu
retroactive. Exista exceptii, cum ar fi actele declarative sau recognitive, care
constata existenta sau intinderea unor dr sau obligatii ce au luat nastere anterior.
Mai exista acte adm normative interpretative, precum si acte adm jurisdictionale
care pot sa recunoasca partilor situatii juridice preexistente emiterii lor.
Metodologia elaborarii actelor adm normative legea 24/2000.
Iesirea din vigoare
Modalitatile de iesire din vigoare a actelor adm:
1. Suspendare = operatia de intrerupere temporara a efectelor juridice produse
de un act adm
2. Revocarea
3. Nulitatea
4. Inexistenta

Curs 4
Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative
1. Suspendarea = operatia de intrerupere temporara a efectelor juridice
produse de un act administrative. Reprezinta o garantie a asigurarii legalitatii, ce
intervine doar in cazuri de exceptii, in situatii limita. Are in vedere fie o intrerupere
vremelnica sau temporara a producerii de efecte juridice (ceea ce inseamna ca
actul isi produce deja efecte juridice) sau amanarea producerii de efecte juridice.
E analizata in doctrina adeseori comparativ cu revocarea = incetarea
definitiva a producerii de efecte juridice de catre un act administrative.
Suspendarea se deosebeste de revocare sub mai multe aspecte:
-

Suspendarea apare ca o exceptie fata de revocare, ce constituie regula

Revocarea se dispune cand exista certitudine ca actul e ilegal, pe cand

suspendarea intervine cand exista dubii cu privire la legalitatea actului
Revocarea atrage incetarea definitiva a producerii de efecte juridice, pe
cand suspendarea atrage suspendarea temporara

La o analiza a practicii administrative, se constata insa ca revocarea intervine

destul de rar, in timp ce suspendarea e pronuntata destul de des in instanta de
contencios administrativ, in conditiile art 14 din Legea Contenciosului Administrativ.
Suspendarea actelor administrative poate interveni in urmatoarele situatii:
-

De drept, in baza normelor constitutionale sau legale

In baza unei decizii a autoritatii ierarhic superioare
In baza deciziei autoritatii emitente de retragere vremelnica a actului
In baza unei hotarari judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului
Public

In esenta, suspendarea poate fi dispusa prin act juridic sau poate fi opera
legiuitorului.
Art 123, alin (5), C: exercitarea controlului de legalitate de catre prefect
asupra actelor autoritatilor locale atrage suspendarea de drept a actului
administrativ atacat. Acest text constitutional e reluat in art 3, alin (3) din Legea
Contenciosului Administrativ. Potrivit OG 2/2001 privind regimul juridic al
contraventiilor: plangerea contravenientului impotriva procesului verbal de
sanctionare contraventionala atrage suspendarea executarii acestuia. Legea
contenciosului administrativ 554/2004 a introdus pt prima data posibilitatea de a
solicita suspendarea unui act administrativ vatamator de catre instanta de
contencios administrativ odata cu declansarea procedurii prealabile, potrivit art 14
din Legea Contenciosului Administrativ: suspendarea actului administrative poate fi
pusa in discutie odata cu declansarea plangerii prealabile doar pentru cazuri bine
justificate si daca exista riscul producerii unor pagube iminente.
Daca instanta decide suspendarea actului administrativ, daca persoana
vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in contencios administrativ in
termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate.
Sub aspect procedural, instant solutioneaza cererea de suspendare de
urgenta si cu precadere cu citarea partilor. Hotararea prin care se pronunta
suspendarea e executorie de drept. Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile
de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare.
Suspendarea poate fi solicitata si odata cu cererea de anulare a actului
administrative, dupa derularea procedurii prealabile, pt aceleasi doua
motive/considerente, in conditiile art 15 din Legea Contenciosului Administrativ.

2. Revocarea = operatiunea juridica prin care autoritatea emitenta a unui

act administrativ sau autoritatea ierarhic superioara desfiinteaza acel act. E
necesara in acest scop emiterea sau adoptarea unui act cu forta juridica cel putin
egala cu cea a actului revocat. Atunci cand e realizata de autoritatea emitenta se
mai numeste retractare.
Revocarea e un caz particular al nulitatii, dar reprezinta in acelasi timp un
principiu fundamental al regimului juridic aplicabil actelor administrative. E
consacrat legislativ de o maniera indirect in art 7 din Legea Contenciosului
Administrativ, care reglementeaza procedura prealabila. Potrivit acestei dispozitii,
inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, cel
vatamat intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrative
unilateral trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic
superioare daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la comunicarea actului
revocarea in tot sau in parte a acestuia. Prin aceasta procedura, cea prealabila, s-a
fundamentat dr autoritatii publice de a reveni oricand asupra actului emis .
Revocarea reprezinta o regula, un principiu al structurii functionale a
administratiei publice. In practica administrativa, revocarea poate sa ridice
probleme cu privire la situatia efectelor juridice dj produse prin actul initial deja
produse. Revocarea poate sa intervina pt nerespectarea conditiilor generale de
legalitate, dar si pentru nerespectarea conditiei de oportunitate.
Asemeni actului care e revocat, si actul prin care se dispune revocarea poate
sa fie atacat in instanta de contencios administrativ.
Actele administrative normative sunt intotdeauna revocabile. Actele
administrative individuale sunt revocabile, cu urmatoarele exceptii (doar in doctrina,
nu e un text de lege care sa precizeze cu caracter obligatoriu existent acestor
exceptii):
-

Actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a

legii
Actele administrative cu caracter jurisdictional
Actele administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare
raspunderii administrative
Actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale
Actele administrative care au dat nastere la contracte civile
Actele administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile
Actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de
lege sub aspectul stabilitatii (ex: exercitarea unei profesii, a unei meserii)
Actele administrative care au fost executate material

Pentru actele administrative care nu mai pot fi revocate deoarece au intrat in

circuitul civil, adica au produs efecte in campul unei alte ramuri a dreptului, Legea
Contenciosului Administrativ a introdus posibilitatea solicitarii anularii acestora chiar
de catre autoritatea emitenta, daca le considera nelegale in instanta de contencios

administrativ. Actiunea poate fi introdusa de autoritatea emitenta doar in termen de

maxim un an de la data emiterii actului - art 1, alin (6).
3. Anularea si inexistenta actului administrativ
Principiul legalitatii, consacrat constitutional si legislativ se impune in
activitatea autoritatilor administratiei publice, presupunand respectarea de catre
aceasta in actiunile sale a tuturor actelor normative cu forta juridica superioara. In
dreptul administrativ, problema nulitatii actelor emise sau adoptate de autoritatile
administratiei publice se pune oarecum diferit decat in dreptul privat, mai ales
datorita existentei mai multor categorii de interese: interesul general/statal,
interesul local, interesul individual. Legea trebuie sa tina seama de aceste interese
si sa le concilieze. Uneori ea declara inexistenta actului, alteori doar nulitatea, iar
alteori doar anulabilitatea fata de anumite persoane.
Anularea actului administrativ = operatia juridica prin care se dispune
desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a producerii de efecte juridice.
In doctrina interbelica s-a conturat o teorie a nulitatilor, nuantata, bazata pe
gravitatea ilegalitatilor, dar si pe interesele aflate in joc. Fata de preocuparile
specialistilor in drept civil si respective in TGD, vizand problema nulitatii, in doctrina
postbelica, autorii de drept administrativ au cautat sa lamureasca urmatoarele
probleme:
a. Posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative:
raspunsul a fost in principiu favorabil, considerandu-se ca nulitatea
poate fi absoluta sau relativa, in functie de interesul ocrotit de norma
incalcata prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate
b. Posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii: in raport de gravitatea
nerespectarii conditiilor de valabilitate ale unui act administrative, in
doctrina un autor a apreciat ca sunt nule acele acte care nu intrunesc
conditiile esentiale pentru a lua fiinta si respectiv anulabile actele ce
contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru
existenta lor
c. Posibilitatea admiterii teoriei inexistentei: a fost sustinuta constant dea lungul vremii, devenind in prezent o notiune de rang constitutional
d. Raportul dintre nulitate si revocare: unii autori privesc revocarea ca un
caz particular al nulitatii, iar alti autori o privesc distinct, ca pe o
institutie de sine statatoare. In dreptul administrativ, nulitatea deriva
din incalcarea conditiilor de forma sau de fond a actului administrativ.

Potrivit doctrine actuale, viciile de ilegalitate care afecteaza actele

administrative nu au toate aceeiasi gravitate. Uneori viciul de ilegalitate aduce
atingere interesului public, alteori doar celui particular. Orice teorie a nulitatii

actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza

legalitatea acestora nu au toate o valoare egala. E firesc sa apreciem ca
nerespectarea unei reguli de fond are o importanta mai mare decat nerespectarea
unei reguli de forma, motiv pentru care cauzele de nulitate pot fi structurate dupa
cum au in vedere conditii de fond sau conditii de forma. Nerespectarea unor conditii
de fond privind continutul va atrage nulitatea absoluta, iar nerespectarea unei
conditii de forma va atrage nulitatea relativa. Pot exista situatii, domenii, in care
nerespectarea unor conditii de forma sa fie mai grava si sa atraga nulitatea absoluta
ex: potrivit art 17 din OG 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor: lipsa
mentiunilor privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si
prenumele contravenientului/ denumire si sediu pt persoana juridical, fapta
savarsita si data comiterii, precum si semnatura agentului constatator va atrage
nulitatea absoluta a procesului verbal de sanctionare contraventionala. Pentru restul
mentiunilor stabilitate de legiuitor va intervene doar nulitatea relativa, ce permite
agentului constatator sa acopere lipsurile existente. Nulitatea absoluta intervine
cand se incalca o conditie de legalitate de mare importanta, stabilita in concret in
functie de dispozitiile normelor juridice, care contureaza regimul juridic aplicabil
actului administrativ in discutie. Nulitatea relativa intervine pentru nerespectarea
unei conditii de legalitate de mai mica importanta. In absenta unor precizari exprese
in vreun text de lege (ar trebui sa se ragaseasca in Codul de Procedura
Administrativa) se considera ca o conditie a nulitatii actelor administrative, nulitate
absoluta si nulitate relativa, nu se poate face decat pentru acele materii in care
exista precizari exprese ale legii (OG 2/2001 de exemplu).
Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia dintre nulitate absoluta si
nulitate relative nu are relevanta practica, putand fi sustinuta si teoria unicitatii
nulitatii. In instanta de contencios administrative, judecatorul poate sa decida
anularea actului administrativ fara a fi preocupat de aceasta distinctie. In schimb,
potrivit aceleiasi legi, judecatorul poate sa decida nulitatea partiala a unui act
administrativ, daca aceasta i-a fost solicitata in mod intemeiat.
In cazul inexistentei nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii
fiind atat de evidenta incat oricine o poate sesiza. Inexistenta e consacrata
constitutional in cazul nepublicarii decretelor presedintelui (art 100 C) si a
nepublicarii actelor Guvernului, cu exceptia hotararilor ce contin secrete cu caracter
militar, care se comunica doar institutiilor interesate. Prevederi ale Legii 24/200
stabilesc publicarea actelor administrative normative sub sanctiunea inexistentei.

Curs 5

Contractele administrative
Evolutia doctrinei

Administratia publica actioneaza in unele cazuri si prin acte contractuale, pe

care le incheie cu particulari. Contractele incheiate de administratie cu particularii in
scopul de a colabora in vederea satisfacerii unei serviciu public sau a unui interes
general, supuse unui regim de drept administrativ, sunt identificate in doctrina sub
denumirea de contracte administrative. Sunt considerate, de ex, contractele de
servicii publice, concesiunea domeniului public sau a proprietatii publice,
contractual de lucrari publice.
Regimul juridic special, caruia ii sunt supuse contractele administrative, se
caracterizeaza prin forme speciale necesare pt incheierea lor, prin principii speciale
cu privire la executare.
Teoria contractelor administrative a aparut si s-a dezvoltat in dreptul francez
modern, ca o creatie a jurisprudentei Consiliului de Stat, preluata apoi de doctrina
administrativa franceza. Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative
consta in faptul ca regulile de ordin tehnic, privitoare la incheierea, executarea sau
desfiintarea acestora sunt in mare parte diferite de regulile aplicabile contractelor
civile, existand si unele asemanari cu acestea.
In doctrina administrativa franceza, contractul administrativ e privit ca fiind
contractual incheiat de o persoana publica, identificat prin intermediul unui criteriu
alternativ, si anume prezenta unor clauze absorbitante sau participarea
cocontractantilor la executarea aceluiasi serviciu public. Natura administrativa a
contractului poate fi decisa de legiuitor, de anumite jurisdictii, precum si prin
acordul de vointa al partilor.
In Romania, teoria contractelor administrative a aparut si a evoluat odata cu
dezvoltarea raporturilor juridice dintre administratie si intreprinzatorii particulari, ce
aveau ca obiect concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice. Ea a fost
privita cu unele rezerve de autorii interbelici.
Pana in 1948 pot fi identificate 3 mari teorii:
1. Teoria de acceptare a teoriei contractelor administrative in sens restrans
pornea de la ideea potrivit careia concesiunea e un contract de drept
public, de serviciu public sau pur si simplu un contract administrativ
propriu-zis
2. A fost respinsa orice teorie cu privire al existenta contractelor
administrative sustinatorii acestei teze au pornit de la teoria
divizarii/delimitarii actelor administrative in acte de autoritate si acte de
gestiune (privite exclusiv ca fiind contracte supuse regimului dreptului
privat)
Prof. Negulescu califica concesiunea ca un act mixt, act de gestiune, o
combinatie de dispozitii regulamentare si contractuale, supuse primele
dreptului public, celelalte dreptului privat.

3. Toate contractele incheiate de administratia publica erau privite ca fiind

contracte administrative (sensul larg)
Definitia si trasaturile contractului administrativ
Contractul administrativ = acord de vointa dintre o autoritate publica
aflata pe o pozitie de superioritate juridical, pe de o parte, si alte subiecte de drept,
pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general prin
prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice etc. supus unui regim
de putere publica
Trasaturi:
1. Acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect
de drept autorizat de aceasta, pe de o parte, si un particular, pe de alta
parte
2. Presupune efectuarea de lucrari, prestare de servicii de catre particulari in
schimbul unei plati
3. Partile trebuie sa accepte unele clauze de natura regulamentara, stabilite
prin lege sau in baza legii prin HG
4. Cand interesul public o cere sau cand particularul nu si-a indeplinit din
culpa obligatiile contractuale sau cand executarea devine prea
impovaratoare pt particular, autoritatea administratiei publice poate
modifica sau rezilia unilateral contractul
5. Partile au inteles ca se vor supune unui regim de drept public
6. Solutionarea litigiilor revine instantelor de contencios administrativ

Regimul juridic aplicabil

Contractul administrativ imprumuta si elemente din dreptul privat, cum ar fi
conditiile de validitate, dar se remarca prin 2 elemente esentiale:
-

Are la baza inegalitatea juridica partilor

Autoritatea publica, parte in contract, nu dispune de o libertate de vointa
juridica, specifica contractelor civile

Legea actuala a contenciosului administrativ asimileaza actului administrativ,

definit in art 2, lit c, o serie de contracte calificate ca administrative, adaugand ca
prin legi speciale pot fi prevazute si alte contracte administrative supuse controlului
instantelor de contencios administrativ.

Controlul asupra administratiei publice

Formele de control asupra administratiei publice

Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe

structurate dupa competenta lor materiale si teritoriala.
In raport cu Guv distingem:
-

Organe subordinate direct sau indirect acestuia

Autoritati administrative centrale autonome (supuse unui control
parlamentar)
Autoritati administrative locale autonome (controlate prin tutela
administrative exercitata de prefect)

In doctrina au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului

asupra administratiei publice:
-

Dupa

Dupa

natura autoritatii publice care il exercita:

Controlul parlamentar
Controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice
Controlul judecatoresc asupra administratiei publice
regimul procedural aplicabil:
Control contencios (exercitat de instantele judecatoresti si de CCR
asupra OG)
Control necontencios: exercitat de Parlament, de Avocatul
Poportului si de autoritatile supraordonate ierarhic
Dupa efectele pe care le determina
Control care atrage atentionari si sanctionari ale autoritatilor
administratiei publice si functionarilor publici, insotite de anularea
actelor
Control ce atrage doar atentionari si sanctionari

Controlul parlamentar
Doctrina de drept public distinge intre:
-

un control parlamentar traditional, reglementat in C, art 111, 112, 113,

114
un control parlamentar modern exercitat prin intermediul unor autoritati
publice, distinct de Parlament, precum Av Poporului.

Controlul administrativ
Garantarea legalitatii actelor administrative prin intermediul controlului
presupune si existent unor forme de control in cadrul autoritatilor administratiei
publice insasi. Controlul infaptuit de adm publica asupra ei insasi poarta denumirea
de control administrativ.
Poate fi:

intern: realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului

administrativ
extern: delimitat in doctrina sub 4 forme:
ierarhic
de supraveghere generala
un control de tutela administrativa
control specializat

In doctrina administrativa se distinge, in raport cu prevederea art 7 din legea

contenciosului administrativ referitor la procedura prealabila intre:
-

recurs gratios, la autoritatea emitenta

recurs ierarhic, la autoritatea ierarhic superioara, daca exista

Controlul administrativ jurisdictional

Dupa 1990, in doctrina administrativa a fost pusa in discutie problema
existentei unui control administrative jurisdictional ce exprima in esenta situatia
unor autoritati la nivelul adm active, investite cu atributii jurisdictionale, ce
solutioneaza conflicte aparute intre administratia respectiva si particulari. Aceste
jurisdictii administrative au avut intotdeauna o baza legala.
Prima lege a contenciosului adm, 29/1990 a dat in competenta instantei
supreme controlul actelor administrative jurisdictionale dupa epuizarea cailor
administrativ jurisdictionale de atac, in termen de 15 zile de la comunicare. Era
recunoscut astfel legal existenta unor asemenea acte si implicit a unui control
administrativ jurisdictional. Curtea de Conturi, pana la inlaturarea atributiilor sale
jurisdictionale, ca urmare a revizuirii contitutionale din 2003, a beneficiat de
asemenea atributii jurisdictionale. Introducerea in C, ca urmare a revizuirii din 2003
a alin 4 la art 21, a consacrat la nivel constitutional existenta jurisdictiilor speciale
administrative , carora le-a conferit un caracter facultativ si gratuit. Reglementarea
constitutionala a permis celor interesati in aceasta materie si in acord cu o decizie a
CCR sa atace direct in contencios administrativ un act administrativ, ce sub aspect
legislativ era supus unor cai administrative jurisdictionale de atac.
In concesinta, in prezent, art 6 din Legea Contenciosului Adm dezvolta
prevederea constitutionala reglementand modul in care cei interesati se pot duce
direct in instanta de contencios adm sau pot urma procedura administrativ
jurisdictionala, intr o prima etapa, pentru ca apoi, in baza unei notificari, sa poata
actiona direct in instanta de contencios administrativ.
Potrivit legii, art 2, lit d actul adm jurisdictional = actul emis de o
autoritate administrative, investita prin lege organica cu atributii de jurisdictie
administrativa speciala. Jurisdictia administrativa speciala, art 2, lit E =
activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice

speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act

administrativ, dupa procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii
dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ jurisdictionale (ex:
Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor).

II. Contenciosul administrativ

Contenciosul administrativ = in esenta, o forma juridica de aparare a
particularilor, persoane fizice sau juridice, impotriva abuzurilor administratiei
publice in principal.
Etimologic: contencios = lat. contendere, a lupta
Traditional = totalitatea litigiilor nascute intre particulari si adm publica, cu
ocazia organizarii si functionarii serviciilor publice, in care sunt puse in cauza reguli,
principia si situatii juridice apartinand dreptului public.
In doctrina actuala, in sens restrans = totalitatea litigiilor aflate in
competenta sectiilor de contencios adm si fiscal de la nivelul tribunalelor, curtilor de
apel si instantelor supreme.
Continutul si sfera contenciosului adm ca fenomen juridic au variat de la o
tara la alta, de la o perioada la alta. Institutia contenciosului adm, modelul, a aparut
si s-a dezv pt prima data in Franta, care dispune de peste 200 ani de o justitie
administrative distincta, reprezentata la ora actuala de tribunal administrative, curti
adm de apel si Consiliul de Stat. Modelul francez a fost preluat si de alte state
europene, precum Germania, Grecia, Portugalia etc.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii 3 mari sisteme de
control judiciar asupra administratiei publice:
1. sistemul administratorului judecator (jurisdictiile speciale adm)
2. sistemul francez al unei jurisdictii adm distinct (caracterizat prin
solutionarea litigiilor cu administratia de catre instantele specializate)
3. sistemul anglo-saxon (caracterizat prin solutionarea litigiilor cu adm de
instantele de drept comun)

2 principii fundamentale au caracterizat inca de la inceput sistemul

francez:
-

separarea activitatilor administrative de activitatilor judiciare

separarea administratiei active de justitia administrative ce constituie un
ordin de jurisdictie paralel, distinct de puterea judiciara

Evolutia legislatiei in domeniu

Inca din vremea lui Cuza a fost infiintat Consiliul de Stat (1864), dupa modelul
francez, printr-o lege speciala, ca organ consultativ pe langa Guv, avand si atributii
jurisdictionale.
1866 Consiliul de Stat a fost desfiintat printr-o prevedere expresa a C.
Litigiile in materia adm fiind incredintata instantelor de dr comun.
1905-1948: prin intermediul unor legi privitoare la organizarea instantei
supreme de atunci a fost creata, apoi desfiintata si din nou creata o sectie de
contencios adm specializata in acest tip de litigiu.
C din 1923 consacra un text special contenciosului adm, pe care il da in
caderea puterii judecatoresti, potrivit legii speciale. Mentiona 2 categorii de acte
exceptate de la controlul : actele de guvernamant si actele de comandament cu
caracter militar.
In baza acestei C a fost adoptata prima lege speciala in materia
contenciosului adm, legea din 1925. Si aceasta lege dadea actele adm in controlul
instantelor judiciare.
Cu toate acestea, printr-o lege din 1939 au fost infiintate curti administrative
competente sa solutioneze conflictele cu privire la actele autoritatilor locale.
1948 - a fost desfiintata institutioa contenciosului adm, admitandu-se doar un
control indirect asupra actelor adm.
In baza unui art din C din 1965, care stabilea, consacra posibilitatea celui
vatamat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere
organelor competente anularea actului si repararea pagubei a fost adoptata Legea
1/1967 cu privire la judecarea cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte adm
ilegale de catre tribunal.
Dupa `90 a fost adoptata Legea 29/1990, care a reformat din temelii institutia
contenciosului adm, inlocuita in prezent cu Legea 554/2004 privind aceeasi
institutie.

Curs 6
1. Actul atacat sa fie un act administrativ: analiza porneste de la
continutul ar 52, alin 1 din C, care se refera la actiunea in justitie atat
impotriva unui act administrativ, cat si impotriva nesolutionarii in
termenul legal al unei cereri. Refuzul nejustificat poate sa intervina fie ca

urmare a refuzului de a solution, fie care urmare a tardivitatii in

solutionare, ceea ce echivaleaza cu tacerea administratiei.
Potrivit actualei reglementari, Legii 554/2004, se asimileaza actelor adm
unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim sau dupa caz faptul de a nu raspunde
solicitantului in termenul legal.
Potrivit legii, nesolutionarea in termenul legal al unei cereri consta in
faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la
inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen.
In ce priveste refuzul nejustificat de o solutiona o cerere = exprimarea
explicita cu exces de putere a vointei de a nu rezolva cererea unei
persoane, fiind asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a
actului adm emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa
caz, a plangerii prealabile.
Potrivit legii, art 2, lit c act adm = actul unilateral cu caracter individual
sau normative, emis de o autoritate publica in regim de putere publica, in
vederea organizarii executarii legii sau organizarii in concret a legii, care
da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. Pt prima data, Legea
554/2004 a asimilat actelor administrative anumite tipuri de contracte
administrative, enumerandu-le:
- contractele incheiate de autoritatile publice, care au ca obiect punerea
in valoare a bunurilor proprietate publica (OUG 54/2006)
- executarea lucrarilor de interes public
- prestarea serviciilor publice
- achizitiile publice (OUG 34/2006)
In 2007 legiuitorul a completat textul initial, precizand ca: prin legi
speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative
supuse competentei instantelor de contencios administrativ. E vorba
de sensul larg al notiunii de act administrativ. Legea actuala a transat
cu claritate problema posibilitatii anularii in instanta de contencios
administrativ si a actelor administrative normative. E vorba de o
solutie consacrata deja, prin decizii ale CCR, dar si prin decizii ale
Instantei Supreme. Nelegalitatea, ca si neconstitutionalitatea actelor
administrative nu poate constitui obiect de sesizare a CCR, fiind
cenzurabile doar in instanta de contencios administrativ, cu exceptia
OG.
Identificarea concreta a actului administrativ reprezinta o operatie de
apreciere, de inventigare a vointei autoritatii emitente, ce cercetare a
formei pe care o imbraca. Pentru a delimita actul administrative de
celelalte acte juridice ale autoritatilor publice si respectiv de
operatiunile administrative neproducatoare de efecte juridice. Spre
pilda, in jurisprudenta a aparut problema delimitarii actului

administrativ de simplele adrese circulare sau de alte inscrisuri

neproducatoare de efecte juridice.
Potrivit actualei reglementari, instanta de contencios administrativ e
competenta sa se pronunte si asupra legalitatii operatiunilor adm care
au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecatii.
In ce priveste refuzul nejustificat al unei autoritati adm, ca specie a
actului adm atacat, acesta s-a regasit traditional in legislatie si a fost
acceptat in jurisprudenta romaneasca. Recursul contra tacerii adm
publice a fost expres reglementat in Franta, printr-o lege din 1900, fiind
preluat in legislatia romaneasca in 1905 si apoi in 1912, ambele
reglementari avand in vedere reorganizarea instantei supreme pentru
ca in legea contenciosului adm din 1925 sa se regaseasca sub
formularea reaua vointa a adm de a rezolva cererea. In ce priveste
drepturile ce puteau fi invocate, practica judecatoreasca a identificat 2
exceptii:
-

refuzul de a rezolva cereri privitoare la dr contractuale

refuzul administratiei de a executa o hotarare judecatoreasca

In ce priveste jurisprudenta ac tuala, au fost situatii in care instantele de

contencios adm au admis actiuni, considerand refuzul nejustificat, ca de ex
refuzul unui primar de a intocmi un proces verbal de evaluare a unei
gospodarii demolate abuziv sau refuzul unui minister de a reincadra o
persoana in postul de munca din care fusese abuziv inlaturata. Dintre
actiunile respinse: refuzul unor autoritati ale adm publice de a inscrie sume
de bani in bugetul de stat, refuzul unei autoritati administrative de a elibera o
adeverinta cu formularea indicata de petent.
2. Actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim (public sau
privat): pana la revizuirea constitutionala, din 2003, analiza acestei
conditii se facea prin raportatea fostului art 48 (actual 52) la art 21, ce
consacra accesul liber la justitie. In forma actuala, art 52 a consacrat
expres posibilitatea actiunii in instanta de contencios adm si in cazul
incalcarii unui interes legitim si nu doar a unui drept recunoscut de lege.
Prima lege de infiintare a Consiliului de Stat din 1864 a avut in vedere
vatamarea unor simple interese ale particularilor, pt ca intreaga legislatie
ulterioara sa se refere doar la dr recunoscute de lege . Dupa 140 ani, abia
in 2004, legiuitorul organic a reluat ideea vatamarii interesului legitim. In
ce priveste dr subiectiv vatamat, acesta a fost definit in doctrina = acea
putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o inactiune,
putere recunoscuta si garantata de ordinea juridica prin posibilitatea de a
exercita la nevoie o actiune in justitie.
Legea defineste dr vatamat = orice drept prevazut de C sau de un alt act
normativ caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. In ce

priveste considerarea unui interes ca fiind legitim, in doctrina s-a apreciat

ca acesta ar trebui sa-si aiba izvorul si sa fie ocrotit de o prevedere a unei
norme juridice scrise sau cutumiare. In jurisprudenta s a relevat ca
interesul trebuie sa fie legitim, personal, direct si actual. Legea
contenciosului adm face distinctie intre interesul legitim privat ce
presupune un contencios subiectiv si interesul legitim public, ce
presupune un contencios obiectiv.
Interesul legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in
considerarea realizarii unui drept subiectiv , viitor si previzibil, prefigurat.
Interesul legitim public = interesul care vizeaza ordinea de drept si
democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si
indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.
In fata instantei de judecata e mai usor de demonstrat un interes legitim
decat un drept recunoscut de lege. Dar actiunile intemeiate pe interesul
legitim sunt mai putin numeroase.
3. Actul sa emane de la o autoritate publica: Legea 29/1990 a avut in
vedere actele adm emise de autoritatile adm. Ulterior, prin intrarea in
vigoare a C, la 8 dec 1991, sfera notiunii s-a extins, art 48, actual 52
introducand notiunea de autoritate publica. Prin decizia CCR 97/1997,
instanta constitutionala a asimilat semnificatia notiunii de autoritate adm
din art 1 din Legea 29/1990 cu notiunea de autoritate publica din art 48
din C.
Legea actuala defineste notiunea de autoritate publica = orice organ de
stat sau al unit adm teritoriale (Guv, ministere, autoritatile locale alese
etc.) care actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui
interes legitim public, fiind asimilate autoritatilor publice persoanele
juridice de drept privat, care potrivit legii au obtinut statul de utilitate
publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de
putere publica. In baza acestei prevederi legale, institutiile de utilitate
publica (institutiile de invatamant particular, spitale private, institutii de
cultura private), desi persoane juridice de drept privat, sunt asimilate,
pentru ca actele lor sa poata fi supuse controlului instantelor de
contencios adm. In egala masura, organele de conducere ale ordinelor
profesionale (avocatura, notari, grefieri, efecutori judecatoresti, arhitecti,
medici, experti contabili etc.) sunt asimilate autoritatilor publice, pt ca
actele lor sa poata fi controlate in contencios adm.
4. Sa fie indeplinita procedura prealabila: in doctrina se face distinctia
intre recursul gratios la autoritatea emitenta si recursul ierarhic la
autoritatea superioara, daca exista. Legislatia a admis traditional
necesitatea indeplinirii unei proceduri prealabile, constand in obligatia de
a mai face o solicitare catre autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic
superioara, in incercarea de a indrepta vatamarea produsa, inainte de a te
adresa instantei de contencios administrativ. Legea 554/2004 a mentinut

caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, stabilind si o serie de

exceptii, situatii in care cel in cauza se poate adresa direct instantei.
Potrivit art 7 alin 1 din Lege, inainte de a se adresa instantei de contencios
adm competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept sau
intr-un interes legitim, printr-un act adm individual trebuie sa solicite
autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca
aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului,
revocarea in tot sau in parte a acestuia. In ce priveste actul adm normativ,
legea prevede ca plangerea poate fi formulata oricand (oricand vezi ca te
vatama). Legea prevede expres ca in cazul actiunilor introduse de prefect,
avocatul poporului, ministerul public, agentia nationala a functionarilor
publici sau al actiunilor care privesc cererile persoanelor vatamate prin
ordonante sau dispozitii din ordonante (art 9), precum si in cazul actiunilor
impotriva refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri sau faptul de a
nu raspunde in termen legal nu e obligatorie plangerea prealabila.

Curs 7