Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
TEME DE CONTROL
DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIEI
PUBLICE LOCALE
STUDENT:Negru Cristina-Andreea
AMS, ID, AN III
Introducere
Otto Mayer,Le droit administrative allemagne, Paris,1903, vol 1, pag 9,citat de Paul
Negulescu in Tratatul de drept administrativ, vol I principia genereale, Editura Marvan, 1934,
pag 39
2
3
Problema ce preocup orice naiune este cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz
dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice existente,
tradiii etc.
Principiul centralizrii definete dependena organelor locale de cele ale administraiei
centrale. Aadar, organele centrale emit deciziile care sunt obligatorii pentru autoritile
teritoriale.
Principiul deconcentrrii const n recunoaterea unei anumite puteri de decizie agenilor
statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii.n realitate, este forma diminuat a centralizrii,
ntruct agenii sunt subordonai ierarhic autoritilor centrale, ei acionnd n numele statului,
deciziile sunt imputate acestuia.4
Principiul descentralizrii presupune desemnarea unor persoane publice locale de ctre
comunitile teritoriale, acestea avnd atribuii proprii i intervenind direct n gestionarea i
administrarea problemelor i intereselor colectivitii locale, implicnd autonomia local.5
Descentralizarea definete autonomia local de fapt, care se manifest sub dou forme:
descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic.
Descentralizarea teritorial desemneaz existena unor interese comune ale celor care
alctuiesc unitatea administrativ-teritorial i care se deruleaz n diverse domenii de activitate,
aceste interese locale fiind distincte de problemele naionale.
Descentralizarea teritorial nseamn autoriti locale alese care au o competen
material general n rezolvarea problemelor locale, acestea acionnd n limita dat de
Constituie i legi.
Descentralizarea tehnic definete existena unor persoane morale de drept public, care
desfoar anumite servicii publice, altele dect serviciile specifice autoritilor statele. Doctrina
numete aceste persoane morale "stabilimente publice locale".
Dac descentralizarea teritorial este determinat de necesitatea repartizrii afacerilor
administrative pentru rezolvarea diversitii sociale n teritoriul statului, descentralizarea tehnic
rspunde exigenelor unei departajri a funciilor ntre diversele domenii ale administraiei.
4
5
Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, p312
Virginia Vedina , "Drept administrativ", Ed.Universul Juridic, ediia 2, Bucureti, 2006
Ideea existentei si promovarii interesului local este abordata diferit, dupa cum ne
aflam in prezenta organizarii centralizate, deconcentrate sau descentralizate a administratiei
publice.Sistemul centralizat, desi contine uneori recunoasterea existentei interesului local, din
punct de vedere organizatoric si functional nu asigura mecanismele de promovare a acestuia.In
marea majoritate a cazurilor, functionarii publici locali nu dispun de initiative in promovarea
intereselor colectivitatilor locale, fiind obligati sa respecte cu strictete ordinele de la centru.Chiar
si atunci cand sistemul normative ce reglementeaza competent autoritatilor locale, le confera
acestora atributii exclusive, ele sunt limitate la domenii ce nu ofera posibilitatea afirmarii
identitatii colectivitatilor locale respective, orice decizie in acest sens fiind transmisa pe cale
ierarhica8.
Sistemul organizarii centralizate a administratiei publice dupa cum a fost
reglementat in Romania dupa 1947 pana in anul 1989- limita initiativa locala, deoarece
autoritatile administrative teritoriale nu li s-a recunoscut personalitatea juridica, bazata pe
existent unui patrimoniu distinct de cel al statului etc.In ceea ce priveste personalitatea juridica a
unitatilor administrative teritoriale, constatam existenta a doua sisteme.Un prim sistem, cel
6
ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010,p 312
loan Alexandru, Drept administrativ comparat", ed. a ll-a revzut i adugit, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2003, p 80
8
A se vedea capitolul: Asa-zisul centralism democratic din perioada 1944-1989
7
reglementat de legea nr 6/1957, caracterizat prin absenta unei dispozitii legale , privind exercitiul
drepturilor si indeplinirii obligatiilor persoanei juridice.A revenit sarcina literaturii de specialitate
de a stabili cui ii apartine personalitatea juridica, organului puterii de stat sau organului
administratiei de stat.Un al doile sistem este reglementat de legea nr 57/1968, care in articolul 25
alin ultim cuprinde urmatoarele dispozitii:ele exercita-comitetele si birourile executive ale
consiliilor populare, n. a. drepturile si indeplinesc obligatiile pe care le au ca persoana juridica
judetul, municipiul, sectorul municipiului Bucuresti, orasul si comuna.
Recunoascandu-se personalitatea juridica a unitatilor administrativ-teritoriale s-ar
putea crede ca prin unu din fundamentele ei- patrimoniul persoanei juridice- se putea asigura
promovarea intereselor specifice comunitatilor locale.Numai ca in structura patrimoniului nu
apare ca element preponderant dreptul de propietate asupra bunurilor apartinand unitatii
adminisrativ teritoriale si ne referim la regimul juridic de drept privat, ci de drept real de tip nou
reprezentat de dreptul de administrare directa.Astfel, asupra majoritatii bunurilor aflate in
patrimoniul autoritatilor administrativ-teritoriale se exercita dreptul de administrare directa si nu
cel de propietate- aceasta din urma apartiand statului.
Mentionam ca literatura de specialitate determina continutul dreptului de
administrare directa ca fiind format din atributele posesiei, intrebuintarii si a dispozitiilor limitate
asupra bunurilor repartizate din fondul unitar al propietatii socialiste de stat.Astfel, unii autori au
definit patrimonial unitatilor administrativ teritoriale prin excludere, in sensul ca patrimoniul
persoanei juridice este constituit din totalitatea bunurilor care nu sunt date in administrarea altor
organe administrative, persoane juridice.Particularitatea dreptului de administrare corecta este
aceea ca el nu confera titularului lui posesia, folosinta si dispozitia in mod neconditionat, adica
prin putere propie, intocmai ca dreptul de propietate, punandu-se intrebarea masurii in care
puteau unitatile administrativ-teritoriale sa-si protejeze interesele specifice atunci cand dispuneau
doar de atributele dreptului de administrare directa.
Este de mentionat si avand la baza propietatea socialista de stat, dreptul de
administrare directa este opozabil tuturor, nu insa si statului.In alt plan, repartizarea bunurilor din
fondul unic al propietatii socialiste de stat unitatilor administrativ-teritoriale sau organizatiilor
socialiste de stat, se realizeaza in cadrul planificat al economiei nationale, ceea ce presupune ca
in primul rand promovarea intereselor generale si nu a celor specifice unitatilor administrativteritoriale.
Acestui sistem ii este specifica uniformizare vietii locale, pornindu-se de la baza
comuna a propietatii de stat si de la considerentul ca centralismul democratic constituie cadrul
6
Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, pp 312-313
logistica necesar ori pregtirea cadrelor, a funcionarilor care trebuie s asigure calitatea
acestor prestaii.12
Prin Legea nr. 195/2006, legea cadru a descentralizrii, se stabilesc principiile, regulile i
cadrul instituional care reglementeaz procesul de descentralizare administrativ i financiar.
Conform dispoziiilor art. 3 din aceast lege principiile pe baza crora se desfoar
procesul de descentralizare sunt:
principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea
administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean
i care dispune de capacitatea administrativ necesar;
principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate;
principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu
competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n
furnizarea serviciilor publice i de utilitate public;
principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i
reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice
locale sau s limiteze autonomia local financiar;
principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile
publice i de utilitate public;
principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile
administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru
acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.13
Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare,
fr existenta unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ 14.
Tutela administrativ constituie, n esen, dreptul autoritilor centrale de a controla activitatea
autoritilor locale nvestite cu personalitate juridic.Tutela administrativ reprezint totalitatea
mijloacelor prin intermediul crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de
ctre organele din teritoriu.
Unii autori includ n noiunea de tutel, pe lng controlul legalitii actelor, i tutela asupra
persoanelor, constnd n puterea recunoscut autoritii ierarhice de a suspenda sau revoca pe
12
10
anumii reprezentani alei ai colectivitilor descentralizate sau chiar, mai mult, puterea de a
dizolva organele colegiale.15
Indiferent c utilizm sau nu denumirea de tutel administrativ, suprimat n Frana nc din
1982, important este faptul c aceasta se exercit n exclusivitate, doar n cazurile expres
prevzute de lege, poziie unanim acceptat de specialiti.16
Criticile aduse tutelei clasice, ce consacra tutela asupra persoanelor, tutela asupra actelor i
procedeul aprobrii prealabile, au condus la promovarea unei concepii moderne asupra acestei
instituii, bazat pe trei tehnici noi de realizare: concursul tehnic dat de serviciile statului pentru
ndeplinirea unor atribuii ale comunelor; alocarea de subvenii i alte dotri din partea bugetului
de stat comunitilor locale, precum i procedeul actelor-tip, constnd n elaborarea de
regulamente-tip, statute-tip de ctre serviciile centrale i transmiterea lor cu titlu orientativ
comunelor.
Dac ne referim la controlul ierarhic, vom observa c distincia ntre acesta i tutela
administrativ const n faptul c, n timp ce controlul ierarhic reprezint un drept firesc al
superiorului, tutela administrativ nu poate exista n absena unui text legal i nici dincolo de
vreun text legal.17
n plus, n timp ce controlul ierarhic se exercit n toate fazele adoptrii i executrii unei decizii
de organul subordonat, organul de tutel administrativ nu poate verifica dect legalitatea acelor
decizii care au fost deja adoptate
15
16
17
Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010 , pag 313
Dana Apostol Tofan Institutii administrative europene", Ed.Beck, Bucureti, 2006;
Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010
11
18
19
1.
2.
12
3.
Oricare din aceste regimuri juridice este un regim administrativ teritorial, deci el nu
privete dect administraia public, fr a pune n discuie unitatea politic a statului. Prin
urmare, regimurile administrative teritoriale exist n interiorul statului unitar, iar nu n afara sau
mpotriva lui.20Problema centralizrii administrative sau a deconcentrrii administrative, adic a
primelor dou tipuri de regimuri administrative teritoriale, se pune n cadrul administraiei de
stat.
Este un adevr faptul c ntr-un stat nu pot exista numai organe centrale ale administraiei
publice. Dup o formul celebr, se poate guverna de departe, dar se poate administra numai de
aproape". Cu singurele excepii ale micro-statelor, este de neconceput un stat care s nu aib, pe
lng o administraie central, i structuri administrative teritoriale. Deci, cu excepia statelor cu
un teritoriu extrem de redus, un stat nu poate fi administrat exclusiv din centrul juridic i politic
al statului, din capital, unde i au sediul (n principiu) autoritile centrale, deoarece serviciile
administrative exterioare, implantate n circumscripiile administrativ-teritoriale.
Regimul administrativ centralizat recunoate existena unui singur subiect de drept public
pofitico-teritorial, adic a unei singure colectiviti teritoriale, i anume statul, care este
colectivitate teritorial naional, precum i a unei singure categorii de interese publice, acelea
ale statului (naionale).
Prin urmare, exist o singur categorie de organe ale administraiei publice, administraia
de stat. n teritoriu exist structuri ale administraiei de stat, organizate, numite, rspunztoare,
revocabile i subordonate fa de centru.
Structurile administrative teritoriale ale administraiei statului n teritoriu reprezint doar
simpli ageni administrativi ai centrului, supui puterii ierarhice, iar nu autoritii administrative
distincte, neavnd atribuii proprii. Agenii administrativi teritoriali au doar rolul de a raporta
centrului situaia din teritoriu i de a executa n teritoriu ordinele primite de 1a centru, fr nici
un fel de iniiativ personal.Unitatea i conformitatea sunt totale, dar specificul local este
sacrificat n totalitate. De asemenea, se ajunge, tot dup o formul celebr, la paralizia
extremitilor i la apoplexia centrului. Agenii teritoriali sunt paralizai prin faptul c nu pot lua
nici o decizie, iar centrul se blocheaz ntruct i cea mai mic problem trebuie analizat i
rezolvat la nivel central.
Regimul administrativ deconcentrat rezolv inconvenientele centralizrii administrative
sub aspectul eficientei aciunii administrative.Caracteristicile centralizrii administrative se
20
Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, pag 314
13
menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simpli ageni ai centrului, ci autoriti
administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Ele rmn structuri ale
administraiei de stat, numite i revocabile de centru, subordonate acestuia i rspunztoare n
faa lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie proprie, cel
puin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rmnnd ns rezervate
centrului.
Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative teritoriale deconcentrate
i cele rezervate centrului reflect gradul de deconcentrare administrativ.
Deconcentrarea poate fi:
- deconcentrarea pe vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale
administraiei ministeriale;
- deconcentrare pe orizontal, sporindu-se competenele conductorului serviciilor
Concluzii
14
administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Ele rmn structuri numite i
revocabile de centru, subordonate acestuia i rspunztoare n faa lui, servind interesele publice
unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie proprie, cel puin pentru unele dintre
chestiunile de interes local, cele importante rmnnd rezervate centrului. Partajul ntre
atribuiile dobndite de autoritile administrative deconcentrate i cele rezervate centrului
reflect gradul de deconcentrare administrativ. Deconcentrarea apare n general ca o cale
intermediar i premergtoare pentru descentralizare, fr a se confunda cu aceasta.
Descentralizarea are o serie de avantaje cum ar fi:o mai bun administraie la nivel
local,admnistraia central nu mai este sufocat de toate problemele minore aprute la nivel
local, auotritaile locale cunosc mai bine dect cele centrale interesele colectivitii locale,
mijloacele i modalitile de satisfacere a acestora.Totodat exist si dezavantaje:
descentralizarea poate fi compromis dac cel care conduce respectivul serviciu nu este pregtit
corespunztor; savrirea unor abuzuri de ctre funcionarii crora li s-a incredinat prerogativele
de conducere administrativ pe plan local si care nu pot fi controlai temeinic de la centru, iar
formele de control cetenesc pot fi ineficiente sau coruptibile;autonomia poate fi o surs de
conflicte economice, sociale, religioase intre unitatile crora li s-a acordat autonomie si cele care
nu au capatat-o.
Dup prerea mea cea mai bun form de organizare ar fi o descentralizare cu un
control mai amanunit din parte puterii centrale care s duc la responsabilizarea celor care
conduc unitaile descentralizate, o deconcentrare mai pronunat.Marea problem care exist
n Romania este gradul mare de politizare al serviciilor descentralizate, cei alei s conduc
aceste servicii sunt selectai pe criterii politice chiar daca nu au o pregatire corespunzatoare si
astfel deciziile luate nu sunt cele mai eficiente.
15
Bibliografie
Eugen Popa, Autonomia local in Romnia, editura All Beck, 1999, Bucureti
16
http://www.legestart.ro/Legea-195-2006-cadru-descentralizarii-
17