FUNDAMENTE ALE ELABORRII POLITICILOR COMUNITARE

LECT.UNIV.DR. IOANA POP COHU

ipop@uoradea.ro
EC. ANCA MARTIN
martinanca@yahoo.com
The elaborating of the community polity is very complex and provides difficulties in
understanding the way it works. The factors that have influence upon the the community
policy are based upon the tradition in each country and are presented in our work.

Procesul elaborrii politicilor n Uniunea European

Procesele de elaborare a politicilor i procedurile sunt foarte complex elaborate i, evident,
trebuie depus un efort pentru a nelege cum funcioneaz toate acestea. Constructe
sociale56 sunt afectate de factorii care au condus la apariia lor i pot conduce la concluzii
greite dac sunt privite n mod simplist.
n UE exist att aspecte normale, ct i aspecte ieite din comun, att n ceea ce privete
elaborarea politicilor, ct i n ceea ce privete politica, cu excepia momentului cnd gsim
anumite configuraii diferite. Acesta poate fi un bun punct de plecare pentru oricare
sociolog care dorete s evite capcana generalizrii.
Oricine ar ncerca s neleag modul de formare a politicilor n UE ar trebui s
experimenteze ncercnd s porneasc de la abordri diferite. n cazul UE, este poate mai
dificil de separat procesul de elaborare a politicilor de contextul general, pentru c UE este
o unitate politic n construcie. UE nu este un stat, i, exist puine domenii n care o
localizare exclusiv duce la aciuni colective sau poate s rezolve dileme politice.
Politicile Uniunii sunt ntr-un proces continuu de evoluie. Exist unele constrngeri, dar i
unii factori care duc la apariia unor schimbri. O abordare teoretic valoroas a UE trebuie
s ia n calcul trsturile transformaionale.
Procesul de formare a UE restrnge, dar i multiplic n acelai timp posibilitile de
aciune colectiv. Multe dintre studiile care analizeaz Uniunea ncep s se concentreze pe
aceast dimensiune evolutiv.
Principalele domenii n care se pot gsi instrumentele teoretice necesare sunt relaiile
internaionale, politica comparat i analiza politic.
Impactul schimbrii doctrinelor cu privire la operaiile economice a fost unul din factorii
care au modificat optica factorilor de decizie.
56

Helen Wallace, William Wallace, Procesul politic n Uniunea European, Editura Arc, Chiinu,
2004, p.72
168

Teoretizrile sunt necesare pentru a identifica ipotezele care trebuiesc testate, care este
metodologia i care sunt instrumentele de lucru care vor fi utilizate. Cea mai mare
schimbare care s-a petrecut n ultimul deceniu n dezbaterea teoretic legat de UE este c
aceasta a fost adus n prima linie a analizei. La sfritul anilor `50 i n anii `60 s-a
dezvoltat o bogat literatur teoretic i s-a dezbtut intens abordarea competitiv.
Varietatea noii literaturi, dezbaterile care au aprut i continu s apar n pres au fcut ca
studiul teoretic despre UE s devin extrem de interesant i atractiv pentru ntreaga
comunitate a cercettorilor. Studiile dedicate Uniunii au ptruns n curentul predominant,
i, o consecin important a fost c aceste studii au fost transferate i n alte domenii
teoretice.
n tiinele politice se face o distincie important ntre categoriile de analiz la nivel
macro, meso i micro. Macro-explicaiile caut s explice lucrurile la nivelul cel
mai larg de analiz, pe ansamblu i toi termenii componeni. Meso-explicaiile se axeaz
pe domenii sau pe arii specifice de activitate i pot s nu fie relevante dect pentru
specialitii n domeniu. Acestea, tind s acorde importan doar factorilor care sunt
relevani numai pentru domenii specifice sau ariile analizate. Micro-explicaiile se ocup
de activiti specifice sau de activiti politice locale.
Lucrrile convenionale despre modul n care sunt elaborate politicile publice divizeaz
procesul n trei etape fundamentale: propuneri de politici, decizia politic i implementarea
politicilor. Acestea pot fi vzute ca o secven, care delimiteaz n mod distinctiv cele trei
etape.
Aceast distincie ntre aceste trei etape este util ca punct de pornire pentru c astfel pot fi
identificate diferitele tipuri de activitate i diferiii actori care sunt implicai. Experiena din
viaa real ne arat c lucrurile nu sunt chiar att de distincte i c etapele se ntreptrund.
Procesul politic din UE a fost descris n mod frecvent ca un proces care se petrece la mai
multe niveluri. Unul dintre modelele identificate este guvernarea la multiple niveluri,
caracteristic n special distribuiei elaborrii politicilor n UE. n Europa de Vest se poate
observa c politicile sunt elaborate n mai multe locuri. Astfel, pentru a trece n revist mai
multe sau mai puine dintre posibilele locaii, politicile europene se nasc din: politicile
locale, politici regionale (n Spania sau n Regatul Unit al Marii Britanii pot aprea din
politicile legate de naiunile conlocuitoare cum ar fi, de exemplu, Scoia); statele
individuale, grupuri de state nvecinate (de exemplu Benelux, rile nordice, rile din
spaiul Schengen); UE; sau alte structuri europene; din gruprile transatlantice (n special
Aliana Nord-Atlantic NATO); rile vest-europene puternic industrializate, una sau dou
din structurile paneuropene n formare (cum ar fi Consiliul European) i organizaiile
globale (GATT, WTO i alte membre din familia UN).
Aceasta este o varietate extraordinar de localizri, ceea ce d posibilitatea unei mari
varieti de opiuni n dezvoltarea obiectivelor i n dezvoltarea capacitilor celor care
elaboreaz politicile. Nici una dintre aceste locaii nu este total separat de celelalte,
dimpotriv, n multe cazuri ele se suprapun.
Elaborarea politicilor multinaionale i a celor multifuncionale
Procesul politic n UE are un caracter multilateral i multifuncional. Este compus
dintr-o mulime de trsturi derivate din tradiiile fiecreia dintre rile membre.
169

Participanii sunt numeroi, fiecare vorbete o alt limb, discursul public este diferit,
cultura deasemenea, ceea ce implic n mod evident un mod de lucru diferit. Participanilor
li se d posibilitatea s profite de unele oportuniti de influenare a politicilor, ns este n
acelai timp un proces destul de complicat pentru care este necesar nvarea unor abiliti
speciale.
n interiorul Comisiei, se spune c exist un stil de lucru predominant european, care i
constrnge pe oficialii din interiorul instituiei s fie loiali funciilor lor transnaionale,
denaionalizate. De-a lungul timpului oficialii naionali s-au deprins cu obinuina
cooperrii, care le permite s colaboreze i s construiasc puni ntre guvernele naionale
UE.
n unele domenii proeminena unor actori de o naionalitate sau alta poate produce o
anumit orientare ctre o anumit politic, dar naionalitatea nu este singurul factor n acest
sens. De exemplu, politica de concuren a fost un domeniu n care avocaii fceau legea,
dar n ultimul timp s-a produs un transfer ctre economiti, deoarece viziunea asupra rolului
politicilor n raport cu economicul s-a schimbat.
Procesul european este marcat de influena pe care au avut-o primele state membre n
modelarea multiplelor faete i a culturii sale. Totodat, noii venii i-au adus i ei
contribuia. Politica de coeziune, regimul pescuitului i politicile de mediu demonstreaz c
exist exemple contradictorii. Evident, exist avantajele primilor venii n cadrul acestui
proces de unificare, care este mai complicat i mai greu de nvat la nivelul unei singure
ri, dar un loc important l ocup i cei care au venit mai trziu, deoarece contribuiile
acestora au impresionat ateptrile celorlali participani.
Una din trsturile care deosebete UE de alte organisme n care se articuleaz politici
transnaionale este c aici se elaboreaz reglementri n foarte multe domenii. O trstur
este aceea c procesul politic are diferite caracteristici semnificative care depind de natura
domeniului din care fac parte politicile respective.
O consecin important a caracterului multifuncional a procesului de elaborare a
politicilor n UE este c o parte din negocieri implic schimburi intersectoriale. n practic,
aceste schimburi nu sunt att de frecvente precum sugereaz literatura de specialitate despre
UE. n cadrul sectorului, schimburile sunt mult mai comune. Medierea dintre diferite
interese i afaceri ntre domenii diferite este destul de dificil de realizat n practic, mai ales
n cadrul instituional european. Instituiile europene tind mai degrab s segmenteze
problemele ntre sectoare dect s le reuneasc.
Instituiile Uniunii i organismele corespondente la nivel naional tind s limiteze domeniul
politicilor n terenurile de vntoare57 ale politicilor comunitare particulare. Elaborarea
politicilor comunitare n domeniul agricol este diferit de elaborarea politicilor n domeniul
comerului sau de cea n cazul politicilor de mediu. Fiecare dintre aceste domenii implic
diveri actori sociali, care au moduri diferite de percepere a relaiilor dintre interesele
economice i alte interese ce trebuie satisfcute, precum i, diverse comportamente
guvernamentale i diferite raiuni electorale.

57

Helen Wallace, William Wallace, op.cit., p.83

170

n unele cazuri, doctrinele sunt cele care influeneaz politicile, dar n alte cazuri
satisfacerea unor anumite interese reprezint factorul determinant. Impactul economic poate
fi critic n cazul unor anumite chestiuni, iar n cazul altora, costurile financiare i beneficiile
sunt cruciale. Ierarhia factorilor determinani se poate schimba n timp n cadrul unor
politici i anume, cum este de exemplu cazul politicilor agricole i cel al eforturilor de
reformare a acestora.
Scopul politicilor multinaionale ale UE ncurajeaz dezvoltarea politicilor comunitare i a
metodologiilor distincte. Totodat, d posibilitatea dezvoltrii unor schimburi
intersectoriale i a calculrii unor beneficii i costuri ale cooperrii. Exist niveluri de
elaborare a politicilor n care schimburile intersectoriale sunt cele mai semnificative sesiuni
ale Consiliului European, i, n acest caz se poate argumenta c toate calculele complexe
ale reciprocitii sectoriale cntresc greu n discuie i muli dintre participani judec n
funcie de potenialele beneficii ce pot fi obinute pe termen mediu sau lung, legnd
presupusele costuri i beneficii imediate de pierderile i ctigurile ce pot fi obinute pe
termen lung.
Abordrile analitice
n literatura de specialitate exist un amestec de metode verticale i orizontale pentru a
prezenta temelia elaborrii politicilor UE. Una dintre metode este investigarea politicilor
speciale i explorarea modului n care acestea opereaz. O alt metod este analizarea
conceptelor orizontale care pot fi relevante pentru modul n care opereaz politicile.
Metoda referitoare la caracteristicile diferitelor tipuri de politici, are la baz trei tipuri de
studii de specialitate. Unul dintre ele face referire la neofuncionalism i la ncercrile de a
caracteriza o metod comunitar distinct58, care ar produce un proces politic
supranaional.
O alt abordare, puin mai convingtoare este reprezentat de studiile care vizeaz modul
de legiferare a procesului politic, lund n calcul cantitatea de date i de materiale empirice
care exist pentru a susine aceste argumente. G. Majone n tratatul Reglementarea
Europei merge pn acolo nct susine c UE este bine echipat pentru modul de
legiferare i c reglementrile au schimbat sau au preluat multe din funciile guvernrii.
Un alt set de studii acoper domeniul politicilor distributive, n special scrieri care se ocup
de nivelul multiguvernrii.
Aceste studii acoper trei dintre tipurile de politici care sunt catalogate n aceast lucrare
drept politici europene. Contestatarii fiecrei abordri au mers mai departe i au sugerat c,
guvernarea supranaional sau reglementrile, precum i guvernarea pe multiple niveluri
ar trebui neleas ca factor analitic predominant.
Celorlalte dou tipuri de politici, coordonarea i msurarea cotei de nivel i
transguvernamentalism intensiv le-au fost dedicate mai puine lucrri care s studieze
trsturile generice ale acestor domenii, i deci, concluzia la care au ajuns mai muli
specialiti printre care i Dyson este c n aceast direcie mai exist nc multe lucruri de
fcut.
Fcnd o seciune n domeniul politicilor, gsim trei direcii orizontale.
58

Hellen Wallace, William Wallace, op.cit, p.84

171

Una dintre acestea se refer la importana ideilor, a doua la modul cum interacioneaz
actorii, iar a treia se refer la abordarea instituional. Toate acestea constituie pn la un
punct un mod de a demonstra c factorii, mai degrab dect interesele, pot constitui
explicaia procesului, sau cel puin a unei pri a acestuia.
O mare parte din politicile importante demonstreaz impactul ideilor i al factorilor ideatici,
fcndu-se referire la multe din studiile care au aprofundat aceast abordare.
Un al doilea cadru orizontal const din studiile care pun un accent major pe gruparea
transnaional a influenelor politicilor i a eforturilor de a mobiliza opiniile. Reelele
politice sunt stabilite ca un mod empiric de a descrie i de a caracteriza analitic una dintre
cele mai importante trsturi ale procesului politic la nivel meso i micro. Definiia reelelor
relevante sugereaz c acestea au o natur deschis i inclusiv, admind accesul celor care
pot gsi un punct de intrare.
Creterea numrului de politici comunitare mai degrab nchise, cum ar fi domeniul
politicilor financiare externe i cel al afacerilor interne, ar putea duce la ajustarea
argumentelor legate de reelele politice.
Un al treilea cadru orizontal se concentreaz pe performana instituional i pe modul n
care structura instituiilor influeneaz modul n care politica este dezvoltat. O direcie
important de argumentare n acest caz este legat de dependena fa de o direcie, precum
i de angajamentele istorice, care sunt considerate definitorii pentru comportamentul viitor.
Dreptul i legislaia comunitar apar ca trsturi instituionale influente, dar limitele
instituionale nu ies la suprafa n anumite domenii, mai ales n cele n care marile reforme
reprezint cel mai important principiu pus n joc.
Fiecare dintre aceste ci orizontale are un anumit tip de durabilitate care permite abordri
comparative ntre domeniile politicilor, sau n domeniul politicilor de-a lungul timpului sau
n funcie de chestiunile care au fost luate n considerare.
Trei lacune n cadrul acestor studii ar trebui menionate, fiecare dintre acestea putnd fi
verificat prin intermediul analizei orizontale i a comparaiei.
Una dintre aceste lacune este legat de compararea UE ca localizare a deciziei politice cu
alte regimuri europene sau multilaterale. Acesta este un punct semantic interesant n care
termenul de colaborare este ales s descrie cooperarea dintre mai multe regimuri
europene, n privina achiziiilor, a spaiului cosmic i aa mai departe. Studiile dedicate
acestor subiecte rmn separate de cele dedicate UE i sunt mai mult obiectul de studiu al
tehnicienilor dect al analitilor politici.
A doua lacun se refer la domeniul politicilor de aprare i de securitate, care sunt
diferite de politicile externe.
O a treia poriune insuficient analizat se refer la nivelul naional. n ciuda unor critici
aspre aduse de unii autori cum ar fi S. Hix care susine c UE este terenul de baz, pentru
specialitii n politica comparat, scrierile, care compar experienele diferitelor ri rmn
nc destul de puine.

172

BIBLIOGRAFIE
1. Brsan, M., Integrarea economic european, Vol. II, Introducere n teorie i
practic, Ed. Carpatica, Cluj Napoca, 1995;
2. DE GRAUWE, P., The Economics of Monetary Integration, Oxford, Oxford
Universit Press, 1992;
3. EL-AGRAA, Ali Mhamed, The Economics of European Community, New York,
London: Harvester Wheatsheaf, 1994;
4. PAUN, Nicolae, PAUN, Ciprian Adrian, Istoria constructiei europene, vol. I, Ed.
Fundatia pentru Studii Europene, editia a IIa, Cluj-Napoca, 2000;
5. WELFENS, Paul J.J. (ed.), European monetary integration: EMS developments
and international post-Maastricht perspectives Berlin: Springer Verlag, Third,
Revised and Enlarged Edition, 1996;
6. ZORGBIBE, Charles - Construcia europeana. Trecut, prezent, viitor, Editura 3,
1998.

173