1.

Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamentul care guverneaz administraia public
local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul unitilor administrativ-teritoriale
de a-i satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale, principiu care atrage dup
sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care
implic autonomia1. De asemenea, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea
efectiv a autoritilor administraei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n
interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest
drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale
administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pe
baza scrutinului de list i a scrutinului uninominal, precum i a candidaturilor independente2.
Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim
treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, ci ca o form modern a principiului ca
atare. n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene de la nivel central ctre diverse
organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativteritoriale, autoriti alese de ctre colectivitile locale respective, considerate i corpuri
administrative autonome3. Principiul autonomiei locale, n practic cunoate dou forme :
autonomia funcional (tehnic) i autonomia teritorial. Autonomia funcional const n
recunoaterea posibilitii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie n domeniul
lor de activitate, iar autonomia teritorial este cea prin care se recunoate unitilor
administrative dreptul, n condiiile legii, de a se autoadministra.
n tiina juridic, autonomia este legat de un component al teritoriului unui stat, se
recunoate de ctre stat dar nu unor segmente etnice ale populaiei, ci tuturor locuitorilor cuprini
ntr-o unitate administrativ-teritorial. De asemenea, trebuie subliniat c autonomia unei uniti
administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dup cum nu poate fi mai larg dect alta.
Admiterea unor asemenea concepte ar nsemna s se creeze o discriminare ntre cetenii
unei ri, n funcie de apartenena lor la o naiune sau o minoritate naional. De alftel, asemenea
concepte nu sunt folosite i nici acceptate n doctrina constituional i de drept administrativ,
cum, de asemenea, nu sunt reinute nici n documentele internaionale.
n schimb, autonomia local este considerat de ctre doctrina constituional esteuropean, ca find una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ. n acest
sens Pierre Pactet apreciaz c autonomia local asigur un nalt grad de democraie,
colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contrapuneri i n aceast calitate pot s
previn abuzul guvernului central4.

1 Corneliu Manda, op. cit., p. 196;

2 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept adminstrativ, partea special, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2007, p. 156;
3 Corneliu Manda, op.cit., p. 196;

n doctrina constituional se recunoate, pe lng valenele pozitive, i unele neajunsuri

ale autonomie locale, formndu-se, datorit acestora chiar i un curent de opinie potrivnic
absolutizrii i exagerrii ideii de autonomie local, mai ales n statele pe teritoriul crora
problema naional poate deveni o surs de conflict interetnic.
Coninul principiului autonomiei locale se regsete att n activitatea administraiei publice
locale romneti, ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene, precum
i n relaiile dintre acestea i autoritaile administraiei publice deconcentrate.
n mod logic ns, principiul autonomie locale, privete toate autoritile administraiei
publice locale, comunale, oreneti i judeene, aceasta rezultnd din nsi norma
constituional a art. 120, care prevede c administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomie locale. Ca atare, apare evident ca atta timp ct
administraia public local are la baz autonomia local, pe cale de consecin i autoritile
administraiei publice de la nivelul judeului se bucur de aplicarea aceluiai principiu, chiar
dac constituantul nu a mai fcut o referire expres, cu privire la acesta, ca n cazul autoritilor
de la nivelul comunei i oraului5.
Autonomia local reprezint, n opinia lui Ioan Vida, un principiu constituional, dar i un
mod de organizare a administraiei colectivitilor locale, care are o aplicare general valabil la
nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale.
Principiul autonomiei locale nu confer desigur, automat i dreptul pentru colectivitile
locale de a rezolva sindure orice problem a unitii administrativ-teritoriale, dei acest fapt
reiese, la prima vedere, din dispoziiile normei constituionale a art. 121 alin. 2, conform creia
consiliile locale i primarii rezolv treburile publice din comune i orae.
n sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizeaz acest lucru n textul art.
123 alin. 2, cnd stabilete calitatea prefectului de conductor al serviciilor deconcentrate ale
minsiterelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, subliniind c la
nivelul lor acioneaz i serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, n afara
autoritilor locale.
Apoi, orict de ntinse ar aprea competenele autoritilor prin care se realizeaz
autonomia local, ele nu pot trece dincolo de statutul unitii administrativ-teritoriale. Cu alte
cuvinte, chiar dac sunt nzestrate cu personalitate juridic, aceste uniti nu pot deveni entiti
statale, iar autoritile alese nu pot avea putere de decizie politic major, ntruct ele trebuie si desfoare activitatea n limitele i n condiiile legii i totodat nu se pot sustrage tutelei
administrative, supravegherii autoritilor centrale.
n consecin, se consider c principiul autonomiei locale, n contextul capitolului V,
Administraia public, seciunea a 2a, Administraia public local, din Constituia Romniei, nu
se difereniaz de conceptul de descentralizare administrativ i, ca atare, nu poate conduce la

4 Ibidem, p.198;
5 Ibidem, p. 200;

independena colectivitilor locale, ci la coexistena acestora n cadrul statului unitar i

indivizibil6.
Comunele, oraele i judeele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept public, cu
capacitate juridic deplin, au un patrimoniu, un buget propriu i hotrsc n tot ceea ce privete
administrarea intereselor locale, exercitnd, n condiiile legii, autoritatea n limitele
administrativ-teritoriale stabilite. Se remarc c principiul autonomiei locale se fundamenteaz
pe prpriul su patrimoniu, care este administrat i gestionat de ctre autoritile alese ale
administraiei publice locale, n conformitate cu prevederile legale7.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitile administrativ-teritoriale
constituie, n fapt, izvorul dezvoltrii i prosperitii sale, al rezolvrii, la nivel superior, a
cerinelor i treburilor locuitorilor.
Patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale reprezint att surse de venituri pentru
colectivitile locale, ct i mijloace de garantare a creditelor de care acestea au nevoie n
realizarea unor obiective economico-sociale cu valoare mare, dar absolut necesare vieii i
muncii locuitorilor.
Pentru realizarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice din comune, orae
i judee elaboreaz i aprob bugete de venituri i cheltuieli, avnd dreptul ca, n condiiile legii
s instituie i s perceap impozite i taxe locale. Cu alte cuvinte, n acest caz, astfel de
reglementri creeaz cadrul necesar i concret de manifestare a autonomiei locale n ceea ce
privete finanele publice.
Semnificativ este i reglementarea modalitilor concrete n care trebuie s se manifeste
i s se realizeze autonomia local i care privete, n concret, modul de organizare i funcionare
ale administraiei publice.
n acelai context, mai trebuie subliniate urmtoarele aspecte, care nu pot fi ignorate, i
anume:
-

autonomia local reprezint att un drept ct i o obligaie pentru autoritile reprezentative ale
colectivitilor locale, care au misiunea de a gestiona i rezolva toate problemele populaiei din
raza lor administrativ-teritorial;
toate drepturile i ndatoririle rezultate din coninutul principiului autonomiei locale, se exercit
n numele colectivitilor locale, ca o consecin a mputernicirilor date de cei pe care i
reprezint, cu alte cuvinte numai pe baza mandatului ncredinat de electorat;
n legtur cu modul n care i-au ndeplinit drepturile i obligaiile ce le revin, n virtutea
principiului autonomiei locale, autoritile administrative publice locale rspund, din punct de
vedere politic, n faa celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, n faa statului;
ndeplinirea drepturilor i a obligaiilor autoritilor administraiei publice locale se face numai n
interesul colectivitilor pe care le reprezint;
n competena autoritilor administraiei publice locale sunt date spre rezolvare i administrare,
numai o parte a treburilor publice i anume acea parte care este delimitat expres de lege n
funcie de atribuiile i sarcinile acestor uniti consiliu local, primar i consiliu judeean. Alte
6 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 159;
7 Corneliu Manda, op. cit., p. 201;

treburi publice din unitile administrativ-teritoriale sunt prevzute de lege n competena altor
autoriti ale statului, din sfera executiv sau judectoreasc, dup caz sau altor autoriti
organizate pe alte criterii regii autonome, instituii publice, asociaii, fundaii
etc8.Concluzionnd putem spune c autonomia local este un principiu constituional proclamat
de Constituia Romniei, care confer dreptul colectivitilor locale de a-i rezolva singure
problemele locale, n cadrul legii i al statului unitar.
Principiul descentralizrii
Regimul descentralizrii n administraia public este specific statului de drept i presupune
rezolvarea problemelor locale de ctre autoriti alese de ctre colectiviti locale (nu numite de
la centru), care nu se subordoneaz ierarhic autoritilor centrale, funcionnd autonom, n
condiiile legii, iar actele lor (chiar i cele ilegale) nu pot fi anulate dect de autoriti din sfera
altei puteri a statului, respectiv de instanele judectoreti. n sistemul constituional romn,
descentralizarea privete deci, pe plan organizatoric i instituional, autoritile administraiei
publice locale alese consiliile locale, primari i consiliile judeene, inclusiv instituiile publice
care le sunt subordonate iar pe plan funcional, competenele i atribuiile care le sunt conferite
de lege9.
n pofida faptului c legiuitorul constituant nu afce referire expres la serviciile publice
descentralizate, se apreciaz totui c principiul descentralizrii serviciilor publice se regsete
aplicat la nivelul ntregii administraii publice locale, aa cum precizeaz norma constituional a
art. 120 alin. 1, respectiv, n cadrul principiului descentralizrii.
Descentralizarea serviciilor publice const, n fapt, n recunoaterea unei anumite
autonomii i acordarea personalitii juridice unor instituii sau servicii publice organizate la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale10.
Numeroi specialiti n materie analizeaz i concentreaz simultan principiul
descentralizrii serviciilor publice i cel al autonomiei locale, considerndu-le, din multe puncte
de vedere, inseparabile.
n doctrina romneasc, influenat n mare msur i de cea francez, s-a considerat c
administraia reprezint totalitatea serviciilor publice i c serviciul public este mijlocul prin care
administraia i desfoar activitatea. Aadar, serviciul public se realizeaz fie de stat cnd se
vizeaz realizarea unor probleme de interes naional fie de comun, ora sau jude cnd
scopul pe care l urmrete intereseaz , n mod expres, colectivitile respective11.
n funcie de nivelul i multitudinea cerinelor exprimate de cele mai diverse colectiviti,
de specificul i posibilitile existente n fiecare comunitate exist numeroase servicii publice.
Existena lor este determinat, n principal, de dimensiunea cerinelor sociale care se cer
8 Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn, Ed. Ankarom, Iai, 1998, p.191;
9 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 143;
10 Corneliu Manda, op. cit., p. 202;
11 Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 193;

satisfcute, la nivel naional sau numai la nivel local; de natura serviciilor publice organizate i
care reflect domeniul determinat de natura prestaiei (servicii publice administrative sau
industriale, comerciale, prestri etc.); de reguli juridice aplicabile (cu regim administrativ cnd
funcioneaz ca servicii publice organizate ca autoriti administrative cu regim mixt, de drept
administrativ i privat cnd serviciile publice sunt concesionate n baza unui contract
administrativ); de modul de organizare unele autoriti administrative ministere,
departamente, direcii, oficii, consilii locale, primrii, consilii judeene etc. altele sunt instituii
publice coli, universiti, spitale, studiouri de radio-televiziune, regii autonome, fundaii etc.
Faptul c descentralizarea este de natur s asigure i realizarea principiului autonomiei
locale, rezult, n principal, din efectele sale democratice, dintre care amintim:
- alegerea pe un termen limitat a autoritilor administraiei publice locale (consilieri,
primari)este de natur s nlture n mare msur fenomenele rutiniere i birocratice, aducnd cu
fiecare scrutin un suflu nou n ntreaga activitate;
- participarea colectivitilor locale (prin alegeri) la desemnarea conductorilor accentueaz
spiritul de iniiativ i responsabilitate i le determin s gseasc ele nsele soluii la problemele
cu care se confrunt;
- ntr-un regim de descentralizarea administrativ problemele locale se pot rezolva mai operativ,
deoarece autoritile locale nu mai au nevoie de avize i aprobri de la centru;
- ntr-u astfel de rehim, resursele materiale i financiare pot fi folosite cu mai mare eficien i s
rspund unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale, ca reprezentante ale locuitorilor, le
cunosc i le simt mai bine dect ar face-o autoritile de la centru;
- pe planul competenelor i al atribuiilor, descentralizarea n administraia public presupune,
pe de o parte, transferul unor atribuii din competena autoritilor centrale ale statului n cea a
autoritilor administraiei publice locale alese n unitile administrativ-teritoriale, dar i
tranferul unor atribuii de la nivelul judeelor (chiar dac acestea sunt n competena consiliilor
judeene) n competena consiliilor locale din comune i orae, i chiar n structurile sectorului
privat.
Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006 precizaz c descentralizarea nseamn
tranferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale
la nivelul administraiilor publice locale sau ctre sectorul privat.
Statornicind coordonatele juridice generale ale procesului de descentralizare n
administraia public, legea-cadru n materie consacr principiile i regulile generale ale acestui
proces i cadrul instituional n care se desfoar. Cu privire la principii, sunt prevazute
urmtoarele ase : principiul subsidiaritii, al asigurrii resurselor corespunztoare
competenelor transferate, principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n
raport cu competenele ce le revin, principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil,
predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, principiul echitii i cel al constrgerii bugetare12.

12 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 144;

Referitor la regulile generale ale procesului de descentralizare, legea prevede c : Guvernul,

ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale au obligaia s
tranfere competene pe care le exercit n prezent autoritilor administraiei locale de la nivelul
judeelor, comunelor sau oraelor, dup caz, respectnd principiul subsidiaritii care const n
exercitarea competenelor de ctre autoritile administraiei publice locale, situate la nivelul
administrativ cel mai apropiat de cetaean i acae dispune capacitatea administrativ necesar.
Transferul de competene se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare
exercitrii acestora. Exercitarea competenelor se face numai dup transmiterea resurselor
financiare necesare. Finaarea competenelor delegate este asigurat n totalitate de ctre
administraia public central.
Potrivit legii, transferul de competene se desfoar n urmtoarele etape:
a) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
elaboreaz strategiile privind tranferul de competene ctre autoritile administraiei publice
locale i proiectele de acte normative pentru punerea n aplicare a acestora;
b) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
identific resursele necesare i costurile integrate aferente competenelor care sunt tranferate,
precum i sursele bugetare pe baza crora sunt finanate. Resursele astfel identificate sunt
transferate autoritilor administraiei publice locale, n condiiile legii;
c) Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
asigur, n colaborare cu structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale,
corelarea pe termen lung ntre responsabilitile tranferate i resursele aferente, astfel nct s
acopere variaiile de cost n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public, descentralizate13.
n procesul complex al descentralizrii n administraia public, legea stabilete i care trebuie s
fie standardele de cost i de calitate n furnizarea serviciilor publice descentralizate, capacitatea
administrativ a unitilor administrativ-teritoriale, precum i categoriile de competene ale
autoritilor administraiei publice locale14.
Referitor la cadrul instituional n care se desfoar procesul de descentralizare, legea
prevede c Ministerul Administraiei i Internelor avizeaz, potrivit legii, iniiativele i proiectele
de acte normative privind descentralizarea administrativ i financiar, elaborate de minstere,
respectiv de celelalte organe de psecialitate ale administraiei publice centrale i sprijin
fundamentarea i implementarea politicii de descentralizare a Guvernului.
Pornind de la dispoziiile Legii-cadru privind descentralizarea, putem concretiza c
elementele specifice descentralizrii administrative care caracterizeaz n prezent administraia
public n Romnia sunt urmtoarele:
1. rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul, municipiul sau judeul este
dat n competena autoritilor publice locale, acestea avnd o competen material general,
13 Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 195;
14 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 146;

precum i dreptul i obligaia de a rezolva cea mai mare parte din problemele care intereseaz
unitatea administrativ-teritorial respectiv;
2. persoanele care compun autoritile administraiei publice locale consilierii locali i cei
judeeni, precum i primarii sunt alei de corpul electoral, iar funcionarii publici sunt
desemnai de ctre aceste autoriti;
3. ntre autoritile administraiei publice locale i cele ale administraiei publice centrale nu
exist raporturi de subordonare;
4. autoritile centrale nu au posibiliatea de a anula actele, chiar i cele ilegale, ale autoritilor
locale alese15.
n ncheierea seciunii privind princiupiul descentralizrii vom prezenta avantajele i
dezavantajele acestuia. Cele mai importante avantaje pot fi rezumate la urmatoarele:
- ntr-un regim de descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interese
locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de autoritile administraiei publice
locale alese, deoarece acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i intruciunilor de la
centru;
- msurile i deciziile ot fi luate mai operativ de ctre autoritile administraiei publice locale;
- resursele materiale i financiare i chiar i fora de munc pot fi folosite cu mai mare eficien
i pot s rspund unor nevoi prioritare;
- alegerea sau numirea funcionarilor publici, pe un termen limitat, nltur n msur mai mare
fenomenele birocratice i rutiniere n activitatea local;
- participarea locuitorilor la desemnarea autoritilor administraiei publice locale le accentueaz
spiritul de responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a cetii i i determin s gseasc
ei nii soluii la problemele cu care se confrunt.
Referindu-ne la dezavantajele descentralizrii administrative, acestea sunt, n principal,
urmtoarele:
- ntr-un regim puternic descentralizat aciunea puterii centrale este mai ngreunat;
- alegerea autoritilor descentralizate introduce n administraia local politica de partid, care
acapareaz i viciaz totul;
- uneori, n localitile mici, este greu de gsit buni specialiti n administraia public;
- pe planul gestionrii patrimoniului i al finanelor, descentralizarea sporete numrul
colectivitilor cu patrimoiu i buget propriu, fapt ce ngreuneaz realizarea unui control eficient
asupra utilizrii banului public16
15 Ibidem, p. 150;
16 Ibidem, pp. 151-152;

2. Principiul deconcentrrii
Alturi de principiul descentralizrii administrative, Constituia i Legea adminitraiei publice
locale consacr i principiul deconcentrrii serviciilor publice. Serviciile publice deconcentrate
sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administraiei publice
centrale de specialitate, organizate n unitile administrativ-teritoriale, prin care acestea i
exercit atribuiile n judee, municipii, orae i comune.
Prin Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006, deconcentratrea este definit ca
redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu.
Nu toate ministerele i organizeaz n teritoriu astfel de servicii publice, ntruct
atribuiile unora se realizeaz n concret, doar la nivelul ntregii ri, nu i al unitilor
administrativ-teritoriale (cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe). n schimb, unele
ministere i organizeaz astfel de servicii publice nu numai la nivelul judeelor, ci i al
municipiilor, oraelor i comunelor (cazul Ministerului Finanelor Publice).
Organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totui, pe planul afirmrii autonomiei
locale, un efect i o semnificaie mai redus dect descentralizarea. Acest lucru rezult, n
principal, din urmtoarele:
- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt ncorporate organic n structura ministerelor
de resort, deci n administraia statului, ele desfurndu-i, totui,activitatea nu la centru (ca
celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci ntr-o unitate administrativ-teritorial,
deci deconcentrat;
- mijloacele lor financiare i baza material se asigur prin ministerul resort (deci nu n mod
autonom, descentralizat), iar personalul face parte din totalul personalului aprobat ministerului.
De altfel,i structura organizatoric a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a
compartimentelor care l compun i funciile de conducere se aprob prin ordinul ministrului de
resort;
- cnductorii serviciilor publice deconcentrate sunt numii i eliberai din funcie de ctre
minitri, la propunerea prefectului, iar actele emise de acetia pot fi anulate tot de ctre minitrii
crora li se subordoneaz ierarhic.
Este de relevat i faptul c principiul deconcentrrii serviciilor publice este prevzut de norma
constituional dup principiul descentralizrii i cel al autonomiei locale. Acest lucru are o
semnificaie proprie, care decuge din faptul c serviciile ublice deconcentrate ale ministerelor i
celorlate organe centrale sunt legate structural i organic de administraia statului, nu de
autoritile administraiei publice locale, ntre ele i aceste autoriti publice neexistnd juridic
nicio legtur, dei serviciile publice deconcentrate i exervit atrubuiile n domenii car
intereseaz direct colectivitile locale i, deci, autoritile administraiei publice locale.
Pe de alt parte, chiar dac serviciile publice deconcentrate sunt conduse, aa cum prevd
normele constituionale, de ctre prefect, se consider c, de lege ferenda, i pentru a accentua
legtura acestora cu autoritile administraiei publice alese n uniti administrativ-teritoriale, sar putea avea n vedere c numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice

deconcentrate s se fac de ctre ministrul de resort la propunerea consiliului judeean, nu a

prefectului ca n prezent.
O asemenea msur ar fi de natur s amplifice conlucrarea dintre autoritile
administraiei publice alese pe de o parte, i serviciile publice deconcentrate n jude, pe de alt
parte, s sporeasc operativitatea i eficiena n rezolvarea problemelor, care intereseaz
colectivitile locale n toate domeniile de activitate, s asigure o funcionare mai bun a
administraiei publice centrale i locale, n ansamblul ei, spre folosul locuitorilor din comune i
orae, a acelor administraii, precum i a statului, direct interesat n rezolvarea att a
probelemelor care in de administraia central, ct i a celor ce in de admnistraia public
local17.
De altfel, toate aceste aspecte sunt reglementate de art. 44 alin. 1 din Legea nr. 90/2003 privind
organizarea i funcionarea Guvernelor i a ministerelor, portrivit cruia nfiinarea sau
desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlate organe centrale de
specialitate din unitile administrativ-teritoariale, obiectul de activitate, structura organizatoric,
numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de
conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului
de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea
3. Principiul eligibilitii
Principiul eligibilitii nu este stabilit n mod expres de normele legii fundamentale, ci n mod
indirect prin dispoziiile art. 121 alin. 1 i 122 alin. 2 din Constituia Romniei, care prevd c
autoritile administraiei publice locale, consiliile locale, primarii i consiliul judeean, sunt
alese n condiiile legii.
De altfel, se impune, de la nceput, s subliniem faptul c principiul eligibilitii, ca i
celelalte principii dezvoltate de legea organic, puse la baza administraiei publice locale, sunt
absorbite n coninutul principiului autonomiei locale, consacrat de normele constituionale ale
art. 120 alin 1.
Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i are ns sediul
materiei i i gsete, n mod distinct, recunoaterea n normele Legii nr. 67/2004, pentru
alegerea autoritilor administraiei publice locale, care detaliaz i dezvolt principiul
eligibilitii prevzut n art. 2 al Legii 215/2001, stabilind i alte norme referitoare la procedurile
de alegere ale consiliilor locale i judeene, precum i ale primarilor.
Potrivit acestei regelmentri, consiliile locale, consiliile judeene, primarii i Consiliul
General al municiupiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, irect, secret i liber exprimat.
Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza
reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list.
Primarii comunelor i ai oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot exprimat
pe baza scrutinului uninominal18.

17 Ibidem, pp. 153-154;

Aceast modalitate democratic de alegere a autoritilor locale, sistemul reprezentrii

proporionale, n cazul consiliilor i a scrutinului uninominal, n cel al primarilor, stabilit de
legiuitorul organic, este mai nainte de toate, o opiune politic19.
Odat alese, autoritile administraiei publice locale nu i nceteaz mandatul dect
numai n anumite cazuri limitativ prevazute de lege i numai n condiiile legii, asigurndu-se
astfel, continuitatea mandatului lor de 4 ani pentru care au fost alese. Regula menionat decurge,
n mod explicit, din dispoziiile Legii administraiei publice locale, conform crora consiliile
locale i judeene, precum i primarii alei n cursul unei legislaturi, ca urmare a dizolvrii unor
consilii sau devenirii vacante a unor posturi de primari, ncheie mandatul predecesorilor 20. n
acest mod, legiuitorul pune n eviden una dintre consecinele principiului eligibilitii i anume
permanena mandatului autoritilor locale alese pentru ntreaga legislatur.
Trebuie s se remarce c eligibilitatea autoritilor locale capt mai ales conotaii
politice dar i sociale cu totul deosebite care deriv, mai nainte de toate, din natura juridic a
acestora, astfel c ele, nefiind autoriti statale, nu vor exercita dect voina cetenilor din
unitatea administrativ-teritorial n care sunt alese.
n acest sens, considernd-o totodat si ca o alt caracteristic ce decurge din principiul
eligibilitii autoritilor locale, calitatea de consilier sau primar, obinut, de regul, pe lista
partidului ce l-a propus, este acceptat i compatibil cu calitatea de membru al partidului, care
are influen decisiv pentru deinerea funciei respective.
Ca atare, reiese c rspunderea politic a autoritilor locale este nu numai de ordin
electoral, deoarece, dac se ajunge la retragerea ncrederii politice, acest fapt poate conduce la
ncetarea calitii de consilier i de primar, dei ei sunt aleii colectivitilor locale, iar mandatul
exercitat este unul de natur reprezentativ i nu imperativ, aplicndu-se, n opinia prof. univ. dr.
Corneliu Manda, n acest caz, n mod corespunztor, prevederile art. 69 alin. 2 din Constituia
Romniei care prevede c orice mandat imperatic este nul.
n sfrit un ultim aspect necesar a fi subliniat, ca o consecin a principiului eligibilitii,
se refer la faptul c autoritile locale, odat alese, n condiiile stabilite de lege, devin autoriti
locale reprezentative, recunoscute implicit i de ctre stat, ceea ce poate dace ca actele i
aciunile lor s poat produce efecte juridice ncadrate n ordinea juriic a statului, desigur n
msura n care acestea se ncadreaz constant n respectarea cadrului legal21.

18 Corneliu Manda, op. cit., p. 204;

19 Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 197;
20 Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, art. 24, alin. 2;
21 Corneliu Manda, op. cit., pp. 205-206;

4. Principiul legalitii
Principiul legalitii se consider a fi cel mai important, deoarece n temeiul acestui
principiu, administraia urmeaz a se supune legii, conformndu-se acesteia i neputnd aciona
in afara ei. Aadar principiul legalitii reprezint acea regul fundamental de drept n temeiul
creia toate subiectele de drept - persoane fizice si juridice, autoritai de stat i organizaii
neguvernamentale, funcionari i cetaeni, strini etc.- au ndatorirea de a respecta Constituia,
legile i celelalte acte juridice, normative i individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile
raporturilor sociale la care particip.22 Potrivit susinerilor din doctrin, acest principiu este
alctuit din dou elemente, i anume, obligaia de conformitate cu legea i obligaia de iniiativa
pentru a asigura aplicarea legii.
Din obligaia de conformitate
cu legea rezult c administraia nu poate lua msuri care s fie contrare legii. n activitatea lor,
autoritile administraiei trebuie s respecte normele juridice, ceea ce constituie o garanie
important n primul rnd pentru ceteni. Este ct se poate de normal ca n statul de drept
aciunile administraiei s se desfoare dup reguli de drept prestabilite i nu n mod arbitrar.
Legalitatea alctuiete un ansambu de obligaii, de faclti i de interdicii. n acest sens
se afirm c dreptul reglementeaz trei poziii cu expresiile: a trebui, a putea i a nu putea. Dac
trebuie fcut ceva este o obligaie, dac se poate face ceva este o facultate, iar dac nu se poate
face ceva reprezint o interdicie.23Potrivit obligaiei de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii,
administraia trebuie s ia msuri pentru realizarea normelor juridice. Mai concret, administraia
este obligat s vegheze ca legea s nu rmn inaplicabil, deoarece dac administraia nu ia
msurile generale de aplicare, legea rmne liter moart. De asemenea, administraia are
obligaia de iniiativ pentru executarea hotrrilor judectoreti.
ntr-o societate democratic respectarea legilor constituie o cerin obiectiv, dar i una
subiectiv, ntruct dreptul - expresie a intereselor i voinei sociale generale - reprezint
mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfurrii ordonate a vieii n toate manifestrile ei. Pe
de alt parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posbil i necesar ntruct
aceasta, fiind expresia unei reale voine populare intereseaz imensa majoritate a indivizilor
umani la respectarea unor reguli care, n ultim instan, corespund pe deplin i nevoilor lor. n
acest context, orice nclcare a legii nseamn i o nesocotire a voinei generale i a interesului
fiecruia, ceea ce afecteaz nsi esena democratic a dreptului. De altfel, ntreaga dezvoltare i
stabilitate democratic presupun aezarea ferm, ntr-un stat de drept, a ntregii viei sociale pe
baz de legi i de norme a cror respectare constituie o cerin obiectiv pentru ntreaga evoluie
social24. Pornindu-se de la rolul esenial al serviciilor publice pentru societate, nfiinarea i
desfiinarea acestora puteau fi dispuse numai pe cale legal25.

22 Tiberiu Pavelescu, Drept administrativ romn, ediia a 2a revizuit i adugit,

Ed.Pro Universitaria, Bucureti, 2007, p. 60;
23 Ibidem, p. 61;
24 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Ed.Risoprint, Cluj,
2007, p. 71;

Principiul legalitii este consacrat de importante acte normative, precum Constituia

art.1-5 - unde se arat c respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie ca o ndatorire fundamental, ca i n alte coduri, legi, iar ntruct este un principiu fundamental
al ntregului sistem de drept se regsete i la nivelul tuturor ramurilor juridice n cadrul crora
acioneaz prin modaliti specifice determinate de particularitile respectivelor raporturi.
Asigurarea aciunii acestui principiu de ctre i n cadrul administraiei publice are n
vedere att activitatea juridic ct i cea nejuridic a acesteia, fie n privina raporturilor
executive interne, din cadrul ei, fie a celor externe stabilite n afara ei cu terii 26. Toate actele
normative condiioneaz legalitatea, totui fora lor juridic este diferit n funcie de ierarhia
acestora. De la vrf i pn la baza juridic, normele,dup nivelul la care se situeaz, respect
normele superioare.
n activitatea sa administraia se conformeaz dreptului. Totui, uneori exist excepii de
la principiul legalitii n activitatea administraiei. Administraia nu este supus dreptului atunci
cnd este chemat s soluioneze probleme n urma unei abilitri din partea Parlamentului (de
exemplu, ordonanele Guvernului n perioadele vacanei parlamentare) sau probleme determinate
de circumstane excepionale (de exemplu, msurile urgente pentru evitarea sau nlturarea
efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de
necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor i altor
evenimente de asemenea gravitate)27. Prin respectarea legii trebuie s se neleag nu numai
conformarea pasiv fa de lege, abinerea de a svri sau de a nu svri ceva prin care s se
ncalce dispoziiile legii. Principiul legalitii impune o conformare activ fa de lege, obligaia
de a aciona, pentru executarea legii de ctre administraie, dar i de ceilali subieci de drept
public, persoane fizice sau juridice. Avnd ca sarcin executarea legii, organele sau autoritile
administraiei publice trebuie s stabileasc exact nu numai litera legii, ci i spiritul legii, scopul
acesteia, ce anume se urmrete prin dispoziiile legii. Pe de alt parte, autoritile administrative
trebuie s cunoasc exact nevoile sociale ce trebuie satisfcute. Numai n funcie de cerinele
membrilor societii se poate stabili ce msuri sunt necesare, modalitile concrete de executare a
legii. Scopul urmrit nu poate fi atins, n cele mai multe cazuri, fr ca autoritile administrative
s aib posibilitatea unei aprecieri n activitatea de executare a legii, avnd n vedere dinamica
vieii sociale. Principiul legalitii l ntlnim n cadrul activitii executive cu caracter juridic
unde caracterizeaz procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, ct i procesul de
realizare a acestora. Activitatea normativ a puterii executive este cluzit de supremaia legii,
principiul n virtutea cruia legea este actul cu fora juridic absolut - depit doar de
Constituie toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele administrative, avnd for
juridic inferioar i trebuind s fie subordonate i conforme cu ea28.
n
dreptul nostru normele juridice se stabilesc de autoriti anume determinate de Constituie i legi
25 Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ-curs aprofundat,
Ed.Pro Universalia, Bucureti, 2005 ,p. 65;
26 Ioan Santai, op.cit., p. 71;
27 Tiberiu Pavelescu, op.cit. ,p. 61;

(n special organice), acionnd n acest sens principiul strictei determinri legale a competenei
materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate de stat sau public, inclusiv
administrativ, s poat emite norme juridice ea trebuie individualizat i mputernicit n acest
sens prin legea care-i reglementeaz organizarea, funcionarea i, mai ales,atribuiile.
Ceea ce aparine - n mod expres sau tacit, direct sau indirect - domeniului de
reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, n mod obinuit, (i) pe calea administrativ, n
vreme ce situaia contrar este pe deplin posibil, n sensul c legea poate reglementa orice
raport social chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat reglementrii administrative 29.O
prim determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub incidena legii se
face n mod generic cu valoare de principiu fundamental n baza acelei prevederi constituionale
- art.61 alin.1- conform creia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii.O a doua
determinare, n aceeai materie, se face de Constituie ntr-o form expres i direct atunci cnd
indic exact care sunt categoriile de legi organice (de pild cele privind sistemul electoral,
contenciosul administrativ), precum i chiar de legi ordinare (de exemplu, cea privind cuantumul
indemnizaiei parlamentarilor) ca acte normative ce intervin n domenii exclusiv rezervate
competenei legislative, ceea ce elimin orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a
interveni pe cale de reglementare. O a treia modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale
rezervate reglementrii legislative se face n mod expres, dar indirect cnd, de exemplu, n mod
obinuit, prin legile de organizare si funcionare a unor autoriti publice n materia atribuiilor se
prevede c respectivele organe ndeplinesc orce alte atribuii prevzute de lege.
n mod cu totul excepional Parlamentul poate ncredina prin lege special abilitarea
Guvernului care, n cadrul delegrii legislative conferite, s emit ordonane n domenii care nu
fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul i data pn la care se pot emite astfel de acte ce
vor putea fi, dup caz, dac legea de abilitare o cere, supuse spre aprobarea legislativului.
O a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intr sub incidena
reglementrii legislative, de altfel, cea mai uzitat, este cea a stabilirii ei tacite sau implicite prin
simplul fapt al interveniei legiuitorului printr-o lege care, n acest mod, nltur competena de
reglementare administrativ primar sau diferit de modul de abordare legislativ30.
Prin Constituie, legi organice etc., se stabilesc care sunt actele administrative normative pe care
organele executive le emit n realizarea atribuiilor proprii i care au o fora juridic inferioar
comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr. Un anumit act administrativ determinat se
emite n temeiul bazei sale juridice cuprinse n actul ce reglementeaz organizarea i
funcionarea respectivei autoriti, dar destul de frecvent i n temeiul altor prevederi cuprinse n
diferite acte normative tangente domeniului respectiv.
n primul rnd, exist prevederi de
principiu care autorizeaz executivul, de exemplu Guvernul, s emit acte pentru organizarea
executrii legilor - art.108 alin.2 din Constituie. n al doilea rnd, numeroase acte administrative
se emit n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n acte normative avnd o for juridic
superioar
lor.
n toate aceste cazuri se consider c actul administrativ normativ trebuie s fac referire
28 Ioan Santai, op.cit., p. 72;
29 Ibidem, p. 74;
30 Ibidem, pp. 75-76;

i la actul de nivel superior a crui executare o realizeaz i, dup caz, s indice chiar temeiul
legal expres ce i st la baz mputernicindu-i intervenia aplicativ de reglementare 31.Actul
administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut cuprinse n actele cu
for juridic superioar lui i aplicabile n materie, n ultim instan, cu respectarea legii.
Viznd interpretarea normativ sau general-obligatorie a normelor juridice de ctre
administraie, pornind de la faptul c ea nu poate realiza aceast operaiune juridic fa de legi i
decrete, dat fiind fora juridic superioar a acestora concluzionm c, n caz contrar, prin
nclcarea acestui principiu, respectivele acte administrative sunt nule de drept32. Autoritile
executive au obligaia de a controla modul n care se respect legea n toate ramurile i domeniile
de activitate care le sunt ncredinate n sfera atribuional. Controlul de legalitate se exercit de
ctre administraie chiar asupra activitii executive n ansamblul sau numai n anumite laturi ale
acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de ctre conducere
asupra organelor i structurilor din subordine sau de ctre autoriti anume specializate. Alteori,
acest control cuprinde i subiecte de drept neaflate n raporturi ierarhice cu executivul - persoane
fizice i juridice, organizaii i organisme nestatale - n cadrul controlului financiar, vamal,
sanitar etc., iar n cazuri stabilite prin lege unele autoriti administrative sunt investite chiar cu
atribuii de soluionare a unor conflicte izvorte din nclcarea legii, a unor drepturi subiective i
determinarea rspunderii juridice a celor vinovai de abaterile svrite restabilind legalitatea
nclcat. De altfel, la asigurarea legalitii n administraie mai particip i alte puteri n stat, nu
numai administraia care are atribuiile sale de control asupra executivului, ci i cea
judectoreasc chemat s judece cazurile de nclcare a legii ca urmare a unor acte i fapte
administrative, ilegale, precum i Parlamentul n plenul su ori prin comisiile sale 33.Activitatea
administraiei nu se reduce doar la simpla declanare a incidenei legii prin aciuni de executare,
ci, dimpotriv, organele care o nfptuiesc dispun de independen operativ sau funcional ori
chiar de autonomie n exercitarea atribuiilor i funcionarea lor. Toate atributele executivului nu
sunt nelimitate, ci se circumscriu legalitii, de unde necesitatea ca orice msur administrativ
s fie nu numai legal, dar i oportun. Dac este posibil ca n raportul de oportunitate i
legalitate s apar necorelri de natur s conduc la adoptarea unui act legal dar inoportun,
contrariul nu va trebui admis, respectiv existena unui act ilegal dar oportun i cu att mai mult a
unui act ilegal i neoportun, deoarece s-ar contraveni principiului legalitii n activitatea
executiv. Fr ca cele dou categorii s se exclud sau s se subsumeze reciproc, interferena
dintre legalitate i oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i realizare
ale
unui
act
valabil
adecvat
situaiei
date.
Respectndu-se principiul legalitii, nu s-ar putea crea, de exemplu, i alte autoriti ale
administraiei publice locale dect cele prevzute de Constituie i Legea nr.215/2001, ori
componena i constituirea lor nu s-ar putea face n alt mod dect cel prevzut de dispoziiile
legii organice.
Garantarea respectrii acestui principiu este asigurat, n ultim instan, prin consacrarea
prin lege a rspunderilor juridice i aplicarea de sanciuni disciplinare, administrative,
31 Tiberiu Pavelescu, op.cit., p. 62;
32Ioan Santai, op.cit., p. 77;
33 Ibidem, pp. 78-79;

contravenionale, materiale, penale, dup caz, autoritile administraiei publice locale i/sau
funcionarilor acestora atunci cnd conduita i aciunile (actele) lor nesocotesc prescripiile
legii34.
7. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit
Consacrat expres numai prin dispoziiile art. 2 alin. 1, din Legea nr. 215/2001, principiul
consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit este integrat i subordonat
principiului constituional al autonomiei locale.
Dincolo de formularea explicit a fundamentului sistemului de administraie public
local, n conformitate cu prevedirile art. 1 din Legea administraiei publice locale, adoptarea
principiului constituional (i legal) al autonomiei locale ca principiu de baz al organizrii i
funcionrii autoritilor administraiei publice locale, exprim implicit i admiterea posibilitii
de consultare a colectivitilor locale n probleme de interes local.
n spijinul acestor afirmaii sunt prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei locale,
la care Romnia este parte contractant din 1994, care, definind caracteristicile eseniale ale
autonomiei locale, arat c drepturile, n domeniul autonomiei locale, trebuie s fie exercitate de
autoriti locale alese, ns aceste dispoziii nu pot aduce atingere, n niciun fel, posibilitii de a
recurge la adunri ceteneti, referendum sau orice alt form de participare direct a
cetenilor, acolo unde aceasta este prevazut de lege.35
Consultarea cetenilor este principiul care ar trebui s asigure c cetaenii sunt implicai n
procesul de formulare a politicilor publice i n luarea deciziilor privind comunitatea.
Consultarea cetenilor este mai ales util pentru a identifica prioritile i nevoile colectivitii,
dar i pentru a decide i a alege ntre opiunile de soluionare a unei probleme36.
Fr a exagera rolul pe care cetenii, membrii colectivitii locale l pot juca n cadrul activitii
administraiei publice locale i fr a se insista asupra unei participri depline i permanente n
conducerea administraiei publice locale, n sensul unei democraii participative (care ar excede,
de altfel, principiilor constituional), se consider fireasc necesitatea, cel puin n stadiul actual,
al circumscrierii n cadrul legal n vigoare a unor modaliti concrete prin care s se asigure o
mai strns legtur i un contact nemijlocit ntre autoritile administraiei publice locale i
cetenii acre le-au ales37.
Consultarea cetenilor necesit un efort considerabil prn care s se asigure c opiunile,
interesele i punctele de vedere ale diferiilor deintori de interese sunt luate n considerare i
integrate n luarea deciziilor. Consultarea este i o metod care permite factorilor de decizie s
obin o perspectiv din interiorul comunitii, fr de care msurile luate ar putea fi inadecvate
34 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op.cit., p.161;
35 Carta european a autonomiei locale (Legea nr. 199/1997), art. 3;
36 Mdlina Voican, op. cit., p. 9;
37 Corneliu Manda, op. cit., p.209;

la tradiiile i contextul socio-cultural. Mai mult, n condiiile n care cea mai mare parte a
deciziilor sunt considerate a fi politice i de cele mai multe ori controversate, este important ca
guvernanii s se implice i s se informeze despre preferinele beneficiarilor deciziilor.
Consultarea cetenilor se face prin metode specifice de implicare a cetenilor n viaa
public, prin care s se asigure reprezentarea intereselor cetenilor n raport cu administraia
public..
Consultarea cu beneficiarii se poate face n orice faz a ciclului unui proiect
guvernamental. Dar de obicei consultrile au loc in faza de proiectare, de planificare, de
formulare a propunerilor de intervenii publice pentru ca sugestiile j comentariile rezultate
pe parcursul dezbaterilor publice s poat fi luate n considerare i integrate n conceptul de
baz al interveniei.
lucru:
astfel,

Principalul scop al planificrii este de a trasa n linii clare direciile care arat echipei de
ce trebuie fcut,
cnd trebuie fcut,
cu ce resurse trebuie fcut.
c procesul de planificare s faciliteze obinerea rezultatelor ulterioare.

Guvernanii nu trebuie s uite c scopul final al activitii de guvernare este satisfacia

ceteanului i asigurarea nevoilor acestuia. Iar, etapa de planificare ofer prima oportunitate de a
programa acele aciuni care s se asigure cel mai bine c interesul clientului este servit.
n general dezbaterile i conflictele intervenite n procesul de planificare au un rol creativ.
Ele ajut la identificarea nevoilor i la soluionarea lor prtim. Discuiile canalizate asupra
modului de soluionare a anumitor nevoi generez de obicei soluii superioare oricrei alte soluii
propuse de o singur parte. n plus, dezbaterile i educ pe participani despre nevoile i
constrngerile cu care se confrunt fiecare dintre ei. Astfel c guvernanii neleg mai bine
nevoile cetenilor, iar cetenii neleg c bugetele i resursele publice nu sunt nelimitate i deci
nici ateptrile i preteniile lor nu trebuie exagerate.
Atunci cnd consultrile sunt fcute n mod autentic, i nu prin pseudo-participare, ele
pot genera mai multe beneficii dintre care amintim: aplicarea principiului subsidiaritii,
asigurarea sptijinului public, transparena cheltuirii banilor publici, eficiena actelor de
guvernare, mbuntirea capacitii instituionale38.

38 Ibidem, p. 27;