Elena Emilia TEFAN

DREPT ADMINISTRATIV
PARTEA A II-A

Universul Juridic
Bucureti
-20133

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright 2013, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA
I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

TEFAN, ELENA EMILIA

Drept administrativ / Elena Emilia tefan. - Bucureti:
Universul Juridic, 20132 vol.
ISBN 978-606-673-211-6
Partea 2. - 2013. - Bibliogr. - ISBN 978-606-673-212-3
342.9(498)

REDACIE:

DEPARTAMENTUL
DISTRIBUIE:

tel./fax:
tel.:
e-mail:

021.314.93.13
0732.320.666
redactie@universuljuridic.ro

tel.:
fax:
e-mail:

021.314.93.15
021.314.93.16
distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro

Capitolul I. FORME DE ACTIVITATE ALE AUTORITILOR

ADMINISTRAIEI PUBLICE: OPERAIUNI, ACTE ADMINISTRATIVE,
CONTRACTE ADMINISTRATIVE

Seciunea I. ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI

PUBLICE
Disciplina Drept administrativ este sistematizat n dou pri: Partea I este
dedicat autoritilor care realizeaz administraia public i este mprit n
capitole precum: Preedintele Romniei, Guvernul Romniei, Funcia public i
funcionarii publici, Autoritile administraiei publice locale. Partea a II-a este
alocat tratrii formelor de activitate a autoritilor publice, fiind la rndu-i
mprit n patru capitole precum: Forme concrete de activitate a autoritilor
publice; Controlul asupra activitii autoritilor publice; Rspunderea autoritilor
publice i, n final, trateaz particulariti ale domeniului public i proprietii
publice. Un spaiu destul de larg a fost dedicat actului administrativ i
contenciosului administrativ, dar i celor trei forme ale rspunderii n dreptul
administrativ, respectiv rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea
administrativ-patrimonial i rspunderea administrativ-contravenional. Acest
curs trateaz n exclusivitate Partea a II-a a disciplinei. Primul capitol al Prii a
II-a debuteaz cu analiza formelor de activitate ale administraiei publice, i se
refer att la formele de activitate productoare de efecte juridice, ct i la
formele de activitate care nu produc efecte juridice.
Aa cum s-a afirmat n doctrin, n cadrul societii umane se produc fapte
i fenomene sociale ori naturale care determin sau influeneaz dezvoltarea
social, avnd relevan pe plan politic, economic, moral, juridic etc.1. Din punct
de vedere al teoriei generale a dreptului s-a artat c mprejurrile care
determin apariia, modificarea sau desfiinarea raporturilor juridice formeaz
faptele juridice2. Activitatea administraiei publice privete o mare diversitate de
situaii pe care autoritile administraiei publice trebuie s le soluioneze,
aceasta avnd misiunea permanent de a satisface interesele publice, generale,
mereu n schimbare, ceea ce impune ca aceasta s fie spontan, dinamic i s
acioneze din oficiu3. Dup anul 1950 doctrina administrativ a operat cu formule
noi ca forme de activitate a organelor administraiei de stat, identificndu-se n
acest sens urmtoarele: actul juridic unilateral prin care se realizeaz puterea de
1

I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009, p. 13.
I. Ceterchi i colab., Teoria general a statului i dreptului, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
1967, p. 381.
3
I. Corbeanu, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, p. 72.
2

stat; actul administrativ, actul juridic contractual, operaiunea administrativ,

operaiunea tehnic administrativ i operaiunea direct productiv4.
Practic, n toat doctrina dreptului administrativ vom regsi, n mare, ideea
c activitatea administraiei publice este exprimat n dou forme: acte i fapte5,
respectiv acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i
operaiuni materiale tehnice, tez care i pstreaz valabilitatea i n prezent6.
Prezentul capitol este structurat n trei seciuni dedicate formelor de activitate ale
administraiei publice, astfel: prima seciune este dedicat analizei operaiunilor i
faptelor administrative, seciunea a doua analizeaz actul administrativ - cea mai
important form de activitate a administraiei publice, iar seciunea a treia
trateaz contractele administrative.

Actele juridice reprezint manifestri de voin efectuate de un organ

administrativ, cu scopul de a produce efecte juridice (ex.autorizaia de
construire/demolare a unui imobil). Potrivit V. Vedina, actele juridice efectuate
de administraia public sunt de dou categorii: acte specifice administraiei
(actele administrative i contractele administrative) i acte prin care administraia
se comport ca orice subiect de drept, n relaiile cu alte subiecte de drept (acte
juridice supuse dreptului comun, contracte civile, acte emise n regim de drept
comun). Majoritatea actelor juridice care intervin n activitatea autoritilor
publice o formeaz actele administrative7. n definitiv, aa cum pe bun dreptate
arta prof. A. Iorgovan, esena fenomenului administrativ statal este dat de
esena valorilor pe care le are de nfptuit; realizarea lor concret, pn la faptul
material, presupune obiectiv, pe lng acte juridice, i operaiuni (fapte) ce nu au
un atare caracter8.
Actele juridice, actele politice, faptele materiale juridice i operaiunile
materiale sunt denumite generic, mai ales n lucrrile de tiina administraiei, i
fapt administrativ, denumire corespunztoare n msura n care cuprinde toate
manifestrile juridice i nejuridice prin care administraia public nfptuiete
activitatea de conducere, de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a
legilor9.
Triada: operaiuni fapte acte
4

R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 215, apud.
I. Corbeanu, Drept administrativ, op. cit., 2010, p. 73.
5
A se vedea pe larg T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959,
pp. 16-17; V. Vedina, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, pp. 81-82.
6
R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 293.
7
R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 293.
8
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 256.
9
Idem, p. 293.

Faptele juridice materiale (numite i fapte juridice n sens restrns) includ

la rndul lor evenimentele naturale i aciunile omeneti10. Faptele juridice
materiale, n sens larg, sunt acele forme de activitate a administraiei publice
care, dei nu sunt fcute cu scopul de a produce efecte juridice, produc totui
asemenea efecte, n temeiul legii. Evenimentele sunt mprejurri care se produc
independent de voina uman, dar care au ca rezultat efecte juridice n baza
consacrrii lor prin lege (ex. aplicarea sanciunii contravenionale se prescrie n
termen de 6 luni de la data svririi faptei, timpul fiind un eveniment care
nltur rspunderea juridic)11.
Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint de
asemenea faptele materiale; cea mai mare parte a personalului administrativ
avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau,
dup caz, a celor materiale12. n doctrin s-a propus urmtorul tablou al
operaiunilor i faptelor materiale ale organelor administraiei publice: operaiuni

tehnico-administrative care sunt de putere i de administraie intern

(productoare de efecte juridice i neproductoare de efecte juridice); operaiuni
de realizare a serviciilor publice i operaiuni tehnico-productive (n domeniul
economic i industrial)13. Unele operaiuni materiale tehnice au caracter
preponderent intelectual, adic ele presupun un act de voin, spre exemplu

avizele, referatele, rapoartele ntocmite de organele administraiei publice, iar alte

operaiuni materiale tehnice produc transformri n lumea material fr s fie
vreo manifestare voliional, spre exemplu furnizarea energiei electrice i termice,
ngrijirea bolnavilor n instituiile de specialitate etc.14. Cu privire la actele exclusiv
politice, acestea sunt de regul expresia autoritilor centrale precum:
Preedintele Romniei, Guvernul Romniei etc.15.

Dreptul administrativ este interesat n primul rnd de studiul actelor

unilaterale administrative i al contractelor administrative, ca forme juridice ale
administraiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate prin sintagma acte
administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei noiuni16. Trebuie reinut i
faptul c, n activitatea desfurat de organele administraiei publice, unele
informaii sunt de interes public, legea consacrnd o procedur anume prin care
aceste informaii pot ajunge la cunotina celor interesai, respectiv Legea
nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public17.
10

I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009,
pp. 14-15.
11
Idem, p. 15.
12
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 5.
13
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 263.
14
R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 296.
15
Idem, p. 294.
16
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, op. cit., 2004, p. 4.
17
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, publicat n M. Of.
nr. 663/2001.

Seciunea II. ACTUL ADMINISTRATIV

n doctrin s-a pus problema definirii actelor realizate de organele
administraiei publice pornind de la faptul c toate autoritile i instituiile
publice acioneaz n regim de putere public, dar nu toat activitatea
administraiei se realizeaz n regim de putere public18. Aa cum remarca
profesorul A. Iorgovan, cursurile de drept administrativ din perioada interbelic
analizeaz activitatea organelor administraiei de stat n capitole intitulate:
Actele puterii executive sau Mijloacele juridice prin care puterea executiv
lucreaz asupra administraiilor, avndu-se n vedere dou mari categorii de acte
ale puterii executive: acte de autoritate i acte de gestiune19. n prezent nu mai
exist aceast delimitare teoretic ntre cele dou noiuni. Actele de autoritate
reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative
competente prin care se creau situaii juridice noi, supuse regimului de drept
public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestri de voin ale
autoritilor administrative competente prin care se urmrea crearea unor situaii
juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat20.
De asemenea, se impune a se reine lipsa terminologiei unitare existente n
legislaie, doctrin i jurispruden. Cu privire la formularea din legislaie
menionm c art. 52 din Constituia revizuit folosete noiunea de act
administrativ. Reinem, de asemenea, i c, pentru a se evoca ideea de act
administrativ n sensul de act de autoritate, att literatura de specialitate, ct i
legislaia au folosit mai multe formulri, din care dou s-au impus ca fiind
dominante, i anume21:
Acte de drept administrativ (coala de la Cluj, prin prof. Tudor
Drganu),
Acte administrative (coala de la Bucureti, prin prof. Romulus
Ionescu).
Arat autorul citat c, se susinea n optica autorilor de la Cluj, c
formularea propus este de natur a evoca regimul juridic aplicabil actului, adic
regimul elaborrii i, respectiv, al efectelor actelor organelor administraiei de
stat, emise n realizarea puterii de stat. Se urmrea a se releva c aceste acte
sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor
administraiei de stat22. Autorii colii de la Bucureti susineau c denumirea de
act administrativ evoc tocmai scopul pentru care este emis acest act, i anume
18
19
20
21
22

I. Corbeanu, Drept administrativ, op. cit., 2010, p. 73.

A. Iorgovan, Tratat...., op. cit., 1996, p. 253.
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 4.
M.C. Cliza, Drept administrativ, Partea a II-a, Ed. Prouniversitaria, Bucureti, 2011, pp. 14-15.
M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 15.

realizarea administraiei23.
Un alt autor, Ioan Santai, pledeaz i acesta pentru terminologia de act de
drept administrativ, pentru patru motive: a) ea indic apartenena actului la
administraia de stat i la activitatea executiv a acesteia; b) ea precizeaz
regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, nlturnd confuzia
ntre actele de putere ale administraiei i actele juridice lipsite de aceast
trstur; c) noiunea de act de drept administrativ nltur confuzia posibil
ntre actele juridice administrative i nscrisurile sau actele constatatoare ale
actelor juridice administrative; d) aceast noiune folosit n practica judiciar
administrativ, n literatura de specialitate, dei nu este consacrat legal d
posibilitatea departajrii dup criterii tiinifice, respectiv natura juridic sau
ramura de drept aparintoare a actelor juridice de putere ale administraiei de
stat, de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii (...),
provenind de la aceeai autoritate24.
Dimpotriv, dintr-un alt punct de vedere, se apreciaz c noiunea de act
administrativ este mai adecvat, pe de o parte, deoarece este utilizat att n
Constituie, ct i n legislaie, iar pe de alt parte, deoarece a fost ndelung
folosit n doctrin i practic25. n opinia prof. Antonie Iorgovan, se poate spune
la fel de bine acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii, n
sensul c se evoc actele ce realizeaz administraia public, sau acte de drept
administrativ, subliniindu-se ideea de regim juridic aplicabil26, susinndu-se
astfel, pe deplin ntemeiat, c utilizarea unei noiuni sau a alteia rmne la
latitudinea legiuitorului sau doctrinarului, n funcie de coninutul de idei pe care
urmrete s-l evoce27. n ceea ce ne privete, vom folosi noiunea de
act administrativ. Regimul juridic al actelor administrative cunoate o form tipic
care presupune contenciosul administrativ i o form atipic care nu permite
controlul instanelor judectoreti, acte denumite fine de neprimire.
Aa cum s-a artat n doctrin28, termenul de act administrativ are o
multitudine de sensuri, din care se rein trei:
Sensul formal-material, care face referire la actele administrative ale
organelor administraiei publice, organe competente ntr-o anumit materie
administrativ;
Sensul funcional juridic, prin care se evoc actele administrative sub
aspectul regimului juridic, cu deosebire sub aspectul controlului
judectoresc;
23

Idem, p. 15.
I. Santai, op. cit.,2009, pp. 27-28.
25
D. Apostol Tofan, op. cit., 2004, p. 13.
26
M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 15.
27
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. 23 apud. D. Apostol
Tofan, op. cit., p. 13.
28
A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 274; M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 15.
24

 Sensul structural-organizaional, prin care se evoc actele administrative

n ansamblul lor, indiferent de structura - statal sau privat - de la care
eman i indiferent de regimul juridic aplicabil.
1.2.1. Definiia actului administrativ

Definiie. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a

activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare
unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi
i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al
instanelor judectoreti29.
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definete actul
administrativ n art. 2 lit. c) astfel: actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea

organizrii executrii legii sau executrii n concret a legii, care d natere,
modific sau stinge raporturi juridice.
1.2.2. Trsturile actului administrativ

Trsturile actului administrativ reprezint acel ansamblu de nsuiri care

determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i, n mod
concomitent, le difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare
diverselor ramuri de drept30. Vom prezenta n continuare cele patru trsturi ale
actului administrativ, aa cum au fost reinute de ctre doctrin:
a) Actul administrativ este forma juridic principal a activitii organelor
administraiei publice.
b) Actul administrativ este o voin juridic unilateral.
c) Actul administrativ este emis n temeiul i n realizarea puterii publice.
d) Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl
Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004.
a) Actul administrativ este forma juridic principal a activitii
organelor administraiei publice.
Aa cum artam anterior, n cadrul activitii autoritilor administraiei
publice regsim o serie ntreag de elemente componente precum: fapte
materiale, operaiuni materiale i acte juridice. Ponderea actelor administrative n
sfera formelor de activitate a administraiei publice sporete pe msur ce urcm
n ierarhia sistemului organizrii administraiei publice31. S-a artat c n timp ce
la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i faptele
materiale, spre msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte i Guvern)
29
30
31

A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 274.

I. Santai, op. cit., 2009, p. 29.
D. Apostol Tofan, op. cit., 2004, p. 15.

10

ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative. n activitatea

autoritilor de la baza sistemului administrativ ponderea o au faptele materiale i
operaiunile materiale.
Altfel spus, actul administrativ este forma juridic cea mai important
datorit unor aspecte de ordin calitativ, i anume fora juridic a efectelor pe
care le produce, i nu a unor aspecte de natur cantitativ, i anume ponderea
pe care o ocup32.
b) Actul administrativ este o voin juridic unilateral.
Potrivit prof. A. Iorgovan, prin aceast trstur se urmrete, pe de o
parte, includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alt
parte, delimitarea actului administrativ de operaiunile tehnico-materiale, respectiv
de operaiunile tehnico-productive33. Fiind o manifestare unilateral de voin se
deosebete de alte acte pe care administraia le ncheie n realizarea unor nevoi
ce contribuie la ndeplinirea scopului nsui al autoritii, cum sunt contractele
civile prin care se aprovizioneaz cu bunuri materiale - mobilier, birotic, rechizite
etc. -, unde administraia nu se manifest ca purttoare a puterii publice34.
Aceast trstur presupune analiza a dou elemente: ce nseamn voin
juridic i ce presupune caracterul unilateral? Aa cum se arat n teoria
dreptului, voina juridic are caracter intern i caracter extern. Ca s produc
efecte juridice, voina trebuie s fie manifestat n exterior, adic trebuie s fie
cunoscut de ctre cei crora li se adreseaz actul. Altfel spus, actul administrativ
apare ca fiind exteriorizarea voinei interne a unui organ al administraiei publice
de a produce n mod direct efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau
stinge drepturi i obligaii. Cu alte cuvinte, dup cum pe bun dreptate s-a
specificat n doctrina postbelic, un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte,
o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin ce trebuie s
aib drept scop producerea n mod direct de anumite efecte juridice i s se
manifeste printr-un fapt material pentru a putea fi cunoscut35.
Voina juridic a autoritii publice n sensul de a produce efecte juridice
trebuie s fie expres, fr a lsa loc la interpretare, ceea ce nseamn c nu
poate fi ntmpltoare. Acest caracter expres al manifestrii de voin este
determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative36.
Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin a actelor
administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea
calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau
32

M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 16.

A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., p. 279.
34
I. Corbeanu, Drept administrativ, op. cit., 2010, p. 78.
35
R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., 1970, p. 222 i urm., apud. M.C. Cliza, op. cit., 2011,
p. 17.
36
V. Vedina, op. cit., 2009, p. 85.
33

11

consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care

genereaz drepturi sau obligaii37.
n legtur cu aceast trstur, n doctrina de drept administrativ,
precum i n practic s-au analizat trei situaii.
Prima situaie: emiterea actului administrativ cu participarea mai multor
persoane fizice - cazul unui organ colectiv.
Majoritatea covritoare a actelor administrative sunt decizii ale organelor
de conducere colectiv; n foarte puine situaii legea noastr recunoate dreptul
funcionarilor publici de a emite acte administrative de competen material
general38. Doctrina a fost unanim n a aprecia c, n asemenea situaie, voina

fiecrei persoane n parte nu are relevan dect n cadrul mecanismului

decizional administrativ, nu i n ceea ce privete caracterul unilateral al actului

administrativ39. Caracterul unilateral al actului decurge nu din numrul de

persoane fizice care particip la adoptarea lui (consilieri locali sau judeeni;
oameni politici sau tehnocrai care fac parte din guvern, funcionarii, membri ai
unor organe colective de conducere), ci din faptul c acele persoane acioneaz
n vederea realizrii competenei organului administrativ40.
n acest caz, un act administrativ se adopt ca urmare a participrii la o
edin, caz n care se pune problema ndeplinirii cvorumului legal i votrii lui,
situaie care pune problema ndeplinirii majoritii cerute de lege pentru
adoptarea unui act. Ceea ce conteaz este c actul administrativ adoptat aparine
voinei organului administraiei publice (ex. Guvernul, Consiliul local), nefiind
relevant numrul persoanelor fizice care particip la adoptarea lui deoarece actul
administrativ are caracter unilateral. Acordul lor de voin, cvorumul cerut de
lege, este o modalitate procedural de realizare a competenei, inclusiv a
capacitii organului administrativ, ca instituii de drept substanial41.
A doua situaie: emiterea actului administrativ cu participarea mai multor
autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organ nestatal.
Aceast situaie pune problema adoptrii hotrrilor luate n comun
(hotrri comune a dou sau mai multe organe administrative, hotrri comune
ale unui organ de stat i ale unei organizaii cu caracter nestatal). Dup cum s-a
artat constant n literatura de specialitate, i n aceast situaie suntem n
prezena unui act unilateral, i nu a unui act contractual, deoarece acordul de
voin dintre o structur administrativ i un alt subiect de drept intervine pentru
a realiza o singur voin juridic42.
A treia situaie: actul administrativ emis la cererea unei persoane.
37

D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2004, p. 15.

A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 281.
39
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2004, p. 16.
40
A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 281.
41
M.C. Cliza, op. cit., 2011, p. 18.
42
A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 1996, p. 282.
38

12