' puterii de a legifera ctre Executiv;

Exerciiul puterii
.delegrii
firete, trebuie respectate <

lestei transmiteri stabilite prin constituie.

itincie foarte important este cea fcut de M. Hauriou: Delegarea form te
imposibil, dar delegarea materiilor nu este astfel, sub condiia ca pute creia o materie i
este delegat s o reglementeze cu forma de voin care i < proprie (1929, p. 265).

Subtitlul II
Teoria i practica separaiei puterilor

Problema separaiei puterilor n stat este foarte delicat din punct de vede teoretic.
Pe de o parte, ea este adnc sdit n nuntea teoreticienilor i a publicul larg, la ea
recurgnd un numr aproape nesfrit de teoreticieni i de oameni politic Pe de alt parte,
schematismul ei reiese mai degrab dintr-o voin de simetrie logic dect dintr-o analiz
atent a funcionrii statului democrat modem, care refuz s s ncadreze n canoanele
propuse de teorie, chiar dac acestea par perfect coerente. D aceea, am optat pentru o
soluie de compromis n ceea ce privete expunerea aceast lucrare a problemelor ce
privesc principiul separaiei puterilor n stat. Ma nti, vom expune teoria separaiei
puterilor n stat; mai apoi, vom semnala slbiciu nile acestei teorii i, n fine, vom ncerca
s oferim o viziune mai practic asupr< funcionrii statului dect cea rezultat din aceast
uoar metafizic a puterii.

Capitolul I
Teoria clasic a separaiei puterilor n stat

Seciunea 1. Originile teoriei separaiei puterilor n stat

Cnd vorbim de teoria clasic a separaiei puterilor n stat ne referim la sensul pe
care aceasta l-a avut n opera lui J. Locke, apoi n cea a lui Montesquieu, sens urna de o
ntreag coal pn n zilele noastre. Din aceast teorie rezult o clasificare a regimurilor
constituionale n funcie de gradul de separare a puterilor. n acelai timp, ne referim i la
doctrina Revoluiei franceze, care a oferit un sens aparte principiului. Ne vom referi,

aadar, pe scurt la toate aceste probleme.

A.

'
Exerciiul
puterii
John Locke.
Locke este cel care a pus
pentru
prima oar n mod clar

problean numit astzi a separaiei puterilor n stat. Din dorina de a modera fora puterilor
statului, el a ncercat s dezvolte o teorie a frnelor i contraponderilor care s permit
transformarea bazei statului, care pentru el era contractul social, dintr-un bazat pe
manifestarea liber i egal a voinelor, ntr-un act ce se sprijin doar

supunere. J. Locke consider c n stat exist trei puteri: puterea legislativ, puterea
executiv i puterea confederativ. Dac primele dou nu ridic probleme de definire, a
treia trebuie desigur precizat. J. Locke nelege prin putere confederativ o putere pe care
o putem numi natural, deoarece ea corespunde unei faculti pe care o avea n mod natural
fiecare om nainte de a intra n societate... Aceast putere cuprinde dreptul de pace i de
rzboi, cel de a forma ligi i aliane i de a purta tot felul de negocieri cu persoanele i
comunitile strine statului. Aceast putere nu se confund cu cea executiv: aceste
dou puteri, executiv i confederativ sunt, fr ndoial, n ele nsele realmente
distincte. Locke nu distinge n mod clar o putere judectoreasc. Aceasta depinde, n
viziunea lui, de puterea legislativ. Dar aceasta nu nseamn c el nu realizeaz c statul
are i o funcie jurisdicional. Astfel, dei distinge trei puteri, Locke distinge patru
funciuni. Pornind de la faptul c scopul principal care ndeamn oamenii s creeze state
i s se supun prin aceasta unui guvernmnt este aprarea proprietii, Locke arat
clar existena unei funcii jurisdicionale a statului. Ceea ce lipsete strii de natur, strii
anterioare existenei societii, este, n primul rnd, o lege stabilit i recunoscut, n al
doilea rnd, un judector recunoscut i imparial, n al treilea rnd, o putere care s fie n
msur s ntemeieze i s susin o sentin i s o pun n executare, arat el.
B.

Montesquieu. Montesquieu reia analiza fcut de J. Locke asupra guvern-

mntului englez i o duce mai departe. Ca i acesta, el separ puterile din raiuni practice.
Scopul urmrit este asigurarea libertii individuale n faa puterilor publice. Nu este vorba
aici de o metafizic a puterii, ci de o simpl reet de tehnic politic. Principiul
moderaiei este principiul cardinal al politologici lui Montesquieu (Ch. Debbasch, J.
Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, 1990, p. 150). Libertatea politic - arat el - se gsete
doar n guvemmintele moderate. Ea nu exist dect dac nu se abuzeaz de putere; dar
este o experien etern c orice om care are puterea este tentat s abuzeze de ea: el merge
pn acolo unde gsete bariere... Virtutea nsi are nevoie de limite. Pentru a nu se putea
abuza de putere, trebuie ca prin rnduiala lucrurilor puterea s opreasc puterea. Soluia
practic, preconizeaz el, este de a atribui fiecare putere unui organ sau sistem de organe
distinct i independent. n felul acesta, fiecare organ rmnnd cantonat n limitele
funciunii sale, puterea va opri puterea. Libertatea cetenilor va fi asigurat printr-un
sistem de control reciproc al puterilor. Potrivit lui Montesquieu, cele trei puteri, definite n
raport de cele trei funcii ale statului, sunt: puterea legislativ, puterea executiv a
lucrurilor care depind de dreptul ginilor i puterea executiv a celor care depind de dreptul
civil (1955, Cartea XI, cap. VI). Altfel spus, cele trei puteri sunt puterea legislativ,

puterea executiv i puterea judectoreasc.

136Montesquieu este interzicerea
Exerciiul
puterii acestor puteri. Astfel,
Esena teoriei lui
cumulului

legiuitorul nu va putea adapta legile soluiilor de spe, fiindu-i interzis aplicarea lor,
Executivul nu le va putea modifica potrivit intereselor de moment, fiindu-i interzis
legiferarea, iar judectorul doar va interpreta dreptul, fr s-l creeze i fr s poat
impune el nsui sentina.
C.

Doctrina Revoluiei franceze. Doctrina Revoluiei franceze a modificat

punctul de sprijin al teoriei. Dintr-o doctrin bazat pe raiunea practic a prevenirii

abuzurilor pentru asigurarea libertii, ea a devenit pentru oamenii Revo
metafizic a puterii. Fiecare putere are de data aceasta o parte a suveranitii zentanii
primind de la naiune, prin delegare, puterea legislativ, puterea exec pe cea
judectoreasc, pe care le exercit fr amestecul celorlalte puteri i poat aciona
asupra acestora, n mod discreionar, suveran. Acest nou m concepe principiul, care-1
transform din reet de guvernare n dogm de fi politic, are drept efect izolarea
complet a celor trei puteri i crearea unui constituional rigid, impracticabil, deoarece
lipsesc mijloacele de a face pute mearg n concert, cum spunea Montesquieu.
Aceast modalitate de a n separaia puterilor n stat este cu totul depit. Autorii care
admit principiul l doar ca pe o regul de art politic, de oportunitate, de bun
organizare a pu publice (J. Barthelemy).
Fiind o reet de guvernare, principiul separaiei puterilor n stat, clar privete
scopul i maniera general n care acesta trebuie atins, las loc la nume interpretri n ce
privete msura n care puterile trebuie separate i respectiv puncte trebuie ele s
colaboreze, s se ntreptrund pentru a face statul s ioneze fr a atinge libertatea
cetenilor si. Aceast libertate de interpretare natere unei ntregi palete de regimuri
constituionale. Vom arta mai jos cum acestea clasificate din punctul de vedere al gradului
de separare a puterilor n s care sunt trsturile eseniale ale fiecrei categorii. Acum ne
vom opri as modului clasic de concepere a celor trei puteri i a separaiei lor.

Seciunea a 2-a. Consecinele constituionalizrii

principiului separaiei puterilor
Principiul separaiei puterilor n stat este de multe ori astzi constituionaliza mod
expres sau, cel puin n democraiile de tip occidental, este acceptat ca princi general de
natur constituional. Astfel, Curtea constituional a Romniei a valoare constituional

principiului chiar nainte de prevederea lui expres, susin c acest principiu rezult din
137
Exerciiul
puterii i competenele ce le
modul n care legea fundamental
reglementea autoritile
publice

revin i din dispoziiile art. 2 alin. (2) Legea nr. 47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, repub cat (M. Of. nr. 643 din 16 iulie 2004), care
prevd c sunt neconstituionale prev derile actelor normative (...) care ncalc dispoziiile
sau principiile Constituiei nelegnd c principiile pot s rezulte din spiritul textului fr a
fi prevzute expr (Decizia nr. 209/1999, M. Of. nr. 76 din 21 februarie 2000).
A.

Interzicerea cumulrii funciilor legislative, executive i judiciare. O prim

consecin a principiului separaiei puterilor este cantonarea unui organ sau sistem d organe
n exerciiul unei singure funcii dintre cele trei enumerate. Principiul impun' mai nti,
necesitatea existenei unei autoriti independente i a unei proceduri d soluionare a
conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice Constituia noastr
nu cunotea o asemenea autoritate i procedur, ele fiind instituit prin revizuirea art. 144
(devenit art. 147), care d acum aceast competen Curii

Constituionale. Astfel, parlamentul poate doar s legifereze, fr a putea pune n

aplicare legile prin acte administrative i fr s poat el nsui s traneze conflictele
juridice, intervenind n contenciosul jurisdicional. Parlamentul nu poate adopta dect acte
care reglementeaz primar un domeniu sau acte care modific o astfel de reglementare
primar. Principiul separaiei puterilor impune deci o nelegere precis a legii: nu orice act
emis de parlament dup procedurile prestabilite reprezint o lege; trebuie n plus ca acea
reglementare s nu ncalce competena normativ a guvernului, constituind un act normativ
de organizare a executrii legii, rezervat guvernului. Prevederea expres a principiului
separaiei puterilor impune, pe de alt parte, un principiu de nonintervenie a legiuitorului
n activitatea jurisdicional, care este mai larg dect principiul neretroactivitii legii.
Acest principiu ar putea fi formulat astfel: legiuitorul nu se poate amesteca n desfurarea
contenciosului jurisdicional nici prin crearea de instane extraordinare, nici prin adoptarea
de legi retroactive, sub nicio form, nici prin mpiedicarea efectelor unei decizii ori prin
orice alt mod (D.C. Dnior, 1997, p. 321). Fa de interzicerea instanelor extraordinare
(art. 126 din Constituie) i a neretroactivitii legilor [art. 15 alin. (2) din Constituie], pe
care le vom comenta la timpul cuvenit, principiul separaiei puterilor mai introduce o
interdicie Parlamentului: aceea de a mpiedica efectele unei decizii judiciare. Curtea
Constituional romn a fcut deja aplicaia principiului n acest sens, afirmnd c o
prevedere legal prin care s-ar interzice - fie i numai temporar - executarea unei hotrri
judectoreti ar reprezenta o imixtiune a puterii legislative n procesul de realizare a
justiiei, fiind contrar principiului constituional al separaiei puterilor n stat (Decizia nr.
50/2000, M. Of. nr. 277 din 20 iunie 2000) i c este neconstituional o dispoziie legal
care suspend cursul judecii (...) referitoare la anumite cauze determinate, extinznd
principiul i la organele administrative cu atribuii jurisdicionale (Decizia nr. 55/2000, M.
Of. nr. 366 din 7 august 2000).
Guvernul i administraiile nu pot dect s organizeze aplicarea legii sau s aplice
n concret legea prin acte unilaterale de voin, fr s poat legifera sau soluiona
conflictele de natur juridic ivite n aplicarea legii. Interdicia de a legifera implicat de
principiul separaiei puterilor n stat este nclcat de posibilitatea delegrii funciei
legislative ctre guvern i de existena ordonanelor de urgen, acte cu caracter legislativ
care au la baz voina Executivului. Totui, nu este vorba de o depire a competenelor
Executivului atunci cnd aceste acte de delegare sau nsuire a funciei legislative sunt
permise chiar de constituie (Curtea Constituional, Decizia nr. 67/2000, M. Of. nr. 334
din 19 iulie 2000; Decizia nr. 120/2000, M. Of. nr. 388 din 21 august 2000). Este ns de

remarcat c logica principiului, atunci cnd el devine n mod expres normativ, cum este
cazul Romniei, este nclcat de chiar textul Constituiei prin aceste transferri ale funciei
legislative care permit guvernului s cumuleze dou funcii. Este adevrat c nu exist de
principiu o ierarhizare a normelor constituionale nsele, excepie fcnd poate cele care nu
pot face obiectul revizuirii, totui ar trebui ca derogrile de la principiile generale s nu
afecteze existena nsi a principiului. Separarea puterilor funcioneaz aadar ntr-un
sistem care permite acest cumul mai degrab ntre Executiv i justiie, nu ca n teoria
clasic ntre Executiv i legislativ. Guvernului i administraiilor le este interzis s se
substituie judectorului. Cu alte cuvinte, s aib atribuii de natur jurisdicional n baza
crora s traneze definitiv un litigiu. Aa cum se exprim art. 21 alin. (4) din Constituia

Romniei, Jurisdiciile administrative sunt facultative, neputnd mpiedica liberul

138 sens, Constituia revizuit Exerciiul
acces la justiie. Tot n acest
rpete puterii
Curii de Conturi atribuiile

jurisdicionale (art. 140).

Judectorul este cantonat n soluionarea contenciosului, fr s poat legifera i
fr s se poat substitui administraiei n aplicarea legii. Desigur c acest principiu
funcioneaz distinct n sistemele de drept bazate pe precedent i n cele romano-germanice. n acestea din urm, singurele care ne vor preocupa aici, dei interdicia de a se
pronuna pe cale de dispoziii generale i reglementare este impus expres judectorului n
general doar de Codul civil, ea devine constituional prin instituirea principiului separaiei
puterilor n stat. Dou consecine rezult din aceast interdicie. n primul rnd, judectorul
nu se poate pronuna n afara unui litigiu dedus judecii. n al doilea rnd, sunt interzise
deciziile de ndrumare care formuleaz o regul general, obligatorie pentru instanele
ordinare. Dar principiul nu interzice deciziile de principiu, adic deciziile date pentru a
completa lacunele legii sau neclaritile acesteia, cci judectorul este obligat de chiar
Codul civil s judece n astfel de situaii, interzicnd doar acordarea valorii de precedent
obligatoriu acestor acte judiciare. Interdicia rezult n sistemele care recunosc o valoare
constituional principiului separaiei puterilor din chiar aceast normativizare, astfel c
principiul nu mai este doar unul de aplicare a legii, ci i un principiu de formare a ordinii
juridice. Cu alte cuvinte, i este interzis i legiuitorului s acorde o astfel de atribuie
judectorului sau s dea hotrrilor judectoreti valoarea unui precedent obligatoriu.
Judectorul nu se poate substitui, pe de alt parte, administraiei n aplicarea legii. El poate
controla legalitatea actelor administrative, dar nu poate s le judece oportunitatea i nici s
emit actul n locul administraiei. El poate s oblige administraia s emit un act, dar
aceasta din urm este singura care l poate emite.
B.

Controlul reciproc ntre puteri. O a doua consecin a normativizrii consti-

tuionale a principiului separaiei puterilor n stat, cel puin n forma colaborrii lor, este
impunerea unor proceduri de control reciproc ntre puteri. Realitatea contemporan face
ns controalele reciproce ntre Legislativ i Executiv ineficiente, centrul de greutate al
controlului deplasndu-se ctre judector. Acesta este competent s controleze att actele
legislative, pe calea unui dublu control, cel de constituionalitate i cel de
convenionalitate, ct i actele Executivului i administraiei, pe calea controlului de
legalitate. Principiul presupune c niciun organ nu scap controlului. Cele trei puteri sunt
deci pe poziie de egalitate juridic. Nu exist o ierarhizare a funciilor statului. Dac un
organ devine necontrolabil, principiul separaiei i colaborrii puterilor este nclcat.

Capitolul II
Cele trei puteri 139
ale statului

Exerciiul puterii

Ne vom ocupa n acest capitol de modul clasic de distingere a puterilor n stat, care
comport o divizare tripartit: putere executiv, putere legislativ i putere juris- dicional.
Aa cum am vzut, doctrina clasic a separaiei puterilor n stat consta n a

H S' i comunitate. Liberalismul, concepnd libertatea ca nonintervenie, se iteze

150

Exerciiulcare-i
puterii disting, deci n raport de lor la un grup, vznd n ei
indivizii n raport cu trsturile

doar ceteni; comunitarismul, dimpotriv, uridic grupurile, considernd c indivizii reali

i construiesc identitatea itile n raport de apartenena grupal, revenind, poate bine
intenionat, ericulos, la parcelarea dreptului n raport cu grupuri sociologic determinate,
tipic regimul preburghez. Idealul republican nu este nici liberal, nici comunitar, ci le
conjug n idealul fraternitii ori al justiiei sociale. Justiia social admite c putem
deroga de la egalitatea formal, lund n considerare criteriile de apartenen la grupurile
primare de identificare, dac aceasta duce la maximizarea nondo- minaiei, deci dac
asigur o participare mai aproape de egalitate la putere i la beneficiile publice. Nu mai
mult egalitate de fapt impune o inegalitate de drept, ci mai mult libertate rezultat din
asigurarea capacitii de a te sustrage dominaiei. Comunitatea republican este o
comunitate egal de oameni liberi, care admite tratamentele inegale ca pe un mijloc de
scpare din relaiile de dominaie.
d. nelesul republicii n Romnia. Nu o s facem aici dect o scurt remarc,
problema urmnd s fie analizat mai amplu n volumul dedicat regimurilor politice
romneti. La prima vedere se pare c nelesul pe care l d Constituia din 1991 noiunii
de republic este cel rudimentar, adic de lips a monarhului. Acest neles ar fi, dac
este s dm crezare lui P. Glard, sensul pe care l are n genere conceptul n Europa de Est,
chiar dac nu sunt ntru totul de acord cu el atunci cnd afirm c termenul Republic nu
are n rile Europei de Est nicio semnificaie (apud B. Mathieu, M. Verpeaux, 1996, p.
325). Totui, Constituia Romniei pare s-i acorde o importan decisiv, interzicnd
revizuirea formei republicane de guvernmnt. Chiar dac republica a fost introdus la noi
de comuniti, s nu nsemne aceast valorizare actual nimic? Sau dispoziia
constituional, preluat de la francezi, tinde s reconfigureze noiunea n raport de teoria i
practica constituional din Hexagon?
Seciunea a 2-a. Puterea legislativ
Puterea legislativ este tradiional acordat parlamentului. Faptul c teza potrivit
creia funcia sau puterea legislativ este exercitat de acesta singur, cum au afirmat
doctrina clasic i chiar unele constituii, printre care i cea romn din 8 decembrie 1991,
care n art. 58 arat c Parlamentul este ... unica autoritate legiuitoare a rii, este fals nu
vom arta aici, rezumndu-ne n cadrul acestei seciuni s studiem diferitele forme de

parlament i funcionarea acestora, n principiu, i ncercnd s artm avantajele i

151

dezavantajele fiecreia.

Exerciiul puterii

1. Formele organului legislativ

Exist dou mari categorii de parlamente n funcie de numrul de Camere al
acestora: parlamente bicamerale i parlamente unicamerale. Prima form presupune o
multitudine de variante, n funcie, mai nti, de modul de formare a Camerei secunde

i, mai apoi, n funcie de raporturile dintre acestea. Exist, de asemenea, i o form

trei puteri ale statului
ce presupune mai mult de dou Camere, dar ea este Cele
o raritate.

A.

Bicamerismul. Pentru a desemna aceast form de parlament, care

presupune divizarea acestuia n dou Adunri distincte, independente funcional, se

folosete i termenul de bicameralism. Dei considerm c ambii termeni sunt utilizabili,
preferm s-l folosim pe cel dinti.
a.

Originea istoric a bicamerismului. Bicamerismul a aprut n Marea

Britanie din raiuni n aparen ntmpltoare (B. Chantebout, 1982, p. 272). In 1265, dat
inut drept an al apariiei primului parlament, nu exista dect o singur Camer. Ea era
format, pe de o parte, din 10 lorzi laici, 20 de lorzi spirituali, aparinnd clerului superior
i, pe de alt parte, din 30 de reprezentani ai comunelor, adic ai comunitilor locale,
cavalerii i 40 de reprezentani ai trgurilor, burghezii, ultimele dou categorii fiind alese.
Reprezentanii comunelor capt ns obinuina de a se ntlni ntr-un sediu distinct,
motivul fiind separarea claselor din care proveneau cele dou categorii de reprezentani.
Acest obicei va fi definitiv stabilit n secolul al XlV-lea, lund astfel natere bicamerismul.
Aceast distincie a continuat apoi s fie adncit, constituindu-se o difereniere principial
a Camerelor.
b.

Originea federal a bicamerismului. Particularitatea statelor federale face

bicamerismul inevitabil. Existena statelor componente ce pstreaz, n principiu,

c teza potrivit ,
cum au afirmat din
8 decembrie
legiuitoare a rii,
s studiem dife- i
ncercnd s

suveranitatea intern i chiar o parte a celei externe, face necesar

reprezentarea egal, n principiu, a acestora n organul legiuitor federal,
care va adopta msuri ce vor fi obligatorii pe teritoriul statelor federate.
Pe de alt parte, populaia global constituie ea nsi o unitate, o
naiune, care trebuie reprezentat ca atare. Aadar, organul legiuitor federal va fi divizat n
dou Camere: una reprezint statele federate, fiecare stat avnd n principiu un numr egal

de Camere al form
presupune o
Camerei secunde

de locuri, cealalt reprezint naiunea, statele fiind reprezentate n

funcie de ponderea populaiei lor n cadrul populaiei globale. Dac
prima form de apariie a bicamerismului are o evoluie aleatorie, cea de a doua form este
logic. Ea este instituit voluntar.
c.

Formele bicamerismului. Modul de formare a primei Camere a

parlamentului bicameral nu ridic probleme: ea este constituit din deputai alei prin vot
universal direct. n schimb, formarea Camerei secunde ridic probleme. Principala
problem este urmtoarea: cum trebuie format aceast Camer pentru ca existena ei s se
justifice? Exist mai multe modaliti de a rspunde la aceast ntrebare. Principalele

153

sisteme sunt urmtoarele: Camera secund ereditar, Camera secund numit, Camera
154

Exerciiul puterii
I
secund aleas democratic,
dar pornind de la baze i utiliznd tehnici diferite
fa de

alegerea primei Camere i Camera secund ce reprezint interesele economice i sociale.

Sunt de conceput de asemenea sistemele mixte.
Cea de-a doua problem ar putea fi formulat astfel: ce pondere s i se dea acestei
Camere n raport cu prima? Dou sisteme sunt utilizate: un prim sistem face din Camera
secund egala primeia (bicamerismul egalitar), un al doilea sistem instituie o
preponderen, mai mare sau mai mic, a primei Camere n raport cu cea de-a doua
(bicamerism inegalitar).
c.

l. Camera secund ereditar. Aceast form de organizare a parlamentului

presupune c funcia de membru al Camerei secunde se transmite descendenilor. Ea este o

reminiscen a Evului Mediu. Tipic regimurilor aristocratice, ea se mai

pstreaz totui cu unele atenuri i astzi. Cea mai cunoscut Camer de acest gen
155

Exerciiul puterii
este Camera Lorzilor n Marea
Britanie. Justificarea acestui gen de Camer oI gsim perfect

ilustrat de raionamentul lui Montesquieu: Exist ntotdeauna n Stat - spune el - oameni

distini prin natere, bogie sau onoruri; dar dac ei ar fi confundai cu poporul i dac nu
vor avea dect un cuvnt ca oricare altul, libertatea comun ar fi sclavia lor i n-ar avea
niciun interes s o apere, cci cea mai mare parte a rezoluiilor ar fi contra lor.
c.2. Camera secund numit. Acest tip de Camer presupune c membrii si sunt
numii de eful statului n totalitate sau ntr-o proporie covritoare, liber sau respectnd
anumite criterii minimale. Ea poate avea i civa membri de drept, care ocup funcia n
virtutea unei anumite caliti proprii. Numirea este fcut pe termen determinat. Sistemul
este desigur total nedemocratic, lsnd la dispoziia unui om o prea mare putere. Un astfel
de sistem a fost instituit n Romnia n 1864 prin Statutul dezvolttor al Conveniei de la
Paris. Acest act constituional arat n art. VII: Corpul Ponderatoriu (Camera secund) se
compune: de Mitropoliii erei, de Episcopii eparhiilor, de nteiul Preedinte al Curii de
Casaie, de cel mai vechiu dintre generalii armatei n activitate, i osebit nc de 64
membrii, carii se vor numi de Domn: jumtate dintre persoane recomandabile prin meritul
i experiena lor, i cea-l-alt jumtate dintre membrii Consilielor generale ale districtelor,
i anume cte unul de fiecare judeu.
c.3. Camera secund aleas. Dac a doua Camer este aleas, trebuie evitat ca ea s
semene prea mult primei Camere, altfel bicamerismul nu se mai justific. Mai multe
sisteme sunt susceptibile a fi utilizate pentru a obine o a doua Camer constituit pe baze
diferite, desigur nu radical, de prima.
O prim metod o reprezint utilizarea unui tip de sufragiu diferit. Se poate recurge
astfel la sufragiul restrns, dar aceast metod este puin democratic. Se poate recurge la
sufragiul indirect pentru alegerea celei de-a doua Camere. Acest sufragiu va atrage
rezultate diferite de cel direct dar complementare acestuia.
O a doua metod o reprezint utilizarea unui tip de scrutin diferit. Se poate concepe
astfel alegerea primei Camere pe baza reprezentrii proporionale, modalitate ce-i confer,
n general, o conformaie pluricolor, cci sistemul ncurajeaz tendinele minoritare i
alegerea celei de-a doua pe baza scrutinului majoritar la un tur sau dou tururi ceea ce-i
confer un caracter mai puin instabil, datorit realizrii, n principiu, a unei majoriti
clare. Se poate concepe utilizarea unui sistem mixt pentru a doua Camer (a se vedea
sistemul francez).
O alt metod este alegerea membrilor celei de-a doua Camere pentru o durat mai

mare dect durata mandatului primei Camere. Se obine astfel alegerea membrilor
156

Exerciiul puterii
Camerelor la date diferite,
ceea ce comport, n general, i opinii politiceI deosebite ale

electoratului, deci structuri diferite ale Camerelor. Acest sistem este ntlnit n Statele
Unite, unde Senatul este ales pentru o durat de 6 ani, iar Camera Reprezentanilor pentru 2
ani, n Frana, unde Senatul este ales pentru 9 ani, iar Adunarea naional pentru 5 ani etc.
O alt modalitate este reprezentarea n a doua Camer a comunitilor locale. Fie c
e vorba de state n cadrul federaiei, fie de regiuni ce prezint o oarecare autonomie
funcional n regimul statului unitar, fie de subdiviziunile teritoriale ale statului.

Unele constituii, cum este cea a Romniei din 1991, difereniaz cele dou Camere
doar prin stabilirea unei limite de vrst mai mare pentru eligibilitate n a doua Camer.
Acest sistem este ns iluzoriu. Oricum, deputaii sub 35 de ani vor fi o raritate.
c.4. Camera secund ce reprezint interesele economice i sociale. Acest tip de
Camer secund a suscitat multe controverse. Unii i-au fcut apologia teoretic, alii au
acuzat-o a fi o simpl diversiune sau un procedeu nedemocratic, alii au aplicat-o sau au
ncercat s-o aplice. Cei care accept acest gen de Camer pornesc de la faptul c partidele
politice sunt incapabile s reprezinte diversitatea de interese i grupuri care constituie
comunitatea naional. De aceea, a doua Camer trebuie s asigure o reprezentare a
intereselor economice, profesionale, culturale etc. Omul nu este o unitate, cum este tentat
politica s cread. El este divers n el nsui. Acelai individ poate avea interese contrare n
calitile deosebite pe care le are n societate. Astfel, el poate fi n acelai timp salariat i
proprietar al unui capital investit. El are n aceste dou caliti interese oarecum
contradictorii. Ca angajat, are interesul ca salariul s creasc; ca proprietar, s scad etc.
Cea de-a doua Camer nu se justific dect dac se bazeaz pe criterii diferite de
prima, dac ea reprezint interese deosebite de cele reprezentate n prima. Aceasta este
raiunea bicamerismului i o reprezentare a grupurilor sociale, economice, profesionale i
culturale ar asigura ndeplinirea acestor condiii.
Dar sistemul a fost criticat, invocndu-se o ntreag palet de argumente. n primul
rnd - s-a spus - rolul parlamentului este de a reprezenta interesul general. Acesta nu este o
sum de interese de grup. Or, reprezentarea profesional i celelalte neleg interesul
general tocmai n acest mod. Pe de alt parte, sistemul este practic irealizabil: care ar fi
criteriul de delimitare al acestor grupuri socio-economico-pro- fesionale, apoi care ar fi
ponderea fiecruia n Camer i, n fine, ce sistem de vot ar putea fi practicat?
Cu toate acestea, sistemul a fost aplicat. Nu discutm aici de aplicarea lui n
regimurile fasciste, care era o punere la punct mascat a organizaiilor sindicale. Dar ne
vom referi la aplicarea efectiv n Romnia prin Legea electoral din 27 martie 1926 i la o
tentativ fcut de generalul Ch. de Gaulle n Frana la 27 aprilie 1969. Sistemul legii
electorale romne din 1926 combin reprezentarea comunitilor locale cu reprezentarea
intereselor economice i culturale. Astfel, o parte dintre senatori era aleas prin vot
universal direct. O alt parte era aleas prin vot indirect de un colegiu electoral format din
membri alei ai consiliilor comunale urbane i rurale i ai consiliilor judeene, cte unul
pentru fiecare jude. O parte important ns, cte unul de fiecare circumscripie electoral,
era aleas de membrii Camerelor de comer i industrie, ai Camerelor agricole i ai

Camerelor de munc. Prin membri se nelegeau membrii alei i numii ai Consiliilor de

administraie ale societilor comerciale i regiilor autonome nscrise la respectiva Camer.
Fiecare colegiu se ntrunea separat i alegea un senator pentru fiecare circumscripie. n
fine, o alt parte dintre senatori era aleas de universiti, fiecare universitate cte unul;
corpul electoral era format din profesorii respectivei universiti.
n Frana, un sistem bazat pe reprezentarea profesional a ncercat s introduc
generalul de Gaulle n 1969, cnd a supus referendumului, fr succes ns, un

proiect de modificare a organizrii Senatului. Proiectul prevedea o dubl baz

156

pentru Senat: comunitileExerciiul

localeputerii
i grupurile socio-profesionale. Critica principal adus
unui astfel de sistem este c el ar fi cu totul nedemocratic, cci ar exclude aproape cu totul
votul universal, chiar indirect. Dac, aa cum arta Ch. de Gaulle n septembrie 1968, s-ar
organiza un scrutin universal profesional, ar lipsi criteriile de distincie realist a
profesiunilor, s-ar pune problema inactivilor etc. S-a afirmat chiar c sub masca sufragiului
aceast Camer ar deveni o Camer aristocratic ntr-o variant modern. S-a spus, de
asemenea, c generalul era animat de alte considerente dect rennoirea Senatului, c, n
fapt, ar fi urmrit excluderea acestuia, trecndu-1 n rolul de acum al Consiliului economic
i social. Generalul afirmase de altfel ntr-o declaraie la Lille n 1966 c Senatul reformat
ar trebui s reuneasc ntr-un ansamblu unic reprezentanii colectivitilor locale i ai
activitilor regionale cu cei ai marilor organisme de ordin economic i social ale rii, n
scopul de a delibera asupra afacerilor de aceast natur nainte ca Adunarea naional,
reprezentarea politic, s le traneze, votnd legea.
c.5. Bicamerismul egalitar. Bicamerismul este egalitar atunci cnd cele dou
Camere au exact aceleai puteri n materie legislativ. Acest principiu are mai multe
consecine:
-

niciuna din Camere nu poate adopta o lege fr acordul celeilalte. Ele

trebuie s se pun de acord asupra a dou texte identice ale aceleiai legi;
-

procedura legislativ trebuie s prevad un mijloc procedural prin care

textul legii n discuie s fie trimis de la o Camer la alta pn cnd cele dou Camere se
pun de acord asupra unui text unic;
-

din egalitatea celor dou Camere rezult c aceste navete ale legii sunt n

numr nelimitat, n principiu. Practic, se pot utiliza mai multe metode pentru a limita
numrul acestor navete: se poate prevedea c un numr de ncercri de conciliere nereuite
blocheaz adoptarea legii; se poate prevedea de asemenea o procedur complementar care
s faciliteze punerea de acord a Camerelor, mai ales prin crearea unei comisii mixte de
mediere, cu reprezentarea egal a celor dou Camere, care ncearc s gseasc soluiile
care ar putea pune de acord cele dou Adunri.
Bicamerismul egalitar este utilizat de multe state, att federale (Elveia), ct i
unitare (Italia). El poate da rezultate foarte bune, dar poate i ngreuna inutil procedura
legislativ atunci cnd cele dou Camere sunt alese pornind de la criterii identice, cum se
ntmpl n Romnia, sau conduce la blocaje, cnd Camerele sunt prea diferite ca structur
i Executivul nu are mijloace suficiente de constrngere.

c.6. Bicamerism inegalitar. Bicamerismul este inegalitar atunci cnd una din
157

Exerciiul puterii
Camere are puteri mai mari
dect cealalt, putnd s-i impun voina n detrimentul

acesteia, n ultim instan. n general, Camera care domin este cea rezultat n urma
sufragiului universal direct.
Inegalitatea Camerelor se transpune n plan procedural n proceduri mai mult sau
mai puin complexe n urma crora Camera prim triumf asupra Camerei secunde.
Inegalitatea se manifest pe mai multe planuri:
-

pe plan legislativ, Camera secund poate fi ignorat dac dup un numr de

navete ale legii cele dou Camere nu se pun de acord sau dac acest acord nu este obinut
ntr-un anumit termen;

a o dubl baz pentru

tica principal adus ir
exclude aproape cu
Gaulle n septembrie
riteriile de distincie
afirmat chiar c sub
ratic ntr-o variant e
considerente dect a,
trecndu-1 n rolul le
altfel ntr-o decla- c
ntr-un ansamblu ale
cu cei ai marilor e a
delibera
asupra
zentarea politic, s

- pe planul relaiilor cu guvernul, Camera secund nu poate

Cele trei
statului
angaja responsabilitatea ministerial,
eaputeri
nu cde
poate
rsturna guvernul.

Pot fi desigur imaginate o mulime de sisteme. Inferioritatea

Camerei secunde poate fi mai mare sau mai mic. Ea se poate manifesta
doar n anumite domenii ale legislaiei, considerate mai importante, sau
dimpotriv n toate cazurile de legiferare. Termenul dup care Camera
prim poate s-i impun voina poate fi att de lung nct devine
aproape

inutil

condiiile

rapiditii

schimbrilor

sociale

contemporane sau, dimpotriv, poate fi foarte scurt, ceea ce accentueaz

mei cnd cele dou

cipiu are mai multe

dependena Camerei secunde.

Aadar, dac n bicamerismul egalitar, Camera secund dispune

Halte. Ele trebuie s

trai prin care textul ;le
dou Camere se

de un drept de veto absolut asupra legislaiei, n cazul bicamerismului

legii sunt n numr

ntru a limita num:onciliere
nereuite
edur
complemenprin crearea unei nere,
care ncearc

mic. Bicamerismul inegalitar are avantajul c nu risc s produc

inegalitar, acest veto se relativizeaz ntr-o msur mai mare sau mai
blocaje de lung durat ale sistemului n condiiile n care amelioreaz
reprezentarea.
B.

Unicamerismul. Unicamerismul nu ridic nicio problem de

le (Elveia), ct i
neuna inutil procelind de la criterii
Ind Camerele sunt
constrngere, mei
cnd una din na n
detrimentul s cea
rezultat n

definire. Este vorba de un parlament unitar, nedivizat, cu o singur

duri mai mult sau

Camerei secunde.

filosofie, cum s-a ntmplat n Frana n 1793 sau 1848, cnd unitatea

Camer. Raiunea prim a instituirii acestui tip de parlament este c o

eventual divizare a parlamentului este o cauz de slbire a acestuia fa
de Executiv i o surs de complicare inutil a procesului de legiferare.
Unicamerismul poate avea o cauz istoric sau poate rezulta dintr-o
postulat a Naiunii nu putea avea ca rezultat dect unitatea

ap un numr de
est acord nu este

parlamentului sau n statele marxiste, unde teoria unitii puterii n stat

nu putea avea dect aceeai consecin instituional. Unicamerismul poate fi instituit i n
considerarea dimensiunilor reduse ale statului.
C.

Bicamerism sau unicamerism? Controversa aceasta este foarte intens n

principiu. Ea este nc prezent n Romnia, unde Constituia din 1991 este mai mult sau
mai puin primit cu reticen cu privire la modalitatea de organizare a bicamerismului.
Vom face n cele ce urmeaz o analiz succint a argumentelor expuse de o parte i de alta,
fr a avea pretenia de a fi exhaustivi.
a.

Argumente n favoarea Camerei unice. Aceste argumente pot fi mprite n

158

trei categorii: argumente de filosofie politic, argumente ce se refer la funcionarea

instituiilor i argumente ce iau n consideraie relaia bicamerismului cu democraia.
Cele trei puteri
ale statului
159
Ultimele dou categorii nu se refer propriu-zis
la facilitile
unicamerismului, ci la

dezavantajele bicamerismului.
a.

l. Argumente de filosofie politic. Monocamerismul este inspirat n ultim

analiz de filosofa lui J.-J. Rousseau. Suveranitatea fiind indivizibil potrivit acestei teorii,
nu este posibil n principiu divizarea Reprezentanei naionale, expresie a acestei
suveraniti. n urma aceleiai premize filosofice este cerut preponderena organului
legislativ unicameral asupra Executivului.
a.

2. Argumente ce se refer la funcionarea instituiilor. Dac cele dou

Camere sunt alese n acelai moment, pentru aceeai durat i de aceeai manier, ceea ce
comport acelai tip de sufragiu, acelai mod de scrutin i acelai corp electoral, ele
exprim acelai interes, au aceeai compoziie, n principiu, i, n consecin, divizarea
parlamentului n dou Camere este inutil. Dac a doua Camer nu este o copie mai mult
sau mai puin fidel a primeia, bicamerismul devine o frn n calea

28.

legiferrii, producnd un blocaj instituional. Dac majoritile celor dou Camere

160

Exerciiul puterii
difer, exist riscul ca legea
s fie blocat n cazul bicamerismului egalitar sau ntrziat n

cazul celui inegalitar, consecin grav pentru stat, care se vede n imposibilitate s-i
ndeplineasc funcia sa esenial: realizarea dreptului. Pe de alt parte, existena celei de-a
doua Camere slbete Legislativul n faa Executivului. Controlul exercitat asupra acestuia
devine n mare msur ineficient, cci el se poate sprijini pe o Camer pentru a contracara
ameninarea celeilalte.
a.

3. Argumente care opun bicamerismul democraiei. Dac cele dou Camere

nu sunt alese la acelai moment, majoritile lor difer, putnd fi chiar contradictorii, ceea
ce blocheaz expresia voinei democratice, care presupune c o minoritate se supune unei
majoriti, ceea ce implic existena acestor dou categorii. Or, bicamerismul n aceast
form face inaplicabile aceste categorii. Dac se utilizeaz pentru a doua Camer sufragiul
indirect, ea va reprezenta mai degrab un cerc de notabili dect poporul, ceea ce este
evident nedemocratic. Dac se utilizeaz un regim electoral diferit, se aduce, de asemenea,
atingere democraiei, cci formarea majoritii este contradictorie, chiar arbitrar. Dac una
din Camere este aleas pentru durat mai mare, ea se ndeprteaz de alegtori, scpnd
oarecum controlului acestora. Dac se organizeaz rennoirea parial a Camerei, aceasta se
face pentru a evita manifestarea unei majoriti clare. Toate aceste argumente i desigur sar putea continua, arat c bicamerismul se opune democraiei autentice.
b.

Argumente n favoarea bicamerismului. Partizanii bicamerismului rspund

fiecrei obiecii ridicate de unicameriti i expuse mai sus. Vom relua deci argumentele de
mai sus, privindu-le dintr-un unghi de vedere deosebit.
b.l. Argumente de filosofie politic. Obieciei c reprezentana nu se poate divide
pentru c suveranitatea este indivizibil n principiu i se poate rspunde c nici nu este
vorba de o divizare a suveranitii, ci de o divizare pur funcional. Aa cum existena
Executivului nu contrazice unitatea voinei statului, nicio a doua Camer nu o mpiedic.
Divizarea n dou Camere a Legislativului este o transpunere a principiului separaiei
puterilor la nivel intrafuncional.
b.

2. Argumente care arat c existena celei de-a doua Camere ntrete

democraia. Alegerea celei de-a doua Camere prin sufragiu indirect nu este nedemocratic.
Colegiul electoral este rezultatul votului popular. Dar avantajul su este c votul dat
membrilor colegiului electoral este dat n considerarea unor interese mai puin partizane,
ceea ce face ca a doua Camer s completeze reprezentarea strict politic din prima
Camer. Totul este ca votul s nu comporte prea multe grade pentru a ndeprta decizia de

popor. Pe de alt parte, reprezentarea intereselor comunitilor locale este evident mult mai
bine fcut n cea de-a doua Camer, ceea ce este foarte util. Utilizarea unui mod de scrutin
trei puteri ale statului
161
diferit este de asemenea util, cci ea faceCele
reprezentarea
mai fidel. S-a subliniat de

nenumrate ori c nu exist un sistem de scrutin fr dezavantaje. Fiecare sistem are

avantajele sale. O combinare a dou sisteme asigur corectarea neajunsurilor fiecruia,
dac este bine gndit. Durata mai mare a mandatului uneia din Camere prezint desigur
inconvenientul c ndeprteaz a doua Camer de voina corpului electoral. Nu este mai
puin adevrat c aceast ndeprtare poate fi ns util. Rennoirea parial are i ea
avantaje, cci evit rsturnarea prea brusc a majoritii, care poate fi periculoas cnd
alternana nu este

28.

f
162

dou Camere ii
egalitar
sau
vede n impo-
de alt parte,
ilui. Controlul
ate sprijini
pe
dou Camere
contradictorii,
minoritate se i.
Or,
bicameteaz pentru a
nc de notabili n
regim elec- ea
majoritii
pentru durat
ului acestora,
entru a evita ir
s-ar putea

Exerciiul puterii
nsoit
de un acord asupra bazelor eseniale ale statului i liniilor

directoare n politica intern i extern. Rennoirea Adunrilor la date diferite

permite exprimarea mai deas a voinei populare i astfel contribuie la
ntrirea democraiei.
b.

3. Argumente care arat utilitatea instituional a Camerei

secunde. Cea de-a doua Camer ntrete echilibrul i soliditatea regimurilor

democratice. Ea asigur o mai bun separaie a puterilor. Cea de-a doua
Camer se constituie ntr-un fel de frn a impulsurilor primei Camere, care,
aleas fiind prin sufragiu direct, este de obicei mai impulsiv, mai dornic de
reforme radicale. Camera secund permite o mai bun colaborare i un mai
bun echilibru ntre puteri. Bicamerismul evit conflictele directe i brutale
ntre guvern i parlament prin faptul c guvernul se poate sprijini pe o

lului rspund ia
deci argu-

Camer pentru a contracara atacurile celeilalte. n al doilea rnd, ea asigur o

nu se poate
[unde c nici
il. Aa cum a
Camer nu iere
a princi-

foarte util. Existena celei de-a doua Camere ngreuneaz procedura legis-

re ntrete
te nedemol su este c
interese
mai :ntarea
strict multe
grade selor
comu- er,
ceea ce itil,
cci ea t un
sistem nare
a
dou
Durata mai
ndeprteaz
t c aceast ,
cci evit an
a nu este

Camer poate fi paralizant, dar dac aceast dificultate este eliminat prin

reprezentare naional n caz de dizolvare a primei Camere, ceea ce poate fi

lativ, dar tocmai prin acest fapt conduce la o mai bun informare a opiniei
publice, care este util, chiar indispensabil uneori. Este adevrat c a doua
prevederea unei proceduri prin care ea poate fi obligat n ultim instan s
colaboreze, ea perfecioneaz mecanismele democratice.
D.

Pluricamerismul. Acest sistem presupune existena a mai

mult de dou Camere n componena parlamentului. n general ns, una din

Camere are o poziie dominant, celelalte avnd o competen legislativ
limitat sau chiar rezumndu-se la prepararea i discutarea proiectului, fr a
avea drept de vot.
Un sistem pluricameral a fost practicat n Frana sub primul imperiu
napoleonian (1804-1814). Parlamentul era compus din patru Camere:
Consiliul de stat, Tribu- natul, Corpul legislativ i Senatul. Dar toat aceast
organizare era doar o masc a puterii personale a mpratului.
De asemenea, un sistem pluricameral instituia Constituia Iugoslaviei din 1963.
Parlamentul era compus din cinci Camere, dintre care una avea competena legislativ
general, iar celelalte competen n materii speciale: cultur, economie etc. Fiecare
Adunare avea modaliti de scrutin diferite ca baz, n efortul de a asigura o reprezentare

complet a naiunii. Desigur, sistemul era n mare parte iluzoriu. De altfel, Constituia
iugoslav din 1974 l-a abandonat, pstrnd totui un sistem de reprezentare difereniat.
Cele trei puteri ale statului

163

2. Organizarea Camerelor
A. Durata legislaturii. O prim problem ce se impune a fi amintit este cea a
duratei puterilor Camerelor, numit legislatur. Cele mai multe constituii opteaz pentru o
durat de 4 ani a mandatului: Austria, Belgia, Norvegia, Elveia, Olanda, Romnia, Spania.
Mandatul poate fi ns i mai scurt (3 ani, n Suedia) i mai lung (5 ani, n Frana i Italia).
El poate fi pe o durat egal pentru cele dou Camere ale parlamentului, aceasta fiind
regula. Dar poate fi i diferit ca durat pentru cele dou Camere. Astfel, Constituia S.U.A.
prevede n Art. 1. Parag. 2 c membrii Camerei Reprezentanilor sunt alei la fiecare doi
ani, iar n Art. 1 Parag. 3 c senatorii sunt alei la fiecare ase ani.

28.

164

B.

Exerciiul puterii
Reunirea Camerelor.
Exist dou sisteme n ceea ce privete reunirea

Camerelor, n funcie de timpul rezervat ntrunirilor: sistemul permanenei i sistemul

sesiunilor.
a.

Sistemul permanenei. n acest sistem, Camerele decid ele nsele momentele

i durata ntrunirilor. A nu se nelege aadar prin permanen faptul c cele dou Camere
sau Camera unic lucreaz fr ntrerupere. Cnd Adunarea nu este reunit, ea rmne
reprezentat n general prin biroul su. Acest sistem a fost utilizat i mai este utilizat nc
de multe state: Germania, S.U.A., rile de Jos, Danemarca, Elveia etc. El prezint
avantajul c asigur independena Legislativului fa de Executiv. Dac acesta din urm are
posibilitatea convocrii Adunrilor sau, mai mult, exclusivitatea convocrii Legislativului,
acesta este n bun msur controlat de guvern sau de eful statului. Inconvenientul acestui
sistem este c nu permite relaxarea climatului politic, pstrnd o tensiune continu ntre
forele politice n joc.
b.

Sistemul sesiunilor. O prim distincie trebuie fcut ntre sesiune i edin,

pentru a evita confuziile. Prin edin se nelege reunirea efectiv a unei Adunri ntr-o
anume zi determinat, care ncepe atunci cnd preedintele o declar deschis i se termin
cnd acesta i pronun nchiderea. Prin sesiune se nelege perioada de timp determinat n
care Camerele sunt abilitate s se ntruneasc.
n funcie de intervenia sau nonintervenia puterii executive n determinarea
sesiunilor, acestea pot fi de mai multe feluri. O prim categorie de sesiuni sunt pstrate n
afara posibilitii de intervenie a Executivului. Este vorba n primul rnd de sesiunile
ordinare, care sunt stabilite de constituie. Au existat i sisteme care au fcut din stabilirea
acestor sesiuni o atribuie a Executivului (Frana 1814), dar astzi aceast posibilitate este
exclus. O a doua categorie de sesiuni pstrate n afara posibilitii de intervenie a
Executivului sunt sesiunile de drept. Acestea sunt sesiuni excepionale ale Adunrilor, care
au loc n anumite circumstane determinate de legea fundamental.
O alt categorie de sesiuni presupune intervenia Executivului. Acestea sunt numite,
de regul, sesiuni extraordinare. Libertatea Executivului de a decide convocarea Adunrii
sau Adunrilor n sesiune extraordinar poate fi total, el fiind singurul care decide dac
este cazul convocrii, durata acesteia etc. n alte sisteme, cererea de convocare este fcut
de Preedinii Adunrilor.
C.

Organizarea intern a Camerelor. Organizarea intern a Camerelor parla-

mentare are ca surs pe de o parte Constituia, dei aceasta nu face n general dect s

schieze aceast organizare, i, pe de alt parte, regulamentele Camerelor, regulamente pe

care acestea le adopt autonom, fiind supuse unui control de constituionalitate, de regul,
trei puteri
ale statului al Camerei, un birou de
165
distinct de controlul legilor. Ea presupune de Cele
regul
un preedinte

conducere al acesteia i un numr de comisii parlamentare. Uneori grupurile politice,

numite i grupuri parlamentare, au atribuii distincte n calitate de grupuri, dar de cele mai
multe ori acestea sunt doar organizri de influen.
a. Preedintele Camerei. n general, preedintele Adunrii este ales din rndul
membrilor acesteia. Alegerea poate fi fcut la nceputul fiecrei sesiuni (Belgia,
Danemarca), poate fi fcut pentru un an (Elveia), cu ocazia fiecrei nnoiri pariale a
Camerei (Senatul n Frana) ori poate fi fcut pentru ntreaga durat a legislaturii (Marea
Britanie, Adunarea Naional n Frana, Romnia).

28.

privete reunirea
laneni i sistemul

Rolul preedintelui Camerei este foarte important. El conduce

Cele treiasigur
puteri ale statului
166
lucrrile, dirijeaz dezbaterile,
ordinea intern n Camer,

nsele momentele
iptul c cele dou nu
este reunit, _st
utilizat i mai
Danemarca, Elveia i
fa de Executiv, i,
mai mult, exclumtrolat de guvern
limite relaxarea joc.
siune i edin, a
unei Adunri declar
deschis dege
perioada de

vegheaz la aplicarea regulamentului, organizeaz votul etc. El are un rol

esenial n relaiile dintre Executiv i Legislativ, cci lui i revine de
obicei rolul de a trana litigiile de competen ntre Executiv i Legislativ.
In alt ordine de idei, preedintelui sau Preedinilor Camerelor le
revine n multe sisteme rolul de a asigura interimatul funciei de ef al
statului. Astfel, n Germania, interimatul este asigurat de Preedintele
Bundesrat-ului, n Grecia de Preedintele Camerei deputailor (Constituia
in 1965), n Romnia, n ordine, de Preedintele Senatului i Preedintele

n
determinarea le
sesiuni sunt n
primul
rnd
sisteme care au
1814),
dar
astzi astrate n
afara stea sunt
sesiuni
determinate de

Camerei Deputailor.
b.

Biroul Camerei. Scopul Biroului este de a-1 ajuta pe

preedinte n executarea atribuiilor ce-i revin. El cuprinde de regul:

vicepreedini, secretari i uneori chestori. Membrii Biroului sunt alei.
Poate fi folosit scrutinul majoritar sau reprezentarea proporional. De
regul, scrutinul este secret. n principiu, pentru alegerea preedintelui,
care este i preedintele Biroului, se folosete scrutinul majoritar. n

Acestea sunt
decide convo- el
fiind singunsteme, cererea

schimb, pentru ceilali membri se folosete de regul reprezentarea

majoritii tendinelor politice prezente n Camer la nivelul Biroului.
Biroul are atribuii, ca organ colectiv, n materia reprezentrii

merelor parlajeneral dect s

erelor, regula- e
constituiopreedinte al
parlamentare,
stincte n calinfluen.
Ies din rndul
siuni (Belgia,
inoiri pariale a
legislaturii

Camerei, n materia problemelor de organizare intern, n materia numirii

funcionarilor Adunrii etc. Aceste atribuii sunt fixate de regulamentul
Camerei. Membrii Biroului au atribuii separate de ale acestuia. Astfel, de
regul, vicepreedinii l suplinesc pe preedinte cnd acesta lipsete sau
reprezint Camera n diferite ocazii. Secretarii au ca atribuie principal
aprecierea votului; chestorii, administrarea material i financiar a
Camerei.
c.

Comisiile parlamentare. Comisiile parlamentare sunt subdiviziuni interne

ale parlamentului care au drept scop principal analizarea proiectelor de lege nainte de
dezbaterea lor n plen. Exist mai multe tipuri de comisii. Mai nti, putem distinge
comisiile mixte (care cuprind membri din ambele Camere, cum ar fi de exemplu comisiile
de mediere) de comisiile formate din membri aparinnd unei singure Camere, care sunt
regula n materie. Potrivit unui al doilea criteriu, putem distinge comisiile ad-hoc de
comisiile permanente. Comisiile ad-hoc, numite i comisii speciale, au o durat de

existen limitat i sunt instituite n scopuri particulare. Comisiile permanente, cum o

Cele trei puteriCamerei,
ale statului n principiu pentru toat
167
arat numele de altfel, sunt stabilite prin regulamentul

durata legislaturii.
O prim problem care se pune este gsirea numrului optim de comisii permanente. Exist dou tendine. Unele sisteme constituionale caut s diversifice comisiile,
specializndu-le pentru a obine astfel un control mai eficient asupra administraiei. Limita
acestui sistem const n faptul c specializarea excesiv conduce la pierderea din vedere a
interesului general; pe de alt parte, fiecare parlamentar va fi nevoit s fac parte din mai
multe comisii, ceea ce impieteaz asupra calitii muncii depuse. Alte sisteme caut s
reduc numrul comisiilor permanente, estimnd c astfel analiza legislativ este mai
pertinent. Inconvenientul sistemului este c, lrgind prea mult competena comisiei, pe de
o parte, i efectivul ei, pe de alt parte, se face prea dificil lucrul n cadrul ei. Primul tip de
sistem este cel american. Senatul avea, n 1946, 33 de comisii i 96 de membri, iar Camera
Reprezentanilor 48 de

comisii. Cel de-al doilea tip este cel francez n momentul de fa. Uneori constituia
168

Exerciiul puterii
fixeaz ea nsi numrul comisiilor,
alteori acest lucru este lsat la latitudinea Camerelor.

Regulile de constituire a comisiilor sunt foarte diverse. Se pot desprinde totui

cteva constante. Astfel, n principiu, fiecare comisie va trebui s reproduc structura
Camerei, ceea ce presupune alegerea membrilor pe baza reprezentrii proporionale. O alt
regul este c fiecare parlamentar trebuie s poat face parte dintr-o Comisie. Unele
constituii i regulamente autorizeaz parlamentarii s fac parte din mai multe comisii,
altele limiteaz acest drept la una sau dou comisii. O alt regul este c respectiva comisie
este organizat dup modelul Adunrii, implicnd n principiu aceleai organe, desemnate
n acelai mod.
n ndeplinirea rolului ei esenial, adic pregtirea legislaiei pentru dezbatere n
plen, comisia poate avea cu privire la text iniiative proprii, care merg de la posibilitatea de
a propune amendamente, pn la dreptul de a modifica n totalitate proiectul.
D.

Funcionarea Camerelor. Funcionarea Camerelor presupune trei etape,

cronologic vorbind: fixarea ordinii de zi, dezbaterile i votul, fiecare avnd reguli specifice
i o importan decisiv.
a.

Fixarea ordinii de zi. Problema fixrii ordinii de zi este extrem de

important, cci cel nvestit cu aceast prerogativ va orienta dezbaterile parlamentare i

prin urmare va orienta, ntr-o anumit msur deloc neglijabil de altfel, procesul de
legiferare. Fixarea ordinii de zi a Camerei poate mbrca mai multe forme, n funcie de
intervenia Executivului n stabilirea ordinii de zi. Astfel, ordinea de zi poate fi fixat la
nivelul exclusiv al Adunrii legiuitoare, poate fi fixat de Executiv sau poate mbrca o
form intermediar: fixarea de comun acord.
Fixarea ordinii de zi de ctre Adunarea reprezentativ este o consecin fireasc a
separaiei rigide a puterilor n regimul prezidenial. n regimul parlamentar ea este ntlnit
de asemenea sub mai multe forme: Camera stabilete ordinea de zi fie la propunerea
preedintelui ei, fie la propunerea Biroului, fie a unui organ numit Conferina preedinilor,
format din preedinte, vicepreedini, preedinii grupurilor parlamentare i preedinii
comisiilor permanente. Desigur i alte sisteme sunt con- ceptibile, dar acestea sunt cele mai
utilizate. Fixarea ordinii de zi de ctre Executiv presupune c Executivul are o
preponderen asupra parlamentului. Aceast form este n fond o recunoatere
instituional a faptului c aproape toate iniiativele legislative aparin Executivului. n fine,
ordinea de zi poate fi fixat de comun acord de Camer i Executiv. Dar oricare ar fi
modalitatea de stabilire a ordinii de zi este clar c Executivul joac un rol esenial.

b.

Dezbaterile. O prim regul a dezbaterilor parlamentare este publicitatea lor.

Cele treirestrictive
puteri ale statului
Camera poate decide edina secret, dar n condiii
i cu o temeinic motivare. 169

Pentru ca Adunarea s poat statua, unele constituii i regulamente cer ca o

anumit proporie din membri s fie prezent. Aceast proporie poate fi ridicat (1/2 sau
mai mult) sau sczut (1/4 din deputai, cum se ntmpl n Grecia). Alte constituii nu pun
o asemenea condiie sau cvorumul este foarte sczut (Camera Lorzilor n Marea Britanie
poate fi considerat legal constituit dac sunt prezeni trei nobili lorzi).
Dezbaterile pot fi mprite n dou faze. O prim etap o constituie discuiile
generale, care de obicei sunt deschise de cel ce a depus proiectul, urmat de un raport din
partea Comisiei permanente care a analizat proiectul i apoi de vorbitorii care sunt nscrii
anterior sau de cei care cer cuvntul n timpul edinei. A doua faz o constituie dezbaterea
pe articole. n general, dezbaterea se face n ordinea numeric a articolelor. Se poate ns
deroga de la aceast ordine la cererea parlamentarilor, a guvernului sau a comisiei
competente n materia legiferrii. Cteodat regulamentele prevd schimbarea de drept a
ordinii dac acest lucru este cerut de guvern. Aceast faz cuprinde i discutarea
amendamentelor, adic a propunerilor de modificare a proiectului de lege. Ele pot fi fcute
de parlamentari, de Comisie sau chiar de guvern. Cteodat discutarea amendamentelor
propuse de Executiv se face cu prioritate.
Exist mai multe tehnici pentru ca dezbaterile s nu devin interminabile. O prim
tehnic este limitarea dinainte a timpului destinat dezbaterilor n general sau a fiecrei luri
de cuvnt. O alta const n limitarea numrului amendamentelor sau timpului discutrii lor.
Se poate cere fie depunerea amendamentului ntr-un anumit termen, fie limitarea numrului
acestora, fie nsoirea amendamentului de un anumit numr de semnturi, fie, n fine,
discutarea anterioar n Comisia competent. Se poate da preedintelui, ca n Marea
Britanie, puterea de a elimina anumite amendamente. In fine, tehnica cea mai eficient este
cea a votului blocat, care const n dreptul acordat Executivului de a cere Camerei s
voteze un text reinnd doar amendamentele propuse sau acceptate de el.
e. Votul. Dup dezbateri urmeaz deliberarea. Modalitatea este votul, care poate
mbrca o varietate de forme prevzute n general de regulamentul Camerei. Alegerea lor
este de regul lsat la aprecierea Camerei. Cteodat ns regulamentul prevede situaiile
n care un anumit tip de vot este obligatoriu.
Procedurile prevzute de obicei sunt:
-

votul prin ridicarea minii;

votul prin ridicarea n picioare (folosit pentru a evita discuiile cu privire la

numrul de mini ridicate);

170

Exerciiul puterii
votul public
ordinar (const n depunerea n urne a buletinului de vot

comportnd numele parlamentarului sau n depunerea n urne a unor bile de culori diferite
n funcie de opiune);
-

votul public la tribun (const n exprimarea votului de la tribun la apelul

preedintelui);
-

votul prin divizarea Camerei (cei care sunt pentru ies din sal prin ua din

dreapta, cei care sunt contra prin cea din stnga, cei care se abin rmn n sal);
-

votul electronic;

votul secret (utilizat de regul n cazurile prevzute de regulament).

Votul este, n principiu, personal. Delegarea nu este admis dect n anumite cazuri
extreme.
n general, pentru ca legea s fie adoptat, se cere votul majoritii celor prezeni.
Exist cazuri n care constituia cere ndeplinirea unui cvorum superior: majoritate absolut
sau majoritate calificat.
3. Rolul parlamentelor
Dou sunt funciile principale ale parlamentului: legiferarea i controlul Executivului.
A. Legiferarea. Aceast problem cere o abordare multipl, n primul rnd, juridic
i, apoi, filosofic. Trebuie, mai nti, s vedem ce se nelege prin lege i legiferare. La
prima vedere pare simplu: legea este definit formal ca actul edictat de organul legislativ
urmnd procedurile legislative n vigoare. Totui, aceast definiie este problematic din
mai multe puncte de vedere.
a. Noiunea de lege. Termenul lege este unul extrem de ambiguu. n primul rnd,
aceast ambiguitate vine din faptul c el are un neles dublu: unul larg, n care n noiunea
de lege se cuprind toate actele normative i unul restrns, de act juridic al parlamentului. n
al doilea rnd, ambiguitatea vine din faptul c nelegerea legii ca act al parlamentului duce
la confuzii, odat ce aceast definire uzeaz doar de criteriul organic, iar parlamentul emite
mai multe categorii de acte. Completarea criteriului organic i formal cu unul material nu
rezolv n general problema, cci dreptul pozitiv nu determin n genere materia specific
legii. Pentru a tenta deci o definire a noiunii de lege trebuie fcute dou operaiuni: (a.l.)
s distingem legea de alte acte de reglementare i (a.2.) s distingem legea de alte acte ale
parlamentului.

a.l. Distingerea legii de alte acte de reglementare. Pentru a distinge legea de alte
Celeformal
trei puterii
alematerial.
statului
171
acte de reglementare se utilizeaz dou criterii:
Cele dou criterii sunt

uneori utilizate conjugat, alteori criteriul material lipsete.

Cnd pentru definirea legii este utilizat criteriul formal, legea este definit ca: acel
act normativ care este elaborat de ctre organul suprem al puterii de stat dup o procedur
prestabilit ( Gh. Bobo, apud I. Muraru, 1996, p. 164). I. Deleanu susine, n acelai sens,
c legea este actul care cuprinde reguli generale i obligatorii, sancionate prin fora de
constrngere a statului, atunci cnd aplicarea ei nu se realizeaz din convingere, i este
susceptibil de aplicare ori de cte ori se ivesc condiiile prevzute n ipoteza ei, iar din
punct de vedere formal, pentru ca un act juridic s aib valoare de lege, el trebuie s fie
adoptat de ctre Parlament cu respectarea unei anumite proceduri, adic cu respectarea
unor norme de tehnic legislativ, n sensul restrns al acestei noiuni.
Potrivit acestor definiii suntem deci n prezena unei legi cnd sunt ndeplinite
urmtoarele condiii:
-

actul juridic are caracter normativ, adic i privete pe subieci n mod

abstract, este general, cu aplicabilitate repetat i susceptibil de a fi aplicat prin

constrngere;
-

actul normativ este emis de parlament;

parlamentul adopt actul potrivit procedurii prestabilite.

Totui, acest mod de a defini legea nu acoper toate situaiile. Exist legi care nu
provin de la parlament, ci sunt aprobate direct de corpul electoral, prin referendum. Aceste
legi referendare nu se ncadreaz n definiia dat legii mai sus.
Pe de alt parte, ordonanele guvernamentale sunt acte avnd caracter de lege, dei
ele nu provin de la parlament, ci de la guvern.
Pentru a nltura aceste inconveniente ale definiiei, trebuie deci s renunm la
criteriul organic, pentru a utiliza un altul, funcional. Teoria separaiei puterilor n

stat trebuie revzut n dou privine: n primul rnd, nu este vorba de puteri, ci
172

Exerciiul puterii
de funciuni, apoi, aceste
funciuni sunt exercitate pe trei planuri: la nivelul organelor

statului, unde o pluralitate de organe concur la exerciiul fiecrei funcii, la nivelul

societii civile i la nivel internaional. Corespunztor acestei teorii, funcia legislativ este
exercitat de parlament dar i de guvern (avnd concursul i al altor organe), de popor prin
referendum i de unele organisme internaionale.
Suntem n prezena unui exerciiu al funciei legislative ori de cte ori un segment
al autoritii sociale (nu neaprat autoritate public) creeaz reguli n mod primar pentru a
reglementa anumite relaii sociale ntr-o form prestabilit. Legea este, aadar, actul
normativ emis n exercitarea funciei legislative. Ca s fim n prezena unei legi trebuie
ndeplinite urmtoarele condiii:
1.

s fie vorba de un act normativ;

2.

acest act normativ s reglementeze primar un domeniu.

Sunt astfel legi:

1.

actele normative ale parlamentului;

2.

actele normative adoptate prin referendum pentru a reglementa primar un

domeniu (legi referendare);

3.

actele normative ale guvernului care reglementeaz primar un domeniu,

adic actele guvernamentale date n exercitarea funciei legislative (ordonane, decretelegi).

Att cele dou organe ale statului ct i corpul electoral se exprim i prin alte acte.
Cnd este vorba de acte de reglementare, acestea se deosebesc ns radical de legi prin
faptul c nu reglementeaz primar un domeniu, ci execut prin norme generale o
reglementare primar existent. Distingem astfel legea (act de reglementare primar), de
regulament (act administrativ general). Teoria aceasta nu este nou. C. de Malberg fcea
deja distincia, cu diferena c vorbea de putere legislativ i putere reglementar,
cnd este vorba de funcii, cum am artat. Astfel, el afirma: Puterea legislativ (funcia,
n.n.) i puterea reglementar (funcia, n.n.) difer n mod profund una de alta. Ceea ce le
face n mod clar diferite este c una este de o esen mai nalt dect alta. Regulamentul i
legea sunt ambele surse de drept: dar dreptul pe care-1 creeaz fiecare nu are aceeai
valoare, i, ntr-adevr, ele nu-1 creeaz cu aceeai for. Pe de o parte, regula emis pe
cale legislativ are o for superioar care const n aceea c ea primeaz i, n consecin,
anuleaz toate regulile preexistente care pot s fie n opoziie cu ea i n aceea c ea nu
poate s fie modificat sau abrogat dect printr-o nou dispoziie de ordin legislativ.

Acestei superioriti a regulii legislative i corespunde, pe de alt parte, subordonarea

trei puteri
statuluidect n limitele legii; mai
173
regulamentului fa de lege: regulamentul nu Cele
poate
s sealemite

mult, activitatea reglementar nu poate s se exercite dect n executarea legilor; cu att

mai mult, regulamentul nu poate nici s contrazic legile existente, nici s deroge de la ele;
n sfrit, regula stabilit printr-un regulament este la bunul plac al legii, care poate oricnd
s nu o recunoasc, derognd de la ea i modificnd-o sau abrognd-o (C. de Malberg, p.
336-337, apud A. Hauriou, J. Gicquel, P. Glard, 1975, p. 1064-1065).
n concluzie, chiar dac actul este normativ, dac este emis n exercitarea altei
funcii dect cea legislativ, el nu este lege n sens strict. De exemplu, o hotrre a
guvernului dat pentru organizarea executrii legii este act normativ, dar fiind dat n
exercitarea funciei executive rmne act administrativ.
Distingerea legii de alte acte de reglementare se face uneori i din punct de vedere
material, adic pornind de la natura relaiilor sociale reglementate. Pornind de la acest
criteriu i combinndu-1 cu cel formal, I. Muraru definete legea ca fiind actul juridic al
Parlamentului, elaborat n conformitate cu Constituia, potrivit unei proceduri prestabilite
i care reglementeaz relaiile sociale cele mai generale i cele mai importante (1995, p.
165-166). Lsnd la o parte faptul c aceast definiie nu stabilete i criteriul de delimitare
a relaiilor sociale cele mai generale i mai importante, ceea ce o face generic
nefuncional, rmne de artat c n sistemul nostru constituional, legea nu are un
domeniu rezervat. Dup materie sunt distinse doar legile organice, nu i legea n general.
Se poate vorbi de o delimitare material a legilor de celelalte acte de reglementare doar n
sistemele n care constituia rezerv legii un domeniu determinat, cum ar fi cazul
Constituiei franceze din 1958.
a.

2. Delimitarea legii de alte acte ale parlamentului. Parlamentul adopt de

regul mai multe categorii de acte: legi, hotrri, moiuni, regulamente etc. Problema care
se pune este de a decide cnd ne aflm n prezena unei legi i cnd nu. Legea este un act
general. Deci orice act al parlamentului care nu este general, dei este adoptat potrivit
procedurilor legislative, nu este lege. Astfel, actul de aprobare a bugetului de stat, dei
numit de regul lege i adoptat dup o procedur de tip legislativ, nu este lege cci nu are
generalitatea legii.
b.

Categorii de legi. Legile mai pot fi clasificate lund n considerare dou

1.

In funcie de coninutul lor normativ n:

a.

legi de reglementare direct,

criterii:

174

b.

legi-cadru,

c.

Exerciiul puterii
legi de abilitare,

d.

legi de control.

2.

n funcie de modalitatea formal a adoptrii i materiile reglementate n:

a.

legi constituionale,

b.

legi organice,

c.

legi ordinare.

b.

l. Tipologia legilor n funcie de coninutul normativ. Legile pot s creeze

chiar ele reguli de conduit sau se pot mulumi s dispun aprobnd un act juridic fcut de
alt organ. Pe de alt parte, ele pot s stabileasc doar principiile generale de reglementare,
abilitnd totodat un alt organ s reglementeze conduitele subiecilor sau pot s controleze
exerciiul funciei legislative fcut de un alt segment al autoritii publice. n funcie de
coninutul normativ al legii, putem fi astfel n prezena urmtoarelor categorii de legi:
Legi de reglementare direct. n cazul acestor legi, organul legiuitor reglementeaz
chiar el conduita subiecilor de drept. Toate celelalte acte normative, adoptate de alte
organe, nu pot dect s aplice legea, fr s poat s-i adauge vreo reglementare nou.
Legile-cadru sunt legile ce stabilesc doar principiile generale ale unei reglementri,
lsnd amnuntele reglementrii conduitelor subiecilor de drept pe seama actelor de
aplicare. Este de observat c acestea din urm depesc ns caracterul unor simple acte de
aplicare n raport cu subiecii, cci ele creeaz, desigur n aplicarea principiilor legale,
norme noi. Legile-cadru sunt legi de reglementare indirect.

i din punct de vedere

ntate. Pornind de la
legea ca fiind actul
dtuia, potrivit unei
mai generale i cele i
aceast definiie nu
snerale i mai impor-
n sistemul nostru ie
sunt distinse doar
limitare material a ie
constituia rezerv e
din 1958. rlamentul
adopt de mente etc.
Problema gi i cnd
nu. Legea te general,
dei este actul de
aprobare a o procedur
de tip

Legile de abilitare sunt legile prin care parlamentul abiliteaz

guvernul s emii acte avnd caracter
de ale
lege.
Aceste legi stabilesc doar
Cele trei puteri
statului
perioada i domeniul reglementrii guvernamentale, necuprinznd
dispoziii direct aplicabile subiecilor. Aceste legi sunt, de asemenea, de
reglementare indirect.
Legile de control sunt legile prin care parlamentul se pronun
asupra reglementrilor de tip legislativ ale guvernului (ordonane,
ordonane de urgen), controlnd astfel activitatea acestuia fcut n
exercitarea funciei legislative. i acestea sunt legi de reglementare
indirect.
b.

2. Tipologia legilor n raport cu modalitatea formal de

adoptare i materiile reglementate. Aceast modalitate de clasificare

iderare dou criterii:

a legilor este cea adoptat de Constituia noastr n art. 73, care arat c Parlamentul adopt
legi constituionale, legi organice i legi ordinare.
Legile constituionale sunt constituia i legile de revizuire a acesteia. Noi am vzut
glementate n:

att procedura de adoptare a acestora, ct i materia reglementrilor pe

care le cuprind, aa c nu vom reveni.

Legile pot s creeze

bnd un act juridic
incipiile generale de
Dnduitele subiecilor
alt segment al auto- fi
astfel n prezena
legiuitor
reglemennormative, adoptate
uge vreo reglement ale unei reglemenIrept pe seama actens caracterul unor
desigur n aplicarea
tare indirect.

Legile organice sunt distinse de celelalte legi mai nti din

punct de vedere formal: ele sunt adoptate cu majoritate absolut (votul
majoritii membrilor fiecrei Camere). Ele sunt uneori delimitate i
material, intervenind n domeniile expres stabilite de constituie. Legile
organice sunt superioare celor ordinare. O lege ordinar care contrazice
o lege organic va fi judecat ca fiind contrar constituiei (F. Terr,
1991). Spre deosebire de legile ordinare, legile organice nu pot fi
modificate prin ordonane ale guvernului, abilitarea fiind exclus n
aceste domenii, ca i ordonanele de urgen. Sistemele care admit
asemenea ordonane sunt expuse unei confiscri a funciei legislative.
Legile ordinare sunt adoptate cu votul majoritii membrilor prezeni n fiecare

Camer (majoritate relativ). Ele pot reglementa orice materie care nu ine de domeniul
legilor constituionale sau organice, rmnnd parlamentului puterea de a decide cnd o
materie este legislativ i nu reglementar.
B. Controlul guvernului. Controlul guvernanilor este funcia prim, istoric
vorbind, a parlamentului. Acest control, fundamentat teoretic pe superioritatea parlamentului, singurul reprezentant direct al voinei poporului, se exprim n mai multe forme

pe care, aici, doar le vom enuna, urmnd sExerciiul

le dezvoltm
puterii mai departe:
-

controlul financiar;

participarea la desemnarea Executivului;

angajarea responsabilitii politice ministeriale prin:

-

ntrebri scrise i orale,

interpelri,

comisii de anchet,

moiuni de cenzur,

vot de nencredere;

exercitarea unei funciuni judiciare fa de membrii Executivului.

n unele sisteme, ntlnim toate aceste forme, n altele, unele lipsesc. Valoarea lor
depinde att de amenajarea instituiilor, ct i de climatul politic general al rii etc.

araie supl desigur, care s asigure

aciune n concert i n cadrul creia
Exerciiul o
puterii
constituie elementul de legtur, cci ea, prin natura sa, este situat la ia societii
politice i societii civile.

Capitolul III
Mijloacele de interaciune a puterilor

Vom studia n acest capitol mijloacele constituionale puse la dispoziia Executivului i respectiv Legislativului pentru a aciona unul asupra celuilalt. Nu ne vom referi i
la mijloacele puse la dispoziia puterii judiciare, nici la cele de aciune asupra sa. Acestea
au fost artate cnd ne-am referit la organizarea puterii judiciare. Ne vom ocupa, pe de o
parte, de mijloacele puse la dispoziia Executivului pentru a aciona asupra Legislativului i
anume: dreptul de dizolvare i vetoul legislativ i, pe de alt parte, de mijloacele prin care
Legislativul preseaz asupra Executivului i anume: ntrebrile, interpelrile, votul de
ncredere i de cenzur, numirea minitrilor, controlul bugetar.
Seciunea 1. Mijloace de aciune a Executivului
asupra Legislativului
1. Dreptul de dizolvare
A. Noiune. Dreptul de dizolvare sau dizolvarea este acel mijloc constituional pus
la dispoziia Executivului, fie a efului statului, fie a efului Guvernului, prin care acesta
poate pune capt unei legislaturi, nainte de termen, provocnd o nou consultare a
electoratului pentru desemnarea reprezentanilor.
Acestui drept i s-au adus multe elogii, artndu-se n esen c el este arma
esenial ce face din Executiv egalul Legislativului, nu att prin folosire, ct prin
ameninarea pe care o constituie folosirea lui. In opinia doctrinei clasice, dreptul de
dizolvare asigur deci, pe de o parte, egalitatea puterilor i, pe de alt parte, separaia lor
supl, colaborarea lor. n acest sens, A. Esmein spunea c el este pur i simplu garania
unei suficiente separri a puterilor (1927, T. I, p. 175). Totodat el este mijlocul prin care
un eventual conflict ntre puteri poate fi rezolvat, prin faptul c el provoac medierea
corpului electoral. Astfel J. Laferrire afirma: Dizolvarea este un mijloc de a supune
arbitrajului corpului electoral conflictele grave ntre Executiv i adunri (1974, p. 802).

n fond ns, dreptul de dizolvare nuExerciiul

realizeaz
puterii prin el nsui aceste efecte. Decizia
asupra conflictului nu aparine organului ce pronun dizolvarea, ci corpului electoral.
Acesta singur, prin rspunsul su electoral, determin soluia diferendului i decizia
ultim. (R.C. de Malberg, 1962, T. II, p. 408). Or, situaia partidelor, a alianelor lor,
depind de muli factori, cum ar fi de tipul de scrutin, cultura politic,

Mijloacele de interaciune a puterilor

193

nivelul dezvoltrii media etc. Astfel, n sistemul de tip britanic, cu partidele cu

structur puternic, cu bipolarizarea vieii politice i o majoritate net de partea Primului
ministru, dizolvarea nu mai are funcia de a rezolva conflictele dintre puteri, ci de a
determina momentul alegerilor, n funcie de interesele majoritii. Dimpotriv, ntr-un
sistem multipartit cu reprezentare proporional, dizolvarea poate s nu aduc nicio soluie
conflictului, cci electoratul, prea divizat, nu este capabil s formeze o majoritate coerent.
Aadar, funcia i finalitatea dizolvrii, ca i utilitatea ei, trebuie judecate nu doar n
funcie de datele fixe ale sistemului constituional, adic de amenajarea constituional a
instituiilor, ci i n funcie de climatul politic concret (G. Albertini, 1977, p. 226 i urm.).
Trebuie evitat s prezentm dreptul de dizolvare ntr-o manier idilic, care a corespuns
ntotdeauna unui tip ideal, unui fel de parlamentarism integral, pe care nu-1 gseti
nicieri (M. Duverger, 1961, p. 43).
Dizolvarea este o arm cu dou tiuri. Este adevrat c ea este actul prin care
guvemul-creatur distruge parlamentul-creator i este astfel un mijloc de control foarte
sever, un control prin eliminare, dar, n acelai timp, nefiind un control prin substituie (G.
Bergeron, 1965, p. 303), dizolvarea se ntoarce de multe ori mpotriva celui care a utilizato. Astfel, s-a artat c n Frana, din 1833 dizolvarea s-a soldat de 27 de ori din 31 cu
eliminarea Primului ministru care o pronunase. ncepnd cu aceeai dat, doar de patru ori
s-a ntmplat ca Primul ministru s-i ntreasc poziia prin dizolvare, n timp ce patru
parlamentari din cinci reprezentnd majoritatea i-au reluat locurile dup dizolvare (W.G.
Andew, 1961, p. 43-44).
Dizolvarea mbrac mai multe forme. Ea poate fi, n primul rnd, total sau parial.
Dizolvarea este total atunci cnd Executivul are dreptul s pun capt mandatului
Legislativului n ansamblul su. Ea este parial cnd acest drept nu poate fi exercitat dect
cu privire la Camera inferioar. Vom trece aici peste dizolvarea ca prerogativ regal, cci
ea este aproape de neconceput astzi. Iniiativa nu vine, de regul, de la Rege, ci de la
guvern. Astfel, pentru a gsi o dizolvare pornit din iniiativa Regelui trebuie s ne
ntoarcem n Marea Britanie la 1834; n Belgia nu exist un asemenea precedent; n rile
de Jos, ultima s-a petrecut n 1953; iar n Danemarca n 1920 <7. Velu, 1966, p. 286).
Rmne s studiem deci pe scurt formele de dizolvare n republicile parlamentare.
Acestea sunt:
-

sisteme n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat n mod

colectiv de Preedintele Republicii i de minitri;

-

sisteme n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat exclusiv de

194

Exerciiul puterii

minitri;
-

sisteme n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat exclusiv de

Preedintele Republicii;
-

sisteme mixte, n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat de o

autoritate diferit n funcie de motivele dizolvrii;

-

sisteme n care dizolvarea capt un caracter automat.

B. Sistemul n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat n mod colectiv de

Preedintele Republicii i de minitri. Acest sistem este gndit mai mult pentru a atenua
riscurile folosirii dizolvrii, dect pentru a ntri Executivul. El tinde s asigure o stabilitate
guvernamental fr a risca un uzaj prea frecvent al dizolvrii i fr a risca instaurarea
unei puteri personale. Dar sistemul nu d rezultate practice prea mbucurtoare. A treia
Republic n Frana i Republica de la Weimar n Germania au dovedit-o ndeajuns.
Tehnic vorbind, puterea de a dizolva Legislativul este exercitat colectiv de
Preedinte i de minitri. Acest drept este discreionar. Practic, sistemul este utilizat n trei
republici europene: Italia, Irlanda i Islanda. n Italia, art. 88 din Constituia din 1948 arat
c Preedintele Republicii poate, dup avizul Preedinilor lor, s dizolve Camerele sau
chiar una singur dintre ele. El nu poate exercita aceast facultate n ultimele ase luni ale
mandatului su. Dar, potrivit art. 89 al aceleai Constituii, actul de dizolvare un este
valabil dect dac este contrasemnat de minitri. Preedintele Republicii poate s refuze o
cerere ministerial de a dizolva Legislativul. n eventualitatea unui conflict ntre Adunri
i Guvern, scrie F. Monrhooff, Preedintele poate adera la propunerea guvernului privind
dizolvarea uneia sau ambelor Adunri, dar el poate, de asemenea, urmnd propria apreciere
a situaiei politice, s nu adere la aceasta, oblignd prin aceasta guvernul chiar s-i dea
demisia (1953, p. 149). Dar, n principiu, Preedintele nu poate s iniieze de unul singur,
fr acordul guvernului, dizolvarea Legislativului.
n Irlanda, art. 13, 2, 1 din Constituia din 29 decembrie 1937, dispune c Dil
Eireann (deci Camera secund) va fi (...) dizolvat de Preedinte conform avizului
Taoiseach (adic al Primului ministru). Dac Primul ministru refuz dizolvarea,
Preedintele nu-1 poate demite i numi un altul dispus s dea curs procedurii. Aadar, el nu
poate avea singur iniiativa. Dar el poate refuza disoluia propus de primul ministru dac
acesta nu mai posed majoritatea n Camera secund (Dil Eirann). Dar dac Primul
ministru posed aceast majoritate, Preedintele este obligat s-i urmeze propunerea.
n Islanda, art. 17 din Constituia din 17 iunie 1944 este clar: Preedintele poate
dizolva Althing-ul. O nou alegere va trebui s aib loc, n cele dou luni care vor urma

Mijloacele de interaciune a puterilor

195

acestei dizolvri. Iar art. 19 adaug c dizolvarea nu este valabil dect dac ea este
contrasemnat de un ministru responsabil.
C.

SistemnI n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat exclusiv de

ctre minitri. n acest sistem, Preedintele nu pstreaz dect dreptul de a emite actul de
dizolvare. Iniiativa i decizia aparin guvernului. Dac guvernul decide dizolvarea,
Preedintele este obligat s-i dea curs. Aceast modalitate a fost ntlnit n Frana sub a
IV-a Republic (pentru o opinie diferit, M. Duverger, 1959, p. 37).
D.

Sistemul n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat exclusiv de

Preedintele Republicii. n acest sistem, Preedintele poate decide n mod liber n caz de
conflict ntre parlament i guvern sau chiar n afara oricrui conflict dizolvarea
Legislativului. Aadar, iniiativa i aparine: el nu mai este obligat s atepte cererea
guvernului. Decizia i aparine de asemenea: el nu mai este obligat s cear acordul
guvernului. Desigur, el consult pe Primul ministru i pe preedinii Adunrilor, dar aceast
consultare nu-1 angajeaz cu nimic. Mai multe constituii au adoptat aceast modalitate:
Frana (1958), Camerun (1960), Senegal (Legea de revizuire din 1961), Gabon (1961),
Africa de Sud (1961) etc. Acest sistem a fost criticat, pentru c, mergnd mpotriva
principiilor regimului parlamentar, d o prea mare autoritate Preedintelui.
E.

Sisteme mixte n care puterea de a decide dizolvarea este exercitat de o

autoritate diferit n funcie de motivele dizolvrii. Aceasta este sistemul Constituiei

germane din 23 mai 1949. Ea prevede doar dou cazuri de dizolvare: primul caz este
prevzut de art. 68: dac o moiune de cenzur propus de Cancelarul federal nu obine
aprobarea majoritii membrilor Bundestagului, preedintele federal poate, la propunerea
Cancelarului federal, s dizolve Bundestagul n douzeci i unu de zile. Dreptul de
dizolvare se stinge din momentul n care Bundestagul a ales un alt Cancelar federal cu
majoritatea membrilor si. Aadar, dizolvarea poate interveni n cazul unui conflict ntre
guvern i Bundestag, provocat de aceasta prin refuzul de a acorda ncrederea la cererea
Cancelarului federal. Iniiativa trebuie s aparin Cancelarului. Preedintele nu poate iniia
dizolvarea. Mai mult, decretul de dizolvare trebuie contrasemnat de Cancelar. Este vorba
aadar de un drept exercitat colectiv. Dac ns Preedintele a fost sesizat cu propunerea de
dizolvare, el poate s-o urmeze sau s refuze. Aceast schem nu corespunde celei clasice,
cci Bundestagul poate mpiedica dizolvarea dac alege un nou Cancelar (G. Burdeau,
Trait, T. VII, p. 346).
n al doilea caz, dizolvarea intervine n cadrul procedurii de desemnare a Cancela-

196

Exerciiul puterii

rului federal. Acesta este reglementat de art. 63 din Constituie n urmtorii termeni:
1.

Cancelarul federal este ales iar dezbateri de ctre Bundestag la propunerea

Preedintelui federal.
2.

Candidatul propus este ales dac ntrunete votul majoritii membrilor

Bundestagului. Preedintele trebuie s l numeasc pe candidatul ales.

3.

Dac nu este ales candidatul propus, Bundestagul poate, n cele 15 zile care

urmeaz scrutinului, s aleag un cancelar cu majoritatea absolut a membrilor si.

4.

n lipsa alegerii n acest termen, se procedeaz imediat la un nou tur de

scrutin n urma cruia cel care obine cel mai mare numr de voturi este ales.
Dac alesul primete majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, Preedintele
trebuie s-l numeasc n cele opt zile care urmeaz scrutinului.
Dac alesul nu a obinut majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, Preedintele federal trebuie, n acelai termen, fie s-l numeasc, fie s pronune dizolvarea.
De data aceasta dizolvarea este o facultate exclusiv a Preedintelui. Ea intervine n
afara oricrui conflict ntre Guvern i Bundestag i sancioneaz imposibilitatea acestuia de
a forma o majoritate care s sprijine Guvernul i destul de puternic pentru a-i asigura
acestuia stabilitatea. Finalitatea dizolvrii este deci cu totul alta dect n parlamentarismul
clasic.
F.

Sisteme n care dizolvarea este pronunat de Preedinte, dar n condiii

foarte restrictive. Acest sistem este cel adoptat de Constituanta romn din 1991. Art. 89 al
Constituiei din 8 decembrie 1991 dispune:
(1) Dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor
parlamentare, Preedintele Romniei poate sa dizolve Parlamentul, dac acesta nu a
acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 zile de la prima
solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur.
(2) n cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat dect o singur dat.

197

(3) Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului PreedinteExercifiul puterii

lui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen.
Aadar, decizia de dizolvare aparine Preedintelui, fr ca acesta s fie nevoit s
obin vreun acord. Consultarea preedinilor Camerelor i a liderilor grupurilor
parlamentare nu-1 angajeaz cu nimic. Dar exercitarea acestui drept este extrem de
ngrdit. n primul rnd, dizolvarea nu poate interveni n cazul unui conflict ntre guvern
i parlament, cci nc nu exist un guvern, ci doar n cadrul procedurii de acordare a
votului de ncredere asupra listei i programului guvernului viitor. Mai mult nc, dup
analizarea i respingerea a cel puin dou solicitri i dup ce s-au scurs 60 zile de la prima
solicitare. n al doilea rnd, n cursul unui an parlamentul nu poate fi dizolvat dect odat.
i n al treilea rnd, el nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului
Preedintelui i nici n cursul strilor speciale enumerate de Constituie.
Ca toat Constituia, i acest mijloc de interaciune ntre puteri este o tentativ
avortat de echilibru ntre instituii, potrivit expresiei lui F.J. Laferiere (1993, p. 12171242). n primul rnd, instituia este vduvit de funcia sa principal: rezolvarea
conflictelor ntre guvern i parlament n cazuri de blocaj prin supunerea chestiunii
deliberrii populare. n condiiile n care acest drept nu poate fi folosit de Executiv dect n
cadrul procedurii de nvestire, se produce un dezechilibru funcional: parlamentul poate
rsturna guvernul fr ca Executivul, prin intermediul efului statului, s poat reaciona de
vreo manier. Ne-am putea trezi ntr-o bun zi ntr-un regim de Adunare. n al doilea rnd,
alineatul doi este n contradicie cu orice principiu i-l lipsete de eficacitate pe primul.
Dizolvarea nu poate interveni dect cu prilejul desemnrii guvernului; dac guvernul este
rsturnat de dou ori ntr-un an, a doua oar nu exist nicio posibilitate de a dizolva
parlamentul, chiar dac acesta refuz s acorde la nesfrit ncrederea guvernului. n al
treilea rnd, alineatul trei cuprinde o dispoziie inutil: cea referitoare la imposibilitatea
dizolvrii Legislativului n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui. Aceast
dispoziie are n sistemul clasic rolul de a mpiedica abuzurile Preedintelui. Or aici nu
poate fi vorba de o asemenea finalitate, cci dizolvarea nu este la bunul plac al acestuia.
Mai mult, ea d natere unui alt blocaj: parlamentul poate refuza ncrederea guvernului n
ultimele ase luni de mandat prezidenial fr a risca dizolvarea. Aceste carene ale textului
sunt agravate de faptul c sistemul reprezentrii proporionale face foarte grea realizarea
unei majoriti parlamentare nete. Regula va fi o majoritate fluctuant.
Tot acest amalgam trdeaz, ca toat Constituia, copierea fr o viziune critic a
unor instituii reprezentnd elemente ale unor sisteme de organizare a exerciiului puterilor

198

Exerciiul puterii

n stat deosebite, ireconciliabile cteodat.

G.

Sisteme n care dizolvarea capt un caracter automat. Acest sistem presu-

pune c deciderea dizolvrii nu mai este lsat la latitudinea Executivului, ci Legislativul

va fi dizolvat de drept dac anumite condiii sunt ndeplinite. Scopul acestei modaliti de
dizolvare este asigurarea unui guvern de legislatur. Dac Legislativul retrage ncrederea
acordat guvernului (moiune de cenzur, refuzul de a acorda ncrederea la cererea
guvernului), el se dizolv de drept. Ameninarea aceasta face ca dizolvarea s intervin n
condiii excepionale i ntrete guvernul, care are aceeai durat ca legislatura.
Acest sistem comport ns mai multe variante:
-

Adunarea se dizolv automat dac refuz ncrederea guvernului. Aceasta

este varianta clasic. Ea se bazeaz pe faptul c Adunarea i guvernul sunt solidari. Odat
ce a acordat ncrederea guvernului, Legislativul nu o mai poate retrage dect pierzndu-i
propria legitimitate i deci provocnd alegeri anticipate (C. Roig, 1964, p. 459-479).
-

Adunarea este dizolvat automat dac rstoarn guvernul de un anumit

numr de ori. Acest tip de dizolvare automat a fost preconizat la un moment dat n Frana.
Propunerea prezentat arta n art. 58 c n cursul unei legislaturi, guvernul nu poate fi
rsturnat sau se retrage voluntar n urma unui dezacord cu Adunarea dect o singur dat.
O a doua criz guvernamental, survenit n aceleai condiii, antreneaz n acelai timp
demisia guvernului i dizolvarea automat a Adunrii (Proposition de loi, L. Philip,
Zakas, Mollet et les membres du groupe S.F.I.O., A.N.C., nr. 44). Au existat ns i
propuneri care estimau dizolvarea automat la a treia criz ministerial (B. Lavergne, 1956,
p. 131).
-

Adunarea este dizolvat automat dac rstoarn guvernul ntr-un anumit

termen. Acest termen poate fi mai scurt sau mai lung. Au existat propuneri pentru termene
de 18 luni i de 2 ani.
Acest sistem nu este ns lipsit, potrivit unor autori, de dezavantaje:
-

n primul rnd, unii autori apreciaz c orice automatism la nivelul

instituional nu este de dorit (P. Coste-Floret, 1958, p. 182);

-

alii consider c dizolvarea automat conduce la alegeri anticipate

inoportune, cci ele gsesc majoritatea slbit i opoziia nc neformat (M. Debr, 1961);
-

n fine, alii gsesc c acest automatism neag principiul de baz al

regimului parlamentar, care este rspunderea ministerial.

O modalitate aparte de a vedea problema a fost cea care combin alegerea prin vot
universal direct a efului statului cu dizolvarea automat a Adunrii naionale, sistem care a

Mijloacele de interaciune a puterilor

199

fost numit neoparlamentar. n acest sistem, eful statului, dei ales direct, ar fi pstrat
responsabil n faa Legislativului. Alegerea lui ar fi trebuit s aib loc odat cu alegerea
Legislativului, legnd astfel indisolubil cele dou instituii. Votul de nencredere ar fi
angajat automat dizolvarea. n optica lui M. Duverger, acest sistem ar fi atenuat alienarea
politic a corpului electoral (Le Monde, 4.02.1961,5-6.02.1961,7.02.1961,12.05.1962).
2. Vetoul legislativ, refuzul sanciunii i dreptul de a cere o nou deliberare
Dreptul de veto legislativ, refuzul sanciunii i dreptul de a cere o nou deliberare
sunt n fond gndite pentru a avea ca finalitate un oarecare control sau cel puin o oarecare
posibilitate de a interveni puse la dispoziia Executivului cu privire la procesul de
legiferare. Formele dreptului de veto sunt: refuzul sanciunii sau vetoul absolut, vetoul
calificat, vetoul suspensiv, vetoul translativ i o form atipic de veto - dreptul de a cere o
nou deliberare (pentru o privire comparativ asupra dreptului efului statului de a se
opune legilor, J. Tabet, 2001).

200

Exerciiul puterii

A.

Vetoul absolut. Vetoul absolut este acel mijloc juridic constituional pus la

dispoziia efului statului prin care acesta poate opri total i definitiv legile votate de
organul legislativ. Suntem deci n prezena unui veto absolut atunci cnd Legislativul nu
are niciun mijloc de a trece peste refuzul opus de eful statului. Desigur, organul legislativ
poate vota nc odat legea, dar ea nu-i va produce efectele dect dac eful statului va
consimi la aceasta.
Acest tip de veto face din organul executiv care-1 deine un participant de fapt,
chiar dac el nu face parte de drept din puterea legislativ, la actul de legiferare. n acest
sens, distincia ntre refuzul sanciunii, care ar interveni doar atunci cnd eful statului face
parte integrant din puterea legislativ, care este exercitat colectiv de el i de parlament i
vetoul absolut, care ar interveni atunci cnd organul executiv care are acest drept este
separat i independent de puterea legislativ, nu are nicio substan. n fond, cele dou
instituii au acelai efect, chiar dac n cazul refuzului sanciunii este vorba de inexistena
legii, iar n cazul vetoului absolut de imposibilitatea acesteia de a produce efecte. n fond, o
lege care este n imposibilitate absolut de a-i produce efectele nu exist.
Vetoul absolut este o arm foarte puternic n minile efului statului. El poate
mpiedica, prin exerciiul acestui drept, de o manier nelimitat exprimarea voinei
Adunrii reprezentative. De aceea, constituiile modeme ezit s-l instituie, prefernd alte
tipuri de veto, cum ar fi cel suspensiv sau calificat.
B.

Vetoul calificat. Vetoul calificat reprezint mijlocul juridic constituional

pus la dispoziia efului statului prin care el se poate opune unei legi, lege care nu poate
intra n vigoare dect dac este revotat de organul legislativ cu o majoritate calificat.
Aadar, avem de data aceasta dou faze ale procesului:
-

prima faz const n opoziia efului statului fa de o lege votat de organul

legislativ. Acest refuz are ca efect mpiedicarea legii de a produce efecte;

-

a doua faz const n rentoarcerea legii la parlament. Acesta poate s ia n

consideraie obiecia efului statului i s renune la legea n cauz sau poate s considere
c opoziia Executivului nu este ntemeiat. n aceast a doua situaie, Legislativul poate
nfrnge opoziia Executivului dac voteaz legea din nou, de data aceasta cu o majoritate
calificat (n general, 2/3 sau 3/5). Dac legea ntrunete o astfel de majoritate,
promulgarea devine obligatorie.
De data aceasta intervenia Executivului n actul de legiferare este limitat. Sistemul reprezint o ameliorare a celui anterior, n sensul c superioritatea Legislativului n
materia legiferrii este pstrat. Acest sistem este consacrat de Constituia Statelor Unite n

Mijloacele de interaciune a puterilor

art. 1 parag. 2 i 3 ale seciunii a aptea.

C.

201

Vetoul suspensiv. Numim veto suspensiv dreptul acordat puterii executive

de a refuza temporar un proiect de lege, n aa fel nct dac dou sau trei legislaturi
succesive persist n a-i prezenta acelai proiect de lege, proiectul de lege devine lege fr
sanciunea puterii executive. Aadar, dac exist posibilitatea rezervat Executivului de o
se opune legislaiei, aceast posibilitate nu este absolut. De data aceasta, efectul vetoului
nu mai este mrirea cvorumului necesar pentru votarea legii, ci suspendarea acesteia. Dac
dou sau trei legislaturi viitoare, adic reieite din procesul electiv (este vorba de
legislaturi, nu de sesiuni) persist n a prezenta aceeai lege, prezumia c aceasta
corespunde voinei electorale devine adevr i proiectul de lege devine lege. n fond,
conflictul este purtat n faa naiunii; aceasta judec n ultim instan dac legea trebuie s
existe sau nu.
Slbiciunea sistemului rezult din durata excesiv a rezolvrii acestui conflict. n
condiiile statului modem, n care legislaia trebuie s se adapteze unei societi n perpetu
schimbare, aceast lungire a problemei poate fi fatal (F. Constant, Cours.., T. I, p. 28).
Aceasta a fost de altfel i cauza ineficienei sale n Frana, unde a fost prevzut de
Constituia din 3 septembrie 1791. Cu toate acestea, el a fost reconsacrat de Constituia
norvegian, dnd bune rezultate.
Schema de aplicare a acestui veto ar putea fi (M. Maier, 1948, p. 186-187):
Prima Adunare: Un proiect de lege este votat:
1.

Regele l accept: proiectul devine lege;

2.

Regele se opune: proiectul va putea fi reluat de Adunarea urmtoare dup

primele alegeri.
A Il-a Adunare:
1.

Proiectul nu este reluat: opinia Regelui triumf;

2.

Proiectul este votat din nou de Adunare:

a.

Regele l accept;

b.

Regele se opune din nou: proiectul nu poate trece; el va trebui s fie votat

nc odat de noua Adunare (patru exemple n istoria norvegian).

A IlI-a Adunare:
1.

Adunarea renun s mai reia proiectul (caz nentlnit);

2.

Ansamblul reia proiectul:

a.

Regele l sancioneaz naintea votrii (caz nentlnit);

b.

Votul intervine. Proiectul capt for de lege fr asentimentul Regelui.

202

Exerciiul puterii

D.

Dreptul de a cere o nou deliberare. Dreptul de a cere o nou deliberare

const n posibilitatea rezervat efului statului de a retrimite legea organului legislativ

pentru ca acesta s o revad i s delibereze nc odat asupra ei. Organul legislativ nu va
putea refuza aceast a doua deliberare. Dac ns legea va fi votat a doua oar, cu aceeai
majoritate, promulgarea devine obligatorie. Acest sistem este o variant foarte atenuat a
vetoului legislativ. Spre deosebire de vetoul suspensiv, a doua deliberare nu trebuie fcut
de o Adunare reieit din noi alegeri, ci de chiar Adunarea care a votat legea prima oar.
Spre deosebire de vetoul calificat, a doua votare a legii nu se face cu majoritate ntrit, ci
cu aceeai majoritate ca la prima votare (unele constituii cer totui o majoritate absolut la
a doua deliberare). Acest veto prezidenial foarte slab este, potrivit expresiei lui Carr de
Malberg, mai puin o piedic n calea voinei Camerelor actuale, ci mai mult o simpl
facultate de a le atrage atenia asupra anumitor inconveniente pe care Executivul crede a le
gsi msurii legislative votate de ele (1920-1922, T. I, p. 401). Totui, el poate fi important, dac Preedintele are o influen decisiv asupra majoritii parlamentare.
E.

Vetoul translativ. Propriu-zis nu este vorba aici de un veto, cci autoritatea

care-1 pronun nu opune voina sa celei a legiuitorului. Este vorba de o transferare a

deciziei ctre corpul electoral provocat de eful statului. Dar doar corpul electoral poate
mpiedica legea s aib efecte. Aadar, vetoul translativ semnific dreptul acordat efului
statului de a provoca un referendum pe marginea unei msuri adoptate de parlament. A nu
se confunda ns cu posibilitatea de a consulta naiunea prin referendum (art. 90 din
Constituia Romniei din 8 decembrie 1991). De data aceasta referendumul poart asupra
unei legi deja adoptate de parlament.
Acestea sunt variantele pe care dreptul de veto legislativ le poate mbrca. A alege
varianta preferabil nu nseamn cu toate acestea a vedea pur i simplu amenajarea
constituional a instituiei. Acest drept capt valoare i i gsete funcia practic doar n
legtur cu ntregul sistem politic n care funcioneaz. Astfel, eficacitatea lui depinde de
structura i numrul partidelor, de existena sau inexistena unei majoriti parlamentare, de
poziia Preedintelui n raport cu aceast majoritate i legat de aceasta de momentul
alegerii sale n raport cu alegerea membrilor Legislativului. i acestea nu sunt dect cteva
din condiii. S lum ca exemplu diferena dintre un sistem cu scrutin majoritar la un tur i
cu reprezentare proporional. n primul (a se vedea Marea Britanie), dreptul de veto
legislativ i pierde sensul. Majoritatea fiind ntotdeauna de partea Cabinetului i acesta
orientnd legiferarea prin dreptul de iniiativ, este cu totul imposibil ca eful statului s nu
sancioneze o lege. n schimb, dreptul de veto va fi n principiu util ntr-un sistem cu

Mijloacele de interaciune a puterilor

203

reprezentare proporional unde majoritile sunt slabe i fluctuante i unde Executivul este
supus unor presiuni mult mai mari.
3. Intervenia Executivului n compunerea Legislativului
Executivul poate interveni n compunerea Legislativului prin numirea membrilor
acestuia. Numirea poate fi temporar, cum a fost n Romnia sub Statutul dezvolttor, ceea
ce asigur Executivul de o docilitate a Camerei numite sau viager, chiar ereditar, ceea ce
schimb aspectul problemei, Camera numit putnd fi mult mai independent. O astfel de
Camer este Camera Lorzilor n Marea Britanie. Dar aceast problem a fost deja tratat
cnd ne-am referit la modul formrii parlamentului.
Seciunea a 2-a. Mijloace de intervenie a Legislativului
n activitatea Executivului
Un astfel de subiect poate constitui el singur un studiu separat. Nu trebuie deci s
surprind modul succint de tratare a problemelor n aceast lucrare. Am ales o modalitate
de exprimare general, n care referirile la un sistem concret sau altul sunt ntmpltoare,
deoarece soluiile practice ale problemei pot fi n general subsumate unor principii. Trei
sunt problemele care ne intereseaz aici: intervenia Legislativului n compunerea
Executivului, intervenia Legislativului n desfurarea activitii Executivului i
responsabilitatea politic a Executivului n faa parlamentului.
1. Intervenia n compunerea Executivului
Aceast problem nu se pune n principiu dect n regimurile parlamentare i
semiprezideniale. n regimul prezidenial, membrii Executivului sunt numii liber de
Preedinte (a se vedea sistemul argentinian, brazilian etc.). Intervenia poate avea
ns intensiti diferite. Ea poate privi att numirea membrilor guvernului, ct i numirea
efului statului sau poate privi doar partea colegial a Executivului, eful statului fiind ales
direct. Ea se poate ntinde i asupra remanierilor sau nu, poate cuprinde votarea listei i
programului guvernului etc.
Executivul ales de parlament. Unele sisteme prevd alegerea efului statului prin
vot indirect, mai precis alegerea sa de ctre parlament. Altele las poporului rolul de a
alege eful statului i reduc rolul parlamentului la alegerea membrilor guvernului. Dac

204

Exerciiul puterii

modul de numire a efului statului nu l subordoneaz total pe acesta fa de parlament,

cci el rmne iresponsabil din punct de vedere politic, n cazul guvernului, responsabil n
faa parlamentului din punct de vedere politic, dependena este cvasitotal. Desigur, ea
depinde i de ali factori, cum ar fi durata numirii, poziia efului statului n raport cu
guvernul i majoritatea parlamentar i ntinderea puterilor acestuia fa de cel din urm
etc.
Executivul numit cu acordul parlamentului sau uneia din Camere. In sistemul
prezidenial american, desemnarea membrilor guvernului trebuie fcut de Preedinte cu
avizul i consimmntul Senatului (Les Parlements..., 1977, p. 717). n unele sisteme
parlamentare, numirea membrilor guvernului revine efului statului, dar compunerea
echipei revine Primului ministru. Parlamentul intervine prin votarea listei guvernului,
prezentat de Primul ministru mpreun cu programul de guvernare. Sistemul este diferit
dup cum exist un partid majoritar, caz n care Primul ministru, care este n general i
eful majoritii parlamentare, are cuvntul esenial sau nu exist un partid majoritar, caz n
care alegerea guvernului devine o chestiune de alian i negocieri ntre partide (Les
Parlements..., 1977, p. 713-729).
A.

Desemnarea Primului ministru n regimurile parlamentare. Cum regimul

parlamentar evolueaz spre o preponderen a Primului ministru n cadrul guvernului, el

transformndu-se din primus inter pares n primus inter partes, credem c prezint interes
s ne oprim ceva mai mult asupra problemei desemnrii acestuia.
Accesul la puterea Executiv n regimul parlamentar actual este departe de a fi o
chestiune pur instituional. Modul organizrii constituionale a numirii Primului ministru
i minitrilor are importana sa, dar coninutul concret al acestor forme constituionale este
dat de raportul de fore ntre partide i de raportul de fore n cadrul partidelor nsele. Se
poate vorbi mult despre rolul efului statului i respectiv parlamentului n aceast numire,
dar pn nu se recurge la analiza sistemului de partide expunerea rmne vid de coninut.
De altfel nc A. Esmein arta c titularul puterii executive are desigur puterea formal i
aparent de a numi minitrii, dar... puterea sa efectiv este restrns de o serie de reguli i
condiii mai ales prin faptul c eful statului nu poate constitui un cabinet viabil dect
chemnd s ocupe funciile ministeriale pe efii majoritii (1899, p. 93 i 95).
a. Soluiile instituionale. Pe plan instituional putem distinge trei modaliti de
desemnare a Primului ministru: numirea de ctre eful statului fr intervenia altui organ
(rile anglo-saxone i scandinave), desemnarea de ctre eful statului, urmat de
nvestitur, fcut de parlament (Belgia, Italia, Germania, Romnia) sau nvestitura direct

Mijloacele de interaciune a puterilor

205

fcut de parlament fr intervenia efului statului (Irlanda, Japonia). Dar importana real
a acestor distincii este discutabil. n fond, n toate cazurile va

fi ales unul dintre liderii majoritii i, n consecin, decizia instituional nu este

dect o206confirmare a unei decizii luateExercifiul
nainteputerii
n mediul partizan.
b. Rolul determinant al partidelor. Potrivit calculelor lui J.-C. Colliard, din 300 de
guverne, formate n 20 de regimuri parlamentare dup 1945, n trei sferturi eful
guvernului a fost desemnat n acest post pentru c el era eful unui partid n situaia de a
forma guvernul (1972, p. 471). Desigur, aceast constatare, nu trebuie absolutizat. n
unele regimuri parlamentare de tip orleanist (calificate uneori semipre- zideniale), eful
guvernului poate fi doar un instrument al efului statului, cci acesta din urm este, de data
aceasta, eful partidului majoritar. Totui, constatarea numeric ne arat ca decizia se ia n
fond n snul partidului sau coaliiei de partide ce ctig majoritatea parlamentar. n cazul
bipartidismului perfect sau a sistemului cu dou partide i jumtate (7. Blondei, 1971, p.
229-238) i n cele caracterizate prin existena unui partid dominant, faptul acesta este mai
mult dect evident. El apare mai puin pregnant n sistemele n care multipartidismul este
accentuat. Alegerea liderilor partidului depinde de modul de organizare intern a acestora,
care trdeaz n mare msur i modul n care acetia vor exercita puterea dac o vor
ctiga (7. Chariot, 1987, p. 271-275). Ea depinde mai ales de raporturile existente ntre
conducerea partidului i grupul parlamentar al acestuia (M Duverger, 1964, p. 2-16 i 8492). Dac lum n consideraie aceste criterii, putem degaja dou sisteme: alegerea de ctre
organele partidului stabilite prin regulamentul acestuia i alegerea de ctre grupul
parlamentar al partidului sau de un organ asimilat (7.-C. Colliard, 1977, p. 85-114).
b.l. Alegerea de ctre organele statutare ale partidului. Aceast formul, destul de
des utilizat, presupune alegerea liderului de ctre Convenia sau Congresul partidului, de
ctre conducerea partidului sau de ctre cercul interior al acestuia.
Congres sau convenie. Acest sistem presupune c liderul este ales, prin intermediul
structurilor partizane, de ctre militanii acestora. Regula este c el va deveni Prim
ministru. Se ntmpl astfel n rile scandinave (Suedia i Norvegia), n Canada, n
Japonia.
Alegerea de ctre conducerea partidului Acest sistem este mai ntlnit n cazul n
care alegerea ca lider al partidului a unei persoane nu implic n mod automat i alegerea ei
ca Prim ministru. El este utilizat de asemenea cnd urgena desemnrii Primului ministru
nu recomand procedura lung a ntrunirii Congresului sau Conveniei partidului. Sistemul
este utilizat de partidul dominant n Israel; de asemenea, partidul liberal-democrat japonez
l-a utilizat n mai multe rnduri. El este utilizat de asemenea n rile de Jos i n Finlanda.
Alegerea de ctre cercul interior al partidului. Acest mod de desemnare a

Mijloacele de interaciune a puterilor

207

Primului ministru prin desemnarea liderului partidului majoritar a fost utilizat pn n 1965
de conservatori n Marea Britanie. Sistemul prezint un grad mare de ambiguitate, cci este
imposibil de definit exact acest cerc interior al partidului. Totui, cteva reguli se
desprind. n primul rnd, revine suveranului competena numirii. n al doilea rnd, primul
ministru aflat nc n funcie are un cuvnt determinant n alegerea succesorului. n al
treilea rnd, n general sunt consultai membrii cabinetului i parlamentarii partidului.
b.2. Alegerea de ctre grupul parlamentar al partidului. Acest sistem presupune o
oarecare preponderen a grupului parlamentar asupra conducerii statutare a partidului. El
este utilizat n Marea Britanie de ctre laburiti, iar din 1965, i de ctre
conservatori. n primul caz, corpul electoral este format din parlamentarii partidului
din Camera Comunelor. Scrutinul este majoritar (cere, pentru a fi ales, majoritatea
absolut) i la dou tururi (ultimul clasat la primul tur este eliminat pentru al doilea), n
cazul conservatorilor, ca s fie ales la primul tur, candidatul trebuie s obin majoritatea
absolut a voturilor i un avans de cel puin 15% asupra celorlali candidai. Dac niciunul
dintre candidai nu reuete acest lucru, se organizeaz un al doilea tur la care este declarat
ales cel care ntrunete majoritatea absolut. Dac nici de data aceasta ea nu este atins, se
organizeaz un al treilea tur n care votul presupune indicarea unei ordini de preferin n
raport cu primii trei candidai de la turul al doilea. Candidatul care are cele mai puine
preferine este eliminat i voturile sale sunt mprite ntre ceilali doi n ordinea
preferinelor secunde. Dar dac se ajunge la al treilea tur, rezultatele trebuie ratificate de
Convenia partidului. Sistemul este utilizat, cu unele modificri, i de rile influenate de
Marea Britanie, cum ar fi Australia i Noua Zeeland.
c.

Rolul subsidiar al efului statului. Puterile efului statului n aceast materie

pot avea ntinderi deosebite. n funcie de caracteristicile sistemului de partide i de poziia

efului statului fa de acesta, el poate avea un rol minor, subsidiar, n sens accentuat,
reflectat de aa-numita competen legat sau un rol relativ important atunci cnd sistemul
de partide prezint anumite carene.
c.

l. Competena legat. eful statului are competena numirii Primului

ministru. Cum am artat ns, el este constrns n alegerea sa de existena unui partid
majoritar sau chiar a unei aliane de partide n care unul are o poziie dominant. Atunci
cnd efului statului nu este membru al majoritii sau este, dar nu-i este ef, el este inut s
numeasc ca prim ministru pe eful majoritii sau al partidului cel mai important n cadrul
alianei partizane majoritare. Cnd el este ns eful majoritii, numirea Primului ministru
este aproape la discreia sa. n primul caz, doar numirea care confirm decizia partizan

208

Exerciiul puterii

poate avea anse s se impun, cci, dac parlamentul are competena nvestirii guvernului,
el nu va accepta dect o propunere care este n acord cu opinia majoritii, iar dac eful
statului numete minitrii fr acordul parlamentului, atunci o guvernare viabil presupune
o anume coresponden politic ntre parlament i guvern, care s mpiedice blocajele, de
care efului statului este obligat s in cont.
c.

2. Carena sistemului de partide. eful statului dobndete o putere mai

mare n cazul n care sistemul de partide funcioneaz prost. Putem ntlni mai multe
situaii:
-

un prim caz privete situaia n care o coaliie majoritar se destram i

partidele nu ajung n timp util la o alian care s asigure majoritatea. eful statului poate
avea atunci un rol important, mai ales dac el poate uza i de dizolvarea Adunrii. El poate
cel puin sugera o soluie, dar aceast sugestie devine extrem de eficient dac el poate
amenina n paralel cu dizolvarea parlamentului;
-

un al doilea caz l ntlnim atunci cnd partidele sunt insuficient structurate

pentru a degaja existena unui lider. efului statului i ntrete atunci substanial poziia,
cci el poate influena formula guvernamental. Astfel de cazuri au fost ntlnite n Frana
sub a IlI-a i a IV-a Republic. n Romnia de astzi, lsnd la o parte celelalte cauze, i
aceasta este o cauz care ntrete poziia Preedintelui.
c.3. efului statului este eful majoritii. Cnd eful statului este eful majoritii, atunci numirea Primului ministru i aparine n mod aproape discreionar. Parlamentul
poate interveni prin procedura nvestirii, dar aceasta este doar o ratificare. Aceast situaie
este ntlnit n regimurile semiprezideniale, n care rolul efului statului este foarte
important din punct de vedere constituional. Trebuie deci ca funcia de Preedinte s par
partidului cu vocaie majoritar mai important dect cea de Prim ministru, datorit
atribuiilor mai largi sau a reprezentativitii mai accentuate, dat de exemplu de alegerea
prin vot universal direct.
B.

nvestirea guvernului. nvestirea guvernului este procedura prin care

parlamentul, cu ocazia formrii guvernului, acord acestuia ncrederea sa. Nu trebuie

confundat aceast procedur cu votul de ncredere solicitat de guvern n timpul guvernrii.
Trei soluii sunt posibile pentru amenajarea instituiei nvestirii n funcie a
guvernului: a. guvernul nu are nevoie de ncrederea Legislativului; b. ncrederea este
prezumat; c. ncrederea trebuie exprimat printr-un vot de nvestire.
a.

Guvernul nu are nevoie de ncrederea Legislativului pentru a guverna.

Aceast soluie este ntlnit n cazul regimurilor de separaie strict a puterilor. Fiecare

Mijloacele de interaciune a puterilor

209

organ este cantonat n funcia sa; nu exist mijloace de aciune reciproc sau acestea sunt
foarte slabe. eful statului conduce Executivul, membrii acestuia fiind responsabili doar n
faa sa, nu i n faa Legislativului. De aceea, Executivul, avnd legitimitate proprie, nu are
nevoie de ncrederea parlamentului. Sistemul american este caracteristic n aceast privin.
b.

ncrederea prezumat. Aceast a doua soluie este regula regimului parla-

mentar. Ea rezid n faptul c guvernele sunt constituite i intr n funcie fr a trebui s

solicite un vot de ncredere prealabil. Este motivul pentru care acest parlamentarism a fost
calificat drept negativ (R. Fusilier, 1960, p. 227). Guvernele se formeaz pe baza unei
prezumii de ncredere. Ele rmn, spre deosebire de sistemul anterior, responsabile n faa
parlamentului. Deci ele trebuie s aib ncrederea acestuia pentru a guverna, doar c
aceast ncredere nu se manifest expres, prin vot, la nceputul guvernrii. Ea se poate ns
manifesta pe parcursul acesteia {Ph. Lavaux, 1988, p. 103-137). Acest sistem permite
existena unor guverne minoritare, cci guvernele nu sunt judecate in abstracto, n funcie
de tendina lor politic, ci in concreto, n funcie de rezultatele aplicrii acestei politici.
Totui, aceasta depinde mult de cultura politic i de sistemul partizan.
c.

ncrederea expres. A treia form, ntlnit n regimul parlamentar, este

exprimarea prin vot a ncrederii parlamentului n Executiv. Acest vot este necesar pentru
intrarea n funcie a guvernului. Exist ns mai multe posibiliti: fie Legislativul se
pronun n cazul nvestirii doar asupra componenei guvernului, fie el se pronun doar
asupra programului, fie, n fine, se pronun asupra ambelor aspecte. Votul se face cu
majoritate absolut, n principiu.
C.

Remanierea guvernamental. Remanierea guvernamental reprezint

instituia prin care unul sau mai muli membri ai guvernului sunt nlocuii. Trebuie fcut
aici o distincie dup cum remanierea este un act care se desfoar doar n interiorul
Executivului sau implic intervenia parlamentului. Cnd remanierea intervine datorit
demisiei voluntare a unui ministru sau nenelegerilor de ordin politic cu Primul

Mijloacele de interaciune a puterilor

210

ministru sau, n fine, neconcordanfei ntre politica sa i cea prezidenial n regimurile prezideniale sau semiprezideniale, n anumite condiii, ea nu presupune intervenia
parlamentului. efului statului l revoc, dac nu este vorba de demisie, pe ministru i
numete un altul. Dar atunci cnd demisia ministrului intervine n urma unui vot de
nencredere al Legislativului, angajnd rspunderea ministerial individual, parlamentul
trebuie s intervin, dac pentru intrarea n funcie a guvernului este necesar nvestirea de
ctre Legislativ. Altfel s-ar crea o diferen de natur ntre responsabilitatea colectiv i cea
individual, cnd n fapt diferena este doar de grad. Deci instituia remanierii nu poate fi
judecat dect n legtur cu procedura nvestirii guvernului i cu trsturile generale ale
relaiilor dintre Executiv i Legislativ n cadrul separaiei puterilor n stat.
2. Intervenia Legislativului n activitatea Executivului
A. ntrebrile
a.

Noiune. ntrebarea poate fi definit ca actul prin care un membru al unui

parlament cere unui ministru explicaii asupra unui subiect determinat, act care este lipsit
de sanciune politic imediat. Ca multe alte instituii ale regimului parlamentar i acesta a
aprut n Marea Britanie. Actul inut drept prima ntrebare dateaz din 9 februarie 1721.
Procedeul urmeaz apoi o evoluie lent. n edina din 21 mai 1783, Speakerul Camerei
Comunelor arata c atunci cnd un membru pune o ntrebare unui Ministru, acesta va
trebui s rspund sau cel puin s exprime motivele care-i interzic s rspund. Dar abia
n secolul al XIX-lea ntrebrile sunt recunoscute ca un mijloc distinct al procedurii
parlamentare. ncepnd din 28 noiembrie 1803 se creeaz un timp determinat n cadrul
edinelor pentru a se rspunde ntrebrilor. Procedeul va substitui petiiile, disprute
progresiv din practica parlamentar.
mprumutat de mai toate regimurile parlamentare, procedeul ntrebrilor capt o
importan din ce n ce mai mare. Motivul principal al acestei evoluii este decderea
moiunii de cenzur, care devine insuficient ntr-o msur care poate ridica semne de
ntrebare asupra existenei ei reale ca procedeu de sanciune a conduitei ministeriale. Iat
de ce, spre deosebire de muli autori care tind s minimalizeze importana ntrebrilor, noi
vom acorda un spaiu relativ ntins acestui subiect.
b.

Obligaia de a rspunde. Termenul de rspuns. O ntrebare din partea unui

parlamentar trebuie pentru a-i atinge scopul, s obin un rspuns din partea ministrului
chestionat. Desigur, chiar o ntrebare ce nu primete rspuns este util: ea atrage atenia

asupra unei probleme politice, asupra unei activiti administrative care ridic probleme de
Mijloacele de interaciune a puterilor

211

legitimitate etc. Multe dintre ntrebri sunt puse de altfel doar n acest scop, parlamentul

neateptnd de fapt un rspuns. Totui, trebuie ca o obligaie de rspuns s fie prevzut i

o sanciune a nclcrii acestei obligaii sa apese asupra ministrului chestionat.
n general, prevederea unui termen n care ministrul trebuie s rspund ntrebrii
trebuie s respecte o dubl cerin: pe de o parte, parlamentarul trebuie s fie sigur c
obine un rspuns i, pe de alt parte, ministrul trebuie s dispun de un interval de timp
suficient pentru a putea rspunde. Unele sisteme constituionale nu prevd un termen
determinat de rspuns. Astfel, n Austria, n Consiliul federal ntrebrile scrise, singurele
admise, nu trebuie s primeasc rspuns ntr-un termen determinat, n Australia, ntrebrile
cu preaviz, depuse n scris, trebuie s primeasc un rspuns scris, dar nu se prevede un
termen n care ministrul trebuie s rspund. n celelalte sisteme, intervalul n care
ministrul trebuie s rspund depinde de tipul ntrebrii, scrise sau orale. ntrebrile orale
trebuie uneori s primeasc rspuns n aceeai edin (Austria, Australia, Canada), alteori
termenul este scurt (2 zile n Danemarca), n alte cazuri el este relativ lung (30 zile n
Constituia Ungariei de dinainte de 1989). Termenul de rspuns la ntrebrile scrise variaz
de la 7 zile n Japonia, la treizeci de zile n Spania i 60 zile n Austria (Union..., 1977, p.
759-774). Minitrii pot refuza s rspund la anumite ntrebri, dar refuzul trebuie s fie
bine motivat. n general, rspunsul este evitat prin invocarea unor motive de ordin public.
c.

Sanciunea obligaiei de a rspunde. Am artat c ntrebrile sunt lipsite de

sanciune politic imediat. Acest lucru le deosebete de interpelri. Trebuie totui

prevzut o modalitate prin care s se mpiedice transformarea lor n simple ntrebri
retorice. Dou modaliti au fost gndite n acest sens: publicarea ntrebrilor rmase fr
rspuns i conversia ntrebrilor n interpelri.
Publicarea ntrebrilor rmase fr rspuns. Aceast sanciune este n mare
msur iluzorie. Totui, ea nu e lipsit de orice interes. Un ministru poate fi pus ntr-o
lumin defavorabil de publicarea repetat a unor ntrebri delicate asupra crora el
refuz sa rspund fr o motivare temeinic. Publicarea se face n Monitorul Oficial. Din
pcate, audiena acestui mediu de informare este extrem de sczut n raport cu presa
scris.

31.

Conversia ntrebrilor n interpelri. Este vorba aici de o sanciune mult mai

important. ntrebarea rmas fr rspuns poate fi transformat n interpelare, adic poate
s dea natere unui vot de nencredere n ministrul chestionat. Conversia poate fi direct
sau mediat. n acest al doilea caz, ntrebarea scris se transform n ntrebare oral i doar

212

Exerciiul puterii

aceasta din urm se transform n interpelare. Conversia poate fi, pe de alt parte, automat
sau la cererea parlamentarului care a pus ntrebarea.
d.

ntrebrile scrise i ntrebrile orale. Nu toate sistemele cunosc aceast

dualitate. De exemplu, n Danemarca, toate ntrebrile trebuie s fie depuse n scris i s

indice dac rspunsul dorit trebuie s fie scris sau oral. n Spania, Constituia comport un
text asemntor celui danez. De asemenea, ntrebrile orale sunt necunoscute n Israel i n
Italia. Unele regimuri admit ntrebrile orale doar cnd le este recunoscut un caracter de
urgen: de exemplu, Japonia sau Noua Zeeland. Sistemele care admit ambele tipuri de
ntrebare pot s le diferenieze doar prin termenul n care ministrul chestionat trebuie s
rspund. Sau pot s stabileasc o ierarhie n care ntrebrile orale sunt superioare celor
scrise, ele putnd fi transformate n interpelri, cum este cazul sistemului francez.
e.

Rolul ntrebrilor. ntrebrile ndeplinesc un dublu rol: de informare i de

control. n noile condiii de via statal, n care rolul statului crete considerabil,
provocnd o deplasare a centrului politic principal de la parlament spre Executiv,
informarea devine esenial pentru parlamentari. ntrebrile, datorit uurinei procedurii,
determinat i de lipsa de sanciune politic imediat, sunt un instrument extrem de util
pentru dobndirea informaiei asupra activitii Executivului. Ele au rolul de a preciza
parlamentarilor politica guvernamental, determinnd astfel poziia

i termen determinat,
rimeasc un rspuns
ispund. n celelalte e
de tipul ntrebrii,
rspuns n aceeai it
(2 zile n DaneUngariei de dinainte
7 zile n Japonia, la
759-774). Minitrii i
fie bine motivat. n
public.
>rile sunt lipsite de
elri. Trebuie totui r
n simple ntrebri t
ntrebrilor rmase
:iune este n mare
inistru poate fi pus ri
delicate asupra ea
se face n Moni- e
extrem de sczut

acestora fa de Executiv. Dar rolul de informare al ntrebrilor nu

Mijloacele de interaciune a puterilor

213

se rezum la informarea parlamentului. Prin publicarea lor n Monitorul

Oficial i mai ales prin reluarea lor de ctre presa scris sau audiovizual,
ntrebrile ndeplinesc un rol de informare a electoratului. Poate c aceasta
este funcia lor cea mai important, cci ea poate fi considerat i ca un
control, mediat desigur, al opiniei asupra activitii administrative.
Rolul de control al ntrebrilor const n blamul pe care un rspuns
necorespunztor sau refuzul nejustificat al unui rspuns poate s-l atrag
asupra ministrului chestionat. Este un control destul de ineficient. Dar el
poate fi ameliorat prin prevederea unei proceduri de angajare a rspunderii
ministeriale n caz de lips a rspunsului, prin transformarea ntrebrii n
interpelare.
f.

ntrebri suplimentare. n sistemele n care regulamentele

sanciune mult mai n

interpelare, adic lat.
Conversia poate
se transform n ire.
Conversia poate pus
ntrebarea.
*ele cunosc aceast
fie depuse n scris i
ia, Constituia comorale sunt necunos- e
doar cnd le este ua
Zeeland. Siste- oar
prin termenul n c o
ierarhie n care rmate
n interpelri,

prevd depunerea ntrebrilor orale, parlamentarul are, de regul, dreptul

de informare i de
crete considerabil,
aent spre Executiv,
datorit uurinei
sunt un instrument
Executivului. Ele au
linnd astfel poziia

nemulumit de rspunsul primit (Iordania, de exemplu). Dei, n principiu,

s pun ministrului ntrebri suplimentare. Aceste ntrebri trebuie s fie

prelungirea fireasc a ntrebrii iniiale, s aib deci rolul de a determina o
precizare a rspunsului dat de ministru. La aceste ntrebri cel chestionat
va rspunde pe loc, fr a avea timpul s pregteasc un dosar.
g.

ntrebri cu dezbateri. Dac parlamentul consider c

rspunsul ministrului la o ntrebare ridic probleme importante pe care el

trebuie s le elucideze, n unele sisteme, ntrebarea poate da loc unor
dezbateri. n alte sisteme, este suficient ca autorul ntrebrii s fie
dezbaterile nu se ncheie cu un vot, aceste ntrebri tind s se apropie de
interpelare.
h.

Eficacitatea procedurii. Dac lsm cifrele s vorbeasc, vom

vedea c n principalele democraii occidentale, numrul ntrebrilor este

impresionant. Astfel, n Frana sunt puse aproape 50.000 de ntrebri, scrise i orale, pe an.
n Germania, n jur de 5.000 de ntrebri pe an, al cror rspuns este scris. n Italia, ntre
31. orale au fost n numr de 7.886, iar cele scrise de 20.204. Dar au ele
1979-1983, ntrebrile

eficacitatea scontat?
n general, proporia ntrebrilor care primesc rspuns este sczut. Acest lucru se
explic prin faptul c unele ntrebri sunt adresate fr intenia de a primi unul, prin faptul
c multe sunt conexate, dar mai ales prin eschivarea minitrilor, datorat lipsei de sanciune

214

Exerciiul puterii

imediat. Astfel, n Italia, doar 23% din ntrebrile puse n perioada amintit au primit un
rspuns (Y. Meny, 1991, p. 253). n Frana, proporia este n general mai mare: ea variaz
ntre 90% (1954) i 42% (1962) n ce privete ntrebrile orale. Eficacitatea ntrebrilor ca
mijloc de control este extrem de redus. Totui, nu se poate spune c ea lipsete cu
desvrire. Astfel, n Germania, n 1962, ministrul aprrii, M. Strauss, a fost constrns s
demisioneze n urma unei ntrebri. Dar principalul rol al ntrebrii rmne informarea,
domeniu n care ea este n principiu eficient, sub condiia s fie bine gestionat cci o
inflaie de ntrebri va scdea n mod firesc proporia i calitatea rspunsurilor.
B. Interpelrile
a. Noiune. Interpelarea este o somaie adresat unui ministru sau guvernului, prin
intermediul Primului ministru, de a explica gestiunea ministerului sau politica general a
guvernului, care provoac o dezbatere general n Camer i comport o sanciune politic,
angajnd responsabilitatea ministerial direct. Procedeul nu

implic automat o moiune. Rolul su prim este informarea. Diferena fa de

Mijloacele de interaciune a puterilor

215

ntrebare este c interpelarea poate da natere unei moiuni prin care sa fie angajat
responsabilitatea ministerial (art. 112 din Constituia Romniei face din aceast moiune
una simpl, deci nu angajeaz direct rspunderea ministerial). n unele sisteme, pentru a

da natere unui vot care s exprime ncrederea sau nencrederea n cel chestionat,
interpelarea este suficient s fie depus de autorul su (Belgia, Danemarca, Finlanda). n
alte sisteme ns, ea trebuie s se sprijine pe acordul unui anumit numr de parlamentari
(cel puin 26 n Germania, 20 n Canada, 10 n Frana n ce privete Adunarea Deputailor
i 8 n ce privete Senatul etc.). Un vot negativ fa de ministru sau guvern atrage demisia
acestora. Suntem deci n prezena unui foarte puternic mijloc de control al guvernului pus
la ndemna parlamentarilor. Spre deosebire ns de moiunea de cenzur, procedura nu
este declanat de la nceput pentru a obine un vot, ea putnd foarte bine s se rezume la o
informare.
Unele sisteme disting mai multe tipuri de interpelare. Astfel, cel german distinge
interpelarea mic (Klein Aufrage) de interpelarea mare (Grosse Aufrage). Prima form are
ca scop esenial informarea grupurilor parlamentare, ea trebuind s se bazeze pe acordul a
26 de parlamentari, adic numrul minim pentru a constitui un grup. Ea poate angaja o
dezbatere. A doua angajeaz automat dezbaterea; ea poart asupra unei probleme majore.
Alte sisteme nu cunosc un procedeu numit formal interpelare. Este cazul celui britanic. Dar
procedura moiunii de convocare este destul de aproape de interpelarea clasic.
b. Practica procedurii. Existena unei sanciuni politice imediate face procedeul
interpelrii mai eficient dect cel al ntrebrii. Totui, procentajul de rspuns la interpelri
este mic. Acest lucru se explic prin inflaia ce caracterizeaz acest procedeu, prin
caracterul autosuficient al interpelrilor parlamentare, formulate mai mult pentru a obine
un rspuns, dar i prin faptul c n unele sisteme votul ce poate angaja rspunderea
ministerial este facultativ.
C.

Comisiile de anchet

a. Noiune. Comisiile de anchet sunt organe ale Adunrii legislative constituite n

vederea cercetrii anumitor fapte a cror clarificare este necesar parlamentului pentru a
31.

ndeplini funcia sa legislativ de control al Executivului sau al propriilor membri.

Comisiile de anchet sunt n general speciale i temporare, adic sunt create n vederea
lmuririi unei chestiuni particulare, bine determinate. Nimic nu mpiedic ns ca o comisie
permanent s se constituie n comisie de anchet. Comisia este creat printr-o rezoluie a
Camerei sau a Camerelor, ea putnd fi deci comisie a uneia din Camere sau comisie mixt.

216

Exerciiul puterii

Aceast rezoluie fixeaz domeniul anchetei i puterile comisiei.

Comisiile de anchet sunt expresia unei anumite superioriti a parlamentului n
raport cu Executivul i cu puterea judiciar. Ele constituie chiar un instrument prin care
parlamentul tinde s-i subordoneze celelalte puteri.
O clasificare a comisiilor de anchet poate fi fcut n funcie de obiectivul urmrit.
Distingem astfel: 1. anchetele n vederea adoptrii unei legislaii, 2. anchetele asupra
membrilor parlamentului i 3. anchetele n vederea controlrii Executivului.
Puterea de a ancheta asupra membrilor si revine parlamentului n virtutea constituiei. Ea, chiar dac nu este expres consacrat, rezult din interpretarea altor

instituii, cum sunt posibilitatea de a ridica imunitatea, validarea mandatului etc.

Mijloacele de interaciune a puterilor

217

Anchetele n vederea edictrii unei legislaii sunt justifcate de faptul c un corp legislativ
nu poate legifera de o manier eficient n absena informaiilor privind situaiile care

trebuie s fie modificate; i atunci cnd corpul legislativ nu posed informaia adecvat, el
trebuie s recurg la cei care o posed i s le-o cear... Puterea de a ancheta este un atribut
esenial al Legislativului (Decizia Mc Grain v. Daugherty, 273, US, 175). Puterea de a
ancheta asupra Executivului este rezultatul responsabilitii ministeriale n regimurile
parlamentare i al procedurii de impeachement n cel prezidenial.
Dar aceast putere de anchet este limitat. Ea nu trebuie s permit Legislativului
s uzurpeze funciunile executiv i jurisdicional. Este ns dificil de impus o asemenea
limit, astfel c anchetele vor fi folosite de Legislativ pentru a ncerca s treac dincolo de
separaia puterilor. Se deschide astfel o nou vedere asupra comisiilor de anchet: ele
constituie un instrument de uzurpare.
b. Comisiile de anchet n Statele Unite. Comisiile de anchet sunt n centrul
organizrii Congresului Statelor Unite. Ele constituie o adevrat main de rzboi a
Congresului. Separaia strict a puterilor, nsoit de limitarea drastic a mijloacelor de
aciune a puterilor una asupra celeilalte, mpinge puterile s caute a interpreta extensiv
orice mijloc care le permite s acioneze asupra celorlalte. De aceea anchetele parlamentare
capt o amploare i o importan aparte n Statele Unite.
Ele ndeplinesc, potrivit lui W. Keefe i M. Ogul (1985), patru funcii:
-

obinerea informaiilor necesare muncii legislative;

controlarea funcionrii administraiei;

informarea publicului;

controlarea comportamentului membrilor Congresului (cheltuieli electorale,

corupie etc.).
Puterile de care dispun comisiile de anchet pentru a atinge aceste obiective sunt
foarte vaste. Ele pot audia martori sub prestare de jurmnt. Cel care refuz s se prezinte
sau s rspund ntrebrilor comisiei este declarat culpabil i sancionat cu o amend. El
poate fi deferit justiiei prin intermediul procurorului general. Martorul poate fi forat s
apar n faa comisiei printr-un veritabil mandat de aducere emis de preedintele comisiei.
Acest drept este general pentru comisiile permanente; n schimb, cele speciale trebuie s
cear permisiunea Camerei pentru fiecare caz n parte. Comisiile au, de asemenea, dreptul
sa cunoasc anumite documente i deci s cear oricrei persoane sau autoriti s i le
prezinte.

218

Exerciiul puterii

Curtea Suprem a infirmat dreptul comisiei de a condamna un individ (Afacerea

Kilboum, 1881). Rmne ns Camerei posibilitatea de a angaja rspunderea penal la

propunerea comisiei, ceea ce constituie o ameninare de luat n calcul. Astfel, n urma unei
anchete, Preedintele Statelor Unite a fost pus n cauz n 1868, cnd ns a fost achitat. n
1974, comisia judiciar a Camerei reprezeritanilor a nceput audierile n vederea
eventualei acuzri a Preedintelui Nixon. Ea a adoptat n iulie 1974 un act de acuzaie
contra Preedintelui. Acesta a demisionat naintea votului Camerei superiore (afacerea
Watergate).
Domeniul anchetei este stabilit prin rezoluia Camerei. Dar, n general, acesta este
voit vag, pentru a permite o anchet profund. Astfel, n 1929, n cursul unei discuii n
vederea crerii unei comisii de anchet asupra lobby-urilor, parlamentarul care propusese
comisia arta c proiectul su este suficient de larg pentru a-i permite s ancheteze asupra
oricrui fapt care l-ar interesa (Greary, 1940). Aceast ntindere nedefinit a anchetei este
bazat pe teoria c puterea de anchet este o putere implicit, potrivit creia dac
scopurile sunt legitime i compatibile cu Constituia, toate mijloacele sunt bune; dac sunt
n acord cu litera i spiritul Constituiei, ele sunt constituionale... (Decizia Mc. Culloch v.
Maryland, 1819). Aceast ntindere nedeterminat clar a puterii comisiilor ridic un serios
semn de ntrebare n ce privete democratismul procedeului.
c.

Comisiile de anchet n Italia. Situaia special a Italiei, mai ales n anii

70- 80, datorat scandalurilor interminabile, terorismului, infiltrrii mafiei n mediile

politice, a determinat creterea rolului comisiilor de anchet parlamentare. n multe privine
instituia italian este mai dezvoltat dect cea american.
Constituia Italiei prevede n art. 82 c fiecare Camer poate s conduc anchete
asupra afacerilor de interes public, prin intermediul unor comisii ad-hoc create prin decizia
Camerei. De asemenea, comisiile permanente pot deschide anchete cu acordul
Preedintelui Camerei.
Aceste comisii, n general comportnd membri din ambele Camere, au puteri foarte
largi. Ele au acces la informaiile necesare anchetei, o obligaie corelativ fiind creat n
contul autoritilor statului i particularilor. Ele au acces chiar la unele informaii al cror
secret este opozabil chiar i puterii judiciare. Comisia poate aresta un martor n caz de
refuz de a colabora sau de mrturie mincinoas. Ea poate angaja rspunderea penal a celor
anchetai. Acest caracter penal al activitii a generat necesitatea oferirii unor garanii
procedurale comparabile cu cele judiciare. Este admis c persoanele interogate pot fi
asistate de avocai. Dar aceast evoluie a anchetei politice spre cea judiciar nu este lipsit

Mijloacele de interaciune a puterilor

219

de convulsii. Ea provoac n primul rnd un conflict de competen ntre comisii i justiie.

Apoi, ea ridic problema garantrii drepturilor omului, mult mai uor de nclcat n cazul
comisiilor parlamentare dect n cadrul unei proceduri judiciare, complexe, verificate,
publice etc.
d.

Comisiile de anchet n celelalte regimuri parlamentare. Marea

majoritate a regimurilor parlamentare cunoate procedura anchetei parlamentare. Dar

amploarea i eficiena utilizrii ei sunt diminuate de existena responsabilitii ministeriale.
n sistemele n care tradiia controlului judiciar al Executivului este puternic (cum este
Germania, de exemplu), importana anchetelor parlamentare scade i mai mult. Astfel, n
Germania, din 1949 doar aproximativ 20 de comisii de anchet au fost instituite i mult
mai puine au ajuns la rezultate satisfctoare. n Frana, procedeul este lipsit de relevan
real. n Marea Britanie, el este introdus doar n 1979 i doar 5% din rapoarte sunt
discutate n plenul Camerei. n Romnia, procedeul este lipsit de eficien, aa cum o
dovedete practica de pn acum.
e.

Comisiile de anchet i separaia puterilor n stat. Comisiile de anchet

ndeplinesc, cum am vzut, mai multe funcii: de informare, de control al guvernului i al

parlamentarilor. Dar ele pot fi privite i dintr-un alt unghi de vedere: ele reprezint un
instrument de lupt al puterii legislative pentru a acapara funciile celorlalte dou puteri,
cci separaia puterilor, aceast reet de guvernare, de amenajare instituional adoptat de
toate regimurile liberale, mascheaz cu greu lupta constant

220

Exerciiul puterii

ntre puterea legislativ, executiv i judiciar. Aceast lupt permanent face ca

noiunile utilizate de teorie (separaie, colaborare, echilibru) s devin iluzorii. Viaa

politic substituie colaborrii ntre puteri conflictul, separaiei - confuziunea, echilibrului dominaia unei puteri asupra alteia. Istoria este lupta ntre puteri (...). ntre puteri de natur
diferit, ca puterea politic i cea familial, exist n acelai timp colaborare i conflict.
ntre puteri de aceeai natur (...), starea natural este rzboiul (B. deJouvenel, 1972, p.
169).
Prin intermediul comisiilor de anchet parlamentul caut s domine Executivul, s
impieteze asupra competenelor sale constituionale. Astfel, n Statele Unite, de exemplu,
dac din punct de vedere constituional membri guvernului depind doar de Preedinte,
anchetele parlamentare asupra acestora neantizeaz aceast competen exclusiv a
Preedintelui.
Anchetele parlamentare, pe de alt parte, tind s se substituie justiiei. Nu ntmpltor n Statele Unite, Curtea Suprem a ncercat tot timpul s limiteze amploarea acestor
anchete. Nu ntmpltor n Italia, conflictul deschis de ele ntre instane i Parlament a
provocat o decizie a Curii constituionale. Vedem, aadar, c rolul comisiilor de anchet nu
se rezum la informare i control. Ele sunt un instrument prin care Parlamentul tenteaz o
unificare a puterii n minile sale i deci o nfrngere a barierelor puse de separaia
puterilor n stat.
Unele limite trebuie fixate deci anchetelor parlamentare. n esen, aceste limite se
rezum la interzicerea atingerii drepturilor i libertilor individuale. Ele se concretizeaz
n limitele procedurale ce se impun comisiei, cum ar fi dreptul la aprare, existena unei
posibiliti de atac mpotriva deciziei etc.
D.

Controlul bugetar. Funcionarea unui stat depinde nu doar de organizarea

instituiilor sale (am putea risca s spunem c nu n primul rnd de aceasta), ci i de

posibilitile lui financiare. n acest sens, M. Debr arat c el nu poate fi un mare
admirator al regimului american de separaie absolut a puterilor cci doar extraordinara
bogie a americanilor le-a permis aceast dualitate: atunci cnd Preedintele decide un
lucru i Congresul decide un altul, se adaug cele dou decizii i se ajunge la un deficit
bugetar masiv (apud M. Duverger, 1986, p. 87). Deci problema esenial a oricrui
guvernmnt este gestionarea mijloacelor financiare de care dispune. Politica bugetar este
n centrul organizrii statale. O analiz complet a regimului politic nu poate face
abstracie de amenajarea instituional a deciziei bugetare.
Principiul de baz al organizrii financiare a statului democratic este consimmn-

Mijloacele de interaciune a puterilor

221

tul la impozitare. Prin intermediul reprezentanilor si, naiunea i d acordul asupra

amplorii i structurii impozitelor i asupra folosirii acestora. Din punct de vedere
instituional, acest principiu se traduce n autorizarea bugetar i n controlul bugetar.
Fondat teoretic pe suveranitatea financiar a parlamentului, repartizarea puterii
bugetare n societatea contemporan face s apar o net superioritate a Executivului (F.
Denel, 1987, p. 71). Aceast superioritate are cauze multiple:
-

complexitatea tehnic a bugetului face ca doar imensul aparat tehnic al

Executivului s poat pregti bugetul, operaie care presupune studii economice,

financiare, statistice etc.;
-

interdependena bugetului cu economia, cci el este tributar situaiei

economice generale, acionnd la rndul lui n mod decisiv asupra acesteia, face ca doar
echipa executiv, tehnic competent, s poat concepe bugetul pentru a asigura echilibrul
economic general;
-

existena unor sectoare extrabugetare importante. Executivul dispune de

resurse care nu sunt controlate de parlament, cum ar fi cele rezultate din sectorul industrial
i comercial de stat. Aceste domenii apar n buget doar n msura n care sunt finanate din
acesta;
-

intervenia organizaiilor de integrare transnaional, cum ar fi Comunitile

europene. Decizia comunitar, care are prioritate asupra celei naionale, este luat de
reprezentanii executivelor fr un control parlamentar autentic etc.
a. Controlul parlamentar asupra resurselor financiare publice. Aceast superioritate a Executivului nu trebuie totui exagerat. Parlamentul dispune nc de mijloace
eficiente de influen, de decizie i control. Astfel, el poate refuza prin vot bugetul propus
de Executiv. Deci decizia ultim i aparine. Apoi, forele politice au o influen cert
asupra repartizrii cheltuielilor bugetare, avnd i mijloace de presiune adecvate pentru a o
impune. Dar ceea ce ne intereseaz pe noi n primul rnd aici este puterea de control a
parlamentului.
Controlul parlamentar se manifest la dou nivele: controlul executrii bugetului i
controlul a posteriori Controlul parlamentar n timpul exerciiului bugetar se prezint ca o
parte a controlului general al Legislativului asupra Executivului. El se manifest prin
ntrebrile orale i scrise ale parlamentarilor, n formele i avnd consecinele deja studiate,
prin atribuiile comisiilor permanente pentru finane, prin posibilitatea de a institui comisii
speciale de anchet n domeniul financiar. Controlul a posteriori rezult din votarea legii
de ncheiere a exerciiului bugetar. Aceasta ncheie ciclul bugetar. Ea d prilejul

222

Exerciiul puterii

parlamentului de a verifica modul n care a fost executat legea de autorizare bugetar. S-a
remarcat ns, pe bun dreptate, c acest control vine prea trziu, el neputnd n general s
mai angajeze rspunderea ministerial. Un alt mijloc de control al parlamentului asupra
exerciiului bugetar este numirea membrilor Curilor de Conturi. Acestea au rolul de a
controla administrarea resurselor financiare. Ele prezint rapoarte parlamentului i pot face
anchete la cererea acestuia.
3. Rspunderea ministerial
Se impune, mai nti, o lmurire terminologic. Am preferat s folosim denumirea
rspunderea ministerial n loc de rspunderea guvernamental pentru c prima
noiune este mai larg. Dac rspunderea guvernamental semnific n sens strict
rspunderea colectiv a guvernului, rspunderea ministerial semnific n acelai timp
responsabilitatea colectiv (a guvernului) sau responsabilitatea solidar a minitrilor i
responsabilitatea individual a fiecrui membru al organului colegial, independent de
angajarea rspunderii celorlali. Noiunea de rspundere ministerial elimin riscurile
confuziei rspunderii Executivului n faa Legislativului cu rspunderea guvernului.
A. Noiunea de rspundere ministerial. Instituia rspunderii ministeriale, pe
care vom ncerca s o definim n cele ce urmeaz, nu i are originea ntr-o

Mijloacele de interaciune a puterilor

223

asigura echilibrul

construcie teoretic, ci n evoluia parlamentar britanic. Ea este

spune de resurse
torul industrial
i
ire
sunt
finanate

rezultatul modificrii procedurii cu caracter penal numit impeachement,

fi Comunitile
ale, este luat de

britanic i n cel american, n acesta din urm jucnd un rol important nc,

. Aceast supedispune nc de
refuza prin vot
rele politice au i
mijloace de noi n
primul
utrii bugetului
ului bugetar se
cutivului. El se
rmele i avnd
ru finane, prin
iciar. Controlul
igetar. Aceasta
n care a fost )
tate, c acest
rspunderea ui
bugetar
este
administrarea ce
anchete la

care apare n secolul al XVI-lea. Procedeul, existent nc n regimul

const n acuzarea penal a unui ministru de ctre una din Camere, urmat
de judecarea lui de ctre cealalt. La nceput, procedeul a fost folosit pentru
sancionarea delictelor de drept comun ale minitrilor. Cu timpul, procedeul
ncepe s fie folosit n afara faptelor penale, pentru a emite o judecat
politic asupra funcionrii guvernului. ncepnd din 1742, minitrii ncep
s se retrag n cazul unui vot negativ n Camera Comunelor, evitnd s
apar n faa Camerei Lorzilor constituit n Curte Suprem. Se instituie
astfel regula c guvernul nu poate guverna dect cu ncrederea
Legislativului sau cel puin a Camerei celei mai reprezentative a acestuia.
Rspunderea ministerial nu se mai bazeaz deci pe ideea de fapt
imputabil, nici pe cea de risc, dei nu le exclude, ci pe ideea c
guvernanii sunt n serviciul guvernailor. Ei rspund n faa corpului
electoral n mod direct atunci cnd acesta se pronun cu prilejul noilor
alegeri, dar rspund i indirect, prin intermediul rspunderii n faa reprezentanei
naionale. Executivul are posibilitatea s se sustrag acestei din urm variante a

folosim denumirea
entru c prima n
sens strict fic n
acelai Ridar a
mini- colegial,
inde- ministerial cu
rspun-

rspunderii, optnd pentru prima variant, prin dizolvarea Adunrii

reprezentative i supunerea diferendului arbitrajului corpului electoral.
Rspunderea ministerial se prezint astfel ca un complement i ca o
contrapondere a dreptului de dizolvare. Cele dou noiuni, ca i cele
dou instituii, nu au sens dect mpreun. Existena lor separat creeaz
disfuncionaliti, distrugnd echilibrul constituional. Desigur, niciuna

ministeriale, pe
originea ntr-o

dintre instituii nu trebuie idealizat; ele au o eficacitate limitat, ce

depinde de cultura politic i de sistemul de partide crora li se aplic.
Rspunderea ministerial este o rspundere politic, acest lucru semnificnd n
primul rnd c baza ei nu este nici penal, nici civil, ci de o natur aparte, dei se bazeaz
pe acelai principiu ca rspunderea civil sau penal, adic pe faptul c puterea public este
inut s dea socoteal de actele sale i s-i asume consecinele acestora. n al doilea rnd,
natura politic a acestei rspunderi rezult din faptul c sanciunea ei este pur politic,
constnd n obligaia ce incumb ministrului sau guvernului n totalitatea sa s se retrag

224

Exerciiul puterii

dac pierde ncrederea parlamentului.

Dar aceast responsabilitate ce impune guvernului sau ministrului s demisioneze

n caz de manifestare expres a nencrederii Adunrii reprezentative poate fi privit i
dintr-un alt unghi de vedere. Ea impune guvernului s aib o politic proprie, care poate fi
distinct de cea a parlamentului i care constituie o alternativ la aceasta, prin faptul c
Executivul poate provoca un arbitraj al corpului electoral ntre cele dou politici, prin
intermediul instituiei dizolvrii. Responsabilitatea ministerial interzice deci guvernului s
se supun Legislativului. Ea asigur o preponderen a Legislativului doar dac este privit
n sine. Dac este ns privit n corelaie cu dizolvarea, ea cere un pre acestei faculti a
parlamentului de a rsturna guvernul: preul este existena unei politici guvernamentale
autonome.
Caracterul dualist al funciei responsabilitii ministeriale se relev i n faptul c ea
este n acelai timp un instrument prin intermediul cruia Legislativul domin i
controleaz Executivul i un instrument prin care acesta din urm poate presa asupra
primului. Cnd responsabilitatea ministerial mbrac forma cenzurii, ea servete