PARTEA A II-a – FINANŢAREA INVESTIŢIILOR

TEMA 4

FINANŢAREA INVESTIŢIILOR DIN SURSE INTERNE ŞI EXTERNE

În procesul investiţional macro sau microeconomic , de nivel naţional,

regional sau local problemele legate de finanţarea propriu-zisă după derularea
etapelor premergătoare – idei de afaceri, locaţii, oportunităţi publice - impun în
mod nemijlocit elaborarea unui concept de finanţare care să asigure resursele
financiare corespunzătoare derulării investiţiei.
În contextul accesării fondurilor postaderare regulile au o specifitate aparte
şi aceste aspecte vor fi prezentate în continuare cu precizarea că pentru o mai
bună înţelegere s-a apelat la conceptul de funcţionare elaborat pentru un
obiectiv regional de investiţii pentru care sursele de finanţare au fost analizate
detaliat în cursul anului 2006.

4.1. CONCEPTUL DE FINANŢARE PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR

PUBLICE DIN SURSE INTERNE (NAŢIONALE)
Vom analiza acest concept de finanţare, pe baza unui montaj financiar
construit pentru un obiectiv de investiţii „x” la nivelul unei instituţii administrativ
teritoriale de nivel judeţean.

CONCEPTUL DE FINANŢARE al proiectului de investiţie publică analizat va

trebui să aibă în vedere următoarele elemente:
I. Evaluarea condiţiilor economice de baza
II. Identificare modelelor de finanţare adecvate
III. Alegerea/decizia privind modelul de finanţare
IV. Analiza rentabilităţii / plan de afaceri
V. Factori externi
I. EVALUAREA CONDIŢIILOR ECONOMICE DE BAZĂ
Aspectele relevante sunt următoarele:
> Situaţia economica a unor obiective de investiţii regionale sau locale
asemănătoare;
> Structura de proprietate a obiectivului de investiţii şi efectele acesteia
asupra posibilitatii de finanţare a investiţiilor

> Rezultate obţinute în analiza unor surse potentiale de finantare

> Analiza riscurilor de finanţare
Dacă primele aspecte rezultă în urma analizei, o atenţie deosebită trebuie
acordată aspectelor legate de:

81
 ANALIZA RISCURILOR DE FINANŢARE
Riscurile de finanţare a investiţiilor publice se referă la :
• alocări de la bugetul de stat în valoare redusă sau deloc;
• costuri de finantare prea mari, inadmisibile sau nejustificabile şi
dificil de accesat din punct de vedere al susţinerii politice;
• condiţionarea unor credite în conditii avantajoase numai cu
garantarea Guvernului României;
• garanţii de creditare insuficiente respectiv realizabile doar cu
susţinere de la nivel naţional;
• finanţări ale Uniunii Europene accesibile cu întârziere sau imposibil
de accesat rezultate din susţinerea guvernamentală cu întârziere faţă
de urgenţa realizării obiectivului;
• probleme de lichiditate ale bugetelor publice locale;
• riscuri de modificare a dobânzilor la intervale scurte de timp care
influenţează costurile creditului;
• riscuri valutare şi legate de cursul de schimb
Pentru reducerea riscurilor se poate avea în vedere următoarele măsuri
asiguratorii:
• adoptarea unor modele de finantare cu implicarea directa a
Guvernului României dar şi al unor instituţii financiare europene;
• limitarea riscurilor în cadrul contractului de creditare
• rezerva de risc/lichiditate din fonduri proprii ale autoritatilor locale

II. IDENTIFICAREA MODELELOR DE FINANŢARE ADECVATE

Pe baza montajului financiar luat ca studiu şi pe baza practicii finanţării
investiţiilor directe s-au constituit şase modele de finanţare:

Modelul de finantare 1: Capital propriu 10 mil. EUR, transfer 22 mil . EUR,

de la bugetul de stat

Imprumuturi de la bancile
comerciale
Modelul de finantare 2: Capital propriu 10 mil. EUR, transfer 22 mil . EUR,
de la bugetul de stat
Imprumuturi de la BEI 30 mil. EUR

Modelul de finantare 3: Capital propriu 10 mil. EUR, transfer 22 mil . EUR,

de la bugetul de stat

82
 Emiterea de obligatiuni de catre 30 mil. EUR
autoritatile locale în valoare de
Modelul de finantare 4: Finantare de stat cu Imprumuturi BEI

Modelul de finantare 5: Finanţare de la UE

Modele de finantare 6: tip PPP

MODELUL DE FINANŢARE 1: “BĂNCILE COMERCIALE”

> Componentele finantarii:
ƒ Utilizare fonduri proprii: Consiliul Judetean si Consiliul Local
câte 5 mil. EUR, total 10 mil EUR între
anii 2005 si 2008
ƒ Transfer de la bugetul stat: 22 mil. EUR in 2006 de la bugetul naţional
ƒ Împrumuturi: Initial 24,7 mil. EUR, dupa rambursarea
în 2008 a sumei de 2,5 mil. EUR urmand
să rămână un rest de 22,2 mil. EUR
pe termen lung (= minim 20 ani); debitori
în proportie de cate 50% Consiliul
Judeţean şi Consiliul Local
> Linie de creditare necesara pentru prefinantarea TVA în valoare
anticipata de 2,8 mil. EUR, contractata de către operatorul economic
> Obtinerea unor oferte indicative (non-
inding offers) din partea bancilor
comerciale Dexia Kommunalkredit
Romania Banca Comerciala
Romania Unit Credit România
În analiza ofertelor de licitaţie a creditului bancar se vor avea în vedere costurile
creditului rezultate din dobânda propriu-zisă şi comisioanele percepute.

MODELUL DE FINANŢARE 2: “BEI”

> Componentele finantarii:

Utilizare fonduri proprii: 18 mil. EUR, la fel ca în cadrul modelului de finantare 1
transfer de la bugetul de stat 22 mil. EUR, la fel ca in cadrul modelului de
finantare 1 şi împrumut de la Banca Europeana de Investitii prin intermediui
Guvernului 30 mil. EUR pe termen lung (conditii de creditare avantajoase),
eventual posibila si finantarea plăţilor pentru TVA
Evaluarea cererii de creditare înaintată la BEI
Propunere:

83
> Prezentare proiectului la Luxemburg la sediul băncii finanţatoare;

> Obiectiv: luarea unei hotarari de catre bardul decizional ale BEI într-o
perioadă cât mai scurtă;
> Clarificare documentată a domeniului tematic “impactul asupra mediului"
Acordarea împrumutului catre institutiile competente la nivel national cu
respectarea etapelor stabilite prin Legea datoriei publice nr. 313/2004 şi a
H.G. nr. 2415/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare după
cum urmează:
1. Hotărâre a beneficiarului investiţiei
a) de aprobare privind necesitatea şi oportunitatea realizării proiectului
de investiţii finanţat în completare din împrumut extern
b) de însuşire a indicatorilor tehnico-economici şi a surselor de finanţare
2. Hotărâre de aprobare a împrumutului extern (cu precizarea valorii acestuia)
şi a finanţatorului extern, a plăţii serviciului datoriei publice din bugetul local,
precum şi a plăţii oricăror impozite şi taxe aferente investiţiei.
a) de aprobare privind necesitatea şi oportunitatea proiectului de
investiţii finanţat în completare din împrumut extern
3. Avizul Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale
4. Avizul favorabil al Consiliului Concurenţei privind finanţarea obiectivului de
investiţii din împrumut extern contractat direct de stat, dacă este cazul
5. MFP + MAI + CJ iniţiază Memorandum către Guvern pentru emitere acord
de principiu pentru contractare ămprumut de la BEI
6. CJ + MAI – înaintează proiect HG privind aprobarea indicatorilor tehnico-
economici ai obiectivului de investiţii
7. MFP – Memorandum către Guvern pentru aprobarea mandatului de
negociere a acordului de împrumut cu BEI
Sunt necesare:
- HG cu aprobare a indicatorilor tehnico-economici ai investiţiei;
- încadrarea valorii împrumutului în plafonul sursă de îndatorire publică
externă a României;
- avizul favorabil al Comisiei de Autorizare a împrumuturilor locale
După caz:
- decizia Consiliului Concurenţei
- mandatul care va conţine principalele elemente tehnice şi financiare
propuse de finanţator, precum şi propunerile de negociere
8. După negociere de MFP a împrumutului extern (în limita mandatului) MFP
iniţiază Memorandumul pentru aprobarea rezultatelor negocierii, aprobarea
acordării deplinelor puteri în vederea semnării împrumutului extern;
planificarea aprobării împrumuturilor externe în consiliul directorilor
finanţatorilor sau alte condiţionalităţi asumate prin negocieri.
9. MFP comunică finanţatorului extern rezultatul negocierii, aprobat de Guvern

84
 10. Semnarea acordului de împrumut „pe baza deplinelor puteri” emise de
Ministerul Afacerilor Externe după avizarea de către direcţiile de specialitate
inclusiv cea juridică
11. Acordul de împrumut va fi ratificat sau aprobat de Guvern în vigoare,
respectiv legile printr-un act normativ cu putere de lege sau prin H.G. în
condiţiile în care angajamentele asumate nu exced plafoanelor datoriei
publice.
12. După ratificare şi publicare în Monitorul Oficial, MFP şi beneficiarul încheie
un Acord de Împrumut Subsidiar.

MODEL DE FINANŢARE 3:

FINANŢARE MIXTĂ CU EMITEREA DE OBLIGAŢIUNI

> Componentele finantarii:

• Utilizare fonduri proprii: 10 mil. EUR, la fel ca în cadrul modelului
de finantare 1, 22 mil. EUR, la fel ca în cadrul transfer de la bugetul
de stat modelului de finantare 1
• Emiterea de obligatiuni de catre autoritatile locale în valoare de 30 mil.
EUR, cu accesarea directa a pietei de capital
În acest scop este necesar a se analiza:
• "potentialul de succes pe piata de capital" al portofoliului de
acţiuni, care se vor emite
• necesitatea asistenţei tehnice acordate de societatea de
consultanţă specializată sub aspectul costurilor ce se vor analiza
• costurile procedurii de rating
• masuri de îmbunătăţire a finanţării: eventual preluare parţiala a
riscurilor prin societatea de consultanţă
• experienţa în materie de rating al unui credit comun
(credit pool) în Romania respectiv nesiguranţă pentru
realizarea resurselor finaciare la timp datorită realizării la
timp a proceduri de vânzare şi de răscumpărare al
obligaţiunilor.

MODEL DE FINANŢARE 4:

“Finanţare de stat prin BEI”

> Componentele finantarii:

85
 Utilizare fonduri proprii: 10 mil. EUR, la fel ca In cadrul modelului de
finantare 1
• Imprumut BEI prin intermediul Guvernului roman în valoare de 52
mil. EUR
• Transmiterea conditiilor de obtinere a împrumutului catre
Consiliul Judetean şi Consiliul Local sau partial acordarea
unor transferuri de la bugetul de stat

În acest model de finanţare, posibilitatea păstrării structurii de proprietate

existente în momentul de fata este redusă urmând o opţiune posibila;
retrocedarea obiectivului de construcţii realizat către administraţia naţională.

MODEL DE FINANŢARE 5 :
Finanţare de la U.E.

> Componentele finanţării

o Utilizare fonduri proprii Structura modelului de finanţare

o Împrumuturi devine dependentă de
o Fonduri UE posibilitatea de accesare şi de
valoarea fondurilor structurale
care vor deveni accesibile după
2007
Avantajele acestui model sunt:
> probabil cel mai avantajos model de finantare d.p.d.v. al costurilor rezultate
> posibilitate de finanţare rambursabilă de la 75% până la cel mult 85% ex. la
TEN
> programele ISPA, PHARE nu mai pot fi accesate până în
Nesiguranţă privind
anul 2006 respectarea
- fondurile UE ce se vor acorda în perioada 2007 - 2013: termenelor

înca nu pot fi accesate (2006 )

- necesitate: includerea proiectului pe lista de prioritati a Ministerului
Transporturilor
- necesitatea modificării complete a proiectului prin departajarea în
subproiecte ce pot fi finanţate si subproiecte ce nu pot fi finanţate cu
caracter nerambursabil
- finantare retroactiva" din fonduri ale UE exclusa în principiu, lucru stabilit prin
normele de finanţare ale U.E.
MODELE DE FINANŢARE DE TIP PPP
Posibilităţile si limitele acestui model de finanţare se regăsesc în:
• Parteneriate PPP practicate pe plan international, dar nu sunt
atractive din următoarerle considerente:

86
 - piata traficului aerian din Romania nu era înca liberalizata la
data elaborării contractului de finanţare
- numarul de pasageri este mic în prezent
- risc de piata ridicat, îndeosebi în ceea ce priveste dezvoltarea
numarului de pasageri
- operare deficitara a aeroportului de ani de zile, dublata de
necesitati de investitie foarte mari
- perioada lunga de timp necesara pana cand aeroportul va
deveni rentabil
- siguranta privind obtinerea unor transferuri în valoare de max.
22 mil. EUR relativ mica
- situatie neclara privind concurenta în conditiile existentei
unor planuri paralele de constructie a unor aeroporturi noi
în profil naţional.
- proceduri complicate de selecţie a investitorilor privati
- termene prea scurte ce trebuie respectate în perspectiva
evenimentului "Capitala Culturala 2007" Concluzie - probabilitate mica
de realizare a acestui model de finanţare.
ALEGEREA/LUAREA DECIZIEI CU PRIVIRE LA MODELUL DE FINANŢARE
> Stadiul proiectului
• Cele şase modele de finantare au conditii de baza diferite
• Modelul de finantare 1: "Bancile comerciale" este realizabil
avand in vedere premisele existente ale proiectului
• Avantajele financiare sustin adoptarea modelului de
finantare 2: "BEI": in conditiile punerii de acord cu Guvernul
roman si a clarificarii problemelor de "mediu", modelul este
realizabil cu premisele existente
• Modelul de finantare 4 "Finantare de stat": presupune
punerea de acord cu Guvernul României , Acceptarea
acestei optiunii este avantajoasă pentru că poate avea ca
efect ameliorarea pe termen lung a riscurilor de operare a
aeroportului
• INTERES fata de premisele existente ale proiectului prezinta
modelul de finantare 3 : "obligatiuni ale autoritatilor locale" si
modelul de finantare 5: " finanţare UE", care nu răspund
pentru finanţarea proiectului motivat de perioada de timp
relativ scurtă de accesare a fondurilor.
În conditiile acoperirii costurilor de proiectare sj consultanta anticipate pana
din mijioace proprii si din transferuri de la bugetul de stat acordata prin
Guvern decizia pentru beneficiar cu privire la modelul de finantare cel mai
avantajos a fost modelul de finanţare 4, asemănătoare ca montaj cu
modelul de finanţare 1, care a avut câştig de cauză fiind ajutat de mediul
economico-politic din România .

87
4.2. FINANŢAREA INVESTIŢIILOR DIN SURSE EXTERNE

4.2.1. PRINCIPII ÎN PLANIFICAREA ŞI MANAGEMENTUL FINANCIAR

PENTRU PROIECTELE FINANŢATE DE F.E.D.R. CADRUL INSTITUŢIONAL

Obiectivul principal al acestei susţine este acela de a furniza

elementele de bază ale rolului şi responsabilităţilor celor care beneficiază
de asistenţă din partea fondurilor structurale, în managementul şi analiza
financiară.
Se va face o introducere în chestiunile financiare privitoare la
absorbţia fondurilor structurale şi se va preciza rolul beneficiarilor
finali în strategiile de finanţare pentru proiectele FEDR., într-un cadru
instituţional bine definit.
Vor fi prezentate caracteristicile de bază ale fluxurilor financiare în
programele operaţionale cofinantate djn FEDR.
Obiectivele secundare ale prezentării se referă la:
o înţelegerea regulilor şi responsabilităţilor titularilor de
proiect din cadrul asistenţei fondurilor structurale;
o înţelegerea structurii fluxurilor financiare şi procedurilor
relevante pentru beneficiarii proiectelor finanţate din
fondurile structurale
o identificarea competenţelor şi atribuţiilor relevante pentru
managementul financiar al proiectelor din cadrul fondurilor
structurale.
Trebuie menţionat că prescripţiile tehnico-economice şi de management se
referă la beneficiarii acestor fonduri indiferent dacă sunt instituţii publice sau
întreprinzători privaţi.

88
4.2.1.1. DEFINIŢIA BENEFICIARULUI Şl A PROIECTULUI IN CADRUL
FONDURILOR STRUCTURALE ALE UE
> Punctul de pornire în discuţia cerinţelor financiare trebuie să fie definiţia
beneficiarului de proiect şi aceea a proiectului însuşi din cadrul fondurilor
structurale şi în special a programelor operaţionale finanţate din aceste
fonduri.
Titularul de proiect este denumit de regulă "beneficiar", acesta fiind
organismul/instituţia care beneficiază de asistenţa FS a UE pentru
implementarea unei "operaţiuni". Proiectul, din punctul de vedere al FS, poate
fi descris cel mai bine drept cea mai mică operaţie de investiţie care poate fi
implementată autonom în cadrul programului.
În cazul programelor din perioada actuală, regulamentul 1260/99 statutează
următoarea definiţie: beneficiarii finali sunt INSTITUŢIILE sau firmele
publice sau private responsabile pentru operaţiile de achiziţie. în cazul
schemelor de ajutor pentru sprijinirea investiţiilor private (Articolul 87 din
Tratatul UE) precum şi în cazul ajutorului acordat organelor desemnate de
către statele membre, beneficiarii finali sunt organele care acordă ajutorul.
> Beneficiarul final este ultima verigă a lanţului de subiecţi care joacă
un rol public, asumându-şi responsabilitatea, în faţa autorităţii de
administrare, pentru implementare proiectelor, precum şi pentru
respectarea tuturor regulamentelor naţionale şi ale UE, privitoare la
achiziţiile publice, competiţie, probleme de mediu, şanse egale, publicitate
etc.
> În cazul programelor din perioada care urmează, beneficiar va fi
considerat un operator, instituţie sau firmă, publică sau privată,
responsabilă pentru iniţierea şi/sau implementarea operaţiunilor. în cazul
schemelor de ajutor prevăzute în articolul 87 al Tratatului, beneficiarii sunt
firme publice sau private care realizează o acţiune individuală şi primesc
ajutor public.
În acest caz, subiecţii acţiunilor individuale care primesc ajutor public vor fi
consideraţi şi ei beneficiari, rezolvându-se astfel o oarecare confuzie care s-a
ivit în trecut, dar sporind în acelaşi timp responsabilitatea întreprinzătorului
care primeşte ajutor public pentru o investiţie.

89
În ambele cazuri, beneficiarul trebuie să elaboreze proiectul de investiţie, să
primească aprobarea tuturor autorităţilor responsabile, să ceară asistenţă
pentru program, să administreze iniţierea proiectului, să implementeze
investiţia şi să opereze infrastructura/producţia, să asigure managementul
financiar.
În cazul programelor din perioada următoare, va fi definit explicit şi
un alt "actor": beneficiarul principal, cel care îşi asumă responsabilităţi
speciale în implementarea unei operaţiuni realizate din câteva proiecte. Va fi
relevant în special pentru operaţiuni ce vor implica mai multe regiuni şi mai
multe state membre, în programul transregional pentru al treilea obiectiv al
politicii de coeziune: cooperarea transregională.
Beneficiarul final urmăreşte îndeplinirea următoarelor sarcini:
a) Va menţiona aranjamentele sale cu (alţi) beneficiari care
participă la program printr-un acord care va cuprinde prevederi
care garantează managementul financiar solid al fondurilor
alocate operaţiunii, inclusiv montajul financiar pentru
recuperarea sumelor plătite ilegal.
b) Va fi responsabil pentru implementarea întregii operaţiuni.
c) Va trebui să asigure faptul că toate cheltuielile prezentate de
către beneficiarii participanţi la operaţiune au fost făcute
pentru implementarea operaţiunii şi au corespuns activităţilor
agreate de către beneficiarii respectivi.
d) Va trebui să verifice dacă toate cheltuielile prezentate de
către beneficiarii participanţi la operaţiune au fost validate de
către auditori.
e) Va fi responsabil pentru transferul contribuţiei FEDR către
beneficiarii care participă la operaţiune.

Proiectul se defineşte ca o activitate de investiţie, în care resursele

sunt cheltuite pentru a crea bunuri de capital, menite să producă
beneficii pe o perioadă extinsă de timp, activitate care în mod logic
presupune un proces unitar de planificare, finanţare şi implementare.
Proiectul poate fi definit de asemenea ca fiind cel mai mic element
operaţional pregătit şi implementat ca entitate separată în cadrul unui plan
sau program naţional.
Un proiect poate produce beneficii valorificabile în termeni
monetari sau beneficii intangibile. Analiza economică este posibilă în ambele
cazuri, cea financiară doar în primul caz.
În definiţia proiectului se utilizează termenul "operaţiune" care
trebuie înţeles pe baza definiţiei formale din regulamentul UE (vezi Reg
1260/1999): în care operaţiune înseamnă orice proiect sau acţiune desfăşurată
de către beneficiarii finali ai asistenţei.
• Proiectul poate fi o activitate de investiţie în infrastructura de
transport, infrastructura ciclului apei, infrastructura parcurilor

90
 industriale, infrastructura pentru inovaţie, în infrastructura de
turism, infrastructura de perfecţionare;
o De asemenea proiecte pot fi acţiuni de training, servicii către
entităţi publice si private, iniţiative de promovare şi marketing,
servicii de cercetare şi dezvoltare, iniţiative de includere socială
etc.
o În cazul în care operaţiunea constă în asistenţă acordată firmelor
private pentru investiţii în sectoarele productive, ajutorul poate
lua următoarele forme (vezi non-documentul asupra ajutoarelor
regionale pentru IMM-uri: EU COMM DG Comp. 2005):
o granturi
o împrumuturi cu dobînzi scăzute
o garanţii
o exonerări de taxe
o amortizarea accelerată
o reducerea contribuţiilor la asigurările sociale
o cumpărarea unei participaţii a statului în termeni favorabili
o furnizarea de bunuri şi servicii la preţ de concesionare
o altele ce urmează a fi negociate cu Comisia UE

Finanţarea unui proiect implică aranjamentele în vederea obţinerii

de fonduri adecvate pentru a plăti elaborarea şi realizarea unui proiect clar
definit. în unele cazuri este de asemenea necesară obţinerea de finanţare
pentru acoperirea costurilor mentenantei şi operării proiectului.
Pentru majoritatea proiectelor, principalele elemente ale finanţării
vor fi:
o finanţarea elaborării - plata studiilor de fezabilitate şi a
proiectării iniţiale;
o finanţarea construcţiei - plata cheltuielilor de capital;
o finanţarea de rezervă - asigurarea plăţilor pentru depăşirile de
costuri şi întârzieri;
o finanţarea mentenantei şi operării - plata operării şi/sau a
mentenantei.
Structura şi forma de finanţare vor fi influenţate de natura
proiectului. Pentru unele proiecte, cea mai mare parte a finanţării va veni
din surse ale locale sau centrale. În alte cazuri, proiectul va genera
venituri şi aceste venituri vor fi folosite pentru rambursarea
împrumuturilor şi plata mentenantei şi a operării.
Unele proiecte pot implica de asemenea o contribuţie a sectorului
privat, scopul sectorului privat fiind acela de a deţine şi controla unele active
sau pe toate.
Structura şi calendarul finanţării pot impune anumite constrângeri
asupra elaborării şi programării proiectului. De exemplu, pentru unele

91
proiecte care fac cerere de finanţare din FEDR, nivelul detalierii lucrărilor de
proiectare va depinde de cerinţele fixate în program, în concordantă cu
natura şi mărimea proiectelor, cu constrângerile temporale legate de perioada
de implementare.
În mute cazuri împrumuturile pentru construcţie nu vor fi solicitate înaintea
aprobării grantului, din cauza incertitudinii aprobării proiectului. în cazul
unui proiect care nu va putea fi realizat, cheltuielile pentru finalizarea unui
contract de împrumut n-ar mai avea sens.

4 . 2 . 1 . 2 . PRINCIPII Şl METODE DE ANALIZĂ FINANCIARĂ PENTRU

PROIECTELE FINANŢATE DIN FONDURI ALE U.E.

0 analiză financiară a unui proiect presupune în toate cazurile o previziune

precisă a resurselor care vor acoperi cheltuielile viitoare precum şi
rezultatele financiare ale deţinătorului proiectului.
Analiza financiară va permite:
1) verificarea şi garantarea echilibrului de numerar (cash-flow),
cu alte cuvinte, verificarea sustenabilităţii financiare;
2) calcularea indicilor de randament financiar al proiectului de
investiţii, respectiv verificarea profitabilităţii financiare.

Analiza realizată folosind valori economice ale resurselor utilizate

pentru implementarea proiectului şi pentru realizările şi rezultatele acestuia
este analiza economică a proiectului. Analiza economică va permite să:
1) se verifice cantitatea resurselor de care beneficiarul va avea
nevoie pentru proiect şi beneficiile care vor fi produse de acesta;
2) se calculeze indicii de revenire economică a proiectului de
investiţii (impactul economic al proiectului).

O diferenţiere între analiza financiară a unui proiect finanţat din FS şi cea a

unui proiect neasistat de FS

FĂRĂ asistenţa FS CU asistenţa FS

Obiective Strategii de investiţie, decizii, Aceleaşi, la care se adaugă:

negocierea împrumuturilor,
finanţarea proiectului
Intrări Preţuri de piaţă, informaţii
(rate dobândă, rate schimb)
cererea programului operaţional,
cerere pentru cofinanţarea
statului
Aceleaşi la care se adaugă: FS şi
prevederile programului referitor la
eligibilitatea temporizarea şi
proporţiile cofinanţării eligibilitatea

92

Metodologii Indicatorii analizei financiare
Ieşiri Profitabilitate, fezabilitate
pentru investiţiile publice
Legislaţie Legislaţie naţională şi a UE
contabilitate, management
fiscal, etc. cofinanţare
teritorială şi sectorială; reguli
naţionale şi ale UE privitoare la
preţurile de utilizat pentru analiza
financiară.
Aceiaşi la care se adaugă
indicatorii pentru categoriile
specifice de investiţie:
infrastructura generatoare de
venituri substanţiale.
Aceleaşi, la care se adaugă:
condiţii financiare pentru
eligibilitatea sprijinului FS, rate de
cofinanţare internă şi naţională
Aceleaşi, la care se adaugă:
reglementările FS referitoare la
cofinanţare, eligibilitatea
cheltuielilor; prevederile
programului operaţional privitoare
la elibilitate proceduri de plată
cofinanţare.

4.2.1.3.PRINCIPIILE DE BAZĂ ALE INTERVENŢIILOR FONDURILOR

STRUCTURALE Şl MANAGEMENTUL FINANCIAR
Intervenţia fondurilor structurale şi managementul lor financiar
au la bază următoarele principii: adiţionalitatea, cofinanţarea,
dezangajarea automată, principiul rambursării.

1. Principiul adiţionalităţii, care presupune că sursele financiare

atrase prin fonduri structurale nu vor înlocui cheltuielile publice sau
structural echivalente ale statului membru.
Pentru regiunile acoperite de obiectivul "convergenţă", Comisia
Europeană şi statul membru vor determina nivelul de cheltuieli publice sau
echivalente structural pe care statul membru le va menţine în toate
regiunile implicate, în timpul perioadei programelor.
Nivelul cheltuielilor va fi cel puţin egal cu suma cheltuielilor medii
anuale în termeni reali realizate în timpul perioadei precedente de programe.
2. Principiul cofinanţării
Asistenţa FS a UE este totdeauna furnizată în parteneriat financiar
cu statul membru. Contribuţia UE este limitată la o parte din costul total eligibil
al operaţiunilor.

93
 Parteneriatul financiar, sub forma contribuţiei naţionale la cheltuielile
publice pentru program, este obligatoriu şi modulat în funcţie de reguli
specifice.
Cofinanţarea privată este prevăzută în cazul investiţiei private şi
reglementată de către regulile UE referitoare la ajutoarele de stat.
Decizia de adoptare a unui program operaţional va trebui să fixeze rata
maximă şi suma maximă a contribuţiei fondului, pentru fiecare program
operaţional şi fiecare prioritate. Decizia va prezenta separat argumentele
pentru regiunile care primesc suport de tranziţie. Contribuţia fondurilor va fi
calculată în legătură cu cheltuielile publice totale. Contribuţia fondurilor pe
fiecare prioritate va fi în limita unor plafoane, în funcţie de regiune, natura
operaţiunii etc.
De aceea, costurile proiectului vor fi împărţite între:
o fondurile structurale ale UE;
o resurse naţionale:
buget/fonduri de stat
buget/fonduri regionale
buget local (bugetul beneficiarului final);
o resurse private (obligatorii pentru investiţii private, posibile
pentru parteneriatele public-privat).
Proporţiile cofinantarii naţionale şi private sunt definite în
conformitate cu obiectivele intervenţiilor, după cum vor fi prezentate în detaliu
în părţile care urmează.
în cadrul prezentat, este responsabilitatea autorităţilor naţionale de a
defini care din administraţiile publice naţionale şi în ce măsură, va trebui să
contribuie la cofinanţarea diferitelor proiecte.

3. Principiul rambursării
Ca urmare a deciziei Comisiei de a aproba contribuţia fondurilor
către un program operaţional, o singură sumă de prefinanţare va fi plătită de
către Comisie organului desemnat de către statul membru. Această prefinanţare
va reprezenta 7% din contribuţia fondurilor structurale şi 10,5% din contribuţia
fondului de coeziune la programul operaţional.
Plăţile intermediare şi plăţile finale vor fi calculate prin aplicarea ratei
de cofinantare pentru fiecare prioritate, cheltuielilor publice certificate în
cadrul acelei priorităţi, pe baza declaraţiei de cheltuieli certificate de către
autoritatea responsabilă pentru certificare.
Declaraţia de cheltuieli va include, pentru fiecare prioritate, suma
cheltuielilor realizate de beneficiari pentru implementarea operaţiunilor şi
contribuţia corespunzătoare din partea fondurilor publice. Cheltuielile
efectuate de către beneficiari vor fi evidenţiate de facturile achitate sau de
documentele contabile cu valoare probativă echivalentă.
Cu privire la schemele de ajutor, în înţelesul exclusiv al articolului 87 din
Tratat, numai cheltuielilele certificate Comisiei vor fi cheltuieli plătite către

94
beneficiarii pentru care plata a fost făcută de către organul care acordă
ajutorul.
Calendarul si integralitatea plăţilor către beneficiari
Statul membru va trebui să asigure el însuşi ca organul responsabil
pentru efectuarea plăţilor să asigure primirea integrală de către beneficiari a
contribuţiei din fondurile publice, cât se poate de repede şi complet. Nici o sumă
nu va fi dedusă sau reţinută, nici o altă taxă sau reţinere cu efect echivalent nu
va fi percepută pentru a reduce aceste sume pentru beneficiari.

4. Dezangajarea automată (regula n+2)

Comisia va dezangaja automat orice parte a unui angajament
bugetar dintr-un program operaţional, care nu a fost folosită pentru plata
prefinanţării sau pentru plăţi intermediare, sau pentru care nu a primit o
cerere de plată acceptabilă, aşa cum este definită în articolul 85, până pe 31
decembrie al celui de-al doilea an care urmează anului angajamentului
bugetar făcut în cadrul programului (principiul n+2 - Reg. 1260/99).
4.2..1.4 CADRUL INSTITUŢIONAL PENTRU IMPLEMENTAREA
PROGRAMULUI OPERAŢIONAL
Figura următoare prezintă elementele esenţiale ale arhitecturii
instituţionale implicate în implementarea unui proiect al unui program
operaţional, finanţat din FEDR în cadrul obiectivului de "convergenţă".
Figura centrală este beneficiarul, care va interacţiona cu
instituţiile implicate în implementare.
Figura centrală a programului de implementare este autoritatea
de management: o autoritate, publică sau privată, organism naţional,
regional sau local, desemnat de către statul membru sau statul membru
însuşi, atunci când acesta realizează sarcina de administrare a unui program
operaţional.
Pentru managementul fluxurilor financiare şi rambursarea de la
UE vor fi implicate două structuri principale:
Autoritatea de plată - organ competent pentru recepţionarea plăţilor făcute de
comisie şi un organ sau organe responsabile pentru efectuarea plăţilor către
beneficiari;
Autoritatea de certificare - un organ sau autoritate locală, regională sau
naţională desemnată de către statul membru să certifice declaraţiile de
cheltuieli şi cererile de plată înainte ca acestea sa fie trimise Comisiei.
Sistemul va fi auditat de către o autoritate competentă, care va fi de asemenea
selectată de către statul membru:
Autoritatea de audit - un organ independent operaţional de autoritatea de
administrare şi autoritatea de certificare, desemnat de statul membru pentru
fiecare program operaţional şi responsabil pentru verificarea operării corecte a
managementului şi sistemului de control.
Organism intermediar - orice organ sau servicu public sau privat, care
acţionează sub responsabilitatea unei autorităţi de management sau certificare

95
sau care realizează activităţi în numele unei asemenea autorităţi, legate
de operaţiunile de implementare ale beneficiarilor.

AUTORITATE AUTORITATE
ADMINISTRARE CERTIFICARE PLATĂ

ORGANE INTERMEDIARE

INSTITUŢII BENEFICIAR ORGANE DE CONTROL

FINANCIARE ORGAN DE AUDIT

FURNIZORI, CONTRACTORI

Ciclul de implementare a programului, aşa cum este descris în

grafic, va implica beneficiarul pentru implementarea proiectului, care va
asigura realizarea obiectivelor programului şi absorbţia resurselor UE.
Aprobarea programului va necesita un proces de parteneriat,
implicând Comisia UE, autorităţile centrale ale noului stat membru şi actorii
locali. Imediat ce programul este aprobat, autoritatea de administrare numită
va începe implementarea.
Identificarea proiectelor, care pot fi sprijinite de către program, va
începe cu autoritatea de management care va lansa un apel pentru proiecte
sub una dintre priorităţile/măsurile programului.
Beneficiarul va iniţia un proiect care se potriveşte criteriilor uneia
dintre priorităţile programului. Pregătirea cererii de finanţare a
proiectului va implica posibila negociere cu instituţiile financiare care
trebuie să asigure documentaţiile necesare şi angajamentele care vor proba
fezabilitatea financiară a proiectului.
După evaluarea şi selectarea proiectului, beneficiarul va semna
contractele cu instituţiile financiare care pot fi implicate în finanţare şi se va
supune controalelor organelor responsabile pentru controalele ex-ante.
După semnarea contractului de subvenţionare, beneficiarul va
începe implementarea, iniţiind toate procedurile pentru achiziţii publice,
informaţie şi publicitate, contabilitate şi raportare. în acest stadiu,

96
autorităţile naţionale pot asigura o prefinanţare a proiectului, din resurse
naţionale.
Beneficiarul va începe construcţiile sau serviciile prevăzute sau
plata ajutoarelor către firmele private, în conformitate cu art. 87 al tratatului.
Facturile plătite vor fi adunate, pentru a forma baza unei cereri de rambursare
a cofinanţării agreate de către FS ale UE şi de către resursele naţionale, altele
decât beneficiarul însuşi.
Pe masură ce beneficiarul va termina unul dintre stadiile fizice ale
proiectului, dacă acestea" sunt prevăzute în contractul de finanţare, va putea
cere rambursarea părţii de cofinantare.

După controalele autorităţii de administrare, cererea va fi înaintată

autorităţii de plată care va realiza o verificare finală a conformităţii formale a
cererii şi va rambursa partea de cofinantare.
Începând cu cererile pentru rambursare plătite beneficiarului, autoritatea
de management va pregăti o declaraţie de cheltuieli, care va fi utilizată pentru
solicitarea rambursării de către FS ale UE, pentru partea europeană a
cofinanţării.
În conformitate cu principiul rambursării, FS ale UE vor plăti doar
cheltuielile deja efectuate de către beneficiarii finali. Aceste cheltuieli vor
fi certificate în declaraţia de cheltuieli, de către autoritatea de certificare.
De asemenea prefinanţarea va cădea în responsabilitatea statului
membru. Mijloacele financiare pentru cofinanţare pot veni din avansul plătit din
FS ale UE către statul membru şi/sau din plăţile interimare din partea FS ale
UE, dar dreptul de rambursare apare numai după ce beneficiarul final plăteşte
cheltuielile eligibile.

GLOSAR
Autoritatea de audit - un organ operaţional independent de autoritatea de
admnistrare şi de autoritatea de certificare, desemnat de către statul membru
pentru fiecare program operaţional şi responsabil pentru verificarea operării
corecte a managementului şi a sistemului de control;
Autoritatea de certificare - un organ sau o autoritate locală, regională
sau naţională, desemnată de către statul membru să certifice declaraţiile de
cheltuieli şi cererile pentru plata înainte, pentru ca acestea să fie trimise
Comisiei;
Autoritatea de management - o autoritate, publică sau privată, un organ
naţional, regional sau local, desemnat de către statul membru sau chiar statul
membru însuşi, când realizează această sarcină de administrare a unui program
operaţional;
Autoritatea de plată - organism competent pentru recepţionarea plăţilor
făcute de comisie şi un organism sau nişte organisme responsabile pentru
efectuarea plăţilor către beneficiar;

97
Proiect - se referă la o activitate de investiţie prin care resursele (costurile) sunt
cheltuite pentru crearea activelor de capital; acestea vor produce beneficii
pentru o perioadă de timp îndelungată pentru care, în mod logic, se folosesc
planificarea, finanţarea şi implementarea, în mod unitar. De aceea, un proiect
este o activitate specifică, cu un punct de pornire specific şi cu un punct final
specific, prin care se intenţionează să se realizeze un obiectiv specific. Poate fi
de asemenea gândit ca cel mai mic element operaţional pregătit şi implementat
ca o entitate separată într-un plan naţional sau într-un program

Analiza financiară - o analiză a proiectului, care permite o previziune precisă a

resurselor care vor acoperi cheltuielile viitoare şi a rezultatului financiar al
deţinătorului proiectului. Permite:
1) verificarea şi garantarea echilibrului de numerar (cash-
flow), deci verificarea sustenabilităţii financiare;
2) calcularea indicilor de randament financiar al
proiectului de investiţii, pe baza fluxurilor de numerar
nete actualizate, indici legaţi exclusiv de unitatea
economică ce realizează proiectul (firma, agenţia de
administrare);

Analiza economică - analiza realizată folosind valori economice ce

reflectă valorile pe care societatea doreşte să le plătească pentru un serviciu
sau un bun. în general, analiza economică evaluează toate elementele la
valoarea lor prezentă sau ţinând seama de costurile de oportunitate pentru
societate (adesea un preţ de graniţă pentru elemente comerciale). Are acelaşi
înţeles ca şi analiza cost-beneficiu;

Beneficiar - un operator, organ sau firmă, indiferent dacă e public sau

privat, responsabil pentru iniţierea şi/sau implementarea operaţiunilor. în cazul
schemelor de ajutor prevăzute de art. 87 din Tratat, beneficiarii sunt firme
publice sau private care realizează o acţiune individuală sau primesc ajutor
public.
Beneficiari finali - înseamnă organe sau firme publice sau private
responsabile pentru operaţiunile de comisionare. în cazul schemelor de ajutor
din art. 87 din Tratat şi în cazul ajutorului acordat de către organe desemnate de
statele membre, beneficiarii finali sunt organele care acordă ajutorul;
Organism intermediar - orice organ sau serviciu public sau privat
care acţionează sub responsabilitatea unei autorităţi de administrare sau
certificare sau care realizează sarcini în numele unei asemenea autorităţi
pentru beneficiarii care implementează operaţiuni;
Operaţiune - un proiect sau grup de proiecte selectate de către
autoritatea de management a programului operaţional implicat sau în

98
responsabilitatea căruia se află, în concordanţă cu criteriile stabilite de
comitetul de monitorizare şi implementat de către unul sau mai mulţi
beneficiari, care contribuie la atingerea obiectivelor priorităţii căreia i
se subordonează;
Program operaţional - document înaintat de statul membru şi adoptat
de Comisie, ca parte a cadrului de referinţă strategic, document care stabileşte
o strategie de dezvoltare, folosind un set coerent de priorităţi pentru obţinerea
unui ajutor din partea unui fond. în cazul obiectivului de "convergenţă", vor fi
avute în vedere fondul de coeziune şi FEDR;
Adiţionalitate - contribuţia din partea fondurilor structurale nu va
înlocui cheltuielile publice sau structural echivalente sau făcute de un stat
membru;
Autoritate de plată - va primi plăţile făcute de comisie şi, ca regulă
generală, va face plăţile către beneficiarul principal; va trebui de asemenea să
recupereze de la beneficiarul principal orice sumă plătită ca urmare a unei
iregularităţi;
Certificarea cheltuielilor - legalitatea şi regularitatea unei cheltuieli,
declarate de fiecare beneficiar participant la operaţiune, va fi validată de
auditori aprobaţi la care se face referire în articolul 14(2). Fiecare beneficiar
participant la operaţiune îşi va asuma responsabilitatea în eventualitatea
declarării unor iregularităţi referitoare la cheltuielile făcute.

4.2.2. ESTIMAREA COSTURILOR ÎN REDACTAREA PROIECTULUI,

PLANIFICAREA COFINANŢĂRII PENTRU OPERAŢIUNI ÎN CADRUL
PROGRAMELOR FEDR.
Obiectivul acestui capitol este:
o înţelegerea problemele de bază ale analiziei costurilor
proiectului şi eligibilitatea costurilor pentru fondurile structurale.
înţelegerea efectului de pârghie financiară a fondurilor structurale
pentru investiţiile publice;
o învăţarea principiilor cofinanţării proiectului în cazul
asistenţei fondurilor structurale;
o învăţarea metodologiilor de definire a nevoilor de
cofinanţare pentru principalele
categorii de proiecte şi diferitele tipologii ale
regiunilor/obiectivelor;
o introducerea elementelor financiare de bază pentru
pregătirea unei cereri pentru
asistenţă FEDR.

99
4.2.2.1. COSTURILE PROIECTULUI
Estimarea costurilor proiectului este unul dintre paşii iniţiali ai analizei
financiare. Analiza fezabilităţii proiectului trebuie să se bazeze pe proiectarea
tehnică, ce poate fi limitată la designul schiţei proiectului, pentru a limita
costurile de proiectare în cazul proiectelor care ar putea să nu fie
implementate sau să fie implementate într-un viitor mai îndepărtat.
Calculaţia finală a costurilor va veni doar odată cu întocmirea proiectelor
detaliate.
Cel mai probabil, planul de ansamblu (designul schiţei proiectului) şi
planul detaliat (designul detaliat) vor veni în momente diferite şi ambele vor fi
necesare pentru paşii specifici ai implementării proiectului.
Designul schiţei (planul-schiţă de ansamblu): descrierea procesului
de construcţie, în desene şi cuvinte, la un nivel care permite să fie aplicate
majoritatea procedurilor şi să se realizeze o estimare generală a costurilor
proiectului.

Designul detaliat (planul detaliat): descrierea procesului de

construcţie, în desene şi cuvinte, la un nivel care permite calculaţia integrală
a costurilor unui proiect, până la nivel de articol, precum şi pregătirea unui
program clar de lucrări pentru implementarea sa.
Schiţa de ansamblu este crucială pentru prima estimare a costurilor
proiectului, deoarece, de cele mai multe ori, această estimare va fi folosită
pentru:
o realizarea analizei financiare şi economice a proiectului;
o luarea deciziilor de investiţii;
o selectarea proiectului pentru asistenţa F5;
o planificarea finanţării proiectului;
o cereri către sursele de creditare.
În stadiul schiţei de ansamblu, nu pot fi disponibile toate costurile
explicite ale proiectului, din cauza definirii limitate a măsurilor tehnice,
precum şi a dimensiunii provizorii a unor costuri legate de studii şi analize ce
vor fi realizate numai după întocmirea planului detaliat. Aşadar, există încă
riscul variaţiei costurilor.
Pentru estimarea costurilor proiectului, se pot aplica proceduri de
estimare specifice acestuia şi/sau metodologii de stabilire a preţurilor
conform standardelor.
Ghidurile preţurilor de referinţă oferă o bază pentru estimarea
costurilor, după întocmirea designului schiţei de ansamblu a proiectului.

100
 Acestea sunt emise de către instituţii naţionale, luându-se în considerare
factorii locali care afectează preţurile.
Preţurile de referinţă sunt deseori obligatorii la pregătirea licitaţiilor
pentru achiziţii, ele asigură referinţa la un cadru comun şi evită riscurile
licitaţiilor construite pe distorsionări ale prevederilor legale pentru salariile
minime, securitate, standarde minime pentru salarii.

4.2.2.1.1 PRINCIPALELE CATEGORII DE COSTURI ALE PROIECTULUI

Şl PRINCIPALII FACTORI DE INFLUENŢĂ
Principalele componente ale costurilor unui proiect de investiţii sunt
următoarele:
o costul de elaborare;
o costurile de construcţie;
o costurile de operare;
o costurile de întreţinere.
Pentru redactarea unui proiect ce urmează a fi finanţat de către un
program operaţional, este necesară o analiză financiară completă, care să
includă stadiul de investiţie si pe cel de operare.
Trebuie estimate costurile ambelor perioade şi veniturile din cea de a
doua. Toate cele patru categorii de costuri listate mai sus trebuie estimate şi
incluse în analiza financiară, ele dovedind fezabilitatea şi arătând
profitabilitatea proiectului.
Estimarea costurilor proiectului trebuie realizată prin identificarea
perioadei în care acestea vor fi efectuate şi a principalelor categorii de costuri
relevante pentru analiză.
în tabelul următor sunt listate principalele categorii de costuri ale
investiţiei şi este prezentat formatul de bază al tabelelor de costuri ale
proiectului, utilizate în cererile de finanţare.

TABEL 1. TOTAL COSTURI INVESTIŢIE

Costuri (euro/000) ani/semestre
1 2 3 i ... n
Teren Clădiri
Echipamente
Întreţinere extraordinară

101
Altele
Mijloace fixe
Licenţe şi patente
Costuri preoperare
Cheltuieli preoperare
Capital lucru net
Valoare reziduală (-)
Total costuri investiţie

Principalele categorii indicate explicit în tabele sunt acelea care vor necesita un
tratament specific în analiza şi planificarea financiară.
Fără a lua în considerare categoriile explicite (în baza descrierii lor), trebuie
acordată atenţie următoarelor:
o întreţinere extraordinară: cheltuielile pentru înlocuirea
echipamentelor sau clădirilor care au o durată de viată substanţial
mai scurtă decât cea a părţilor principale ale infrastructurii;
o valoare reziduală: valoarea infrastructurii pentru proprietar, la sfârşitul
perioadei utilizate pentru calculaţii. Poate să apară în special datorită
perioadei de referinţă pentru care se fac calculele, perioadă care poate
fi substanţial mai scurta decât perioada de utilizare economică a
infrastructurii.
Pentru costurile de operare, principalele categorii sunt cele prezentate în tabelul
de mai jos. De asemenea, pentru costurile de operare, este necesară o estimare
completă pentru toate perioadele, în orizontul de timp ales pentru analiză.
Trebuie neapărat luate în considerare în analiză măcar costurile de întreţinere
curentă, în cazul în care nu sunt planificate alte costuri. Costurile de întreţinere curentă
trebuie estimate luând în considerare parametrii tehnici şi utilizarea normală a
infrastructurii, indiferent care va fi organismul responsabil pentru aceste costuri.
Definirea responsabilităţilor şi a sarcinilor de întreţinere şi operare va constitui o
parte a proiectului, aşa-numita fezabilitate administrativă.

TABEL 2. COSTURI OPERARE

Costuri (euro/000) ani/semestre
1 2 3 i ... n
Materiale

102
Muncă
Electricitate, gaze
Costuri generale
Altele
Total costuri operare

Trebuie de asemenea estimate toate veniturile provenite din operarea

infrastructurii. Veniturile luate în considerare sunt acele venituri provenind direct de
la utilizatorii infrastructurii, sub forma plăţii unor taxe şi tarife pentru utilizarea acelei
infrastructuri. Taxele de bază pentru categoriile de consumatori/utilizatori care nu
au legătură cu acea infrastructura nu vor trebui incluse, chiar dacă stau la baza
transferurilor către administraţia beneficiară pentru a finanţa activitatea acesteia.
în unele cazuri, proiectul include perspectiva vânzării parţiale sau în
întregime a infrastructuii. Uneori, acest lucru nu prejudiciază sprijinul din partea FS
ale UE şi de aceea trebuie luat în considerare în calcularea veniturilor pe următoarea
structură de lucru.

TABEL 3. VENITURI ŞI FLUXURI DE INTRARE

Influxuri (euro/000) ani/semestre
1 2 3 i ... n
Vânzări
Intrări de venituri tarifare
Intrări netarifare
Vânzarea infrastructurii în
întregime sau parţial
Total venituri

103
104