Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.

Reglementarea raporturilor de serviciu

Funcţionarul public. Reglementarea raporturilor de

serviciu.

I. 1 Fundamente doctrinare privind trăsăturile şi

principiile de reglementare ale funcţiei publice

Doctrina juridică nu a avut şi nu are un punct de vedere unitar asupra

problematicii funcţiei publice, cu atât mai mult cu cât reglementările în
materie diferă în funcţie de perioada istorică şi de realitatea statală la care ne
raportăm uneori, aceste reglementări nefiind altceva decât un instrument de
impunere a unor concepţii politice.
Conceptul de funcţie publică, în funcţie de sistemul juridic naţional de
referinţă, a cunoscut mai multe accepţiuni, determinând o sferă largă de
cuprindere a persoanelor care exercită prerogativele de putere publică.
Majoritatea resurselor doctrinare nu identifică o definiţie legală riguroasă a
acestei noţiuni. Astfel, pentru a cristaliza o definire cât mai aproape de
realităţile socio-juridice, vom recurge, în principal, la circumstanţierile
realizate de jurisprudenţa şi de doctrina de drept administrativ (normele de
drept public), în principal, şi de cea de drept al muncii (normele de drept
privat), în special1.
Noţiunea de funcţie publică poate cuprinde persoanele supuse unui
statut de drept public, dar şi o parte din cele supuse unui statut de drept
privat. După acelaşi raţionament, noţiunea de funcţionar nu are un înţeles

1 Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de

instituire a Comunităţii Europene, semnat la Lisabona, 13 decembrie 2007, Jurnalul Oficial, C 306,
17.12.2007. Acest Tratat, a fost integrat in dreptul nostru intern, prin dispozitiile Legii nr.13/2008.

1
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

uniform , ea cuprinzând persoane fizice aflate în ipostaze diferite, în funcţie

de soluţia reţinută în legislaţia în vigoare, şi care realizează activitatea în
cadrul serviciilor publice, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar.2
În România, reglementarea funcţiei publice în sensul modern al
accepţiunii, a fost realizată prima dată de Regulamentele Organice. Urmează
cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris şi
ale Legii electorale din timpul lui Cuza, precum şi cele ale Constituţiei din
1866, pentru ca abia prin Constituţia din 1923 să se considere oportun
momentul adoptării unui statut al funcţionarilor publici, concretizat prin
Legea din 19 iunie 1923, în vigoare până în 1940. Evoluţia ulterioară a
reglementărilor în materie a fost determinată de cursul evenimentelor care au
îndepărtat societatea românească de pe calea unei democraţii autentice. Un
moment relevant în scurta prezentare a istoricului reglementării funcţiei
publice este adoptarea Constituţiei României din 1991, iar în temeiul
acesteia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului funcţionarului public,
prin Legea nr. 188/1999.
Noţiunea de funcţie publică este strâns legată de noţiunea de putere publică,
de autoritate, de organ. Statul acţionează prin funcţionari publici care sunt
deţinătorii unor funcţii publice. Noţiunea de funcţie publică reprezintă o
importanţă foarte mare pentru a înţelege cum se manifestă statul în general,
şi fiecare organ al său în parte. Se ştie că în stat există, sunt recunoscute trei
funcţiuni sau categorii de organe, legislativă, executivă (administrativă) şi
judecătorească. Aceste trei funcţiuni realizează în domeniul lor de activitate,
atributele de putere ale statului. Deosebirile constau în specificul activităţilor

2 Postelnicu R. Elemente de analiză comparată a Codului de conduită al funcţionarilor publici şi a

Codului de conduită al salariaţilor din autorităţile şi instituţiile publice, în “Revista română de Dreptul
muncii” nr. 4/2005, p.23-26

2
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

pe care le exercită, a competenţelor ce le sunt atribuite. Prin lege se

înfiinţează diferite funcţii publice care sunt încredinţate unor persoane fizice.
Aceste persoane fizice din momentul în care li se încredinţează funcţia
publică, dobândesc calitatea de funcţionari publici. Ei reprezintă mijloacele
umane prin care acţionează instituţiile administraţiei. De fiecare dată când se
înfiinţează şi organizează un organ al administraţiei publice se stabilesc şi
funcţiile publice necesare, prezentate într-o structură internă necesară cu
raporturi ierarhice ori de colaborare, cu puterea publică aferentă realizării
competenţelor fiecărei funcţii şi a organului administrativ în ansamblu.
Noţiunile de administraţie publică şi funcţie publică se găsesc într-un raport
de întreg faţă de parte3, funcţia publică făcând parte din administraţia
publică.
Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii publice
corespunzătoare care, la rândul lor, sunt dotate cu funcţii publice, adică cu
atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le
realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii - scopul şi
finalitatea organelor statului şi ale unităţilor sale administrativ-teritoriale.
În literatura de specialitate din România s-a susţinut că, de regulă,
funcţia publică este de natura puterii executive. Astfel, s-a susţinut că „orice
serviciu public, sub orice formă s-ar prezenta, dezvoltă o activitate proprie
absolut necesară existenţei şi progresului său, numită funcţiune
administrativă, care este caracteristică tuturor activităţilor sociale”. Din
textul citat rezultă că autorul considera că serviciul public este egal - ca sens
- cu funcţiunea publică şi că funcţiunea publică se exercită numai pentru
realizarea atribuţiilor administraţiei publice. In schimb, Prof. P. Negulescu a
susţinut că „funcţiunea publică apare deci ca o grupare de atribuţii, de

3 Văraru M. Tratat de drept administrativ, Editura Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 67.

3
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

puteri şi de competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor interese

generale” .
Doctrina de specialitate, de asemenea, s-a pronunţat în nenumărate
rânduri asupra unei definiţii a funcţiei publice, dintre aceste încercări de
conceptualizare a funcţiei publice respectiv a funcţiei de stat, putem
enumera:
- funcţia de stat este acel complex de drepturi şi obligaţii cu care este
învestită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului,
care are caracter de continuitate şi care se exercită pentru realizarea puterii
de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului; funcţia de stat
este instituţia juridică a persoanei fizice legal învestită cu atribuţii în
realizarea competenţei unui organ de stat, ce constă în ansamblul drepturilor
şi obligaţiilor ce formează conţinutul raportului juridic complex dintre
persoana fizică respectivă şi organul care a învestit-o;
- funcţia în cadrul organelor administraţiei publice reprezintă situaţia
juridică a persoanei fizice, învestită legal, cu atribuţii în realizarea
competenţei unei autorităţi publice - ce constă în ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică
respectivă şi organul care 1-a învestit4; funcţia publică este acea grupare de
atribuţii, puteri şi competenţe, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu
public, înfiinţat în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către
funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale
ale societăţii ; funcţia publică reprezintă complexul drepturilor şi obligaţiilor
de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei
autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de către persoane

4 Iorgovan, A., Gilescu V., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei., Tipografia Universităţii din
Bucureşti, 1986, p. 126.

4
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

legal investite.
În doctrina românească de specialitate, funcţia publică a fost definită
ca reprezentând complexul de puteri şi competenţe, stipulate de lege, pentru
satisfacerea unui interes general, în vederea ocupării, temporar, de către un
titular (sau mai mulţi), persoană fizică, ce exercită puterile în limitele
competenţei şi urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţia.
Funcţiile publice se organizează în cadrul unui serviciu public în
raport de sarcinile pe care acesta trebuie să le îndeplinească pentru
satisfacerea intereselor generale ale membrilor societăţii, la nivel naţional ori
local. În acest sens, Al. Negoiţă afirma că „interesul general, pe care îl
susţine sistemul administraţiei publice în raport cu societatea globală este
formulat în cadrul sistemului politic, de către organele care au atribuţii în
această privinţă şi în primul rând de organele care deţin puterea în stat”5.
Prin urmare, nu poate fi vorba de crearea unei funcţii publice pentru un
funcţionar, ci pentru realizarea unui interes public. De aceea, funcţia publică
preexistă funcţionarului public, recrutat ulterior prin concurs pe baza
criteriilor obiective, ea reprezentând mobilul raportului juridic de serviciu în
sensul art. 2 din Legea nr. 188/1999.
Factorul comun şi definitoriu pentru toate funcţiile publice este
existenţa unui complex de atribuţii (drepturi şi obligaţii) prevăzute de lege,
pe care unii autori îl denumesc situaţie juridică obiectivă.
Aceste atribuţii reprezintă de altfel competenţa unei anumite instituţii
din administraţia publică, într-un anumit domeniu al activităţii de organizare
a executării şi de executare a legii şi a celorlalte acte normative. Atribuţiile
stabilite prin lege sau potrivit legii dau competenţa celor care îndeplinesc
funcţiile respective, ca în regim de drept administrativ să facă acte juridice,

5 Negoiţă, A. Drept administrativ, Editura Athenaeum, Bucureşti, 1991, p p.45.

5
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

operaţiuni administrative sau materiale în mod legal.

Pornind de la definiţia legală care precizează conţinutul funcţiei
publice, se pot identifica caracteristicile ansamblului de atribuţii şi
responsabilităţi cu care este înzestrată aceasta.
Astfel, prin atribuţie se înţelege un complex de drepturi şi de obligaţii
de care dispune o autoritate în vederea realizării sarcinilor sale, în schimb,
iar prin responsabilitate se are în vedere o obligaţie de a efectua sau de a
îndeplini o sarcină concretă de serviciu, o îndatorire trasată şi determinată,
noţiunea neavând nimic comun, în acest caz, cu cea de răspundere pentru
neîndeplinirea unei obligaţii legale, părând că are, mai degrabă, o încărcătură
politică şi etică, decât juridică. Deci, practic, autorităţile publice
administrative exercită puterea executivă în scopul organizării şi înfăptuirii
unor servicii publice de interes general ori în sectoare specifice precum
finanţe, învăţământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituţia publică – nu
în sensul ei foarte larg care ar include şi autorităţile, dar nici în sensul ei
juridic ca ansamblu de norme unitare grupate şi foarte restrânse ca obiect de
reglementare6 - ni se prezintă ca o formă organizată menită a desfăşura
activităţi din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuării
serviciilor publice (neimplicată în sfera producţiei materiale) aflată, de
regulă, în subordinea unei autorităţi publice.
Concluzionând, putem afirma că elementele definitorii ale funcţiei
publice sunt :
a) totalitate de atribuţii, competenţe de specialitate şi responsabilităţi
cu care sunt dotate la înfiinţare serviciile publice;
b) funcţiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse în statul de

6 Alexandru I. Administraţia publică : Teorii, realităţi, perspective. Ed. a 3-a, revăzută şi adăugită:
Bucureşti : Lumina Lex, 2002, p. 87.

6
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

funcţii, întocmit şi aprobat, potrivit legii;

c) atribuţiile şi competenţele funcţiilor publice se stabilesc în raport cu
sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercită în vederea satisfacerii
intereselor generale ale societăţii;
d) atribuţiile şi competenţele funcţiei publice se exercită în mod
continuu şi ritmic;
e) atribuţiile şi competenţele funcţiei publice se realizează de către
funcţionarii publici numiţi în funcţia respectivă;
f) persoana fizică care doreşte să ocupe o funcţie publică trebuie să
îndeplinească condiţiile de studii şi stagiu cerute, potrivit legii, de statul de
funcţii al serviciului public;
g) pentru munca prestată în cadrul funcţiei publice pe care o ocupă,
funcţionarul public primeşte un salariu lunar şi alte drepturi băneşti,
prevăzute de lege;
h) funcţia publică se desfiinţează de către organul care a înfiinţat-o,
prin acte administrative de autoritate de aceeaşi natură ca acela prin care a
înfiinţat-o.

I. 2. Cariera funcţionarilor publici

Regimul juridic statutar aplicabil funcţionarului public, în România, a

7
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

fost stabilit, pentru prima dată în ţara noastră, prin Legea din 19 iunie 1923,
intrată în vigoare la 1 ianuarie 1924, act normativ amplu dezbătut în doctrina
vremii şi generator al unei jurisprudenţe bogate şi variate.
Prin acel Statut s-au instituit principiile care să împiedice arbitrarul
organelor politice, să stopeze starea de nesiguranţă în care se aflau slujbaşii
administraţiei centrale şi locale şi să întărească garanţiile de bună îndeplinire
a serviciile publice, prin norme precise de selecţionare a aparatului
funcţionăresc7 În condiţiile modernizării serviciului public, reglementarea
statutară a funcţionarilor publici este de maximă importanţă pentru
funcţionarea democratică a statului român, fiind cerută în mod expres de
prevederile constituţionale. Adoptarea Statutului funcţionarilor publici prin
Legea nr. 188/1999 a reprezentat un pas important pentru consolidarea
funcţionalităţii sistemului administrativ din România. Fiind perfectibilă încă
sub multe aspecte, statutul a creat un corp al funcţionarilor publici şi a
asigurat funcţionarea sistemului administraţiei publice, indiferent dacă este
centrală sau locală, pe baze constituţionale.
Noile tendinţe de dezvoltare a managementului public şi impactul
„privatizării” funcţiei publice la nivel european, prefigurează (pe lângă
cerinţele privind profesionalismul, eficienţa, responsabilitatea, onestitatea,
dinamismul, care sunt de o deosebită importanţă) şi necesitatea respectării
stricte a reglementărilor constituţionale şi legale, o reală aplecare către
cerinţele şi nevoile fiecărui cetăţean cu care cei desemnaţi să îndeplinească
funcţii în administraţie intră în contact. Profesionalizarea corpului
funcţionarilor publici constituie un obiectiv important.
Modificările şi completările aduse Legii nr. 188/1999 susţin, în opinia
noastră, realizarea obiectivului de profesionalizare, de stabilitate şi

7 Vermeulen, J. ,Statutul funcţionarilor publici, Institutul de arte grafice Vremea, Bucureşti, 1933, p.187.

8
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

imparţialitate.
În România, sediul materiei în ceea ce priveşte regimul juridic al
funcţiei publice şi al funcţionarului public se găseşte în Legea 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în 2004, modificată de
Legea nr. 251 din 23 iunie 2006 şi completată cu mai multe acte
administrative normative: Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 privind
organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, Hotărârea
Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici.
Statutul reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre
funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile
administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale
administraţiei publice centrale şi locale, denumite raporturi de serviciu,
dispoziţiile sale completându-se cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi
cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz,
în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.
Scopul statutului îl constituie asigurarea, în conformitate cu
dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent,
eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi
instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală8.
Prevederile Legii nr. 188/1999 nu se aplică: a) personalului
contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice,
care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol,
gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, pază, precum şi altor
categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică.
Persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar public şi li
se aplică legislaţia muncii; b) personalului salariat încadrat, pe baza

8 Matei L. Management public, Editura Economică, Ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p. 84.

9
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

încrederii personale, la cabinetul demnitarului; c) corpului magistraţilor; d)

cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate
publică.
Prin numirea în funcţia publică, funcţionarul este investit cu un statut
legal în care sunt prevăzute drepturile şi obligaţiile acestuia. Situaţia juridică
a funcţionarului public este aşadar statutară.
Pot beneficia de statute speciale, conform art.5 alin. (1) din Legea nr.
188/1999, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
următoarelor servicii publice structurile de specialitate ale Parlamentului
României; structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice şi
consulare; autoritatea vamală; poliţia şi alte structuri ale Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative; alte servicii publice stabilite prin lege
- între care se pot include şi autorităţile administrative autonome, cum ar fi:
Consiliul Concurenţei, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, Consiliul
Naţional al Audiovizualului, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor
Securităţii ş.a.
Raportul dintre reglementarea cuprinsă în Legea nr. 188/1999 şi cea
din actele normative care au ca obiect activitatea funcţionarilor publice în
cadrul serviciilor publice menţionate este cel de la general la special. Într-
adevăr, art. 5 alin. (2) din Statutul funcţionarilor publici, modificat şi
completat prin Legea nr. 251/2006, arată că „Prin statutele speciale
prevăzute la alin. (1) se pot reglementa: drepturi, îndatoriri şi
incompatibilităţi specifice, altele decât cele prevăzute de prezenta lege;
funcţii publice specifice”. Prin norme speciale nu se poate deroga de la legea
cadru, decât dacă însăşi legea cadru ar permite acest lucru.
În prezent, astfel de reglementări speciale sunt consacrate pentru:

10
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

poliţişti (Legea nr. 360/2002); funcţionarii publici din Poliţia Comunitară

(Legea nr. 371/2004 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Poliţei
Comunitare ); personalul diplomatic şi consular (Legea nr. 269/2003 privind
Statutul Corpului diplomatic şi consular al României); personalul vamal
(Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 10/2004 privind Statutul
personalului vamal); personalul Gărzii Financiare care exercită prerogative
de putere publică (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind
organizarea Gărzii Financiare); funcţionarii publici din sistemul
administraţiei penitenciare (Legea nr. 293/2004 privind Statutul
funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor);
managerii publici (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 56/2004 privind
crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public);
funcţionarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului (Legea
nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar).
Legislaţia-cadru este completată de prevederi legale care se referă la
categorii speciale de funcţionari publici: funcţionarii din serviciul fiscal,
vamal şi diplomatic, judecătorii şi procurorii etc. Statutul juridic al unor
categorii de funcţionari publici cu statut special (colaboratori din serviciul
diplomatic, vamal, din organele apărării naţionale, securităţii statului şi
ordinii publice, alte categorii stabilite prin lege) se reglementează prin acte
legislative speciale.
În concluzie, Legea nr. 188/1999 se constituie într-o lege-cadru,
reprezentând dreptul comun pentru toate categoriile de funcţionari publici,
inclusiv pentru cei a căror activitate face obiectul de reglementare al unor
statute speciale.
Clasificarea funcţiilor publice. Funcţii publice generale şi funcţii publice
specifice

11
Lect.univ.dr. Adrian Stoica Functionarul public.Reglementarea raporturilor de serviciu

În conformitate cu prevederile Legii 188/1999, cu modificările şi

completările ulterioare, funcţiile publice generale reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor
autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor
generale, iar funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi sau instituţii publice
stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită
competenţe şi responsabilităţi specifice.
Determinarea concretă a funcţiilor publice generale şi a celor specifice
se realizează prin Anexa la Legea nr. 188/1999, care cuprinde lista funcţiilor
publice.
Funcţiile publice generale sunt cele corespunzătoare categoriei
înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi
funcţionarilor publici de execuţie, aşa cum sunt determinate în art. 11-13 din
Statut. Astfel, se precizează că „funcţii publice generale se stabilesc cu
avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici”.
Funcţii publice specifice sunt următoarele:
A) Funcţii publice de conducere: 1. arhitect-şef;
B) Funcţii publice de execuţie: 1.inspector de concurenţă; 2.inspector
vamal; 3.inspector de muncă; 4.controlor delegat; 5.expert în tehnologia
informaţiei şi telecomunicaţiilor; 6.comisar.

12