Legea contenciosului administrative Exceptia de nelegalitate

Art. 4 (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza. (2) Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor. (3) Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate. (4) In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza, fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata. Doctrina si jurisprudenta institutia exceptiei de ilegalitate este cunoscuta in legislatia si doctrina contemporana ca fiind o modalitate de aparare a unei parti intr-un process fata de efectele unui act administrativ illegal. Astfel ,in doctrina romana, ea a fost definita ca un mijloc de aparare prin care, in cadrul unui proces pus in curegere pentru alte temeiuri decat nevalabilitatea actului administrativ , una din parti , amenintata sa I se aplice un asemenea act illegal, se apara invocand acest viciu sic ere ca actul san u fie luat in considerare la solutionarea spetei In dreptul francez,se considera ca o decizie administrative ilegala si neatacata in termen si devenita, astfel definitive, nu devne prin aceasta definitivare si legala. In considerarea acestui fapt , doctrina si jurisprudenta franceza, preocupate de asigurarea stabilitatii normelor juridice , dar si de evitarea perpetuarii ilegalitatii unui act administrative, recunosc existenta posibilitatii reclamantului sau paratului dintr-un process pornit impotriva unei alte decizii administrative de a se prevala de ilegalitatea unei decizi definitive, care a stat la baza emiterii deciziei atacate si , in cazul in care ilegalitatea acesteia a contaminat decizia atacata , sa obtina anularea ei (chia daca nu se poate dovedi un viciu de ilegalitate propriu al deciziei atacate) In principiu, exceptia de ilegalitate poate fi ridicata oricand, aceasta regula se aplica si actiunii prefectului, care poate invoca , in cursul unei actiuni in anulare a unei decizi administrative , ilegalitatea unei alte decizii pe care nu a atyacat-o in termen. Succesul exceptiei de ilegalitate este subordonat indeplinirii a doua conditii: a) actul atacat sa fie emis in aplicarea actului a carui ilegalitate este invocate pe cale de exceptie , legalitatea actului atacat fiind conditionata de legalitatea actului pe care se intemeiaza

b) trebuie sa existe o corespondenta intre dispozitiile ilegale din actul de baza si actul
atacat, deoarece doar in cazul in care actul atacat a fost emis in considerarea acestor dispozitii ilegale, va putea fi anulat ; in cazul in care actul atacat se bazeaza pe alte dispozitii legale ale actului de baza, el nu va fi anulat. Exceptia de ilegalitate poate fi ridicata in fata instantelor penale, cat si civile sau comerciale.In material litgiilor de urbanism , ectul contestat in mod diret va putea fi anulat foar in temeiul propiilor vicii de legalitate. Jurisprudenta franceza limiteaza , in principiu, exceptia de ilegalitate la acetele reglementare (normative),ea va putea fi totusi invocata impotriva unui act individual, insa numai inainte de expirarea termenului de recurs direct contra acestuia. Principiul inadmisibilitatii ridicarii exceptiei de ilegalitate contra unui act administrativ individual dupa expirarea termenului de recurs cunoaste insa , asa cum am precizat, si exceptii:astfel, a fost admisa ridicarea exceptiei in cazul cererii de despagubiri intemeiate pe o decizie individuala definitive, precum si a cererii de anulare a unei decizii care face parte , impreuna cu o alta decizie definiiva-impotriva areia se ridica exceptia de ilegalitate- dintr-o operatiune complexa, adica dintr-o succesiune de decizii emise cu un singur scop final. In dreptul comunitar European, exceptia de ilegalitate este utila datorita limitarii in timp a introducerii actiunii in anulare , precum si datorita faptului ca actele normative nu pot fi contestate decat de statele member sau de institutiile comunitare. Se pune problem ace se intampla cu un act care nu mai poate fi contestat pe cale directa sau cu un act normative illegal in momentul executarii lui printr-un act individual. Persoanele fizice sau jruidice vor putea , in acest caz, sa conteste decizia de executare a regulamentului sau a oricarui act normative , radicand in cursul procesului exceptia de ilegalitate a actului normative, (art 184 Tratatul CEE). Actul normative devine incapabil in speta, ramanand insa sa-si produca efectele juridice in continuare , fara a fi anulat.Va fi anulata doar decizia emisa in temeiul actului normative. Exceptia de ilegalitate este o procedura accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale sin u poate fi ridicata de particulari impotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei actiuni in anulare, dar a expirat termenul legal. Creata, in principiu, in favoarera persoanelor care nu au actiune directa contra actelor normative, exceptia de ilegalitate poate fi utilizata de orice parte a unui litigiu comunitar; ea poate fi invocate , prin urmare , si de un stat membru , care are la dispozitie si actiunea in anulare.

REVIZTE: CURIERUL JUDICIAR NR. 5/2006 EXCEPTIA DE NELEGALITATE A ACTULUI ADMINISTRATIV, PROCEDURA CONTENCIOASA , NEDISCRIMINARE

Autorul exceptiei a considerat ca art 4.din Legea contenciosului administrative nr. 554/2004, reglementand posibilitatea invocarii oricand a unei excepti de nelegalitate a unui act administrative unilateral care are legaltura cu solutionarea cauzei, sunt neconstitutionale,incalcand prevederile art 16 alin(1), (2), ale art 21 alin (3) , ale art 24 alin (1) si ale art 126 alin (6) din Constitutie . curtea a retinut ca textul de lege criticat reglementeaza in mod expres , posibilitatea ridicarii exceptiei de nelegalitate a actului administrative , precum si procedura de solutionare a acesteia. Textul de lege in cauza nu sustrage controlului judecatoresc nici un fel de act administrative , din contra , prevede o garantie suplimentara in acest sens si nu este altceva decat expresia textului constitutional al art 126 alin(6) , care prevede ca , de principiu, controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrative, este garantat. Nici un text de lege constitutional nu prevede contestarea legalitatii unui act administrative numai pe calea directa, astfel ca legiuitorul ,este in drept sa reglementeaze orice procedura compatibila cu art 126 alin (6) din Constitutie. Totodata , diferenta de regloementare in ceea ce priveste termenul de contestatie al legalitatii unui act administrative pe cale de exceptie sau pe cale directa se datoreaza tocmai faptului ca in primul caz, solutia instantei in cauza de fond depinde de modul de solutionare a exceptiei invocate , iar ;egiuitorul a inteles sa puna inca un mijloc procedural efficient la indemana persoanelor pentru a putea contesta eventuala nelegalitate a actului administrative. Curtea Constitutionala a retinut ca textul de lege criticat se aplica tuturor celor vizati de ipoteza normei , in mod nediscriminatoriu si fara exceptii, este o concretizare a dreptului la un process echitabil sin u incalca exercitiul dreptului la aparare , intrucat partile , pe parcursul intregului process, dispun , in principiu de anumite garantii procesuale prin care isi pot dovedi atat pretentiile lor, cat si netemeinicia pretentiilor adversarului procesual. DECIZIA NR 219 DIN 7 MARTIE 2006(M.OF.NR 297 DIN 3 APRILIE 2006) CURIERUL JUDICIAR 11/2006 Autorul exceptiei de neconstitutionalitate sustine ca prin disjungerea obligatorie a oricarei exceptii de nelegalitate a unui act administrative unilateral din procesul principal si stabilirea unei competente de judecare a unei astfel de exceptii , exclusive in sarcina instantelor de contencios administrative se deroga in mod nejustificat de la normele Codului de procedura civila si se determina scindarea nejustificata a procesului si tergiversarea solutionarii acestuia. Curtea Const a retinu ca articolul criticat stabileste competenta si procedura de solutionare a exceptiei de nelegalitate a unui act administrative nelegal. Potrivit art 126 alin 2 din Constitutie competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata se stabilesc numai prin lege, iar in acest caz judecarea unei exceptii de nelegalitate a fost data in competenta acelor instante judecatoresti care sunt investite cu competenta generala de a solutiona actiunile ce vizeaza nelegalitatea , netemeinicia sau caracterul abuziv al actelor administrative emise de autoritatile publice. Legiuitorul a instituit garantii reale pentru realizarea deplina a dreptului la un process echitabil in chiar cuprinsul articolului criticat atunci cand a prevazut termene extrem de scurte pentru judecarea cu celeritate a unei astfel de exceptii.

DECIZIA NR 602 DIN 21 SEPTEMBRIE 2006 (M.OF. NR 879 DIN 27 OCTOMBRIE 2006) Tratat Iorgovan Exceptia de nelegalitate este o notiune traditionaa a dreptului administrative, ea fiind analizata ca atare in cursurile de drept administrative ,in studi etc. Ea reprezinta o aparare pe care o parte intr-un process de orice natura (civil, commercial, contencios administrative,etc) o ridica cu privire la un act administrative cu incident in cauza respective , gradul de interes pe care il prezinta exceptia de nelegalitate in solutionarea dosarului urmand a fi cenzurat chiar de catre instanta in fgata caruia se ridica. Des nici o lege a contenciosului administrative , pana la actuala lege, nu a reglementat-o in mod expres , s-a considerat , in practica instantelor de judecata , ca este de principiu admisibil ca o parte dintr-un process , ndiferent de natura acestuia , sa se poata apara, invocand exceptia de nelegalitatea actului administrative pe care partea adversa si-a intemeiat pretentiile , respective dreptul ori interesul legitim care a facut obiectul actiunii judiciare. Chiar in literature postbelica , atunci cand legislatia a desfiintat in mod expres contenciosul administrative (ne referim la perioada de aplicare a Decretuui 128/1948), s-a sustinut posibilitatera ridicarii exceptiei de nelegalitate. De asemenea , s-a sustinut in doctrina ca existenta finelor de neprimire nu reprezinta un impediment pentru ridicarea exceptiei de nelegalitate , pentru ca nu este vorba de o actiune in desfiintarea actului , ci doar de un mijloc de aparare pentru a face actul inoperant intr-o anumita cauza si cu privire la o anumita parte. De vreme ce in Constitutie este consacrat principiul dupa care nimeni nu este mai presus de lege art 16 alin (2), iar justitia se infaptuieste in numele legii art 124 alin (1) Constitutie, se intelege inclusive justitia infaptuita prin instantele de contencios administrativ, pe de o parte , iar hotararile de Guven se emit in organizarea legii art 108 alin (2), din Constitutie, implicit actele celorlalte organe ale administratiei de stat, este de la sine inteles ca hotararea judecatoreasca nu se poate intemeia pe un act administrative decat daca acesta este in consonanta cu legea , adica este emis in baza si in executarea legii, intelegand prin lege actul adoptat de Parlament sau ordonanta guvernamentala Ca atare , rezulta ca exceptia de ilegalitate poate fi ridicata numai cu privire la actele care pot forma si obiectul unei actiuni in anulare in fata instantelor de contencios administrative . Cu alte cuvinte, cele doua fine de neprimire prevazute de art 126 alin (6) teza I din Constitutie, actele administrative emise in raporturile cu Parlamentul si actele administrative de comandament cu caracter military, reprezinta fine de neprimire si pentru exceptia de ilegalitate fiind in prezenta unor dispozitii emise ale Constitutiei. Daca legiuitorul constituent a inteles ca acele doua categorii de acte administrative san u poata fi cenzurate sub aspectul legalitatiii, de catre instantele de contencios administrative, logic, aceasta interdictie constitutionala vizeaza atat actiunile directe, cat si exceptiile de nelegalitate. Aceasta concluzie se impune cu atat mai mult daca avem in vedere solutia pe care a reglementat-o actuala legel a contenciosului administrative, de investire cu competenta de a solutiona exceptia tot a instantei de contencios adminsitrativ.

Regulile de simetrie a institutiei , stravechiul principiu dupa xcare pentru situatii identice se aplica solutii identice (idem ratio, idem jus) conduc la concluzia dupa care nu este de conceput ca instantele de contencios administrativ san u se poata pronunta pe calea unei actiuni directe asupra legalitatii unui act administrativ ce intra in sfera finelor de neprimire, dar ar putea sa faca acest lucru pe calea unei exceptii. Ar fi o cale de ocolire a textului constitutionalm de fapt o solutie contrara Constitutiei. Conditiile ridicarii exceptiei de nelegalitate Textul a fostconceput sub aspectul regimului juridic aplicabil institutiei exceptiei de nelegalitate , dupa matricea pe care ne-o ofera Titul V al Constitutiei consacrat Curtii Constitutionale, implicit regimului exceptiei de neconstitutionalitate. S-a interpretat ca este o situatie similara in cazul exceptiei de nelegalitate , care presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, astfel incat apare aceeasi ide de fond din solutia legiuitorului constituent in cazul exceptiei de neconstitutionalitate, consonanta actului juridic care produce efecte cu o forta juridical inferioara fata de actul juridic care produce efecte cu o forta superioara, fundamental reprezentandu-l art 1 alin (5) coroborat cu art 16 a;in (2) si respective art 108 alin (2) din Constitutie. S-a interpretat ca si in cazul exceptiei de nelegalitate , care presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, solutia legiuitorului constituent in cazul exceptiei de neconstitutionalitate , in sensul sesizarii pentru judecarea exceptiei a instantelor specializate, se impune in baza principiului analogiei legii. In aceasta viziune , alin (1) al art 4, la care ne referim , arata ca o data ce s-a ridicat exceptia de neconstitutionalitate la anumite categorii de instante, rezultand ca ea poate fi ridicata in orice categorie de litigii. In al doilea rand se impune a observa ca exceptia nu poate viza orice act administrative , ci numai acel act administrative unilateral de care depinde solutionarea pe fond a respectivului litigiu civil, commercial etc. Aceasta limitare a ridicarii exceptiei doar cu privire la actele unilaterale este considerate excesiva de catre unii autori, in studiile de specialitate aparute ulterior adoptarii Legii nr. 554/2004. Se pune problema de a sti, daca o data ce exceptia nu a fost ridicata in fata instantei de fond, mai poate fi ridicata in fata cailor de atac? Raspunsul este pozitiv intrucat suntem in prezenta unei exceptii de ordine publica, chiar daca in prezenta admiterii exceptiei, efectele acesteia se rasfrang inter partes litigiantes. Se subintelege , insa, ca in ipoteza in care instanta care solutioneaza fondul a respins exceptia, judecand cauza si nesesizand instanta de contencios administrative, invocarea exceptiei in calea de atac trebuie sa para ca motiv de apel, sau dupa caz, de recurs. Repetam, instanta in fata careia se ridica exceptia poate refuza sesizarea instantei specializate de contencios administrative numai pe motivul ca de actul administrative invocat nu depinde solutionarea litigiului pe fond. Sub acest aspect, se va putea valorifica practica create in baza Legii nr 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale in versiunea acesteia pana la modificarea din 2004. Textul din versiunea initiala a Legii nr.47/1992 pe care se intemeia exceptia de neconstitutionalitate art 23 alin (1) in acea versiune a legii, avea aprozimativ aceeasi

redactare : (1) Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare , de care depinde solutionarea cauzei. Este de retinut , asadar ca Legea contenciosului administrative nu s-a oprit la solutia actuala din legea organiza a Curtii Constitutionale. Articolul 23 alin (1), devenit art 29 alin (1) prin modificarea legii nr 47/1992 a dobandit o redactare sensibil diferita , avand urmatorul cuprins: Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj commercial privind neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare, care are legatura cu solutionarea cauzei in orice faza a litigiului si oricare ar fi obiectul acestuia. Este o distinctie sensibila intre formularea anterioara, care nu admitea ridicarea exceptiei de neconstitutionalitate decat prin acele texte de lege sau de ordonanta de care depindea solutionarea litigiului de fond , si textul actual care admite posibilitatea ridicarii exceptiei de neconstitutionalitate pentru orice text de lege, izvor de drept substantial sau de drept procesual, cu incidenta in cauza respective. Este o schimbare de optica , o largire a posibilitatilor de ridicare a exceotiilor de neconstitutionalitate in fata instantelor judecatoresti, largire care a devenit fondul revizuirii Constitutiei in sensul de a admite posibilitatea ridicarii exceptiei de neconstitutionalitate si in fata instantelor de arbitraj, precum si de catre Avocatul Poporului. In aceasta filozofie si reglementare constitutionala si legala, exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicata pentru texte care vizeaza fondul cauzei , pentru texte care vizeaza procedurile incidente, pentru texte care vizeaza statutul autoritatilor publice implicate in actul de justitie , al avocatilor, al exceptiilor etc. Spre deosebire de aceasta situatie, Legea contenciosului administrative ingaduie ridicarea exceptiei de ilegalitate numai pentru actul administrative de care depinde solutionarea litigiului pe fond. Regimul juridic al solutionarii exceptiei Prin noua lege s-a introdus in judecarea exceptiei , principiul dublului grad de jurisdictie , o judecata in fond si o judecata in calea de atac a recursului , in procedura de urgenta, si cu termene riguros determinate in cazul recursului. Se impune inainte de toate, a identifica care este instanta de contencios administrative competenta sa solutioneze litigiul de fond , care are ca obiect exceptia de nelegalitate? Este de la sine inteles ca se aplica, in primul rand , regulile prevazute de legea contenciosului administrative, asimilandu-se autorul exceptiei cu reclamantul in actiunile care au ca obiect anularea actului administrative. In alti termini, autorul exceptiei va trebui sa opteze fie pentru instanta de la domiciulul sau, fie pentru instanta de la domiciliul adversarului din procesul respective, daca aceste domicilii sunt diferite.Aceasta mai ales ca in litigiile civile regula o reprezinta sesizarea instantei de la domicilil paratului. Se intelege ca in litigiul care are ac obiect exceptia de nelegalitate nu este obligatorie participarea autoritatilor care a emis actul atacat, dar nimic nu poate opri aceasta autoritate sa faca cerere de interventie in interesul uneia din parti, cum nimic nu poate opri instanta, daca procedura de urgenta ii ingaduie, sa solicite lamuriri de a aceasta autoritate.

Litigiul de fond care are ca obiect exceptia de nelegalitate se judeca in procedura de urgenta, fiind aplicabile , in opinia noastra, prevederile din lege cu privire la citare prin orice mijloc rapid de comunicare a informatiilor scrise din at 21 alin (5). In literature despecialitate s-a ridicat si problema instantei competente sa solutioneze o exceptie de nelegalitate ridicata chiar in cadrul unui litigiu de contencios administrative, prin raportare la organul emitent al actului administrativ fata de care s-a ridicat exceptia.Solutia propusa pentru aceasta ipoteza o reprezinta solutionarea exceptiei de catre instanta de contencios administrativ in fata careia s-a ridicat , indifferent de organul emitent. De asemnea,un alt autor critica scindarea artificiala a cauzei initiale in doua cauze, deduse judecatii unor instante diferite, una de contencios adminsitrativ, iar celalalta de contencios administrative, ceea ce ar duce la prelungirea inutila a litigiului . In ceea ce priveste recursul, Legea vine cu termene riguros determinate.Astfel recursul se poate declara , in 48 de ore de la pronuntare, pentru partea prezenta sau de la comunicare, pentru partea care a lipsit la judecarea fondului, respectiv se judecain termen de 3 zile de la inregistrare. Se intelege ca fata de dispozitiile art 2 alin ( 1), termenele se vor calcula potrivit regulilor statornicite de Codul de procedura civila. Legea , in forma finala, urmare a sugestiilor venite din practica, cum s-a aratat in prima parte a acestei lucrari , a consacrat solutia citarii partilor la recurs, prin publicitate, si cum nu exista dispozitii exprese in legea contenciosului administrative , tragem concluzia ca si aceasta procedura se v area;iza potrivit regulilor codului de procedura civila, fiind suficientra afisarea citatiei la sediul instantei. Efectele exceptiei de nelegalitate Exceptia de nelegalitate, de vreme ce este un mijloc de aparare , o forma procedurala incidenta, este de la sine inteles ca nu poate avea efecte decat intre partile acelui litigiu inter partes litigiantes, cum s-a mai spus. Textul alin. (4) al art 4. la care ne referim precizeaza acest effect sub forma instantava solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata. Aceasta formulare conduce la idea, asa dupa cum s-au exprimat autorii in literature de specialitate, dupa care, despre efectele exceptiei de nelegalitate si ratiunile care stau la baza acestor efecte instanta va face vorbire numai in considerentele hotararii , urmand ca dispozitivul sa cuprinda solutia asupra fondului cauzei care a prilejuit ridicarea exceptiei de nelegalitate. S-au adus critici asupra formularii textului legal, in sensul ca nu rezulta ce anume solutie va trebui sa pronunte instanta de contencios sesizata cu solutionarea exceptiei, prin raportare la solutiile enumerate limitative in cuprinsul art 18 din lege, alaturi de alte aspecte neclarificate legate de calitatea partilor , citarea sau nu a emitentului, imposibilitatea concreta de a asigura celeritatea solutionarii acestor expectii. Se intelege, ca pentru instanta care solutioneaza fondul cauzei , argumentele instantei de contencios administrative, care a solutionat exceptia de nelegalitate , au autoritate de lucru judecat. Chiar daca judecatorul care solutioneaza fondul cauzei are alt punct de vedere asupra argumentarii exceptiei, in masura in care intelege sa retina in considerentele propriei decizii argumente pentru justificarea exceptiei si a solutiei inlaturarii din cauza a actului

administrative ce a facut obiectul exceptiei de nelegalitate, el nu paote face decat o sintenza a argumentelor oferite de instanta de contencios administrative. Este concluzia logica care se impune din ratiunea de a fi a acestei institutii, anume a exceptiei de nelegalitate. Ridicarea, insa, a unei exceptii si admiterea acesteia, de catre instanta de contencios administrative, are rolul de a crea un precedent judiciar care , se intelege, va fi invocat si in alte dosare si este de presupus ca , dupa conturarea un ei practice constante de admitere a exceptiei, actu administrative in cauza intra in desuetudine, ceea ce va oblige autoritatea emitenta sa il retracteze. Este aici un effect indirect si implicit , pe termen lung, al exceptiei de nelegalitate, dar efectul revocarii actului ce a facut obiectul exceptiei de nelegalitate , de cater autoritatea competenta, poate sa se produca si imediat, dpa pronuntarea primei instante de contencios administrative in sensul admiterii exceptiei de nelegalitate. Legea contenciosului administrative s-a ferit sa implice mai mult instantele de contencios administrative, asa cum a facut Constitutia cu instanta de contencios constitutional, dar nimic nu opreste autoritatea de contencios administrative emitenta a actului, ca , plecand de la declararea nelegalitatii actului administrative, sa procedeze la revocarea acestuia, cu atat mai mult daca avem in vedere faptul ca in Constitutia Uniunii Europene este inscris si dreptul la o buna administratie.