Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

Prof. univ. dr. Armenia Androniceanu Facultatea de Management, Academia de Studii Economice din Bucuresti, Romania

Introducere Pentru perioada de inceput, a fost obligatoriu ca guvernul sa se concentreze asupra problemelor reformei economice, dar mai tarziu, a devenit evident ca aplicarea acesteia este imposibila fara o reforma profunda a administratiei publice, ceea ce, de altfel, explica si intarzierile sau disfunctionalitatile produse in aplicarea reformei economice. Scopul schimbarilor in managementul public din sistemul administrativ din Romania este cresterea gradului de satisfacere a interesului public, a nevoilor generale si specifice ale cetatenilor, in special si ale societatii romanesti, in general.

Administratia publica din Romania trebuie sa adopte si sa implementeze valorile administrative care s-au consacrat in spatiul administrativ european: transparenta, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea si eficienta. Aceste valori trebuie sa se regaseasca in institutiile si procesele administrative la toate nivelurile, iar aplicarea lor trebuie sa fie monitorizata de un sistem independent de control. Principiile de baza ale managementului schimbarilor in administratia publica din Romania: Delimitarea nivelului politic de cel administrativ; Transparenta si asumarea raspunderii individuale de catre toti titularii de functii de demnitate publica si posturi si functii publice de conducere si de executie; Stabilirea unui sistem de obiective pana la nivel de post; Delegarea eficace de atributii, sarcini, competente si responsabilitati catre nivelurile inferioare ale sistemului administrativ, respectiv agentiile subordonate (principiul subsidiaritatii), iar in cadrul institutiilor si autoritatilor publice catre nivelurile medii si inferioare ale managementului; Autonomia decizionala si financiara in procesul politicilor publice; Incluziunea sociala si organizarea participarii actorilor principali (societatea civila, comunitatea de afaceri si cetatenii) la elaborarea politicilor centrale si locale si la implementarea descentralizata a politicilor. Principalele directii de actiune in procesul schimbarilor in managementul public la nivelul colectivitatilor locale: Restructurarea profunda a managementului public; Orientarea institutiilor si autoritatilor publice direct catre nevoile cetateanului; Profesionalizarea functiei publice; Descentralizarea serviciilor publice si consolidarea autonomiei locale administrative si financiare;

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

9/2007

33

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

Schimbarea procesului de formulare a politicilor publice, a actului decizional la nivel central, si cresterea transparentei acestui proces; Eficientizarea administratiei publice; Informatizarea administratiei publice centrale si locale. Prioritati in procesul schimbarilor din administratia publica: Modernizarea si adaptarea administratiei publice, tinand seama de realitatile economiei si societatii romanesti, pentru a se apropia cat mai mult de standardele si rezultatele operationale ale sectorului public si administratiei publice din tarile Uniunii Europene; Integrarea in modelul managerial al sectorului public si al administratiei publice romanesti a sistemelor si metodelor manageriale moderne si a capacitatii necesare de resurse umane, astfel incat acestea sa fie functionale, sa produca rezultatele asteptate si sa furnizeze servicii publice de calitate. In acord cu cerintele impuse de procesul de modernizare a administratiei publice si al integrarii europene, se au in vedere urmatoarele prioritati: reforma functiei publice care va asigura crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic, prin implementarea unui cadru legislativ unitar si coerent si dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane si de instruire profesionala, prin deplinul angajament al ministerelor, agentiilor si al altor organisme guvernamentale. reforma administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare prin care trebuie sa se asigure: imbunatatirea managementului serviciilor publice la nivel local si cresterea calitatii acestora; alocare coerenta a responsabilitatilor, resurselor financiare si drepturilor legate de serviciile oferite. imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice prin crearea sistemelor de coordonare si a capacitatii de management a structurilor guvernamentale In ceea ce priveste relatia administratiei publice locale cu cetateanul, exista de asemenea cateva directii prioritare de actiune: - crearea la nivelul fiecarei unitati administrativ teitoriale a site-urilor Web care sa permita accesul cetatenilor la informatiile de interes public legate de activitatea autoritatilor administratiei publice locale; - realizarea unei retele de infochioscuri si call centers care sa faciliteze accesul cetatenilor la informatie (formulare administrative, documentatii necesare pentru obtinerea unor avize, organigrama si atributiile reprezentantilor administratiei publice locale etc.); - implementarea unor sisteme de management electronic al documentelor, care sa permita eficientizarea procesului de prelucrare al solicitarilor primite de la cetateni si care sa conduca la reducerea timpilor de asteptare si la cresterea transparentei actului administrativ; - implementarea sistemelor de colectare prin mijloace electronice a taxelor si impozitelor locale la nivelul tuturor unitatilor administrativ teritoriale; - crearea unor portaluri care sa permita cetatenilor accesul facil la serviciile publice oferite de administratia publica locala. Tot acest proces de informatizare a administratiei publice centrale si locale trebuie realizat astfel incat sa se asigure: - interoperabilitatea tuturor sistemelor informatice si posibilitatea integrarii acestora; - standardizarea formatului de comunicare a datelor dintre institutiile publice;

34

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

- respectarea standardelor stabilite de Uniunea Europeana cu privire la procesul de informatizare al administratiei publice. Pentru respectarea acestor conditii, este necesara o abordare unitara a actiunilor cuprinse in procesul de informatizare a administratiei publice locale. In acest sens este recomandata elaborarea unor caiete de sarcini standardizate cu respectarea directiilor majore: investitii in infrastructura de comunicatii; investitii in infrastructura IT; aplicatii. Principalele schimbari strategice necesare in managementul public de la nivelul autoritatilor locale din Romania sunt:

I. Asocieri intre mai multe autoritati publice locale pentru proiecte de interes comun Asocierea nu afecteaza functionarea autoritatilor locale ca si entitati autoguvernate atunci cand anumite masuri trebuie luate ca urmare a nevoii de impunere a ordinii administrative si constrangerilor fiscale. Cooperarea intr-un astfel de cadru este in interesul autoritatii locale din punctul de vedere al eficientei, economiei locale si calitatii serviciului. Sunt cunoscute numeroase exemple in UE, cateva dintre acestea fiind prezentate in continuare. De exemplu in Belgia, legislatia impune urmatoarele: - asociatia trebuie sa aiba un sediu inregistrat pe raza teritoriala a unuia dintre membri, intr-o locatie care este proprietate a asociatiei sau a unuia dintre membrii acesteia; - institutiile publice membre ale unei asociatii inter-municipale au raspundere individuala numai pana la o valoare determinata; - orice modificare a prevederilor acordului de asociere, care presupune obligatii sau restrictii aditionale pentru membri, trebuie aprobate de consiliile locale ale fiecaruia dintre membri; - asocierile inter-municipale organizeaza adunari generale, au un consiliu de administratie si auditori comuni; - registrele contabile ale asociatiilor trebuie pastrate in conformitate cu regulile contabile general aplicabile in sectorul corporatist; - asociatiile inter-municipale sunt exceptate de la plata oricaror impozite catre stat si taxe si impozite sunt percepute doar de provincii si municipii sau alte institutii publice. In Franta, pentru realizarea unor proiecte de interes comun, autoritatile locale pot intra in acorduri de asociere sub forma unor entitati publice, numite asociatii create pentru astfel de scopuri. Drepturile si activitatile acestor asociatii sunt diferite, in functie de nivelul de autoritate publica implicat. Pentru comunitati urbane, legea stabileste un numar de 11 activitati obligatorii pentru astfel de asocieri. Celelalte asocieri pot decide asupra ariei de responsabilitati care poate fi cu scopuri multiple sau unice.

Obiectivul unei asocieri de comune este sa grupeze comunele intr-o formula de solidaritate pentru a realiza un proiect de dezvoltare intr-o zona rurala. Asociatia are drepturi depline de a actiona si in numele comunelor membre, pentru a realiza o activitate in interesul comunitatilor implicate. O asociatie de orase are ca scop atragerea comunelor intr-un perimetru de solidaritate urbana pentru desfasurarea unor activitati de dezvoltare atat in interes urban, cat si comunal. Asociatia poate

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

9/2007

35

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

actiona in numele membrilor pentru a desfasura activitati in interesul comunitatilor reprezentate. Asociatia va exercita astfel de drepturi si va stabili reglementari in doua domenii importante: - utilizarea terenurilor: realizarea de master plan si harti intercomunale pentru dezvoltare si imbunatatiri; - activitati de dezvoltare economica, crearea si echiparea adecvata a zonelor destinate industriei, turismului, porturilor si aeroporturilor. Cateva caracteristici comune ale legislatiei UE privind asocierile inter-municipale sunt prezentate in continuare: - asocieri voluntare; - nu necesita aprobarea guvernului; - nu beneficiaza de programe speciale de finantare guvernamentala; - autoritatile locale se implica in actiuni colective ce sunt limitate la acest scop; - nu pot fi create pentru a evita audierile publice sau alte forme de informare publica, stabilite prin legea privind autoritatile locale; - pot fi create pentru a intreprinde activitati impreuna cu sectorul privat; - necesita infiintarea unei entitati, persoana juridica cu responsabilitati si puteri specifice. Propuneri privind cadrul legal si de reglementare a asocierilor intre mai multe autoritati publice locale in Romania Cadrul legal din Romania include prevederi privind cooperarea si asocierea intre autoritatile publice locale. Faptul ca aceste asociatii pot fi create pentru a realiza anumite lucrari publice de interes local si pentru a furniza servicii, inseamna in mod clar ca dezvoltarea infrastructurii face parte dintre activitatile pe care aceste asociatii le pot desfasura. Legea prevede ca entitatea care intra in asociere poate decide in numele si in interesul comunitatii pe care o reprezinta asupra participarii cu capital sau cu active in crearea unei companii comerciale sau a unui serviciu de interes public local. Prevederile acopera si eventualitatea in care proiectele de infrastructura se realizeaza prin cooperari intre autoritati locale. Desi exista cadrul legal pentru cooperare in aceste scopuri, nu este clar daca astfel de asocieri/cooperari se vor realiza pe scara larga in Romania. Cooperarea inter-municipala este una dintre cele mai utile strategii pentru furnizarea de servicii in mod eficient. In tarile Uniunii Europene, aceasta este o forma destul de utilizata pentru restructurarea serviciilor. Colaborarea in furnizarea serviciilor conduce cel mai adesea la reducerea costurilor, imbunatatirea calitatii si promoveaza schimbul inovativ de idei, incurajeaza aliantele regionale. Cooperarea la nivel regional este importanta pentru dezvoltarea strategiilor economice si de utilizare a terenurilor pentru a determina dezvoltarea economica si pentru a optimiza parametrii fizici de dezvoltare regionala. In Romania, posibilitatea colaborarii intre autoritatile locale indeosebi cele de marime mica si mijlocie poate fi un mijloc eficient de crestere a capacitatii de absorbtie a fondurilor UE. Guvernul Romaniei trebuie sa joace un rol activ in promovarea asocierilor intre autoritatilor locale pentru a le ajuta sa beneficieze de aceste oportunitati. Initiativa guvernamentala ar putea sa se concentreze si asupra atragerii sectorului privat in realizarea de proiecte si servicii locale in parteneriat cu autoritatile locale. Guvernul Romaniei ar putea sa ia in considerare optiunea crearii unui progam special pentru stimularea infiintarii de asociatii in scopul dezvoltarii infrastructurii la nivel rural si regional. Stimulentul pentru adoptarea acestui program este facilitarea accesului la finantarile UE. Rezultatul va fi acela ca, programul nu va consuma resursele bugetului de stat si in schimb va imbunatati nivelul de alocare a fondurilor UE catre comunitatile locale si cetatenii acestora. Acest program trebuie sa se axeze pe ideea ca autoritatile locale mici trebuie sa aiba capacitatea de a obtine finantari din partea sectorului privat, atunci cand fondurile UE se vor reduce si

36

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

nevoia de finantari private pentru dezvoltarea infrastructurii va creste. Va avea, prin urmare, un beneficiu important atat pe termen scurt, cat si pe termen lung. Nevoia pentru o astfel de asistenta a fost evidenta in cursul implementarii primei etape a SAPARD unde, pentru obtinerea finantarii a fost nevoie de crearea unei asocieri intre mai multe comune. In acest caz, procesul de creare a asocierii a fost dificil si a insemnat mult timp, cu toate ca nu a fost nevoie de crearea unei asocieri-persoana juridica. Autoritatile locale au preferat asocierea in baza unor contracte sau memorandumuri. Aceasta a determinat unele dificultati in abordarea bancilor pentru obtinerea finantarii necesare pentru efectuarea platilor catre contractori. Astfel de tipuri de asocieri fara personalitate juridica au creat confuzii si situatii conflictuale in determinarea obligatiilor de plata, a comisioanelor si altor costuri bancare. Desi programele UE au determinat aparitia asocierilor intre autoritati locale, procesul nu s-a axat pe colaborarea pentru prestarea de servicii sau modernizari ale infrastructurii, ci a avut drept scop atragerea acestor fonduri nerambursabile. Aceasta situatie este in contrast cu modelul tarilor din UE, in care asocierile inter-municipale au drept scop principal prestarea de servicii sau modernizari ale infrastructurii. Faptul ca scopul prioritar al asocierilor din Romania a fost obtinerea fondurilor nerambursabile a facut dificila colaborarea cu bancile. Programul Guvernului Romaniei privind incurajarea cooperarii regionale poate fi numai de natura tehnica intr-o prima etapa. Stimulentul pentru participare poate fi facilitarea accesului la finantarile UE. Un program special poate fi realizat printr-un minister de ramura ca si resursa tehnica principala pentru autoritatile locale mici. Ministerul ar putea sprijini colaborarea intre autoritatile locale pentru realizarea unui proiect sau pentru furnizarea de servicii ca parte a procedurii de aplicare la o finantare UE. Modul de functionare a finantarilor UE se aseamana in multe privinte cu operatiunile de finantare din partea sectorului privat. In multe tari, autoritatile locale mici nu au capacitatea de a elabora si finanta proiecte de infrastructura, iar bancile si investitorii locali dispun de putin timp si resurse pentru astfel de proiecte mici. Elaborarea unui proiect mai mare care sa includa mai multe proiecte mici a devenit un mijloc pentru evitarea acestor bariere in calea obtinerii de finantari. O agentie specializata, de obicei guvernamentala, ofera servicii de consultanta punand la dispozitia autoritatilor locale mici cunostintele si expertiza proprie privind elaborarea proiectelor si a mecanismelor de finantare. Odata ce proiectul este finantat si executat, exploatarea ramane in sarcina autoritatii locale. Desi proiectele de infrastructura sunt in prezent finantate de programele UE in proportie de 100%, cele mai multe dintre programele UE solicita intre 30 si 50% co-finantare. Ar fi prudent ca Guvernul Romaniei sa elaboreze un program prin care sa sprijine colaborarile intre autoritatile locale pentru mobilizarea finantarilor UE in viitorul imediat si care apoi, pe termen lung sa ajute la mobilizarea finantarii private. In absenta unei strategii coerente, autoritatile locale vor deveni dependente de finantarile UE si atunci cand acestea vor incepe sa scada, autoritatile locale vor incerca obtinerea de fonduri de la bugetul de stat si nu finantari din sectorul privat. Desi modelul asociatiilor inter-municipale din tarile UE implica o abordare pasiva din partea Guvernului, aceste tari nu au fost confruntate cu situatia de a absorbi fonduri UE intr-o perioada relativ scurta de timp. De asemenea, nu au fost confruntate cu nevoia de a trece de la finantari nerambursabile catre finantari private, in masura in care va fi nevoita sa o faca tara noastra. Administratia din Romania ar putea folosi experienta tarilor UE, dar ar trebui sa aiba o abordare mai agresiva in implementarea eforturilor de creare a asocierilor inter-municipale. II. Dezvoltarea pietei creditului municipal de catre o banca a obligatiunilor municipale poate juca rolul unor ministere de ramura. In aceasta etapa, principala responsabilitate a unei banci pentru obligatiuni municipale ar fi mobilizarea finantarii din partea sectorului privat pentru proiecte de infrastructura mai mici. Va fi necesara implicarea unei institutii de asistenta tehnica atata vreme cat
ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC 9/2007

37

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

pentru functionarea unei astfel de banci nu va fi nevoie de sprijin financiar din partea statului. Banca pentru obligatiuni municipale va furniza asistenta tehnica pietei de capital prin (i) alocarea de resurse in elaborarea proiectului de finantare la standardele acceptate de beneficiar, (ii) monitorizarea utilizarii sumelor rezultate din emisiunea de obligatiuni pentru scopurile proiectului finantat, (iii) monitorizarea absorbtiei fondurilor si (iv) monitorizarea rambursarii, platii dobanzii si comisioanelor. Interventia unei astfel de banci va accelera dezvoltarea pietei obligatiunilor municipale si va schimba dependenta autoritatilor locale fata de finantarile UE si finantarile de la bugetul de stat orientandu-le catre finantarea din sectorul privat. Bancile pentru obligatiuni municipale pot asigura accesul pe piata de capital pentru comunitatile care nu au resursele financiare, expertiza, un istoric de creditare si marimea necesare pentru a accesa aceste piete pe cont propriu. Astfel de institutii asigura legatura intre proiectele locale si sursele de capital. In plus pot acorda asistenta tehnica in determinarea schemei de finantare si in elaborarea proiectului. In acest fel, bancile pentru obligatiuni indeplinesc functii pe care autoritatea locala nu le poate indeplini cu resursele de personal de care dispune. Aceste institutii indeplinesc functii pe care sectorul privat nu doreste sa le preia in astfel de situatii (nu se justifica o serie de costuri). Prin gruparea unui numar de proiecte mici pentru a obtine finantare, costurile asociate creditului sunt in mod substantial reduse. Aceasta deoarece costurile cu tranzactia se impart intre mai multe proiecte. Acordul de finantare trebuie standardizat si acest lucru va reduce de asemenea costurile. Acordurile de imprumut standard cu termeni, conditii si garantii specifice vor permite autoritatilor locale sa determine daca, date fiind caracteristicile proiectului, se pot califica sau nu pentru obtinerea finantarii. Aceasta ar fi o situatie mult diferita de cea in care autoritatile locale angajeaza discutii cu investitorii fara sa cunoasca termenii finantarii care sunt definitivati numai atunci cand negocierile se incheie. Acordul de imprumut standard si criteriile de eligibilitate pentru aceste finantari vor constitui baza unei analize initiale a proiectului propus de catre autoritatea locala. Prin analiza acestor documente, autoritatile locale vor cunoaste in avans ce documente sunt necesare pentru obtinerea finantarii. Acest lucru este foarte util pentru autoritatile locale care nu au experienta lucrului cu sectorul privat. Implementarea acestor schimbari in managementul public de la nivelul colectivitatilor locale este un proces complex si de durata, care necesita o abordare coerenta si integrata, cu implicarea directa atat a managerilor publici profesionisti, functionari publici de cariera si a personalului contractual, a consultantilor locali si internationali, dar si a reprezentantilor politici alesi.

Bibliografie 1. CHEWTYND ERIC, CHEWTYND FRANCES, A practical guide to citizen, participation in local government in Romania, editat LGA, Bucuresti, 2006 2. DUNLEAVY P., "Democracy,Bureaucracy and Public Choice" , London, 2004

38

ADMINISTRA IE I MANAGEMENT PUBLIC

9/2007