NORMELE I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Noiunea de drept administrativ

Juristconsultul roman Domitius Ulpianus a fost primul care a fcut
distincia dintre dreptul civil i dreptul public, definind jus privatum ca ramur
a dreptului care privete interesele indivizilor i jus publicum ca ramur a
dreptului care privete interesele statului.
Sub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de
raporturi sociale i anume: cele care privesc aplicarea legii i prestarea de
servicii publice, n limitele legii precum i cele care privesc soluionarea
litigiilor dintre autoritile administraiei publice (autoritile publice n
general) i cei vtmai n drepturile lor recunoscute de lege sau chiar n
interesele lor legitime (administraie contencioas).
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care
reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele
de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de
drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui
interes public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.
n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii
comune, vom reine urmtoarele caracteristici fundamentale:
dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o ramur a
dreptului public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe linia
de idei dezvoltat n doctrina interbelic, dreptul administrativ este privit
i de o parte a doctrinei actuale, ca o ramur de drept relativ tnr
comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal.
dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii, n sensul c,
activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor
i n conformitate cu acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n
aplicare.
dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui ansamblu de
reguli specifice activitilor administrative, distincte de cele care
reglementeaz raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic
administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, mai
ales de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care
reglementeaz relaiile sociale ce formeaz obiectul administraiei
publice reprezint dreptul aplicabil administraiei publice.
normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de normele
dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative

i din transformrile rapide care au loc n administraie. Prin sfera larg a

domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme de
perfecionare, dreptul administrativ are un pronunat caracter de
mobilitate, constnd n faptul c normele sale se nlocuiesc sau se
modific destul de repede dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut n
prezent sub denumirea de inflaie legislativ.
n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa de interesul
particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept, interesele statului
sunt ale colectivitii, deci trebuie s fie prioritare n raport cu cele ale
individului. Tocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de
ceteni, Constituia a instituit prin art.51 i 52 aa-numitele drepturi
garanii.
Normele dreptului administrativ
Norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme
juridice care reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care
constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitii locale,cu
excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii
financiare.
Pornind de la definiia normei juridice putem defini n general norma de
drept administrativ ca fiind regula de conduit general-obligatorie a crei scop
este acela de a organiza executarea i de a executa concret legile, de a asigura
ordinea public i de a satisface nevoile de interes general, regul ce poate fi
adus la ndeplinire la nevoie prin constrngere.
Astfel, normele juridice de drept administrativ din totalitatea normelor
juridice pot fi identificate ca fiind acele norme care exprim voina satului sau a
colectivitilor locale, a autoritilor acestuia care le instituie sau le sancioneaz
cu o for juridic diferit. Normele de drept administrativ pot fi emise de
puterea legislativ - Parlament, de puterea executiv - Guvern i autoritile
administrative publice de stat sau locale.
Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o
anumit grupare de raporturi social, normele de drept administrativ se pot referi
la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivitilor
locale. Astfel exist:
- norme care reglementeaz organizarea autoritilor i serviciilor
administraiei publice centrale sau locale i care compun cadrul normativ al
nfiinrii, stabilirii structurilor organizatorice i desfiinrii acestora.

- norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei

publice i care se compun pe de o parte cadrul normativ al competenelor i
atribuiilor , precum i procedurile de realizare a acestora iar, pe de alt parte,
unele norme privind rspunderea att a autoritilor publice, ct i a
funcionarilor.
- norme care reglementeaz relaiile autoritilor administrative cu
persoane fizice i organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile i
obligaiile cetenilor i a organismelor non+ guvernamentale n raporturile lor
de drept administrativ cu autoritile administraiei publice.
Aceast clasificare nu nseamn o separare rigid a diferitelor grupri de
norme de mai sus. n actele normative, ele pot fi gsite separat, fie n diverse
combinaii. De regul, ns, toate se gsesc n acelai act normativ care
reglementeaz att nfiinarea unei autoriti administrative a statului sau a
colectivitilor locale, ct i organizarea i funcionarea acesteia .

Structura normei juridice de drept administrativ

Norma juridic alctuiete elementul principal al dreptului administrativ,
ea fiind mesajul legiuitorului pentru membrii statului. Acest mesaj pentru a
deveni regul cu for juridic trebuie s ndeplineasc anumite condiii de
organizare logic intern i de prezentare extern.
Ca atare, norma de drept administrativ este structurat ntr-o dubl
perspectiv:
- perspectiva dat de logica normei - structura logico-juridic;
- perspectiva oferit de construcia, de forma de prezentare extern structura tehnico-administrativ.

Structura logico-juridic a normei de drept administrativ

Structura logic alctuiete acea parte a normei considerat ca fiind cea
mai stabil, ea cuprinde urmtoarele elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea.
Ipoteza descrie mprejurrile, condiiile n care intr n aciune dispoziia
sau sanciunea normei. Ea poate sa cuprind definiii i principii, calitatea
subiectului, obiectul de activitate al subiectului precum i alte condiii necesar a
fi tiute n momentul aplicrii dispoziiei. n funcie de modul cum aceste

condiii, mprejurri sunt precizate, determinate ipoteza poate fi determinat sau

relativ determinat.
Dispoziia constituie partea activ, elementul raional, miezul normei de
drept administrativ, ea este n general, categoric, imperativ, deoarece
raporturile sociale ce fac obiectul reglementrii dreptului administrativ se
desfoar n procesul de exercitare a puterii publice. Dispoziia normei juridice
poate s ordone, s impun o anumit prestaie, o anumit conduit pentru
subiectele de drept la care se refer. De asemenea, dispoziia normei de drept
administrativ poate s prevad obligaia de a nu face (de abinere) de la
svrirea unei fapte, n acest caz suntem n prezena unei dispoziii de tip
prohibinitiv.
Sanciunea este al treilea element al normei de drept administrativ i
prevede consecinele juridice nefavorabile care decurg n cazul nerespectrii
dispoziiei sau ipotezei sau msurile de cointeresare a subiectului n vederea
promovrii conduitei dorite. Sanciunea rmne un element principal al normei
de drept administrativ pentru c aa cum preciza Nicolae Popa Nu trebuie s
ne imaginm c fiecare norm se va aplica de fiecare dat prin utilizarea
sanciunii. De cele mai multe ori normele de drept administrativ nu au
sanciune. Sanciunea se prezum i const n nulitatea anulabilitatea aciunii sau
actului administrativ realizat fr respectarea condiiilor statuate n ipotez i
dispoziie.
n teoria si practica juridic administrativ pot fi identificate urmtoarele
forme ale sanciunii normei de drept administrativ:
- sanciuni administrativ-disciplinare (diminuarea drepturilor salariale cu
5-20% pe o perioad de pn la 3 luni);
- sanciuni administrativ-contravenionale(amenda);
- sanciuni administrativ
prejudiciului cauzat);

patrimoniale

(obligarea

la

repararea

- msuri de executare silit (demolarea unei construcii);

- msuri cu privire la actele juridice (suspendarea, retragerea, anularea
actului juridic);
- msuri de constrngere cu caracter nesancionator (obligarea la
tratament medical).

Structura tehnico-legislativa a normei de drept administrativ

Dac mprirea trihotomic constituie structura intern i stabil a
normei, n acelai idee putem afirma c componenta sa tehnico-legislativ
alctuiete structura extern, partea dinamic a acesteia. Ea este corelat
cerinelor de celeritate ale procesului legislativ precum i principiilor generale
de tehnic legislativ.
De asemenea, ea se identific i se exprim prin articole, paragrafe,
alineate care la rndul lor sunt structurate n pri, titluri, capitole, seciuni.

Izvoarele dreptului administrativ romn

Prin noiunea de izvor al dreptului administrativ se nelege acea forma
prin care se exteriorizeaz o norm de drept administrativ.
Doctrina juridic occidental, dar i cea romn mparte izvoarele
dreptului administrativ n izvoare scrise i izvoare nescrise.
n categoria izvoarelor scrise sunt cuprinse: Constituia, legile,
ordonanele i hotrrile Guvernului, ordinele, regulamentele, tratatele
internaionale etc., iar n categoria izvoarelor nescrise: cutuma, jurisprudena,
principiile generale, doctrina.

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin
dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material
i izvor de drept n sens formal.
Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt
concepute ca adevrate dat-uri ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care
determin aciunea legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din
necesitile practice.
Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin
adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin
obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete
o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat,
obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de

nevoie fora de constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale

dreptului. Acestea reprezint actele normative adoptate sau emise de ctre
autoritile publice competente, acte ce conin norme juridice, reguli de conduit
obligatorii, imperative.
ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de
exprimare a voinei guvernanilor.
Doctrina juridic occidental face n mod obinuit distincie ntre
izvoarele scrise (Constituie, legi, ordonane etc.) i izvoarele nescrise (cutuma,
jurisprudena, principiile generale de drept). n doctrina francez, izvoarele de
drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de drept.
Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca
reprezentnd formele n care se exprim normele dreptului administrativ care
nasc, modific sau sting raporturi de drept administrativ.
Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare
constituional, Constituia fiind primul dintre acestea.
n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise
avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se
dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte
juridice.
Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul
acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care eman
actul respectiv.
n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor
juridic izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: Constituia, legile
(constituionale, organice sau ordinare), decretele-legi adoptate pn n mai
1990, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei
ministeriale i extraministeriale indiferent de denumirea lor (ordine, instruciuni,
precizri, circulare), actele autoritilor administrative centrale autonome cum
ar fi Banca Naional a Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii,
indiferent de denumirea lor (circulare, precizri, hotrri etc.), ordinele
prefecilor, hotrrile consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale,
dispoziiile preedinilor consiliilor judeene, dispoziiile primarilor.
Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ
datorit caracterului de lege fundamental a statului, i deci forei juridice
superioare a normelor de drept administrativ pe care le conine. Legile
constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului

administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme

din sfera acestei ramuri de drept.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres
prevzute n Constituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n
msura n care reglementeaz raporturi de drept administrativ.
Legile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi
adoptate n orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare
primar a relaiilor sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea
numai n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul
administraiei publice.
Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific
consacrat de art.115 din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a
legii, avnd o natur juridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale
dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent.
Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extraministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale
autoritilor administraiei publice locale i ale prefecilor constituie izvoare
ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter normativ.
Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba
despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i
impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat.
La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale
dreptului administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele
Preedintelui emise n baza art.100 din Constituia republicat, n msura n
care acestea au caracter normativ.
Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului
administrativ numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii:
- s fie de aplicaie direct, nemijlocit;
- s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale (art.91 alin.1 din
constituie);
- s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului
administrativ.

Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

n ceea ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ,
discuiile se poart de regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul
(cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina.
Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre
unii autori c nu poate prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca
modern, cnd dreptul s-a dezvoltat mult. El poate ns s suplineasc o
prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui izvor al
dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii,
utilizarea lui.
n realitate, o corect nelegere a semnificaiei cutumei ca izvor al
dreptului ne ofer teoria mai ampl, dezvoltat n doctrina elveian, conform
creia cutuma poate fi admis ca izvor al dreptului administrativ dac sunt
ndeplinite dou condiii: s se fi format o practic ndelungat i s se fi creat
convingerea opiniei publice cu privire la caracterul ei obligatoriu .
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare
importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de
a se face distincie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative,
situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului
administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi
prevzute expres n vreun act normativ se degaj prin generalizare, cptnd
valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective.
n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al
jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a
fundamentat pn n prezent un punct de vedere comun, o poziie cristalizat. n
doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izvor de
drept, s-a susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea,
n mod indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac
jurisprudena n dezvoltarea dreptului.
n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider
n mod tradiional c, practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar
constituie izvor de drept, fiind invocat ntotdeauna cnd apar probleme
asemntoare sau identice. Cu alte cuvinte, judectorul n pronunarea unei
soluii ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior,
ntr-o cauz asemntoare sau identic.
n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios
administrativ i mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios

constituional a permis doctrinei occidentale contemporane s aprecieze c este

vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ.
n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie
izvor al dreptului administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor
asupra jurisprudenei, dar n timp i asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut
faptul c, dup 1990, n elaborarea unor acte normative fundamentale au fost
reinute multe din propunerile formulate de doctrin, dac ar fi doar s
exemplificm cu actuala lege privind contenciosul administrativ.
Bibliografie:
- Ion Alexandru, Cruan Mihaela, Bucur Sorin Drept Administrativ,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005;
- Romulus Iulian Gheorghiu Drept Administrativ,
Bucureti, 2005;

Editura Economic,

- Corneliu Manda Drept Administrativ-tratat, vol. 1,

Bucureti, 2004.

Editura Lumina Lex,