REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr.

2(5)/2000

Dacian Cosmin Drago

O SCURT TEORIE GENERAL A RECURSULUI ADMINISTRATIV DIN
PERSPECTIVA DREPTULUI COMPARAT

Abstract
The various administrative law systems usually provide for citizens the right to appeal to the
primary authority or to a superior administrative body against an administrative act or decision. This
study presents the way that the main European legal systems solve this matter.

1. Din perspectiva evoluiei recursului administrativ n dreptul comparat, i

avnd n vedere realitile actuale existente n dreptul administrativ de pretutindeni i
din ara noastr, vom ncerca s formulm o scurt teorie general a recursului
administrativ, prin surprinderea caracteristicilor eseniale ale diferitelor categorii ale
acestuia i a raporturilor sale cu recursul jurisdicional (contencios).
2. Controlul preventiv care se realizeaz n snul administraiei nu este
suficient pentru a asigura legalitatea deciziilor luate de aceasta. El las s treac
abuzurile i erorile administraiei, care pot fi reparate doar printr-un control ulterior,
corectiv. Controlul corectiv poate fi control intern, n interiorul aparatului
administrativ, i control extern, exercitat de alte autoriti publice. Doctrina francez1
consider recursul graios i cel ierarhic ca fcnd parte din controlul intern
administrativ, cel extern fiind realizat de organe jurisdicionale, organe politice i
tehnice. Doctrina romn distinge i n interiorul aparatului administrativ existena
unui control intern i a unuia extern, primul fiind declanat din oficiu sau de recursul
graios, pe cnd cel extern este ndeplinit de superiorul ierarhic, de organul de tutel,
de alte organe administrative specializate, tehnice2.
Recursul administrativ este cererea adresat autoritii administrative care
statueaz n aceast calitate3

G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, Le controle de ladministration et la protection des citoyens

(etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, p.261.
2
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.II, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1997, p.8;
3
J-M.Auby, M.Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communaut
conomique Europene, Jurisprudence gnrale Dalloz, Paris, 1971, p.251.

107

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

3. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gsete n dreptul de
petiionare al cetenilor4, drept prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor
moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative.
Potrivit dreptului de petiionare5, cetenii se pot adresa autoritilor publice
prin petiii, formulate n numele semnatarilor, iar autoritatea public este obligat s le
rspund n termenele prevzute de lege (art.47 al Constituiei Romniei din 1991)6.
Prin asemenea petiii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act
considerat de petiionar ilegal.
Este de principiu, pe de alt parte, c un act administrativ poate fi revocat, n
principiu, de ctre organul emitent sau de ctre organul ierarhic superior, din oficiu
sau la cererea particularilor7.
Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu
se confund cu simplele cereri adresate admininistraiei, fundamentate i ele pe
dreptul de petiionare8. n cazul recursului administrativ ne aflm n prezena unui
litigiu, se contest o decizie explicit (act administrativ) sau implicit (refuzul
nejustificat sau tcerea administraiei) a organului administrativ. Simplele cereri nu
presupun existena unui litigiu9, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la
baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ.
5. Originea i evoluia recursului administrativ.
n rile europene, perioada anterioar revoluiilor burgheze s-a caracterizat, n
ceea ce privete cile de atac ale actelor administrative ilegale, prin sistemul
administratorului judector, controlul acestor acte fiind realizat de ctre
administraie, prin organele proprii10 .
4

J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.216; C.L.Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii
Supreme de Justiie, s. cont. adm, n Dreptul nr.10/1997, p.105 ; G.Isaac, La procdure
administrative non contentieuse, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968, p.619.
5
n sensul c recursul administrativ este o form special de exercitare a dreptului de petiionare s-a
exprimat i doctrina ntemeiat pe Legea nr.1/1967 a se vedea A.Iorgovan, I.Moraru, D.Mustea,
Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, 1985, p.184 ; Editorial- Perfecionarea sistemului
legal de ocrotire a drepturilor persoanelor n raporturile cu organele administraiei de stat, n Studii
i cercetri juridice nr.3/1967, p.311.
6
A se vedea, spre exemplu, art.17 al Legii fundamentale pentru Republica Federal Germania, intitulat
dreptul de petiionare, art.29 al Constituiei Spaniei, art.10 al Constituiei Greciei.
7
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, vol. I , p.261; R.Chapus, Droit administratif gnral, 13e edition,
tome 1, Montchrestien, Paris, 1999, p.376.
8
G.Dupuis, M.-J.Gudon, P.Chrtien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand
Colin, Paris, 1999, p.42
9
J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.215.
10
Ibidem, op.cit., p.41 ; J.Schwarze, Droit administratif europen, vol.I, Office des publications
officielles des Communauts Europenes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p.153.

108

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Din acest moment, evoluia sistemelor de protecie a drepturilor cetenilor n
raporturile lor cu administraia a fost diferit.
Dup 1789, sub influena revoluiei franceze, n unele state a fost realizat o
separaie absolut a puterilor executiv i judiciar, prin urmare orice intervenie a
tribunalelor asupra administraiei era interzis. Acest lucru i gsete explicaia n
rolul ostil pe care l-au jucat tribunalele n timpul revoluiei din Frana11 precum i n
ideea caracterului exorbitant al litigiilor administrative, care a marcat gndirea
revoluionarilor12.
n Frana, organele administrative care erau competente s soluioneze
contestaiile particularilor au nceput, treptat, s foloseasc o procedur apropiat de
cea jurisdicional n rezolvarea aceastor cereri. Crearea jurisdiciilor administrative
independente de administraia activ (tribunalele administrative) a fcut ca organele
cu atribuii jurisdicionale s devin jurisdicii administrative inferioare acestora.
Controversa autorilor francezi a purtat asupra chestiunii de a ti dac sistemul
consacrat n timpul vechiului regim a constituit o form de jurisdicie administrativ
sau un simplu recurs administrativ clasic. n opinia prof. Chevallier13, n
caracterizarea unei jurisdicii administrative trebuie inut seama nu numai de criteriul
formal- al naturii litigiului- ci i de criteriul organic i formal, prin urmare nainte de
revoluie exista doar posibilitatea unui recurs administrativ, nu i a unuia
jurisdicional.
Exemplul cel mai edificator n ceea ce privete aceast evoluie este Consiliul
de stat, nfiinat n 1799 ca organ consultativ al guvernului, dar a crui aviz a primit
rapid valoare obligatorie pentru organele administrative inferioare. Dei n 1872 s-a
dotat cu o secie de contencios administrativ, care-i exercit atribuiile ca un tribunal
administrativ independent, din punct de vedere instituional nici la ora actual nu i-a
schimbat natura de organ al puterii executive, membrii si fiind considerai
funcionari publici, nu judectori.
Spre deosebire de Frana, unde jurisdicia administrativ s-a dezvoltat de sus
n jos, adic pornind de la Consiliul de Stat, n Germania fenomenul a avut un curs

11

J.Schwarze, op.cit., p.114; J.Chevallier, Llaboration historique du principe de sparation de la

jurisdiction administrative et de ladminnistration active, Librairie gnrale de droit et de
jurisprudence, Paris, 1970, p.73.
12
J.Chevallier, op.cit., p.74.
13
Ibidem, p.42.

109

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

invers, de la landuri nspre federaie14 . Tot sub influena revoluiei franceze s-a
dezvoltat i contenciosul administrativ din Italia15, Belgia16.
n Anglia, tribunalele de drept comun au fost desemnate competente s judece
totalitatea litigiilor, inclusiv cele dintre administraie i particulari (este vorba despre
aa-zisul sistem common law, care nu face distincie ntre litigiile administraiei cu
particularii i litigiile dintre particulari), ns exist i tribunale adminstrative17.
n sfrit, exist i ri, cum ar fi Olanda, n care sistemul administratorului
judector s-a meninut, ulterior nfiinndu-se i tribunale administrative, ns
procedura de judecat nu este una specific administraiei active, ci apropiat de cea
judiciar 18.
Din perspectiva acestei evoluii istorice a contenciosului administrativ, se
poate nelege evoluia recursului administrativ. Astfel, n sistemul administratorului
judector, recursul administrativ era singura cale de atac a actelor ce emanau de la
administraie19. Acestui recurs, din care s-a desprins n timp, aa cum am artat,
recursul administrativ cu caracter jurisdicional, i s-a alturat recursul contencios,
adresat fie tribunalelor administrative independente, fie tribunalelor ordinare, n
funcie de sistemul de contencios administrativ la care ne raportm.
n consecin, n prezent cile de contestare a actelor administrative ilegale
sunt recursul administrativ i recursul contencios, la care se adaug, n unele ri,
recursul la mediator sau la avocatul poporului(ombudsman).
Recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau neprevzut de
vreun text de lege. La rndul lor, recursurile prevzute de lege se mpart n recurs
administrativ propriu zis i recurs administrativ cu caracter jurisdicional.
Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevzute de lege) sunt recursul
graios, recursul ierarhic i recursul de tutel20 . Recursurile neprevzute de lege sunt
facultative, n timp cele prevzute de lege pot fi facultative sau obligatorii. n ultimul
caz, ne aflm n faa unui recurs administrativ prealabil sesizrii instanei de

14

J.Schwarze, op.cit., p.127.

Ibidem, p.142.
16
Ibidem, p.168.
17
G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.104.
18
J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.453.
19
C.G.Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti,
1936, p.108 ; G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.60
20
J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.216.
15

110

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

contencios administrativ, aa cum este cel prevzut de art.5 al Legii nr. 29/1990 n
Romnia.
6. Tipuri de recurs administrativ.
6.1. Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept
comun)21 aa cum am precizat, i gsete totui temeiul juridic ntr-o lege, fie legea
fundamental, fie o lege ordinar, care prevede dreptul fundamental al cetenilor la
petiionare.
Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea
administrativ22, i este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea
fi exercitat. Excluderea acestei ci de recurs poate fi fcut fie n mod expres, i
anume stipulnd c actul administrativ nu poate fi atactat pe cale administrativ, ci
doar pe cale jurisdicional, fie implicit, prin precizarea c actul este definitiv din
punct de vedere al procedurii administrative23. Jurisprudena francez recunoate chiar
recursului ierarhic valoarea de principiu de drept public: el se impune astfel nu
numai autoritii controlate, ci i superiorului sesizat n sensul efecturii controlului
administrativ, care nu se poate ascunde n spatele unei presupuse liberti de decizie
acordat organelor inferioare24.
Aceast cale de atac poate fi exercitat oricnd, i poate viza att aspecte de
legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu
nu are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n sistemele de drept care
cunosc termene predeterminate de sesizare a instanei de contencios administrativ,
recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie nainte, fie n acelai timp,
fie dup recursul jurisdicional, ns numai recursului introdus n termenul de
exercitare a recursului jurisdicional i se recunoate de ctre jurispruden efectul
prorogrii acestui termen.
n susinerea recursului se pot invoca, de asemenea, att motive de fapt, ct i
de drept, sau se poate apela pur i simplu la bunvoina administraiei 25. n ceea ce
privete persoana fizic sau juridic care are deschis calea acestui recurs,
jurisprudena francez, precum i codurile administrative suedez, elveian sau

21

Ibidem, p.217.
C.G.Rarincescu, op.cit., p.108.
23
G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.264.
24
Ibidem, p.264.
25
Ibidem, p.272.
22

111

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

norvegian decid n sensul c orice persoan interesat poate s-l exercite, chiar dac
nu-i este adresat26.
Recursul administrativ neprevzut de texte legale exist, incontestabil, n
aproape toate sistemele de drept administrativ, i este consacrat de multe ori de
jurispruden, care-i ataeaz diferite efecte juridice. El poate fi recurs graios, recurs
ierarhic sau recurs de tutel, precum i recurs impropriu. De dezvoltarea acestor
concepte ne vom ocupa mai jos.
Doctrina i jurisprudena francez au decis c, deoarece nu exist un text care
s-l prevad, recursului i se vor aplica regulile de drept comun, adic procedura
recursului facultativ27.
6.2. Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta,
ntr-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiii referitoare la petiionar,
sau poate fi redus doar la aspecte de legalitate ale actului administrativ.
La rndul su, recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. n
cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluionare i atac nu este
reglemenrtat amnunit, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i
destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes, nu este
inut s respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen
predeterminat.
n cazul recursului obligatoriu ns, exist dou posibiliti: a) legea prevede
doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ28, i b) de
regul legea reglementeaz i o procedur de derulare a acestuia, ce cuprinde termene
de intentare, dezbatere contradictorie, motivarea soluiei. Se ataeaz astfel recursului
administrativ o alur quasi-jurisdicional. Formalismul acesta se explic prin faptul
c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde s uureze munca judectorului,
fiind un pre-contencios, recursul obligatoriu este un para-contencios, care mpiedic,
n cazul n care nu este efectuat, sesizarea judectorului29.
Distinct de recursul administrativ de drept comun, exist n unele ri aa-zisul
recurs quasi-contencios, instrumentat dup o procedur special, care presupune
asocierea autoritii competente cu un organism de natur jurisdicional. Soluia
recursului aparine autoritii administrative, dar cu avizul organului jurisdicional.
26

Ibidem, p.273 .
J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.217.
28
R.Chapus, op.cit, tome I, p.769.
27

112

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Este cazul, n Italia, a recursului la Preedintele Republicii, care va fi rezolvat cu
avizul Consiliului de Stat30.
6.3. n cazul n care particularul adreseaz o cerere de revocare organului
emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele
cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ
constituie ultima treapt a ierarhiei administrative31.
Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat
organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic.
n primul caz, recursul graios declaneaz controlul administrativ intern, iar n
cazul recursului ierarhic se declaneaz controlul administrativ extern ierarhic32.
Recursul ierarhic nu este recunoscut n sistemul de drept anglo-saxon, care
consider c cererea de revizuire a unei decizii administrative face ca superiorul
ierarhic astfel sesizat s se gseasc n aceeai situaie ca i cnd el ar fi fost sesizat
pentru prima oar cu acea cerere33. El nu rezolv o cale de atac mpotriva actului, ci se
pronun asupra lui ca i cum i-ar fi fost adresat personal, direct.
O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se
adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei
publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber
declanarea controlului de tutel 34. Tutela administrativ are dou sensuri: n primul
sens, ea desemneaz dreptul de anulare, aprobare, autorizare a actului administrativ
emis de o autoritate descentralizat, n timp ce n accepiunea ei moderat, relev
dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act
administrativ35.
7. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional. Recursul
administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul
jurisdicional (contencios). Ele sunt dou sisteme de soluionare a litigiilor
administrative n principiu separate i independente. Primul se adreseaz

29

G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.270.

G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.271.
31
C.G.Rarincescu, op.cit., p.109.
32
A se vedea, n acest sens, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, p.7.
33
G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.268.
34
R.Chapus, op.cit, p.581.
35
A.van Lang, G.Gondouin, V.Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition,
Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282.
30

113

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

administraiei active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative
independente sau instanelor judectoreti36.
Persoanele fizice sau juridice pot, n principiu, opta liber ntre cele dou
recursuri, iar exercitarea unuia dintre ele nu mpiedic exercitarea celuilalt,
concomitent sau ulterior. Uneori, ns, aa cum am precizat anterior, legea prevede ca
o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului administrativ,
iar alteori recursul administrativ este exclus prin lege n favoarea exercitrii numai a
recursului jurisdicional37.
Dac autoritatea administrativ statueaz prima, decizia sa nu are, n principiu,
nici un efect asupra recursului jurisdicional; excepie face cazul n care actul este
anulat de ctre autoritatea administrativ, cnd judectorul va declara ncetarea
procesului pentru lipsa obiectului. Dac ns decizia judectorului a intervenit prima,
autoritatea administrativ i pstrez dreptul de a statua, cu condiia ca decizia sa s
nu fie contradictorie hotrrii judectorului. Trebuie precizat c decizia intervenit n
recursul administrativ este un act administrativ, ce poate fi deferit judectorului pentru
anulare38.
Organizarea recursului administrative depinde de rolul i locul care-i este
asigurat n raport cu controlul contencios. Cele dou ci de atac pot fi organizate
independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, recursul
contencios nefiind deschis dect n contra actelor administrative devenite definitive
prin epuizarea cilor de recurs administrativ, sau revizuite de organul emitent.
Recursul administrativ este guvernat de reguli mai puin stricte dect cel
contencios. Garaniile eseniale oferite administrailor care folosesc recursul
administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dac se
acord o importan mare recursului contencios, acesta va fi organizat astfel nct s
protejeze drepturile i libertile administrailor, recursul administrativ fiind neglijat;
dac ns recursul contencios nu privete ntreaga activitate administrativ,
consacrnd limite multiple n exercitarea sa, procedura recursului administrativ va
beneficia de o atenie sporit, fiind reglementat mai amnunit i oferind mai multe
garanii administrailor.

36

J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.215.

Ibidem, p.219.
38
J-M.Auby, M.Fromont, op.cit., p.220.
37

114

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

n sistemele unde recursul administrativ este facultativ, particularul care se
consider vtmat de o decizie administrativ, poate sesiza superiorul ierarhic sau se
poate adresa direct judectorului; el poate introduce concomitent cele dou recursuri,
iar dac obine satisfacie pe cale administrativ, se va desista de cererea de chemare
n judecat. n acest caz, singura legtur existent ntre cele dou recursuri este
efectul de prorogare al termenului de recurs contencios pe care-l are introducerea
recursului administrativ.
Dimpotriv, n acele sisteme de drept n care recursul administrativ este
considerat un prealabil obligatoriu sesizrii instanei de contencios, particularii nu pot
sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac.
Aceast regul este aplicat, uneori, doar unor categorii de acte administrative39, iar
alteori ca regul general40.

39
40

De exemplu, n Frana sau Belgia a se vedea G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.269.
n Germania, Italia - Ibidem, op.cit, p.270 ; La fel se ntmpl i n Romnia.

115