Reforma administratiei publice locale din Republica Moldova

Anii 90 ai secolului XX au fost marcai de provocri serioase cu care s-au confruntat marea
majoritate a rilor din Europa Central i de Est ce in de dezmembrarea structurilor fostelor
state i a construirii unora noi. Necesitatea unor schimbri a fost alimentat de existena unor
nemulumiri vizavi de statul modern al proteciei sociale, care a devenit birocratic, orientat pe investiii i structuri autoritare n aciunile privind bunstarea populaiei. Noile idealuri au nceput
s evidenieze necesitatea unor procese flexibile menite s rspund unor sarcini concrete.
Printre aceste idealuri se numr urmtoarele: posibilitate de a ghida, i nu de a controla
procesele; msurarea performanelor n baza indicatorilor de producie, i nu de investiie;
procesele decizionale n baz de cooperare, i nu de adversitate.
Societile din aceast zon preiau aceste idealuri i discursuri innd cont de experienele lor
istorice specifice. La nceputul perioadei postsocialiste, statele din Europa Central i de Est erau
privite ca locuri unde se manifest o putere de stat excesiv n raport cu societatea civil. Totui
noile idealuri democratice au demonstrat dorina dezmembrrii vechilor structuri de stat i
constituirea unora noi, supuse unui puternic control democratic. Statele din regiune s-au
confruntat cu o sarcin paradoxal: s se reformeze pe ele nsele, s elimine nencrederea i
suspiciunile populaiei i, n acelai timp, s atenueze impactul noilor relaii economice
economie bazat pe relaii economice de pia cu caracteristici tot mai pronunate de globalizare,
neafectnd ntr-o prea mare msur economiile postsocialiste. La aceste dificulti s-a mai
adugat i faptul c idealurile i msurile de reform si, n unele cazuri, nsui aparatul de stat au
fost prinse n luptele pentru putere politic i economic.
Cazul Republicii Moldova n acest context a fost unul i mai complicat, influenat de
problemele ce vizau direct suveranitatea, indivizibilitatea i independena statului. Pe ruinele
vechilor structuri, motenite de la Imperiul Sovietic, trebuiau puse bazele statului nsi, proces
care la nceputul lui a fost influenat de mai muli factori: interni i externi. Redefinirea
structurilor statului a nceput prin elaborarea unor pachete de reforme, a unor organisme i a unor
msuri legislative. Profunzimea, direciile i extinderea acestor reforme difer, n funcie de
ciclurile electorale, rezultatele alegerilor i angajamentele guvernelor din anumite perioade. Cel
mai frecvent reformele structurilor statului snt concepute ca reforme ale administraiei publice i
a sistemelor administrative.
Reformarea administraiei publice locale
n perioada anilor 1990-1998
Reformarea administraiei publice locale n Republica Moldova, aflat n perioada de
tranziie, a constituit un proces foarte dificil. Perioada de tranziie poate fi definit ca o stare

special a organismului social n care au loc transformri profunde incluznd n sfera aciunii lor
i sfera administraiei publice. Actualmente trim o perioad n care se contureaz i se dezvolt
noua administraie cu ambele ei componente: administraia public local i administraia
public central. Acest proces prin nsi natura sa reprezint un complex de aciuni care se
realizeaz treptat, pe etape, cu obiective i prioriti proprii fiecreia dintre ele.
Administraia public n perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului influenate de
procesele democratice din societate i de dorina de racordare a administraiei publice la
realizrile statelor avansate n acest domeniu, dar totodat persist i elementele trecutului, care
i gsesc expresie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de
mentalitate perimate, exprimnd n totalitatea lor ineria puterii.
n Republica Moldova esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n
trecerea de la administraia public care a servit sistemul administrativ de comand i care
funciona n baza principiului centralismului, la administraia public chemat s serveasc un
sistem democratic al societii ce funcioneaz n baza altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi moderne.
Edificarea sistemului nou de administraie public i organizarea funcionrii lui constituie o
sarcin major a reformei ce are drept scop s nlture din administraia public elementele
neeficiente, depite de timp i s ajusteze administraia public la cerinele actuale de organizare
i funcionare ce ar corespunde plenar valorilor, doleanelor i aspirailor poporului care i-a ales
calea democratic de dezvoltare a societii.
Reforma reprezint a schimbare cu elemente de noutate care se produce n viaa unui stat
(presupune i transformri de mentalitate). Reformarea actual a administraiei publice constituie
o expresie logic a democratizrii societii.
n ara noastr procesul dificil de reformare a administraiei publice s-a realizat mpreun cu
transformarea sistemului politic ncepnd cu anii 90. Anul 1990 a dat startul unei serii largi de
schimbri i transformri ce au avut drept consecin implozia sistemului totalitar centralizat i
trecerea treptat la un sistem democratic de organizare a societii. Experiena precedent de organizare a sistemului administrativ a demonstrat ineficiena acestuia i cerea n mod imperios o
schimbare calitativ. Sistemul totalitar centralizat era organizat dup nite principii care ignora
interesele economice, sociale, naionale ale populaiei i a dus n cele din urm la nstrinarea
populaiei de proprietate i putere, n special la nivelul comunitilor locale. Acest sistem era total strin de specificul i realitile existente; nu exprima interesele ntregii populaiei care avea
dreptul de a-i decide modul de via i de a-i exprima n mod liber opiunile.
Un factor important care a dus la catalizarea procesului de reformare a administraiei publice
din Republica Moldova a fost factorul politic. Acest factor a avut un impact incontestabil ce a

dus la influenarea considerabil asupra administraiei publice i a servit ca imbold pentru

iniierea i realizarea reformei administraiei publice. Factorul politic s-a manifestat ntr-o palet
de transformri importante care s-au manifestat ncepnd cu anii 90. n primul rnd trebuie luat
n considerare influena pozitiv asupra evoluiei administraiei publice a unor fenomene
profunde din sfera politic cum ar fi alegerea i pledarea pentru o cale democratic de dezvoltare
a societii, orientarea spre valorile general-umane, naintarea n calitate de obiectiv al dezvoltrii
sociale

edificrii

statului

democratic

de

drept,

democratizarea

sistemului

electoral,

instituionalizarea funciei prezideniale, introducerea practicii parlamentarismului (parlamentul

fiind expresia suveranitii populare care se axeaz pe exigena numrului i este bazat pe
ncredere), instituirea autoritii de jurisdicie constituional.
Succesul reformei va depinde n mare msur de crearea i operarea mecanismelor
instituionale necesare pentru realizarea celor preconizate. Divizarea necesitilor conform
prioritilor este o component a oricrei strategii ce are obiective stabilite. n acest scop se va
crea un cadru de profesioniti competeni n domeniul managementului pentru consiliile locale.
Pentru ca reformarea administraiei publice s se poat realiza este necesar de atins urmtoarele
obiective:
- calitatea mereu crescnd a rezultatelor activitii instituiilor publice;
- simplificare procedurilor i tehnicilor de administrare;
- coordonarea mai bun a activitii instituiilor publice;
- o dezvoltare profesional mai accentuat i o continuitate a personalului, cadrelor n
instituiile publice;
- reducerea fenomenelor negative: incompetena, corupia;
- creterea autoritii administraiei publice i a ncrederii societii n ea;
- motivarea personalului, antrenarea i stabilizarea persoanelor calificate n domeniul
managementului;
Sub aspect cronologic, pot fi identificate trei perioade pe parcursul crora n Republica
Moldova s-au fcut eforturi de a crea un sistem nou de administraie public.
Prima perioad 1991-1994 care mai fost numit i perioada de tranziie sau
preconstituional.
A doua perioad 1994-1998 etapa postconstituional.
A treia perioad 1998-2003 etapa (judeelor) descentralizrii.
A patra perioad 2003 prezent revenirea la raioane.
Majoritatea rilor dezvoltate acord o atenie deosebit noilor abordri teoretice referitor la
natura i funciile statului n societatea democratic contemporan. Esena lor se reduce la
orientarea de a minimaliza funciile statului, de a transfera o parte din drepturi, obligaiuni i

responsabiliti privind adoptarea i implementarea deciziilor la nivel local, acolo unde de

fapt, aceste decizii n unele cazuri afecteaz direct interesele cetenilor i unde ineficiena lor
este cel mai bine cunoscut. Problema trecerii de la conducerea centralizat a statului la
descentralizarea administrativ, la transmiterea unei pri din atribuiile competenele i
responsabilitile guvernului, a organelor de specialitate a administraiei publice centrale ctre
autoritile locale ale administraiei publice.
Un document de o importan deosebit, elaborat de Consiliul Europei n anul 1985, n
scopul aprrii i consolidrii autonomiei locale n rile euro pene, este Carta European
Exerciiul Autonom al Puterii Locale. Acest instrument legifereaz autonomiei locale dreptul
i capacitile colectivitilor locale de a soluiona i garanta n cadrul Legii, pe propria
rspundere i n favoarea populaiei o parte considerabil din treburile publice. Printre cele mai
importante idei ale acestui document pot fi menionate: fundamentarea i consolidarea
constituional a principiului descentralizrii puterii; existena n instituiile administrativteritoriale a consiliilor alese i, respectiv, a organelor executive responsabile n faa lor;
instituirea unor forme de participare direct a cetenilor la adoptarea celor mai importante
decizii; reglementarea clar a competenilor i responsabilitilor ce revin colectivitilor locale
etc.
Evident necesitatea de a purcede la activitatea concret de trecere de la sistemul
administrativ de comand la cel democratic a obligat noua conducere politic a republicii i a
instituiilor respective s grbeasc procesul de pregtire a bazei juridice, sprijinindu-se n
temei, pe prevederile Cartei Europene referitor la descentralizarea puterii; recunoaterea
comunitii locale ca subiect al autoadministrrii; necesitatea consiliilor alese i a organelor
executive responsabile n faa lor; deinerea mijloacelor financiare de ctre autoritile locale.
Deci, fiind parte component a sistemului totalitar sovietic, administraia public local n
Republica Moldova pe parcursul a mai multor decenii a fost o administraie supracentralizat. O
dat cu pirea Republicii Moldova spre reformele democratice s-a impus i o reform n
administraia public. Aceast reform a fost condiionat de necesitatea schimbrii structurii
administraiei publice, de rolul, funciile i criteriile noi pe care trebuie s le aib att administraia public central, ct i administraia public local.
n sfera administraiei publice locale se observ o tendin de a pstra multe lucruri
neschimbate i aceasta din cauza predominrii viziunilor conservatiste ale factorilor de decizie i
ale clasei politice, care frna lansarea reformelor preconizate pentru diferite aspecte ale
organizrii i funcionrii administraiei publice locale. Aceasta a adus prejudicii serioase
procesului de reformare a administraiei publice n ansamblu1.
1

Smboteanu A. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. - Chiinu, Museum, 2001, p.67

n 1990, n Republica Moldova noul parlament, ncearc s fac o trecere de la sistemul

totalitar la un sistem democratic. Aceast trecere putea fi posibil numai o dat cu crearea unui
cadru legislativ adecvat. Respectiv, n primvara anului 1990 n Republica Moldova au loc
alegerile locale. Modalitatea de alegere a fost n conformitate cu legea sovietului suprem al
Republicii Moldova cu privire la alegerile de deputai n sovietele raionale i steti adoptat n
anul 1989. Aceast lege prevedea alegerea deputailor (consilierilor) pe circumscripii electorale,
adic fiecare unitate administrativ-teritorial era mprit n circumscripii dup numrul de
deputai care trebuiau s fie alei. Dreptul de a candida l avea orice cetean al acestei uniti
administrativ-teritoriale, dndu-i dreptul candidatului s-i aleag orice circumscripie dorete.
Primarul n aceast perioad era ales indirect, adic din rndul deputailor (consilierilor),
primarul concomitent era i deputat (consilier) prezida edinele (sesiunile) i semna hotrrile
adoptate.
Prima perioad de reformare a administraiei publice locale n Republica Moldova, cunoscut
sub perioada de tranziie avea drept scop eliminarea formelor de supracentralizare de guvernare
i crearea condiiilor necesare pentru implementarea unei administraii publice locale moderne.
Din punct de vedere legislativ, reforma administraiei publice locale n Republica Moldova a fost
iniiat de Legea cu privire la bazele autoadministrrii locale adoptat de Parlament la 10 iulie
1991. aceast lege a fost conceput n baza principiilor fundamentale ale administraiei publice
locale i a iniiat implementarea unui nou sistem de administraie public local n dou niveluri:
la primul nivel comune, orae; la al doilea nivel jude.
Totodat se stabilesc i autoritile publice pentru fiecare nivel: consiliile comunale,
orneti, primarii i respectiv consiliile judeene. Ca autoriti executive erau stabilite
comitetele la nivel de comun, orae i respectiv preedinii consiliilor judeene la nivel de jude.
n aceast perioad, Republica Moldova era divizat din punct de vedere admnistrativ n: sate,
orae, orele, raioane i prevederile acestei legi nu puteau fi implementate. Se cerea urgent
adoptarea de Parlamentul Republicii Moldova a legii privind organizarea administrativteritorial. Cu regret acest fapt nu s-a produs, dar s-a recurs la o alt cale. Tot la 10 iulie 1991
Parlamentul prin Hotrrea nr.636-XII privind aplicarea legii Republicii Moldova privire la
bazele autoadministrrii locale stabilete o perioad de tranziie spre noul sistem de
administrare. Aceast hotrre prevedea n prima etap desfiinarea raioanelor existente ca uniti
administrativ-teritoriale i introducerea unui sistem tranzitoriu de administrare local pe baza
unui unui regulament adoptat de Guvernul Republicii Moldova.
n etapa a doua se preconiza crearea i introducerea propriu-zis a noului sistem de
administrare. Ct privete prima etap, Guvernul Republicii Moldova prin Hotrrea nr.357 din
22 iulie 1991 adopt Regulamentul provizoriu privind funcionarea organelor autoadministrrii

locale n Republica Moldova n perioada de tranziie (pn la definitivarea noii mpriri

teritorial-administrative); ct privete a doua etap ea a euat deoarece att primul Parlament
(1990), ct i cel de al doilea (1994) n-au creat un nou cadru teritorial-administrativ. Chiar dac
regulamentul adoptat de Guvern n 1991 purta determinativul provizoriu, el a avut aplicare pn
n decembrie 1994. Acest regulament nu vine s fac mari modificri n organizarea i
funcionarea autoritilor publice locale. El face nite modificri de ordin lingvistic, schimb
denumirea sovietului stesc n primrie, preedintelui sovietului stesc n primar, deputaii n
consilieri, sesiunile n edine ale consiliului i poate cea mai mare greeal este c se substituie
funcia de secretar cu cea de viceprimar. Astfel, activitatea autoritilor publice era reglementat
de vechile instruciuni i regulamente din perioada sovietic. Prima etap de reformare a
administraiei publice locale finalizeaz cu adoptarea Constituiei Republicii Moldova la 29 iulie
1994.
Putem meniona c n situaia de instabilitate politic i social economic nu este uor s
vorbeti despre o autonomie local real sau despre descentralizarea administrativ, deoarece
ele

nu

corespund

caracteristicilor

eseniale

ntruchipate

categoriile

autonomie,

responsabilitate plenar, autoritate reprezentativ etc.

Dezacordurile existente n perioada preconstituional au alimentat, la rndul lor, criza
autoritilor locale n curs de constituire, lipsindu-le de o orientare i msuri concrete ce le-ar fi
dat posibilitatea s gestioneze pe propria rspundere interesele comunitii locale.
A.Smboteanu evideniaz un set de tendine ale reformei administraiei publice locale n
etapa preconstituional:
- democratizarea sistemului politic creeaz condiii favorabile pentru iniierea i desfurarea
reformei;
- contientizarea de ctre opinia public a necesitilor de reformare a administraiei publice
locale, inclusiv a organizrii administrativ-teritoriale, pe de o parte, i manifestarea unei
rezistene dure din partea oponenilor reformei, pe de alt parte;
- pstrarea n temei a raporturilor tradiionale, motenite din trecut, ntre 6dministr
administraiei publice centrale i administraiei publice locale2.
Organizarea i funcionarea administraiei publice locale
n perioada 1994-1998 (etapa postconstituional)
Caracteristica perioadei a doua ncepe cu adoptarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova
la 7 decembrie 1994 a unui set de legi care vin s legifereze modul de formare i funcionare a
autoritilor publice locale: 1) Legea privind administraia public local; 2) Legea privind
2

ibidem, p.68

organizarea 7dministrative-teritorial a Republicii Moldova; 3) Legea cu privire la alegerile

locale.
Importana acestor legi const n faptul c ele ncearc s redea unele modaliti de efectuare
a reformei administraiei publice locale prin:
- independen n adoptarea deciziilor;
- participarea cetenilor la procesul decizional,
- autonomie n stabilirea relaiilor ntre unitile administrativ-teritoriale;
- rezolvarea sub propria responsabilitate, n limitele competenilor sale stabilite prin lege a
problemelor de interes local;
- alegerea prin vot direct pe baza pluralismului politic a autoritilor publice locale;
- asigurarea autogestiunii financiare i economice;
Adoptarea acestor legi bazate pe prevederile constituionale art. 109-113 vin s completeze
reglementrile existente, asigurnd funcionarea autoritilor administraiei publice locale.
Timpul ne-a demonstrat c chiar dac aceste legi pornesc de la unele principii democratice,
scopul principal preconizat la nceput: transferul competenelor de la centru la periferie
autoritilor celor mai aproape de cetean n-a fost realizat pe deplin. Legea privind organizarea
administrativ-teritorial nu vine s realizeze prevederile Legii cu privire la bazele
autoadministrrii locale i a hotrrii Parlamentului nr.636-XII din 10 iulie 1991 privind
aplicarea legii Republicii Moldova cu privire la bazele autoadministrrii locale.
Cu anumite rezerve am putea considera c aceast lege nu a introdus ceva nou n cadrul
organizrii administrativ-teritoriale a Republicii Moldova, legifernd de fapt vechea structur
administrativ-teritorial cu 40 de raioane motenite, plmdite n perioada sovietic3.
Ceea ce a introdus nou legea mai sus menionat, este faptul c s-a lichidat noiunea de orel
pentru fostele centre raionale i a unor localiti mai dezvoltate din punct de vedere a industriei
prelucrtoare (Ghindeti, Bucov, Biruina, Costeti), denumindu-le orae. De asemenea, prin
art.4, alin.2 la Legii se legifereaz noiunea de comun dou sau mai multe sate se pot uni i
forma o singur unitate administrativ-teritorial numit comun. Este o denumire corect,
specific pentru Republica Moldova din punct de vedere istoric, dar nu este n concordan cu
art.110 din Constituie care specific c teritoriul Republicii Moldova sub aspect administrativ
este organizat n sate, orae i raioane4.
Tot n aceast lege se introduce o nou denumire a unor orae cu un rol deosebit n viaa
economic, social-cultural, tiinific i administrativ a republicii cea de municipiu. Art.7 al
Legii stipuleaz c statutul de municipiu li se atribuie oraelor Chiinu, Bli, Bender,
3
4

Popa V., Munteanu I., Mocanu I. De la centralism spre descentralizare. - Chiinu, Cartier, 1999, p.70
Constituia Republicii Moldova. Chiinu, Moldpres, 2004, art.110;

Tiraspol5. Nejustificat pare faptul c se stabilete crearea unitilor administrativ-teritoriale

desinestttoare de o 1000 locuitori.
Legea privind administraia public local adoptat la 7 decembrie 1994 de ctre Parlament,
putem meniona c ea reflect principiile constituionale stipulate n art.109 al Constituiei
Republicii Moldova reglementnd cadrul de funcionare al autoritilor din unitatea
administrativ-teritorial. Legea prevede c autoritile reprezentative ale administraiei publice
locale constituie un sistem din dou niveluri: primul consiliile steti, comunale, orneti, al
doilea consiliile raionale i municipale. De asemenea, n unitatea administrativ-teritorial de
ambele niveluri erau constituite i autoriti executive, n sate, comune, orae, municipii
autoritile reprezentative erau primriile formate din primar, viceprimar, secretar i ali membri
consilieri. Primriile ca autoriti executive, lunar se convocau n edin punnd n discuie
probleme ce reeeau din deciziile consiliului adoptnd pe marginea lor decizii. Deciziile adoptate
de primrie puneau n aplicare deciziile consiliului.
La nivel de raion, organul executiv era comitetul executiv raional (CER). Comitetul executiv
raional ca i primria se convoca lunar n edin i adopta decizii.
Legea privind administraia public local nu face o delimitare strict a competenelor ntre
nivelul I i II. Unele articole ale acestei legi i a Legii cu privire la alegerile locale nclcau
flagrant principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Acest lucru se refer la
alegerea preedintelui comitetului executiv raional (se alegea la propunerea Guvernului i de asemenea, la numirea i demiterea din funcie a primarului prin decret prezidenial n caz dac n al
doilea tur de scrutin nu a fost ales).
Paradoxul acestor prime dou etape (preconstituional i postconstituional) a constat n
faptul c forele reformatoare, declannd procesul, n-au contientizat complexitatea lui, n-au
elaborat un program bine definit cu etape, sarcini, principii i particulariti. N-au pregtit un
personal apt de a continua reformele ntr-o form mai dur i competent6.
Reforma administrativ-teritorial din 1998
un pas ferm spre democraia local i descentralizare
Perioada a treia n reformarea administraiei publice locale se caracterizeaz prin adoptarea
cadrului legislativ adaptat la noile condiii social economice de dezvoltare a societii. Ea
pornete o dat cu adoptarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova la 6 noiembrie 1998 a
Legii privind administraia public local i a Legii privind organizarea administrativ-teritorial

Legea privind organizarea administrativ-teritorial din 7 decembrie 1994. // Culegere de acte normative n domeniul
funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Chiinu, 2004, art.7;
Popescu T. Evoluia reformei administraiei publice locale: realizri i perspective. Chiinu, AAP, 2001, p.24

Republicii Moldova adoptat la 12 noiembrie 1998 i modificat prin legea nr.292-XIV din 19
februarie 1999.
Aceste legi se includ totalmente n programul de reformare necesar crerii unui stat de drept
bazat pe principii democratice, pluralism politic i organizarea economic pe principii noi.
Accentele sunt puse pe modernizarea administraiei publice care include scopuri i obiective
caracteristice unei reforme att structurale, ct i funcionale. Una din ideile dominante ale acestei
reforme este transferul pe plan local de la aparatul centrul, a chestiunilor ce in de interesele
social-economice ale unitii administrativ-teritoriale pornind de la de la principiul
descentralizrii. O importan deosebit o are faptul c n legile adoptate se face o delimitare a
competenelor ce revin autoritilor de nivelul I (sate, comune, orae i municipii) i a celor de
nivelul II (judee i municipii). Ca i-n legea precedent, legea privind administraia public local stabilete i reglementeaz modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei
publice locale: n sate, comune, orae, municipii consiliile locale ca autoriti deliberative i
primarii ca autoriti executive. La nivel de jude consiliul judeean ca autoritate deliberativ i
biroul permanent ca autoritate executiv.
Raporturile dintre autoritile publice judeene i cele locale au la baz principiile autonomiei
locale, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. Trebuie de remarcat faptul c
acest legi n comparaie cu cele precedente pornete de la stabilirea competenelor fiecrui
consiliu n parte (local i judeean), a modului de formare i funcionare a acestuia. Pentru evitarea posibilitii ca una i aceeai persoan s fie i ntr-o autoritate deliberativ i executiv,
funcia de primar este incompatibil funcia de consilier. S-a lichidat primria ca autoritate
executiv i comitetul executiv raional funciile acestuia revenindu-le primarilor i aparatului
primriei, i respectiv biroului permanent al consiliului judeean. Legea prevede c n localitile
cu o populaie mai mare de 7000 locuitori va fi numit de ctre consiliul local un viceprimar,
remunerat din bugetul local.
n localitile din componena unei comune, ora, municipiu din care nu au fost alei
consilieri n consiliul respectiv, legea prevede alegerea unui delegat stesc. De asemenea, n lege
se stabilete instituirea n fiecare jude a prefecturii ca instituie public cu drept de persoan
juridic menit s contribuie la asigurarea realizrii pe plan local a strategiei i obiectivelor
cuprinse n programul de activitate a Guvernului pe perioada respectiv. n fruntea fiecrei
prefecturi se afl un prefect reprezentantul Guvernului pe plan local numit prin hotrre de
Guvern i confirmat de preedintele Republicii Moldova.
O perioad lung de timp teritoriul Republicii Moldova a fost mprit n uniti
administrativ-teritoriale mici care nu erau n stare s-i asigure existena independent.

Majoritatea din cele 40 de raioane existente pn n 1998 nu-i acopereau cheltuielele din
veniturile proprii nici la 30%.
Ratificarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova a Cartei Europene Exerciiul Autonom
al Puterii Locale necesita o strict delimitare a competenelor ntre organele administraiei
publice locale de nivelul I i II, respectiv nivelul central i cel local.
Una din ideile dominante a reformei administrativ-teritoriale a fost dezvoltarea echilibrat a
teritoriului republicii. Mult timp n Republica Moldova dezvoltarea socio-economic, cultural,
politic a fost orientat doar spre unele uniti administrativ-teritoriale (Chiinu, Bli, Tiraspol
etc.), neglijndu-se dezvoltarea altor regiuni. Ca rezultat tot potenialul economic, social, cultural,
politic s-a concentrat n aceste uniti. Periferiile au fost uitate i respectiv procesul de dezvoltare
socio-economic a acestor uniti administrativ-teritoriale nu putea corespunde cerinelor
populaiei. Fostele centre raionale erau puin mai mari ca satele i fr ansede a deveni centre
politico-administrative.
Trecerea la noua structur a pus nceputul dezvoltrii n Republica Moldova a unor uniti
administrativ-teritoriale (judeele) capabile s satisfac interesele populaiei. Ca rezultat al
reformei administrativ-teritoriale n Republica Moldova au fost instituite 13 uniti
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea:
Nr
.
1
2
3
4
5
6
7
8
7
10
11
12
13

Judeul
Bli
Cahul
Chiinu
Edine
Lpuna
Orhei
Soroca
Taraclia
Tighina
Ungheni
Mun. Chiinu
UTA Gguzia
Localitile din stnga Nistrului

Centrul judeean
Mun. Bli
Mun. Cahul
Mun. Chiinu
Mun. Edine
Mun. Hnceti
Mun. Orhei
Mun. Soroca
Mun. Taraclia
Mun. Cueni
Mun. Ungheni
Chiinu
Comrat
Tiraspol

La baza comasrii fostelor raioane s-a pus principiul echilibrrii unitilor 10dministrativeteritoriale. La elaborarea noii structuri 10dministrative-teritoriale au fost luate ca baz
urmtoarele caracteristici: teritoriul, dezvoltarea industrial, agricultura, transportul, drumurile,
baza financiar-bugetar, sfera social-cultural.
Fcnd o analiz a situaiei ce s-a creat dup adoptarea legii privind organizarea
10dministrative-teritorial putem conchide c nu s-au respectat ntocmai principiile propuse de

organismele europene. Astfel, teritoriul judeului Orhei e cu mult mai mare ca cel a Cahului,
Tighinei, Taracliei. Acelai lucru se poate spune i la capitolul populaiei. Dac n judeul Bli i
Orhei populaia este de peste 400 mii locuitori, atunci n judeul Tighina e aproximativ de dou
ori mai mic. Taraclia nu atinge nici cifra de 50000. Ct privete unitile administrativ-teritoriale
de nivelul I (sate, comune, orae, municipii) incluse n componena judeelor i aici e o
disproporie considerabil de la 251 n judeul Bli, la 81 n judeul Tighina i chiar 26 n
Taraclia.
Trecerea n 1998 la noua structur administrativ-teritorial a pus nceputul dezvoltrii n
Republica Moldova a unor uniti administrativ-teritoriale (judeele) capabile s satisfac
necesitile populaiei. De aceea, schimbarea structurii administrativ-teritoriale se includea
totalmente n cerinele unui stat de drept. Noul decupaj administrativ-teritorial permitea
dezvoltarea echilibrat a teritoriului Republicii Moldova. Organele administraiei publice locale
care funcionau n aceste uniti administrativ-teritoriale pot mai uor s rezolve problemele de
interes local fr ingerina organelor ierarhic superioare.
Cele 13 uniti administrativ-teritoriale de nivelul II, organizate n urma reformei din 1998
pot fi divizate n patru categorii: 1) 10 judee; 2) mun. Chiinu; 3) UTA Gguzia; 4) localitile
din stnga Nistrului. mprirea n aceste patru categorii rezult din faptul c fiecare din ele au o
structur administrativ diferit autoriti diferite.
Dup 1998 putem mentiona urmatorii factori care au influenat realizarea reformei
administrativ-teritoriale:
3.

Presiunea extern Consiliul Europei a fost sursa pentru cadrul constituional a

structurei de baz a noului sistem administrativ. n 1994, Consiliul Europei a nfiinat
Congresul Autoritatilor Locale i Regionale din Europa, reprezentnd un organ
consultativ care a devenit vital pentru implementarea reformelor administrative n
statele fostului bloc socialist. Mai mult de ct att, Consiliul Europei, Banca Mondial,
Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare i ali donatori, prin intermediul
variatelor sale programe de asisten au avut o influen decisiv n implementarea
acestei reforme.

2. Guvernul majoritatea democratic din Parlament, format dup alegerile din 1998, care
avea una din prioriti reformarea sistemului administraiei publice locale, a garantat voina
politic pentru implementarea acestei reforme.
3. Societatea civil i autoritile locale unul din sondaje sociologice efectuate n 1997 de
ctre Fundaia IDIS Viitorula artat c numai 5% dintre respondeni au dat o apreciere pozitiv
sistemului administrativ existent, iar 60% de respondenii simpli i 85% din totalul primarilor i
consilierilor locali s-au pronunat pentru schimbarea sistemului administrativ existent. n unele

cazuri o influen decisiv asupra implementrii reformei au avut-o elitele locale sau autoritile
locale alese care nu erau n stare s administreze serviciile publice locale n condiiile unui
sistem vechi, ceea ce a nscut respingere din partea cetenilor fa de autoritile locale.
Organizarea funcional i instituional
a administraiei publice locale
n urma contrareformei din 2003
Negru B., Orlov M. Consider cele modificrile introduse prin ultima reform drept o
reform a reformei care abia demarase 7. Pentru a argumenta aceast concluzie, vom analiza n
continuare Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova din 2001 i
Legea pentru modificarea i completarea Legii nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998 care au fost se sizate la Curtea Constituional. Drept consecin unele prevederi din aceste legi au fost
declarate neconstituionale.
Legea nr.764-XV reglementeaz nu att organizarea, ct reorganizarea administrativteritorial, reanimnd structura statal de pn la 1999. Astfel, n loc de 11 uniti administrativteritoriale (judee) de nivelul al doilea au fost constituite 32 (raioane). Curtea constituional a
apreciat drept constituional divizarea teritoriului rii n 32 raioane. De fapt, att timp ct
Constituia, la art.110, pentru unitile administrative de nivelul al doilea statuia z termenul
raion , este firesc ca organul de jurisdicie constituional s se pronune pentru utilizarea
acestui termen n legea organic special.
Legea Suprem nu reglementeaz numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea, deci el urmeaz s fie stabilit prin lege organic, inndu-se cont de criteriul oportunitii
i eficienei economice, dar nu de ambiiile politice.
Menionm c nici n cadrul reorganizrii din 1999 (cnd n loc de 36 raioane au fost
formate 11 judee) i nici n cazul reorganizrii curente, nu s-a luat n calcul teritoriul din stnga
Nistrului, unde se ignor legile Republicii Moldova.
Este important de menionat c dac opiunea Curii Constituionale pentru unificarea
terminologiei juridice este absolut clar, atunci pronunarea constituionalitii numrului 32
raioane ne devine absolut neclar.
Legea nr.764-XV a fost adoptat n regim de urgen, fr a se consulta la faza de proiect
populaia, autoritile publice locale, organismele internaionale la care Republica Moldova este
parte. Nu s-a luat n consideraie nici experiena altor state, care au efectuat reforma
administrativ-teritorial i care au constatat c unitile administrative nici nu snt eficiente
din punct de vedere al managementului public.
7

Negru B., Orlov M. Quo vadis Moldova? - Chiinu, TACIS, 2002, p.50

Unul din argumentele invocate de guvernani n favoarea restructurrii administrative a fost

c prin formarea unui centru judeean n locul a 43 centre raionale, s-au ndeprtat serviciile
publice de populaie. Acest argument este absolut eronat, deoarece serviciile publice de strict
necesitate trebuie s fie amplasate n imediata apropiere a populaiei, n unitile administrative de nivelul nti i nu n centrele unitilor administrative de nivelul al doilea. Astfel, cetenii
snt scutii de a se deplasa dup servicii la autoritile de nivelul doi, indiferent de faptul c se
afl la 30 sau 60 km distan de localitatea lor.
Dup cum am menionat, Legea nr.781-XV, prin modificrile i completrile operate n
Legea nr.186-XV Privind administraia public local , n-a fcut dect s reanimeze
sistemul autoritilor publice locale de pn la 1999. Astfel, a fost lichidat instituia prefectului
funciile acestuia fiind atribuite Preedintelui raionului.
Preedinte al consiliului raional exercit i funcia de reprezentat al Gu vernului n teritoriu
care are obligaia de a promova politica i interesele acestuia n teritoriu. De asemenea.
Astfel, preedintelui raionului i-au fost atribuite funciile prefectului. Trebuie s precizm c
acesta, de fapt, poate exercita doar conducerea serviciilor desconcentrate ale ministerelor.
Referitor la funcia de reprezentant al Guvernului n teritoriu am relevat deja c acesta
prevedere a fost declarat neconstituional. Preedintele raionului este abilitat cu funcia de
control al legalitii actelor emise sau adoptate de ctre autoritile publice locale. Rmne
de vzut ct de judicioas este aceast prevedere i cum e posibil s verifice legalitatea
propriilor acte administrative, precum i a celor adoptate de ctre consiliul care te-a ales n
funcie.
Legea nr.781-XV din 28 decmbrie 2001 a exclus cuvintele descentralizate i
desconcentrate din sintagmele servicii publice descentralizate i servicii publice
desconcentrate, fapt prin care se aduce atingerea principiilor democratice de organizare i
funcionare a autoritilor publice locale. Astfel, art.3 din Legea nr.186-XV, din care a fost omis
cuvntul descentralizare are urmtorul coninut: administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale serviciilor publice, ale
eligibilitii...., distannd cu art.109 din Constituie care consacr principiile administraiei
publice. Excluderea acestor cuvinte din lege nu este de ordin terminologic, ci conceptual,
excluzndu-se de fapt principiul autonomiei locale, or, descentralizarea i desconcentrarea
serviciilor publice locale constituie unicul instrument de realizare a autonomiei locale.
n ceea ce privete relaia Guvern autoritile publice locale, se poate meniona c
Guvernul ine sub control activitatea autoritilor publice de nivelul al doilea i poate interveni,
atunci aceasta ncalc legea. Aceast extrapolare constituie o expresie a continuitii aparente
a atribuiilor Guvernului pe vertical a existenei unei structuri rigide executive organizate pe

vertical, care ar trebui s contribuie la eficientizarea activitii de administrare a treburilor

publice. Acest model este caracteristic pentru sistemul totalitar de comand, n care domin
un singur partid, activitile autoritilor publice fiind subordonate principiului centralismului
democratic, care determin raporturile acestora pe vertical executiv.
Se creeaz impresia c prin modificrile menionate se urmrete instituirea raporturilor de
subordonare dominante n perioada totalitar, sovietic.
La 18 martie 2003 a fost adoptat noua Lege privind administraia public local. Prin
aceast lege s-au meninut modificrile operate n decembrie 2002, cu excepia sesizrilor
fcute de Curtea Constituional. Un interes deosebit prezint exercitarea controlului de ctre
Aparatului Guvernului. Conform art.68(3) controlul 14dministrative include:
a) controlul de legalitate;
b) controlul de oportunitate;
c) controlul 14dministrat8.
Prin implicarea Aparatului Guvernului n efectuarea controlului se observ caracterul de
subordonare a administraiei publice locale fa de cea de stat.
Se poate trage concluzia c: ultima reform a administraiei publice locale nu este dect o
reform a reformei, realizat prin msuri antireform, cu o vdit tent de nostalgie pentru
vechiul sistem administrativ de comand.
Legea privind administraia public local adoptat la 18 martie 2003, a preluat n
majoritatea sa toate prevederile Legii adoptate n 1998, renunnd de la principiul verticalei
puterii. Dar credem c este necesar de a evidenia dou deosebiri eseniale. Prima desfiinarea
instituiei prefectului i prevede ca oficiile teritoriale ale Aparatului Guverbului va organiza
controlul administrativ al legalitii actelor adoptate i a activitilor autoritilor locale. A doua
diferen i cea mai important este instaurarea unei noi mpriri teritorial-administrative n
32 de raioane n loc de 10 judee, consfinite n legea din 1998.
Factorii i grupurile ce au influenat realizarea i implementarea reformei din 2001-2003:
3.

Administraia centrala. Dac analizam interesele Guvernului este evident c acesta

urmrete direct sau mai puin direct ntrirea controlului centralizat asupra unitilor teritoriale.
Principala cauz i, totodat, scop a Guvernului este suprimarea treptat a autonomiei locale.
Unitile teritoriale destul de mari snt autonome i capabile s-i rezolve independent problemele, n principiu nu au nevoie de puterea de stat, lucrul cel mai important este ct de eficient este
implementat mecanismul de protecie i garantare a acestei autonomii. S-au micorat unitile
territorial-administrative, nelundu-se n consideraie faptul cu valoare de axiom n
administraia public local c comunitile mici nu pot exista n mod autonom deoarece n
8

Legea privind administraia public local nr.123-XV, din 18 martie 2003. // Moni torul Oficial, nr.49 (1142) din 19 martie
2003, art.68.

permanen vor depinde de asistena financiar a statului. Astfel, prin dependena financiar,
unitilor locale li este impus i dependena politic fa de centru.
2. Opoziia politic i societatea civil. Opoziia politic format att de partidele interparlamentare ct i de cele extra-parlamentare, nu au participat n elaborarea acestei reforme dar
au avut un impact administrativ asupra implementarii ei, organiznd proteste de mas mpotriva
recentralizrii i petiionnd Curtea Constituional i Consiliul Europei asupra caracterului contradictoriu a reformei. Societatea civil, prin intermediul manifestrilor de mas, a mijloacelor
mass-media i a fost un constant grup de presiune asupra Guvernului.
3. Autoritile publice locale, prin crearea a unor organizaii de profil i organiznd ntilniri
att la nivel local ct i naional au ncercat de a participa la elaborarea reformei, formulnd unele
recomandri i analize a urmrilor acestei reforme. Acest grup a fost n mare masur n opoziie
fa de reform.

Concluzii
reforma administrativ-teritorial n Republica Moldova a reprezentat un proces dificil i
contradictoriu, chiar dac snt elaborate i adoptate actele necesare, problemele operaionale nu
ntrzie s apar ceea ce a sfidat incontestabil succesul implementrii reformelor n administraia
public att central, ct i local;
reforma administrativ-teritorial nu a fost materializat pn la sfrit din cauza lipsei
nelegerii necesitii reformei sistemului administraiei publice locale;

 reforma administrativ-teritorial nu a fost realizat eficient din cauza inexistenei unei

concepii de stat i a unei strategii de reformare perpetu a administraiei publice locale din
Republica Moldova;
o influien substanial asupra organizrii i funcionrii administraiei publice locale a
avut-o factorul extern, exprimat prin afirmarea Republicii Moldova n relaiile cu statele lumii i
cu organismele internaionale, dar i prin necesitatea de racordare a administraiei publice locale
la standardele europene;
procesul de refomare administrativ-teritorial a Republicii Moldova nu a fost n totalitate
un proces raional i eficient deoarece reorganizrile administrativ-teritoriale aveau loc destul de
frecvente i calitatea joas a procesului electoral au reprezentat nite obstacole importante n
calea reformei administrativ-teritorial n Republica Moldova;
msurile de reform a administraiei publice snt realizate n practic de alte persoane i
instituii dect cele care le-au conceput sau au participat la elaborarea proiectelor de reform;
reforma administrativ-teritorial n Republica Moldova nu a avut efectul i consecinele
scontate din cauza lipsei la nivel de stat a unei autoriti pentru monitorizarea i coordonarea
reformelor iniiate n administraia public;
procesul de refomare administrativ-teritorial a Republicii Moldova nu a avut continuitate.

Bibliografie
Constituia Republicii Moldova. Chiinu, Moldpres, 2004;
Legea privind taxele locale, nr.186-XIII din 19 iulie 1994. // Ghidul funcionarului public.
Chiinu, 2000;
Legea privind organizarea 16dministrative-teritorial a Republicii Moldova, nr. 191-XIV, din 12
noiembrie 1998. // Ghidul funcionarului public. Chiinu, 2000;

Legea privind statutul alesului local, nr.768-XIV din 2 februerie 2000. // Culegere de acte
normative n domeniul funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Chiinu,
Guvernul Republicii Moldova, 2004;
Legea privind administraia public local, nr.123-XV din 18 martie 2003. // Monitorul Oficial
din 19 martie 2003;
Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale. // Culegere de acte normative n domeniul
funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Chiinu, Guvernul Republicii
Moldova, 2004;
Creang I., Uic O. Organizarea administrativ a teritoriului. Chiinu, Universitatea de studii
umanistice din Moldova, 2003;
Drganu T. Drept constituional i instituii politice. Vol.II. Bucureti, Lumina Lex, 2000;
Furdui V. Ghidul juridic al alesului local. Chiinu, TISH, 2004;
Ghidul funcionarului public. Chiinu, Cartier,1997;
Iftimoaie C. Relaiile externe ale administraiei publice locale. Bucureti, Economic, 2000;
Manda C. Drept administrativ. Bucureti, Lumina Lex, 1999;
Manda C., Manda C.C. Dreptul colectivitilor locale. Bucureti, Lumina Lex, 2002;
Materialele

conferinei

tiinifico-practice

Administraia

public:

teorii,

practice,

perspectivedin 21 mai 2002. Chiinu, AAP, 2002;

Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice locale. Chiinu, Tish, 1999;
Negoi A. Drept adminisrativ. Bucureti, SYLVI, 1998;
Orlov M., Negru B. Quo vadis Moldova. Chiinu, Tipografia Central, 2002;
Orlov M. Drept Administrativ. Chiinu, Epigraf, 2001;
Platon M. Introducere n tiina administraiei publice. Chiinu, AAP, 1999;
Platon M. Reforma administraiei publice etapa crucial n istoria statului moldovenesc.
Chiinu, AAP, 2000;
Platon M., Smboteanu A., Popescu T., Deliu T. Reforma administraiei publice n Moldova:
realizri i perspective. Chiinu, AAP, 2001;
Popa E. Autonomia local n Romnia. Bucureti, ALL BECK, 1994;
Popa E. Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept. Bucureti, Fundaia
Decebal, 1995;
Popa V. Drept public. Chiinu, AAP, 1998;
Popa V. Leciile descentralizrii. Chiinu, TISH, 2003;
Popa V., Manole T. Administraia public local, comentarii legislative. Chiinu, Museum,
2000;
Popa V. Ghidul primarului. Chiinu, Arc, 2001;

Popescu T. Evoluia reformei administraiei publice locale: realizri i perspective. Chiinu,

AAP, 2001;
Preda M. Curs de drept 18dministrative. Bucureti, Calistrat Hoga, 1995;
Prioritile i mecanismele descentralizrii n Moldova. Materialele conferinei tiinificopractice. Chiinu, Tish, 2002;
Profiroiu M. Managementul strategic al colectivitilor locale. Bucureti, Economica, 1994;
Smboteanu A. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. Chiinu, Museum,
2001;
Statul de drept i administraia public. Chiinu, Cartier, 1999;
Stelian I., Bdescu M., Neagu A. Administraia public. Bucureti, Lumina Lex, 2002;
Vida I. Puterea executiv i administraia public. Bucureti, Tipografia Monitorului Oficial,
1994.