MINISTERUL ADMINISTRAIEI I INTERNELOR

ACADEMIA DE POLIIE ALEXANDRU IOAN CUZA

DEPARTAMENTUL STUDII UNIVERSITARE DE MASTERAT,
DOCTORAT I PREGTIRE PSIHOPEDAGOGIC
STUDII UNIVERSITARE DE MASTERAT
ARHIVISTICA CONTEMPORAN
ANUL I - SEMESTRUL II

DREPT ADMINISTRATIV

TEMA: TEORIA GENERAL A CONTROLULUI ASUPRA

ADMINISTRAIEI PUBLICE

Coordonator:
Conf.univ.dr. Tiberiu Pavelescu

Masterand:
Constantinescu (Bdi) Livia
- Bucureti 2010 -

CUPRINS

Seciunea

I:

Fundamentarea

clasificarea

formelor

asupra

controlului

administraiei publice.p.2
1. Fundamentarea formelor controlului administrativp.2
2. Fundamentarea controlului parlamentar i judectorescp.4
3. Criterii de clasificare...p.5
Seciunea a II-a: Conceptul de contencios administrativ....................p.6
1. Noiunea de contencios administrativ.......................................................................p.6
2. Trsturile contenciosului administrativ...................................................................p.7
Seciunea a III-a: Controlul administrativ necontencios........................................p.8
1. Coninutul i efectele controlului intern...................................................................p.8
2. Noiunea i clasificarea controlului administrativ ierarhic.......................................p.9
3. Corelaia dintre controlul ierarhic i recursul ierarhic..............................................p.11
4. Controlul administrativ specializat. Inspeciile de stat.............................................p.12
Seciunea a IV-a: Controlul administrativ jurisdicional.....................................p.14
1. Jurisdiciile administrative din perspectivele Constituiei revizuitep.14
2. Definiia i trsturile actului administrativ-jurisdicional din perspective noii Legi
a contenciosului administrativ.......................p.15
3. Procedura de atacare a actelor administrativ-jurisdicionale....p.16
1

TEORIA GENERAL A CONTROLULUI ASUPRA

ADMINISTRAIEI PUBLICE

Seciunea I.

Fundamentarea i clasificarea formelor asupra controlului administraiei

publice
1. Fundamentarea formelor controlului administrativ
Administraia public, privit n totalitate, se prezint ca un ansamblu sistematizat de
organe structurate dup competena lor material i teritorial. Complexul relaiilor i interrelaiilor dintre organele administraiei de stat, n sistemul constituional anterior este denumit
structura administrativ extern1. n baza noii Constituii,Guvernul exercit conducerea general
a administraiei publice, dar nu toate autoritile administrative au aceeai poziie fa de Guvern,
sunt cel puin trei situaii:

organe subordonate (direct sau indirect);

organe de stat centrale autonome;

organele locale ale autonomiei unitilor administrativ teritoriale.

Primele sunt controlate de Guvern n virtutea subordonrii, cele din categoria a doua sunt

controlate de Guvern n virtutea art. 102 alin.(1) din Constituie, numai n msura n care
Constituia nu reglementeaz un control special al Preedintelui Romniei sau al Parlamentului,
iar cele din categoria a treia sunt controlate de Guvern n virtutea dreptului de tutel
administrativ, drept ce rezult din coroborarea art. 102 cu art. 123 din Constituie.
Fiecare organ al administraiei publice are, la rndul su, o configuraie sistematic,
implicit o anumit structur a elementelor sale componente denumit structur administrativ
intern2.
Cercetarea structurii administrative interne presupune, de fapt, cercetarea regulilor de
organizarea a personalului, astfel nct s se poat realiza competena, limitele posibilitilor
materiale i financiare existente. Pe aceast linie de idei, o serie de judeci ne ofer tiina
1

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediia 4, Ed. AllBeck, Bucureti, 2005,
p. 479
2
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, ediia 2, Ed. C.H.Beck, Bucureti,2008, p.332
2

administraiei, raiunea sa de a fi o reprezint realizarea unei administraii ct mai eficiente cu

cheltuieli ct mai puine.
Din perspectiva acestei tiine se poate formula principiul dup care structurarea
personalului, respectiv utilizarea mijloacelor materiale i financiare trebuie fcute n funcie de
necesitile realizrii competenei, n sistemul nostru constituional, este de neconceput fr
respectarea legii. Realizarea competenei unui organ al administraiei publice presupune,
transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse servicii
publice, dar numai n limitele ngduite de lege 3. Tocmai de aceea, funcionarea administraiei
publice, n spiritul exigenelor principiului legalitii, reclam existena unor factori cu caracter
autoregular, att la nivelul structurii administrative interne, ct i al celei externe.
Garantarea legalitii actelor administrative prin intermediul controlului presupune i
existena unor forme de control n cadrul organelor administrative nsei. n logica sistemului
constituional exist, ca principii, un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoriti ale
administraiei publice. Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, respectiv
numete prefectul, care vegheaz la respectarea legalitii de ctre consiliile judeene, consiliile
locale i primari. Firete acest control nu se pune n cazul acelor structuri statale pentru care, n
Constituie, este prevzut un control parlamentar special, sau, dup caz, al Preedintelui
Romniei.
Pe de alt parte, nu n toate situaiile controlul are aceleai efecte, acesta difer dup cum
este vorba de un control de tutel, de supraveghere general sau de subordonare. Totodat, nimic
nu oprete ca asupra structurilor administraiei publice s fie instituit i un control administrativ
specializat4.
Generic, controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi poart denumirea de
control administrativ. Acesta este denumit control intern cnd se realizeaz de persoane,
compartimente din interiorul organului administrativ controlat (cnd vizeaz structura
administrativ intern) i control extern cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara
organelor controlate (vizeaz, deci, structura administrativ extern).
Controlul administrativ extern, se clasific n:

control ierarhic;

control de supraveghere general (a administraiei publice de ctre Guvern);

control de tutel administrativ;

I. Alexandru, M. Cruean, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 334
Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ.Partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.
253
3
4

control specializat (exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de control);

n funcie de natura juridic i, respectiv, subordonarea organelor de control, controlul

specializat poate fi:

- controlul exercitat de inspecii de stat din cadrul ministerelor ( altor organe centrale de
specialitate)5, respectiv al organelor locale ale administraiei de stat;
- controlul exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicional, cu prilejul
exercitrii cilor administrative de atac, n condiiile prevzute de lege;
- controlul exercitat de organe special constituite pentru control (de exemplu Curtea de
Conturi, Garda Financiar).
Din cele de mai sus desprindem necesitate unui control administrativ asupra administraiei
publice, care, ns, nu se studiaz numai la dreptul administrativ, ci i la dreptul financiar, la
dreptul mediului, la dreptul muncii6.
Pe de alt parte, unele forme de control administrativ, de exemplu controlul general al
Guvernului i control de tutel administrativ, se cerceteaz n partea consacrat organizrii
administraiei publice sau, dup caz, instituiilor administrative.
2. Fundamentarea controlului parlamentar i judectoresc
Principiul separaiei puterilor, chiar i n forma tradiional, consacrat de constituii, a
presupus un control reciproc al puterilor, evident, cu nuanri de la un regim politic la altul.
Niciodat, ns, nu s-a constatat un control parlamentar asupra executivului i, respectiv un
control judectoresc asupra administraiei publice, n ansamblu. Accentul n raporturile dintre
Parlament i Guvern ( administraie public n general) cade tocmai pe sarcinile de control ale
Parlamentului, motiv pentru care sunt create instituii specializate de control, n subordinea sau,
dup caz, la dispoziia Parlamentului, n genul avocatului public sau al curilor de conturi.
Constituia7 noastr reglementeaz att controlul parlamentar tradiional, sub forma
informrilor prezentate de Guvern i de celelalte organe ale administraiei publice (art. 111), a
ntrebrilor i interpelrilor (art. 112), a dezbaterii rapoartelor i declaraiilor primului-ministru
(art. 107), a dezbaterii rapoartelor unor organe centrale autonome (Consiliul Suprem de Aprare a
rii, serviciile de informaii), a analizelor n comisiile permanente sau n comisiile de anchet
5

De pild: Inspecia de stat pentru resurse minerale din cadrul Ministerului Industriei, Inspecia de stat pentru
protecia muncii din cadrul Ministerului Muncii, Inspeciile de stat din cadrul Ministerului Mediului, Inspectoratele
de stat din cadrul Ministerului Transportului etc.
6
D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p.541
7
Constituia Romniei revizuit n 2003
4

[art. 65 alin(2)], ct i un control parlamentar modern prin intermediul unor autoriti publice ce
depind de Parlament fr a fi n subordine acestuia: Avocatul Poporului i Curtea de Conturi.
Fa de noua concepie asupra rolului procurorului, se pune problema de a ti dac se mai
poate vorbi i de un control al Ministerului Public asupra administraiei publice. Astfel, n art.
131 alin. 1 din Constituie, se face referire la activitatea judiciar8, care, la o prim vedere, ar fi
incompatibil cu activitatea administrativ.
Ideea de judiciar conduce la ideea de proces judiciar, n care proces pot avea atribuii i
organe sau funcionari ai administraiei publice. Exist autoriti ale administraiei publice care
realizeaz o activitate judiciar. Ministerul Public n concepia legiuitorului nostru constituant,
este un organ de stat ce face parte, alturi de instanele judectoreti i Consiliul Superior al
Magistraturii, din autoritatea judectoreasc sau, din puterea judectoreasc, n sensul larg al
termenului.
3. Criterii de clasificare
Identificm urmtoarele criterii de clasificare a controlului asupra activitii organelor
administraiei publice:
1) Dup natura autoritii care l exercit:

controlul exercitat de Parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate);

controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice;

controlul exercitat de autoriti judectoreti9;

2) Dup regimul procedural aplicabil distingem:

control contencios ( realizat de instanele judectoreti, de Curtea Constituional, n cazul

ordonanelor Guvernului, de organe administrative cu caracter jurisdicional i uneori de
comisiile parlamentare de anchet);

control necontencios ( controlul parlamentar tradiional, controlul administrativ ierarhic);

3) Dup efectele pe care le determin, distingem:

control care atrage atenionri i sancionri ale organelor administrative i funcionarii

acestora, nsoite de anularea actelor;

control care atrage numai atenionri i sancionri (disciplinare, convenionale sau

patrimoniale);

n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societtii i apr ordinea de drept,
precum i drepturile i libertile cetenilor.
9
A. Iorgovan, op. cit., p.485
5

Seciunea a II-a. Conceptul de contencios administrativ

1. Noiunea de contencios administrativ
Instituia contenciosului administrativ, ca form a controlului judectoresc, difer
substanial, pe de o parte, de celelalte forme de control a activitii autoritilor publice i, pe de
alt parte, de celelalte modaliti de soluionare a unor litigii de ctre puterea judectoreasc,
precum cele n materie penal, civil, comercial etc10.
Noiunea de contencios administrativ mbrac dou sensuri, dup cum urmeaz:
-

n sens general, prin contenciosul administrativ, nelegem totalitatea litigiilor juridice n

care se afl administraia cu cei administrai;

n sens restrns, contenciosul administrativ desemneaz ansamblul litigiilor juridice n

care organele administraiei publice folosesc regimul juridic de drept administrativ;
Astfel, n dreptul administrativ termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a

delimita cile de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor administrative de

recursurile administrative obinuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobndea caracter
jurisdicional (contencios) ori de cte ori autoritatea care-l soluiona avea calitatea de judector.
Contenciosul administrativ nu este altceva dect lupta pentru aprarea ordinii de drept, din
stat, ntemeiat pe principiul legalitii, punnd n mna cetenilor administrai cile de atac i
mijloacele de aprare n contra actelor ilegale ale organelor administrative ale statului , fcute n
funcionarea serviciilor publice i n executarea legilor.
Legea nr. 554/2004 definete contenciosul administrativ ca fiind activitatea de
soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n
care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea
sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul legii, fie din nesoluionarea n
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim.
n urma analizei fcute pn acum, putem defini contenciosul administrativ ca fiind aceea
form de control a activitii administraiei publice, care cuprinde totalitatea litigiilor nscute
ntre administraia public i particulari, procedura folosit n judecarea acestor litigii juridice i
modul de distribuire a competenei, conform regulilor i principiilor dreptului administrativ, ctre
instanele de contencios, ca organe abilitate s soluioneze aceste litigii, cu putere de lege11.
10
11

T. Pavelescu, G. Moinescu, Drept administrativ.Vol. II, Editura ProUniversitaria, Buc. 2010, p. 301
T. Pavelescu, G. Moinescu, op. cit., p.304
6

Obiectul contenciosului administrativ l reprezint anularea actului administrativ,

recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate de actul ilegal, ambele avnd ca int
respectivul act administrativ ilegal.
2. Trsturile contenciosului administrativ
Contenciosul administrativ prezint urmtoarele trsturi12:
- este un contencios de plin jurisdicie, deoarece instana de judecat, soluionnd
aciunea poate nu numai s anuleze total sau parial actul administrativ ilegal sau s oblige
autoritatea public s emit un act administrativ, ci s hotrasc i n legtur cu daunele morale
i materiale cauzate;
- instituie o procedur prealabil, ceea ce nseamn c reclamantul, nainte de a introduce
aciunea la instana de contencios administrativ, trebuie s se adreseze autoritii publice care a
emis actul pentru ca aceasta s nlture actul ilegal i s repare eventuala pagub;
- are dou grade de jurisdicie - n fond i n recurs ambele fiind date n competena
instanelor de contencios administrativ;
- pot fi atacate n justiie i refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un
drept sau un interes recunoscut de lege, precum i nerezolvarea unei asemenea cererii n termenul
stabilit de lege;
-

pot fi atacate i actele administrative jurisdicionale dup epuizarea cilor

administrative jurisdicionale prevzute de lege;

- aciunea poate fi formulat i mpotriva funcionarului autoritii publice prte, care
poate fi obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea public;
- instana verific numai legalitatea actului administrativ, nu si oportunitatea acestuia;
Instanele judectoreti nu pot exercita controlul asupra legalitii actelor administrative
dect numai dac au fost sesizate n acest scop. Instanele judectoreti pot exercita controlul
asupra legalitii oricrui act administrativ, n afar de cazurile cnd legea dispune n mod expres
exceptarea de la acest control a unor anumite categorii de acte administrative.
n literatura de specialitate se consider c pentru a putea sesiza instana de contencios
administrativ este necesar ndeplinirea urmtoarelor condiii:
- reclamantul s fie o persoan fizic sau juridic;
- prtul s fie o autoritate public;
- actul atacat s fie un act administrativ;
12

M. Preda, B. Vasilescu, op.cit., p. 260

7

- actul administrativ atacat s fie considerat ilegal;

- actul atacat s vatme drepturi, liberti i interese recunoscute de lege;
- aciunea la instana judectoreasc s fie precedat de procedura administrativ
prealabil;
- aciunea s fie introdus n termenul prevzut de lege;
Seciunea a III-a. Controlul administrativ necontencios
1. Coninutul i efectele controlului intern
Aceast form a controlului administrativ se exercit de funcionarii superiori asupra celor
inferiori, precum i de subdiviziunile organului cu o poziie supraordonat fa de subdiviziunile
lor subordonate13. Aceast form de control presupune existena a dou subiecte:
- cel care controleaz (subiect activ);
- cel controlat (subiect pasiv);
Obiectul controlului intern general l reprezint verificarea legalitii, inclusiv pe
considerente de oportunitate a ntregii activiti desfurate, modul de utilizare a mijloacelor
materiale i financiare de care dispune organul respectiv, verificarea tuturor formelor de activitate
( juridice i nejuridice), a modului de exercitate a competenei legale, verificarea activitii i a
relaiilor cu publicul, soluionarea n termen al petiiilor cetenilor.
Procedura de realizarea a controlului intern general, nefiind expres reglementat de un act
normativ, cunoate n practic o varietate foarte mare. Astfel , normele cu caracter procedural
sunt cuprinse n acte normative de organizare i funcionare, n sensul larg al termenului
incluznd n sfera acestora i regulamentele interne, n acte normative de sancionare
administrativ14.
Autorii de drept administrativ, innd seama de sarcinile, obiectul i subiectul activ al
acestui control, au formulat regulile sale procedurale cu caracter general i anume: se declaneaz
din oficiu, fie din iniiativa celui care controleaz, fie la sesizarea altor subiecte din interiorul
organului ori din afara acestuia, const n verificri i confruntri de date, nscrisuri i persoane,
audieri de martori, descinderi la faa locului, verificri de dosare i materiale, inventarieri; cel
controlat are obligaia de a pune la dispoziia subiectului activ al controlului intern toate
materialele cerute ( inclusiv i cele secrete) i de a da ( n scris sau verbal) toate explicaiile
solicitate.
13

V. Vedina, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.
459
14
A. Iorgovan, op. cit., p.490
8

n urma executrii acestui control, pot fi dispuse, respectiv, efectuate, o serie de msuri cu
privire la actele juridice i operaiunile administrative controlate ( anulare, modificare,
suspendare, emitere de dispoziii obligatorii, injonciunea organului de control n atribuiile
organului controlat n vederea refacerii actelor sau operaiunilor administrative), cu privire la
structurile organizatorice controlate ( reorganizarea compartimentelor , modificarea sarcinilor),
ori cu privire la funcionarii controlai ( aplicarea de sanciuni disciplinare sau administrative
inclusiv destituirea din funcie; aplicarea de sanciuni materiale; sesizarea organelor de urmrire
penal; mutri n alte locuri de munc).
2. Noiunea i clasificarea controlului administrativ ierarhic
Controlul administrativ ierarhic15 se exercit de organele administrative ierarhice
superioare, fie pe linie orizontal, fie pe linie vertical.
Atunci cnd nu exist raporturi de subordonare ntre organele administraiei de stat, nu
poate fi vorba despre un control administrativ ierarhic ntre respectivele structuri, dar poate fi
vorba despre un control administrativ extern specializat. Dreptul de control ierarhic, ntocmai ca
i cel intern, nu trebuie s fie expres prevzut de lege, el se presupune, iar controalele se pot
exercita oricnd din oficiu ori la sesizare.
Cu privire la sesizare, trebuie s facem distincie dup cum acesta vine din partea unor
organe ale administraiei de stat subordonate organului respectiv, sau din partea altor subiecte de
drept. n acest din urm caz, i vor gsi aplicare dispoziiile din dreptul comun al procedurii
administrative necontencioase.
Obiectul controlului ierarhic cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, att
actele juridice, ct i faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate,
inclusiv a celor de oportunitate. Organele ierarhic superioare au nu numai dreptul de a controla
activitatea organelor subordonate, sub toate aspectele, dar i obligaia juridic a realizrii n mod
constant a unei atare activiti; nimic nu se opune ca organul ierarhic superior s controleze
numai anumite aspecte ori numai anumite acte juridice, sau, dup caz, operaiuni administrative16.
Din punct de vedere al momentului n care intervine activitatea de control n raport cu
activitatea care face obiectul controlului, controlul ierarhic poate fi:
15

anterior;

Cuvntul ierarhie vine din limba greac (ieros=sacru, sfnt, comand) semnificnd, strict etimologic, o putere de
comand sacr. De aceea, aceast clasificare a rangurilor, a puterilor, a demnitilor prin ordine de subordonare, o
gsim mai nti n organizarea bisericeasc, de unde trece apoi n organizarea militar i n cea administrativ.
16
A. Trilescu, Drept administrativ.Colecia Curs universitar, ediia II, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 180
9

concomitent;

posterior;
Fiind un element esenial al conducerii, controlul ierarhic apare ca o garanie, att a

respectrii legalitii n administraia de stat, ct i a realizrii sarcinilor, drepturi ce decurg din

elementele de coninut ale subordonrii administrative.
Sub aspectul operaiunilor juridice de asigurare a legalitii actelor administrative,
controlul ierarhic se concretizeaz fie n anularea actului, fie, atunci cnd legea prevede expres, n
suspendarea actului organului inferior. Organele ierarhice superioare nu pot, n mod normal, s
suspende actele organelor subordonate, acest drept trebuie recunoscut numai cnd exist
temeinice indicii de ilegalitate.
De asemenea, aceste organe, spre deosebire de structurile (respectiv funcionarii) care
exercit control intern general, nu se pot substitui organelor controlate. ntre organele care
exercit controlul i cel controlat exist o puternic legtur fiind posibil ca uneori organul
subordonat s acioneze ilegal tocmai n urma indicaiilor organului su ierarhic. De aceea, apare
ca fiind strict necesar, ntr-un stat de drept, regula controlului judectoresc asupra actelor
administrative. Ceteanul nemulumit de modul n care s-a realizat controlul ierarhic trebuie s
aib la ndemn pentru a-i apra dreptul subiectiv sau interesul legitim nclcat, posibilitile
procedurale judectoreti, reglementate de Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Acest principiu este prevzut n mod expres de art. 21 din Constituie.
Ca subiecte active ale controlului administrativ ierarhic apar majoritatea structurilor
organizrii administraiei publice: Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale de
specialitate ale administraiei de stat, consiliile judeene, consiliile locale.
3. Corelaia dintre controlul ierarhic i recursul ierarhic
n ipoteza sesizrii organului administrativ ierarhic de un subiect de drept ( vtmat ntrun drept al lui, sau printr-un act ilegal), ne aflm, n acelai timp, i ntr-o situaie de exercitare a
recursului ierarhic. Ct privete regimul aplicabil aceste ci administrative de atac, trebuie s
avem n vedere att dispoziiile dreptului comun care, n lipsa unui cod de procedur
administrativ va fi dat de viitoarea reglementare privind dreptul de petiionare, ct i de
dispoziiile legilor speciale.
Din cele de mai sus se desprinde ideea dup care ntre controlul administrativ ierarhic i
recursul ierarhic exist un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este implicit i o form
10

de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice form de exercitare a controlului

administrativ ierarhic este i un recurs ierarhic.
Controlul ierarhic se presupune ntr-o organizare administrativ axat pe raporturi de
subordonare, dar recursul ierarhic trebuie s fie prevzut expres de lege 17. n ipotezele n care
legea prevede introducerea recursului ierarhic ntr-un anumit termen, ceteanul care a pierdut
termenul nu mai poate s foloseasc recursul ierarhic, din treapt n treapt pn la organul de
vrf din domeniul (sectorul) respectiv, cum se ntmpl n cazul controlului ierarhic obinuit. La
rndul su organul administrativ sesizat are dreptul s refuze examinarea cii de atac respective.
Nimic nu oprete, ns, ca, n aceste cazuri, organul ierarhic superior, n baza dreptului su de
control ierarhic, s acioneze din oficiu, putnd anula actul ilegal sau transmite indicaii
obligatorii pentru organul subordonat. Un asemenea drept, fiind un atribut al conducerii i,
respectiv, element al subordonrii administrative, nu este legat de nici un termen i se exercit din
treapt n treapt n ntreaga ierarhie a organelor administraiei de stat.
Diferenierile ntre controlul ierarhic general i recursul (administrativ) ierarhic special, pe
de o parte, precum i ntre recursul din dreptul administrativ i recursul din dreptul procesual
civil, pe de alt parte, pentru a fi sesizate reclam o cercetare concret. Ideea de recurs ierarhic,
n sensul dreptului administrativ, este legat de existena unei proceduri administrative speciale,
fr a nelege c n soluionarea acestuia organul ierarhic se comport ca un organ cu caracter
jurisdicional.
ntre activitatea desfurat de anumite organe ale administraiei de stat pentru
soluionarea recursurilor ierarhice i activitatea cu caracter jurisdicional desfurat de anumite
organe ale administraiei de stat exist urmtoarele deosebiri eseniale:

rezolvarea recursului ierarhic revine organelor ierarhic superioare n virtutea dreptului de

control ierarhic asupra actelor organelor inferioare, pe cnd controlul administrativ
jurisdicional intervine numai n cazurile prevzute de lege;

soluionarea recursului ierarhic presupune analizarea tuturor aspectelor de legalitate ale

actului atacat, inclusiv cele referitoare la oportunitate, controlul administrativjurisdicional nu vizeaz i oportunitatea;

controlul administrativ-jurisdicional se exercit numai la sesizarea celor interesai, pe

cnd controlul administrativ-ierarhic se poate exercita i din oficiu;

actele prin care se rezolv recursul ierarhic sunt acte administrative obinuite, pe cnd
actele prin care se rezolv recursul administrativ-jurisdicional sunt acte administrative cu

17

T. Pavelescu, G. Moinescu, op. cit., p. 273

11

caracter jurisdicional, cu toate consecinele teoretice i practice ce decurg din aceast

calificare;
4. Controlul administrativ specializat Inspeciile de stat
Inspeciile de stat18 au ca raiune fundamental de a fi asigurarea respectrii normelor
legale

n activitatea organelor administraiei de stat din diferite sectoare ale administraiei

( comer, sntate, protecia muncii, calitatea produselor i serviciilor, disciplina n construcii,

ape, turism, preuri, finane etc.). Pentru aceasta, ele sunt nvestite, preponderent, cu atribuii de
control. Unele din aceste organe ale administraiei de stat au i alte genuri de atribuii, strns
legate de atribuiile de control al legalitii, cum ar fi: avizul efecturii unor lucrri, eliberri de
autorizaii, efectuarea de cercetri i expertize.
Se subnelege c aceste organe ale administraiei de stat, care poart cele mai diverse
denumiri ( autoritate19, departament20, direcie21, garda22, corp23, inspecie, inspectorat, serviciu,
oficiu etc.) sunt competente s verifice respectarea legii n sfera competenei lor materiale i de
autoritile administraiei autonome locale, de regiile autonome locale, de societile comerciale
i de persoane fizice.
Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor i
respectiv, inspeciilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor
administrative, inclusiv al oportunitii, nefiind, ns, un control axat pe raporturi de subordonare
n cadrul acestuia, anularea nu poate interveni dect n cazurile prevzute de lege. El se exercit,
din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizaii nestatale (publice sau private) sau a
18

Folosim aceast noiune ntr-un sens foarte larg, spre a evoca orice organ administrativ, nfiinat prin lege sau
hotrre a Guvernului chiar dac unele din acestea sunt organizate i funcioneaz n cadrul aparatului consiliilor
judeene. Legislaia noastr strbate nc o perioad de tranziie, perioad n care distincia dintre statal i local ( n
sensul de element al autonomiei locale) nu este pe deplin cristalizat. Pe de al parte, pn i n rile cu cele mai
dezvoltate autonomii locale este, de principiu, admis ca o autoritate a autonomiei locale poate i trebuie s
ndeplineasc i atribuii statale. Cu att mai mult se poate susine acest lucru pentru o structur a aparatului unei
asemenea autoriti.
19
De exemplu, prin OUG nr. 49/1.06.2005 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei
publice centrale (M. Of. nr. 517 din 17 iunie 2005), n cadrul Cancelariei Primului-Ministru i n subordinea
ministrului delegat pentru controlul implementrii programelor cu finanare interanional i urmrirea aplicrii
acquis-ului comunitar din cadrul Cancelariei Primului-Ministru se organizeaz i funcioneaz Autoritatea de control
a Guvernului, structur fr personalitate juridic ca i Departamentul pentru lupta antifraud, structur fr
personalitate juridic.
20
Departamentul de Control al Guvernului, nfiinat prin HG nr. 260/1991 (M.Of. nr. 82 din 17 aprilie 1991), ulterior
abrogat; de asemenea a funcionat i un Corp de control al primului-ministru [ HG nr. 285/2001 privind organizarea
i funcionarea aparatului de lucru al Guvernului (M.Of. nr. 642 din 15 octombrie 2001)].
21
Direcia general a controlului financiar de stat ( Legea nr. 30/1991).
22
De exemplu Garda Financiar ( OUG nr.91/2003).
23
Corpul de control comercial [ HG nr. 1290/1990 (M.Of. nr.149 din 27 dec. 1990), ulterior abrogat prin HG nr.
735/1997].
12

cetenilor. Sesizarea unei inspecii de stat de ctre ceteanul vtmat ntr-un drept sau ntr-un
interes legitim printr-un act administrativ ilegal, dei nu poate echivala cu exercitarea recursului
ierarhic ar trebui s fie supus regulilor procedurale ale dreptului comun n materia cilor
administrative de atac. Fac excepie, desigur, acele situaii n care sunt reglementate proceduri
speciale.
Controlul exercitat de inspectoratele i inspeciile de stat nu presupune, ca principiu,
sanciunea anulrii actului administrativ ilegal, aceast sanciune se aplic numai atunci cnd
legea o prevede n mod expres. Uneori, anularea ( mai ales sub forma retragerii unor autorizaii)
este dispus de organul administrativ de ramur, la sesizarea inspectoratului sau inspeciilor care
este organizat, n cadrul organului de ramur respectiv. Alteori, suspendarea sau, dup caz,
retragerea autorizaiei este dispus de organele de ramur cu titlu de sanciune pentru
nerespectarea indicaiilor specializate de control. Msura retragerii autorizaiei va fi dispus de
organul de control nsui dac tot el este cel care a eliberat-o.
n mod obinuit, organelor de control administrativ specializate li se recunoate doar
dreptul de a da ndrumri de specialitate obligatorii organelor controlate, inclusiv cu privire la
restabilirea legalitii actelor administrative emise. Pe lng acest drept, inspeciile de stat i
inspectoratele de stat au o serie de drepturi specifice, ndeosebi pe linia aplicrii msurilor de
constrngere administrativ, oprirea fabricaiei, propunerea de sistare a fabricaiei, respingerea
produselor cu deficiene de calitate, oprirea produselor ce nu corespund calitativ, retragerea
dreptului de aplicare a mrcii de calitate, aplicarea de sanciuni contravenionale, solicitarea
aplicrii de sanciuni disciplinare.

Seciunea a IV-a. Controlul administrativ jurisdicional

1. Jurisdiciile administrative din perspectiva Constituiei revizuite
n urma modificrilor constituionale aduse de legea de revizuire a Constituiei din 2003 24,
sintagma de jurisdicie administrativ este expres consacrat n art. 21 alin. (4), potrivit creia
24

Legea nr. 429/2003 a fost aprobat prin Referendum naional din 18-19 octombrie 2003 publicat n M.Of. nr. 758
din 29 oct. 2003, mpreuna cu Hotrrea Curii Constituionale nr. 3/22.10.2003 pentru confirmarea rezultatelor
referendumului.
13

jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, text de o extrem importan n

privina soluionrii litigiilor dintre administraie i cei administrai.
Legea de revizuire a Constituiei marcheaz, aadar, un punct de referin n istoria
reglementrii contenciosului administrativ, practic desprirea de jurisdiciile administrative,
adic de concepia administratorului judector, iar aceast schimbare de optic la nivelul legii
fundamentale nu putea rmne fr consecine la nivelul Legii contenciosului administrativ.
Ca un element de noutate, remarcm, de asemenea i art. 134 al Constituiei revizuite
unde sunt recunoscute n mod expres atribuiile ale Consiliului Superior al Magistraturii, care
ndeplinete rol de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a
judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic, hotrrile sale
adoptate n exercitarea acestei atribuii putnd fi atacate la nalta Curte de Casaie i Justiie.
2. Definiia i trsturile actului administrativ-jurisdicional din perspectiva noii
Legi a contenciosului administrativ
Activitatea de control cu caracter contencios realizat de organele ale administraiei de
stat se finalizeaz prin emiterea unui act administrativ cu caracter jurisdicional. Att doctrina, ct
i legislaia opereaz cu mai multe denumiri spre a evoca aceast categorie de acte juridice, n
sens larg, de hotrri date pentru a soluiona o aciune contencioas. Cele mai frecvente expresii
sunt: act administrativ-jurisdicional, act administrativ cu caracter jurisdicional, act
administrativ de jurisdicie.
n lumina celor subliniate mai sus, apreciem c terminologia ce urmeaz a fi utilizat
trebuie s fie n msur a evoca urmtoarele note ale noiunii pe care o exprim:

act juridic;

act emis de un organ al administraiei de stat;

act emis n soluionarea unui litigiu creat n sfera administraiei active;

soluionarea litigiului reprezint un mijloc de control asupra administraiei active

respective;
Un asemenea act juridic are o funcie complex, el ne apare ca un act de executare a legii,

dar i ca un act de garantare a executrii corecte a legii, implicit o garanie juridic ( cale
jurisdicional-administrativ de atac), pus la ndemna cetenilor.
Actul administrativ-jurisdicional este definit ca fiind actul administrativ tipic, care, n
cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur
14

bazat pe principiul independenei i al contradictorialitii, litigii ivite n realizarea administraiei

de stat active.
Trsturile actului administrativ-jurisdicional:
- este un act administrativ tipic, adic este emis numai de ctre organele administraiei de
stat;
- are un caracter de excepie, n sensul c intervine numai n situaii riguros precizate de
normele juridice;
- este emis n soluionarea unor litigii ce se ivesc ntr-un domeniu sau altul de activitate
din administraia de stat;
- este emis dup o procedur special administrativ-jurisdicional, care cuprinde i
principiul independenei organului care emite actul fa de prile de litigiu, respectiv, principiul
contradictorialitii;
-

este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative ( mai exact al

retractrii), fr a nelege c are autoritatea lucrului judecat, ci doar o posibilitate mai mare dect
actele administrative;
- este susceptibil de a fi atacat n contenciosul administrativ general, potrivit dispoziiilor
legale;
Remarcm c noua lege a contenciosului administrativ formuleaz la art. 2 alin (1), lit. d,
o definiie a actului administrativ-jurisdicional ca fiind actul juridic emis de o autoritate
administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict dup o procedur bazat p
contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.
Jurisdicia administrativ nu poate avea un coninut sau altul dup cum acesta are un
caracter obligatoriu sau facultativ, dar semnalm c n literatura de specialitate exist mai multe
optici cu privire la ceea ce nseamn jurisdicie administrativ, unii autori incluznd n sfera
acestei noiuni i activitile de control specializat sau ierarhic, iar alii consider c sfera
jurisdiciilor speciale administrative ar cuprinde i aciunile prealabile sau ncercrile de
conciliere.
n concluzie, din perspectiva legii 554/2004, raportat la dispoziiile constituionale ne
regsim n prezena unui act administrativ-jurisdicional, deci implicit al unei jurisdicii speciale
administrative dac sunt ntrunite cumulativ urmtoarele condiii:

actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei

de stat sau al administraiei locale;

15

autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie

un organ administrativ-jurisdicional;

conflictul s se soluioneze cu citarea prilor n baza principiului contradictorialitii;

prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat;

3. Procedura de atacare a actelor administrativ-jurisdicionale
Legea contenciosului administrativ detaliaz i procedura de atacare a actelor

administrativ-jurisdicionale pornind de la caracterul facultativ i gratuit a jurisdiciilor speciale

administrative25, consacrat de art. 21 alin (4) al Constituiei i reluat n art. 6 alin (1) al acestei
legi.
n fosta lege a contenciosului administrativ, actele administrativ-jurisdicionale pot fi
atacate direct la instana de contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15
zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac.
n baza prevederilor noii legi, chiar dac persoana se consider vtmat n drepturile sau
interesele sale legitime a ales, totui, s urmeze procedura jurisdicional prevzut de lege,
parcurgerea cilor jurisdicionale de atac mpotriva soluiei astfel pronunate nu este obligatorie 26.
Reclamantul are posibilitatea de a notifica opiunea de a nu utiliza cale administrativ de atac,
urmnd a se adresa mai departe instanei de contencios administrativ competente n termen de 15
zile de la data notificrii.
Aadar, sintetiznd, sunt reglementate dou mari situaii:
- ipoteza atacului n justiie, cnd nu exist ci administrativ-jurisdicionale de atac [alin.
(2)];
- ipoteza atacului n justiie, cnd exist cii administrativ-jurisdicionale de atac [alin. (3)
i (4)];
Pentru a doua ipotez, regsim, dou situaii, dup cum partea vtmat renun la
exercitarea cilor administrativ-jurisdicionale de atac imediat ce i s-a comunicat actul
administrativ-jurisdicional i situaia n care partea vtmat renun la calea administrativjurisdicional dup ce a fost sesizat instana administrativ, adic organul administrativjurisdicional competent a soluiona calea de atac. n acest caz dup cum rezult din alin. (3),
partea care renun la exercitarea cilor administrativ-jurisdicionale trebuie s notifice organului
25

Unii autori contest caracterul general gratuit a jurisdiciilor administrative dup revizuirea Constituiei, apreciind
c acesta poate fi nlturat atunci cnd respectiva jurisdicie nu reprezint o procedur prealabil a sesizrii instanei
judectoreti n vederea realizrii dreptului de liber acces la justiie.
26
M.Preda, B.Vasilescu, op.cit., p. 276.
16

administrativ-jurisdicional competent a soluiona calea administrativ-jurisdicional de atac, data

notificrii fiind data la care curge termenul de 15 zile prevzut de alin. (8).
Dac partea a exercitat toate cile administrativ-jurisdicionale de atac se nelege c
termenul de 15 zile, prevzut de alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii soluiei dat de
organul administrativ-jurisdicional n ultima cale administrativ-jurisdicional de atac.
n mod corespunztor, dac legea special prevede dou ci administrativ-jurisdicionale
de atac i partea renun la exercitarea celei de-a doua ci, atunci se va aplica n mod
corespunztor alin. (3) i (4), dup cum renunarea este nainte sau dup sesizarea organului
administrativ-jurisdicional competent.
Se subnelege c, atunci cnd partea nu nelege s opteze pentru aceasta, va notifica
autoritii competente sau, dup caz, organului ierarhic superior, c a introdus o plngere
prealabil n condiiile alin. (1) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, dnd curs soluiei din alin. (2) al
acestui articol, i nu n baza legii ce reglementeaz jurisdicia special prin raportare la art. 2 alin.
(1) lit.d) i art. 6 din Legea 554/200427.
Potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 cu privire la instituia procedurii prealabile, se
poate susine i soluia ca partea s notifice organul administrativ jurisdicional ca organ
competent a rezolva plngerea prealabil ntr-o procedur necontencioas. Plngerea prealabil
urmrete ca administraia prt, fie prin organul emitent, fie prin organul ierarhic superior i, de
ce nu, printr-o comisie specializat s aib posibilitatea de a reflecta asupra actului atacat, asupra
argumentelor reclamantului, cutnd o soluie pentru a nltura vtmarea produs, dac aceasta
n mod real exist.
O soluie, aadar, a instanei n fond, de respingere a aciunii ca inadmisibil, pentru c nu
s-a exercitat procedura prealabil, dei partea a notificat, n acest sens, organul administrativjurisdicional, este greit28.

B I B LI O G R AF I E

27
28

Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ

A. Iorgovan, op. cit.,p.509
17

I.TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII

1. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina
Lex, Bucureti, 2005;
2. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Editura All Beck, Bucureti, 2004;
3. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ. Volumul II. Ediia 4, Editura All Beck,
Bucureti, 2005;
4. Tiberiu Pavelescu, Gabriel Moinescu, Drept administrativ. Volumul II, Editura Pro
Universitaria, Bucureti, 2010;
5. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Volumul I. Ediia 2, Editura C.H.Beck,
Bucureti, 2008;
6. Anton Trilescu, Drept administrativ. Ediia 2. Colecia curs universitar, Editura All
Beck, Bucureti 2005;
7. Verginia Vedina, Drept administrativ. Ediia 3 revzut i actualizat, Editura Universul
Juridic, Bucureti, 2007
II. LEGISLAIE
1. Constituia Romniei revizuit n 2003;
2. Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ;

18