Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
analitic
septembrie
2014
Pavel GRECU
Succesele i insuccesele
n reformarea justiiei
din Republica Moldova:
2012 - iulie 2014
Vladislav GRIBINCEA
Ion GUZUN
Nadejda HRIPTIEVSCHI
Sorina MACRINICI
document analitic
Succesele i insuccesele
n reformarea justiiei
din Republica Moldova
2012 - iulie 2014
Autori:
Pavel GRECU
Vladislav GRIBINCEA
Ion GUZUN
Nadejda HRIPTIEVSCHI
Sorina MACRINICI
Acest material a fost realizat de Centrul de Resurse Juridice din Moldova cu suportul Fundaiei EstEuropene, din resursele acordate de Guvernul Suediei prin intermediul Ageniei Suedeze pentru Dezvoltare
i Cooperare Internaional (SIDA) i de ctre Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.
Opiniile exprimate aparin autorilor i nu reflect neaprat punctul de vedere al Fundaiei Est-Europene,
Guvernului Suediei, SIDA sau Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.
Chiinu, 2014
Coninut
Introducere ....................................................................................................................7
Abrevieri .........................................................................................................................9
Sumar ............................................................................................................................11
Iniierea reformei justiiei .....................................................................................17
Organizarea sistemului judectoresc i al procuraturii .............................19
6 |
Coninut
Introducere
Acest Studiu este prima cercetare de acest gen efectuat n Republica Moldova. El a
fost gndit i elaborat de echipa Centrului de Resurse Juridice din Moldova (CRJM) din
mai multe considerente. n primul rnd, ne-am propus s evideniem cele mai importante
schimbri, din punctul nostru de vedere, n domeniul justiiei care au survenit din anul 2012,
an n care a nceput implementarea Strategiei de reform a sectorului justiiei pentru anii
2011-2016 (SRSJ). n al doilea rnd, ne-am propus s analizm echidistant i s prezentm
pe nelesul tuturor principalele iniiative de reformare a justiiei i impactul acestora. n al
treilea rnd, Studiul conine recomandri pentru mbuntirea legislaiei i a practicii, care
sunt adresate n principal autoritilor din Republica Moldova.
n cadrul acestui Studiu au fost analizate 30 de subiecte. Acestea au fost selectate de echipa
CRJM n baza efectului pe care le-au avut sau nc le vor avea asupra justiiei din Republica
Moldova. Studiul s-a referit n cea mai mare parte la activitatea judectorilor i a procurorilor.
Totui, acesta analizeaz i alte aspecte conexe, cum ar fi combaterea corupiei. Cele 30 de
subiecte au fost structurate n ase capitole, i anume: organizarea sistemului judectoresc
i al procuraturii, Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), activitatea judectorilor i a
procurorilor, garaniile materiale i sociale ale judectorilor, combaterea corupiei i rolul Curii
Constituionale (C.Const) n reforma justiiei. Unele subiecte prezint succese, iar altele sunt
de fapt insuccese ale reformei. Am ncercat totui s analizm critic fiecare subiect.
Prin prezentarea succeselor i insucceselor reformei ne-am propus s oferim persoanelor
interesate o analiz documentat a reformei, pentru a nelege mai bine direcia acesteia. Am
gndit acest Studiu s fie util, n primul rnd, autoritilor competente de implementarea
reformei justiiei, care au n agenda zilnic o serie de iniiative i mai puin timp pentru a
analiza cele efectuate. Sperm c recomandrile formulate vor fi luate n calcul i vor putea
fi implementate pn la sfritul anului 2016, cnd expir perioada SRSJ.
Unul din cele mai importante impedimente pentru oricare reform sunt constrngerile
bugetare. Justiia este rareori inta unor investiii bugetare majore. Republica Moldova are o
ans unic de reformare a sectorului justiiei pn n anul 2016, dat fiind suportul financiar
acordat, n primul rnd, de Uniunea European. Dac autoritile Republicii Moldova
rateaz aceast ocazie prin reforme superficiale, vom avea de suferit cu toii muli ani nainte
i vom pierde i credibilitatea n faa donatorilor strini.
Studiul este destinat i altor persoane interesate de mersul reformei justiiei. Sperm s
fie util analiza subiectelor incluse n studiu pentru donatorii care susin reforma justiiei,
pentru eventuale modificri de accente n dialogul cu autoritile Republicii Moldova.
8 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Sperm c ali colegi din societatea civil care sunt implicai n reforma justiiei la fel s
gseasc util studiul n activitatea lor de monitorizare a autoritilor publice. Nu n ultimul
rnd, sperm studiul s fie util i pentru reprezentanii mass-media, care are un rol deosebit
de important n formarea opiniei publice.
Acest studiu nu este un sfrit, ci un nceput pentru CRJM. Planificm s elaborm un
studiu similar ctre finele anului 2015.
Apariia acestui studiu a fost posibil doar datorit asistenei externe. Aducem mulumiri
Fundaiei Est-Europene, Ageniei Suedeze pentru Dezvoltare i Cooperare Internaional/
Sida i Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA pentru suportul financiar
n elaborarea acestui studiu.
Abrevieri
C.Const.
CEDO
Curtea Constituional
Convenia European pentru Drepturile Omului
CNA
CSM
CSP
CSJ
CtEDO
DAJ
JI
Sumar
12 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
multor judectorii i curi de apel n vederea creterii calitii actului de justiie i administrrii
eficiente a fondurilor publice. Se pare c Guvernul nc nu a decis cum va optimiza harta
judectoreasc. Totui, n vara anului 2014, Guvernul a iniiat lichidarea unei curi de apel,
aparent pentru combaterea corupiei. Lichidarea instanelor judectoreti ca o metod de
lupt cu corupia din sistemul judectoresc nu este o msur adecvat. Optimizarea hrii
judectoreti poate fi implementat doar prin aciuni sistemice i de durat.
n anul 2012, a fost introdus un nou sistem de evaluare a performanelor judectorilor,
cu scopul de a contribui la ridicarea profesionalismului judectorilor. Introducerea acestui
sistem este un pas pozitiv. n acelai timp, sistemul de evaluare a performanelor judectorilor
a fost introdus cu unele carene serioase, care ar putea diminua inteniile iniiale. Volumul
de munc al Colegiului de evaluare este foarte mare, ceea ce afecteaz calitatea acesteia, iar
unele criterii puse la baza evalurii sunt greu de cuantificat n mod obiectiv.
Peste mai mult de doi ani de discuii, n anul 2014, n urma asumrii rspunderii
Guvernului, a fost adoptat o nou lege cu privire la rspunderea disciplinar a judectorilor.
Legea conine o serie de novaii pozitive, ns mecanismul de investigare a abaterilor
disciplinare este foarte ncurcat, ceea ce poate bloca activitatea Colegiului responsabil de
examinarea cauzelor disciplinare. Dei a fost obinut opinia Comisiei de la Veneia i
OSCE/ODIHR cu privire la acest proiect de lege, niciuna din recomandrile acestora nu a
fost acceptat.
Judectorii de instrucie ( JI) sunt judectori specializai care autorizeaz demersurile
procurorului privind efectuarea aciunilor de urmrire penal, msurilor speciale de
investigaii i aplicarea msurilor procesuale de constrngere (de ex. percheziia, interceptarea
convorbirilor telefonice, punerea bunurilor sub sechestru, arestarea preventiv, etc.), precum
i examineaz plngerile mpotriva aciunilor organelor de urmrire penal. Exist o
percepie general c, din cauza c JI sunt foti procurori sau ofieri de urmrire penal,
acetia acioneaz prea favorabil n raport cu acuzarea. Activitatea acestora a fost deseori
obiectul criticii Curii Europene a Drepturilor Omului (CtEDO). n 2012, instituia JI
a fost reformat. Cu toate acestea, cadrul legislativ i practica CSM pot submina reforma
respectiv.
Prin Legea nr. 153 din 5 iulie 2012, competenele CSM au fost consolidate n ceea ce
privete administrarea sistemului judectoresc. Una din modificrile importante const n
atribuirea competenei CSM de a stabili numrul de judectori n instane, reieind din
numrul total de funcii de judector per sistem. n 2013, CSM a stabilit drept prioritate
respectarea principiului distribuirii aleatorii a dosarelor. CSM a nsprit regulile privind
distribuirea aleatorie a dosarelor. Pe parcursul anului 2013, CSM a efectuat mai multe
modificri privind utilizarea Programului Integrat de Gestionare a Dosarelor (PIGD). n
anul 2013, nerespectarea dispoziiilor privind distribuirea aleatorie a dosarelor a fost invocat
n dou proceduri disciplinare intentate mpotriva judectorilor.
n anul 2012, au fost adoptate modificri legislative menite s mbunteasc sistemul
de administrare a instanelor de judecat i calitatea activitii judectorilor. n instanele
judectoreti au fost create funcii de ef al secretariatului instanei, iar ncepnd cu anul
2013, fiecare judector este asistat de un asistent judiciar. n 2014, fiecare judector din
Sumar
| 13
judectorie era asistat de dou persoane: un grefier i un asistent. La acest capitol, judectorii
din Republica Moldova pot fi doar invidiai de judectorii din alte ri europene.
Pn n anul 2013, proiectul bugetelor instanelor judectoreti era elaborat de ctre
preedinii de instane i transmis Departamentului de Administrare Judectoreasc al
Ministerului Justiiei (DAJ), fapt care a nemulumit CSM. ncepnd cu anul 2014, DAJ
nu mai este implicat n gestionarea bugetelor instanelor judectoreti, iar aceast atribuie
a fost preluat de CSM. Pe de alt parte, anii 2012-2014 au fost marcai prin creterea
considerabil a alocaiilor bugetare pentru sistemul judectoresc. n anul 2013, bugetul
instanelor de judecat a crescut cu 57% fa de anul 2012, iar n anul 2014 - cu 44% fa de
2013. Pe lng creterea spectaculoas a bugetului instanelor judectoreti, sistemul justiiei
beneficiaz de asisten extern considerabil.
Generarea datelor statistice exacte i depline cu privire la justiia penal constituie o
problem n Republica Moldova, deoarece n ar nu exist un sistem integrat de eviden a
acestor date. inerea statisticii cu privire la urmririle penale este, n mod tradiional, pus
n seama Ministerului Afacerilor Interne (MAI). Totui, datele MAI nu includ informaii
cu privire la urmririle penale efectuate de ctre alte organe. Mai mult, MAI acumuleaz
informaiile doar pn la finalizarea urmririi penale, adic nu are informaii cu privire la
soarta dosarelor penale transmise pentru examinare n instana de judecat. SRSJ prevede
uniformizarea modalitii de colectare i analiz a datelor statistice ce in de justiia penal.
Spre regret, n septembrie 2014, aceast activitate nc nu era implementat. Pn n anul
2013, Rapoartele statistice cu privire la activitatea instanelor judectoreti erau prezentate
i stocate pe hrtie la DAJ. Dei PIGD conine un modul statistic performant, pn n 2013,
acesta nu genera date credibile, deoarece doar cteva instane judectoreti introduceau n
PIGD informaia despre toate dosarele.
Ca urmare a modificrilor legislative din anul 2012, CSM a introdus criterii clare
pentru evaluarea activitii judectorilor i departajarea candidailor care doresc s devin
judectori sau a judectorilor ce doresc promovare. Cu toate acestea, CSM nu se simte
obligat s urmeze punctajul acordat de Colegiul de selecie. n mai multe hotrri, CSM
nu a indicat motivul sau criteriile care au stat la baza numirii n funcie sau promovrii
unui judector, dei acesta a propus pentru numire n funcie sau promovare ali candidai
dect cei care au acumulat cel mai nalt punctaj. O astfel de practic erodeaz ncrederea
judectorilor n CSM.
Judectorii din Republica Moldova nu pot fi urmrii penal, reinui, arestai sau
percheziionai fr acordul CSM. La 5 iulie 2012, a fost adoptat legislaia care permite
urmrirea penal i tragerea la rspundere penal a judectorilor fr acordul CSM, doar
la iniiativa Procurorului General i doar pentru suspiciuni de corupie pasiv i trafic de
influen. n celelalte cazuri, acordul CSM este necesar. Dei legea stabilete c CSM
trebuie s examineze demersul Procurorului General n cel mult cinci zile, demersul privind
judectorii Eugeniu CLIM, Aureliu COLENCO, Valeriu HARMANIUC i Ala NOGAI
ateapt s fie examinat de cteva sptmni.
Pn n anul 2012, sistemul cilor de atac din justiia Republicii Moldova era unul
complicat. Acesta coninea multe excepii potrivit crora unele cauze penale i civile erau
14 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
examinate n fond de curile de apel. n rezultat, activitatea curilor de apel era ngreunat, iar
n rndul practicienilor apreau confuzii cu privire la competena de examinare a unor cauze,
n special a celor de contencios administrativ. n anul 2012, au fost introduse modificri n
CPP i CPC potrivit crora toate cauzele sunt examinate n prima instan n judectorii. Cu
toate acestea, multe legi speciale, care prevd dreptul curilor de apel s examineze cauzele ca
instan de fond, nu au fost modificate. Mai mult, n loc s fie ngustat competena CSJ n
cauzele civile, modificrile legislative din anul 2012 au lrgit-o.
SRSJ prevede crearea unui mecanism care ar garanta uniformizarea practicii judiciare i
respectarea principiului securitii raporturilor juridice. Modificrile din 2012 permit CSJ
s unifice eficient practica judectoreasc. n anii 2012-2014, CSJ a fost destul de activ n
emiterea recomandrilor pentru judectori, menite s uniformizeze practica judectoreasc.
Cu toate acestea, recomandrile nu se respect mereu. Uneori, chiar i CSJ se abate de la
propriile recomandri.
Motivarea insuficient a hotrrilor judectoreti, indiferent de instan, a fost i
rmne, probabil, alturi de corupie, cea mai serioas problem a sistemului judectoresc
moldovenesc. Amploarea acestei probleme rezult chiar din dosarele pierdute de Republica
Moldova la CtEDO. Volumul hotrrilor judectoreti a crescut n ultimul timp. Totui,
deseori, cea mai mare parte a hotrrii o reprezint expunerea poziiilor prilor. Motivele
pe care judectorii i ntemeiaz soluia, de obicei, sunt expuse laconic i fr a atinge
toate chestiunile eseniale pentru cauz. CSJ a tolerat sau chiar a generat astfel de practici.
Totui, n ultimii doi ani, CSJ a nceput s motiveze mai bine hotrrile sale, dei numrul
hotrrilor CSJ motivate insuficient este nc foarte mare.
Pn n anul 2013, judectorii din Republica Moldova aveau cel mai mic salariu din
rile membre ale Consiliului Europei. Combaterea corupiei n justiie nu poate avea
loc fr a oferi funcionarilor publici venituri care s le permit un trai decent. Salariile
judectorilor au fost mrite n dou etape, n 2013 i 2014, cu mai mult de 100%. Salariul
lor va mai crete cu cte 10% n 2015 i 2016. Judectorii mai beneficiaz anual de ajutor
material n mrimea unui salariu lunar i de premii unice, care s nu depeasc pe parcursul
unui an un salariu lunar. Acordarea premiilor pentru judectori este descurajat de Comisia
de la Veneia.
Pn n anul 2013, judectorii aveau salarii mici, ns beneficiau de pensii i indemnizaii
considerabile. La atingerea vrstei de 50 de ani judectorul dobndea dreptul la o pensie
special n mrime de la 55% la 80% din salariul mediu lunar al judectorului n exerciiu,
care era pltit indiferent dac judectorul demisiona sau continua s-i exercite funcia.
Mai mult, pensia dat urma a fi recalculat n caz de cretere a salariului judectorilor. De
asemenea, Legea cu privire la statutul judectorului mai prevedea dreptul judectorului la o
indemnizaie unic de concediere, egal cu salariul su mediu lunar nmulit cu numrul de
ani lucrai n calitate de judector. Dei salariile judectorilor au crescut n 2014, majoritatea
beneficiilor judectorilor au fost meninute. A fost redus cu 50% doar indemnizaia de
concediere a judectorului. Reducerea acestei indemnizaii a determinat 39 de judectori
s depun cereri de demisie pn la intrarea n vigoare a legii care reducea indemnizaia.
Exodul masiv al judectorilor a pus n pericol activitatea unor instane de judecat mici din
Sumar
| 15
care au plecat cte 2-3 judectori (ex. Judectoriile Briceni i Rezina). De asemenea, a fost
blocat integral activitatea Curii de Apel Comrat.
La 23 decembrie 2013, Parlamentul a votat Legea nr. 326 prin care a mrit sanciunile
penale pentru fapte de corupie. Dei infraciunile de corupie sunt pedepsite mai aspru,
limitarea interdiciei pentru funcionari de a ocupa funcii publice ar putea reduce
semnificativ efectul acestor prevederi. nsprirea sanciunilor pentru fapte de corupie
adoptate n decembrie 2013 este binevenit. Totui, interdicia de a ocupa funcii publice
pentru funcionarii condamnai pentru corupie pentru maxim 15 ani este prea blnd i
aceasta ar fi trebuit s fie mai mare sau chiar pe via.
Legea privind testarea integritii profesionale a fost adoptat la 23 decembrie 2013
n scopul combaterii corupiei n structurile de stat. Dei textul legii a suferit modificri
pozitive n Parlament, anumite prevederi ale acesteia pot s diminueze semnificativ, dac
nu s contravin chiar, scopului adoptrii acesteia. Astfel, sub incidena acestei legi nu cad
deputaii i membrii Guvernului.
Judectorii din Republica Moldova nu pot fi urmrii penal, reinui, arestai sau
percheziionai fr acordul CSM. Procurorii i Ministerul Justiiei susin c prin aceasta este
ngreunat combaterea corupiei n rndul judectorilor. La 5 iulie 2012, au fost adoptat
legislaia care permite urmrirea penal i atragerea la rspundere penal a judectorilor fr
acordul CSM, doar la iniiativa Procurorului General i doar pentru suspiciuni de corupie
pasiv i trafic de influen. CSJ a contestat aceast legislaie la C.Const. La 5 septembrie
2013, C.Const. a declarat constituionale aceste prevederi, cu excepia legislaiei care permitea
reinerea, aducerea silit, arestarea i percheziia judectorului fr implicarea Procurorului
General. n iulie 2014, Guvernul a propus Parlamentului ca msurile de constrngere mpotriva
judectorilor s fie efectuate doar cu acordul Procurorului General sau a prim-adjunctului
Procurorului General. De asemenea, la infraciunile pentru care nu este nevoie de acordul
CSM au mai fost adugate splarea banilor i mbogirea ilicit. n urma angajrii rspunderii
Guvernului la 21 iulie 2014, iniiativa a devenit lege, care a intrat n vigoare la 8 august 2014.
Lupta cu corupia ar fi un concept iluzoriu fr un mecanism eficient de investigare a
cazurilor particulare de corupie. Investigarea cauzelor de corupie este un proces anevoios
i delicat, fiind complicat mai ales colectarea probelor. n asemenea cauze probele pot fi
obinute, deseori, doar prin msuri speciale de investigaie, cu precdere, prin intermediul
interceptrii i nregistrrii comunicrilor. La 28 iunie 2013, prin Legea nr. 158, n vigoare
din 19 iulie 2013, Parlamentul a exclus posibilitatea procurorului de a intercepta suspecii
fr a-i informa despre aceasta. n astfel de circumstane, msurile speciale de investigaie
nu au niciun sens. La 29 aprilie 2014, Parlamentul a adoptat Legea nr. 39, n vigoare din 27
iunie 2014, prin care a restabilit situaia de pn la 28 iunie 2013.
Pe lng nsprirea sanciunilor pentru corupie, testarea integritii profesionale i
simplificarea imunitii judectorilor, au mai fost introduse i alte msuri anticorupie, cum ar fi
limitarea comunicrii ex-parte a judectorilor, verificarea cu poligraful a candidailor la funcia
de judector i procuror, confiscarea extins i mbogirea ilicit. Dei introducerea acestor
msuri este salutabil, acestea conin carene care pot determina ineficiena lor. Spre exemplu,
textul actual al Codului penal practic face imposibil aplicarea eficient a confiscrii extinse.
16 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Vladislav GRIBINCEA
ncepnd cu schimbarea guvernrii n anul 2009, reforma justiiei a figurat n topul
prioritilor din programele de guvernare ale tuturor celor trei guverne. Cu toate acestea,
pn n anul 2011, aciunile autoritilor moldoveneti n domeniul reformrii justiiei creau
impresia c complexitatea problemei nu era neleas pn la sfrit sau c o reform veritabil
nu se dorete. Iniiativele din anul 2010 erau rzlee i, aparent, necoroborate ntre ele, iar
ministrul Justiiei de atunci era mai degrab adeptul unor msuri rapide i fragmentate,
focusate n principal pe eliminarea din sistem a unor judectori i implementarea unor
reforme care nu puteau genera rezisten politic sporit. Astfel, la 4 martie 2010 i 5
iulie 2011, Parlamentul a ncercat demiterea preedintelui de atunci al CSJ, ns C.Const.
a invalidat aceste decizii pe motiv c ncalc independena justiiei. Pn n primvara
anului 2011, au fost adoptate modificri legislative care au schimbat considerabil activitatea
avocaturii i a executorilor judectoreti. Cu toate acestea, dl Tnase, ministrul Justiiei de
atunci, nu susinea ideea elaborrii unui document strategic de reformare a justiiei. Probabil,
el era contient de riscurile pe care le implic reformele profunde i de durat, mai ales
atunci cnd guvernarea este de coaliie.
Odat cu schimbarea ministrului Justiiei n mai 2011, a demarat activitatea de elaborare
a SRSJ. Proiectul strategiei a fost definitivat n vara anului 2011. Acest document ambiios
stabilete apte direcii de baz sistemul judectoresc, justiia penal, accesul la justiie i
executarea justiiei, consolidarea integritii actorilor din sectorul justiiei prin promovarea
msurilor anticorupie i standardelor etice profesionale, contribuirea justiiei la creterea
economic, respectarea drepturilor omului n sectorul de justiie i asigurarea unui sector
al justiiei bine coordonat, bine administrat i responsabil. La 20 septembrie 2011, SRSJ a
fost votat de Guvern i transmis pentru adoptare Parlamentului. Strategia a fost votat
n lectur final de ctre Parlament la 25 noiembrie 2011 (Legea nr. 231) cu votul tuturor
fraciunilor. Cu toate acestea, dei SRSJ reprezenta un document de importan primordial,
ea a fost publicat n Monitorul Oficial abia la 6 ianuarie 2012.
SRSJ este un document mai degrab general, iar implementarea cu succes a acesteia
necesita adoptarea unui plan detaliat de aciuni. A fost luat decizia c acest plan de aciuni
va fi adoptat prin hotrre de Parlament. Planul de aciuni pentru implementarea SRSJ
a fost elaborat de Ministerul Justiiei i transmis Guvernului n toamna anului 2011. La
13 decembrie 2011, Guvernul l-a aprobat i l-a transmis Parlamentului pentru adoptare.
Parlamentul a adoptat Planul de aciuni tocmai peste trei luni, la 16 februarie 2012
18 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
(Hotrrea nr. 6), iar publicarea Planului de aciuni n Monitorul Oficial a avut loc peste
alte patru luni, la 5 iunie 2012. Pn la publicarea Planului de aciuni n Monitorul Oficial,
puine din aciunile care trebuiau implementate potrivit SRSJ au fost implementate. Din
cauza adoptrii i publicrii ntrziate a Planului de aciuni, aciunile prevzute de SRSJ nu
au fost implementate timp de cinci luni.
Procesul de adoptare a iniiativelor legislative pentru implementarea SRSJ din vara
anului 2012 a scos la iveal animozitile din cadrul alianei de guvernare legate de reforma
sistemului judectoresc i a procuraturii, dar i o indulgen sporit a Ministerului Justiiei
fa de aceste animoziti. Dei Parlamentul a adoptat n anul 2012 modificrile la legislaia
privind organizarea judectoreasc (Legea nr. 153 din 5 iulie 2012), Codul de procedur
civil (CPC) (Legea nr. 155 din 5 iulie 2012) i Codul de procedur penal (CPP) (Legea
nr. 66, din 5 aprilie 2012), Parlamentul a introdus n proiectele de legi venite de la Guvern
schimbri eseniale, care nu erau compatibile cu logica modificrilor propuse de Guvern.
Astfel, propunerea cu privire la excluderea dreptului procurorilor de a comprea n proceduri
a fost respins; n loc s se ngusteze temeiurile pentru recurs n cauzele civile, acestea au
fost lrgite; n loc s se soluioneze problema termenilor de atac n procedurile civile prin
excluderea dreptului judectorilor de a pronuna dispozitivul hotrrii, a fost exclus n
general obligaia judectorilor din prima instan de a motiva hotrrile judectoreti1 .
O reform veritabil a justiiei cost scump. Estimrile iniiale au artat c implementarea
SRSJ va costa peste EUR 100 mln. Se pare c autoritile moldoveneti au contat prea puin
pe resursele proprii i prea mult pe asistena extern n implementarea SRSJ. n anul 2012,
au existat resurse bugetare extrem de limitate pentru implementarea aciunilor din SRSJ.
Aceasta a ntrziat implementarea multor activiti. Dei Uniunea European a promis n
anul 2011 EUR 50 mil, iar ulterior EUR 60 mil pentru a susine implementarea SRSJ,
aceste surse au venit cu ntrziere. Chiar dac SRSJ este trasat pentru perioada 2011-2016,
primul proiect UE de asisten tehnic a venit n Republica Moldova abia n primvara
anului 2013, iar prima tran a suportului bugetar a fost primit de Guvern abia n toamna
anului 2013, adic peste doi ani de la adoptarea SRSJ. Pn atunci, principalii susintori ai
reformei justiiei din Moldova au fost USAID i Ambasada SUA la Chiinu, ns resursele
acestora nu au fost suficiente pentru acoperirea tuturor activitilor prevzute de SRSJ.
Judectorul este obligat s motiveze hotrrea dac este depus apel, la primirea unei solicitri
exprese n acest sens de la pri sau n cazul n care hotrrea trebuie executat peste hotare.
1. Reforma procuraturii
Vladislav GRIBINCEA
Procuratura din Republica Moldova seamn mult cu o procuratur de tip sovietic, cu
competene largi i vag scrise n lege i subordonare ierarhic pronunat. n ar exist multe
procuraturi cu un numr mic de procurori, iar personalul care asist procurorii este insuficient.
Pe de alt parte, numrul procurorilor ierarhic superiori este foarte mare. Astfel, din cei 771 de
procurori din ar, la 1 ianuarie 2013, 152 activau n cadrul Procuraturii Generale. Numrul mare
de procuraturi cu un numr redus de procurori, numrul mare de procurori ierarhic superiori i
numrul redus de personal care asist procurorii afecteaz serios activitatea procurorilor. Pe de
alt parte, competenele prea largi ale procuraturii nu i permit s se concentreze pe principala
sarcin a unei procuraturi de tip european justiia penal.
Chiar dac politicienii au declarat public n mod constant c susin reformarea
procuraturii, faptele acestora dovedesc contrariul. Reforma procuraturii reprezint principala
restan a Guvernului fa de Consiliul Europei, restan care dateaz nc de la aderarea
Republicii Moldova la Consiliul Europei n anul 1995. Dup anul 1995, autoritile de la
Chiinu au adoptat dou legi noi cu privire la procuratur, n anii 2003 i 2008. Totui,
aceste modificri legislative nu au dus la o mbuntire simitoare a ncrederii n procurori
i a calitii lucrului acestora. Avnd n vedere situaia din procuratur, SRSJ i propune:
a) revizuirea procedurii de numire a Procurorului General;
b) sporirea independenei procesuale a procurorilor;
c) mbuntirea mecanismelor de selectare i promovare a procurorilor;
d) asigurarea specializrii procurorilor;
e) mbuntirea regulilor privind rspunderea procurorilor;
f ) fortificarea capacitilor Consiliului Superior al Procurorilor (CSP) etc.
20 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 21
22 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Prin Legea nr. 163 din 22 iulie 20114 au fost lichidate instanele specializate, adic
Judectoria Economic de Circumscripie, Judectoria Militar i Curtea de Apel
Economic. Cu toate acestea, aparent ca o soluie de compromis cu judectorii, Colegiul
Economic al CSJ a fost meninut. La 9 februarie 2011, C.Const. a declarat neconstituional
Legea nr. 163, n principal din cauza fundamentrii proaste a propunerilor de lichidare a
instanelor specializate5. La 6 martie 2012, Parlamentul a adoptat Legea nr. 29, conform
creia activitatea Curii de Apel Economice a fost ncetat, iar Judectoria Economic de
Circumscripie a fost reorganizat n Judectoria Comercial de Circumscripie, competena
material a acesteia din urm fiind redus n mod semnificativ.
CRJM, n colaborare cu CSM i Ministerul Justiie, a elaborat Studiul cu privire la
optimizarea hrii judiciare din Republica Moldova. Studiul nu recomand reducerea sau
majorarea posturilor de judector, ci doar realocarea celor 504 posturi existente. Acesta
recomand regndirea hrii judiciare prin comasarea i lichidarea mai multor judectorii
i curi de apel n vederea creterii calitii actului de justiie i administrrii eficiente a
fondurilor publice. Studiul propune trei scenarii de comasare a judectoriilor, n funcie
de numrul minim de judectori per instan: cinci, apte sau nou. n funcie de scenariu,
urmeaz a fi comasate ntre 10 i 25 de judectorii. Din cauza volumului redus de lucru,
se recomand lichidarea judectoriilor specializate (militar i comercial). Studiul mai
recomand crearea a trei curi de apel pentru regiunile sud, centru i nord sau modificarea
competenei teritoriale a celor cinci curi de apel existente n februarie 20146 .
Se pare c Guvernul nc nu a decis cum va optimiza harta judectoreasc. Totui, n
vara anului 2014 el a iniiat lichidarea unei curi de apel. Prin Legea nr. 177 din 25 iulie
2014, adoptat n urma asumrii rspunderii de ctre Guvern, a fost lichidat Curtea de
Apel Bender, iar localitile care intrau n jurisdicia acesteia au fost transferate n jurisdicia
Curii de Apel Chiinu. n nota informativ a proiectului de lege se menioneaz ca
argument principal sarcina de lucru redus a acestei instane n raport cu alte curi de apel.
Dei, formal, motivul principal a fost volumul redus de lucru, n culise s-a discutat i despre
alte motive, legate de judectorii din cadrul Curii de Apel Bender, discuii care au fost
alimentate inclusiv de unele declaraii ale unor persoane publice7 . Chiar dac lichidarea
Curii de Apel Bender este argumentat din punct de vedere al volumului de lucru, legea cu
privire la lichidarea acesteia conine o serie de carene. Legea prevede transferul localitilor
din jurisdicia Curii de Apel Bender la cea din Chiinu, dar nu prevede i transferul
judectorilor i personalului instanei lichidate la Curtea de Apel Chiinu, lsnd procesul
Legea nr. 163 din 22 iulie 2011 pentru modificarea i completarea unor acte legislative.
Curtea Constituional, hotrrea din 9 februarie 2012 privind controlul constituionalitii
unor prevederi din Legea nr. 163 din 22 iulie 2011 pentru modificarea i completarea unor acte
legislative.
6
Studiul este disponibil la: http://crjm.org/wp-content/uploads/2014/06/2014-Studiu-OptimizHartaJud-MD_ro-web.pdf.
7
A se vedea, spre exemplu, declaraiile secretarului general al Aparatului Preedintelui din 3 iunie
2014 pentru Ziarul Naional, Decis! Curtea de Apel Bender a fost lichidat, disponibil la http://
ziarulnational.md/decis-curtea-de-apel-din-bender-a-fost-lichidata/ (ultima accesare la 14
august 2014).
4
5
| 23
la latitudinea CSM. Aceast omisiune ar putea crea impresia c, de fapt, lichidarea Curii
de Apel Bender urmrete scopul de a exclude din sistem judectorii acestei instane, i nu
eficientizarea hrii judiciare. Un alt aspect problematic ine de momentul ncetrii activitii
Curii de Apel Bender, care, conform legii, este data publicrii legii. Sistarea activitii unei
instane judectoreti este un proces extrem de complex, care nu poate fi finalizat ntr-o clip
sau ntr-o zi fr probleme majore. Transferul subit al dosarelor va impune reexaminarea de
la bun nceput a cauzelor la Curtea de Apel Chiinu. Pe de alt parte, aceasta va introduce
o stare de incertitudine i haos n rndul prilor implicate n aceste dosare, inconveniene
care nu pot dect s reduc popularitatea reformei n justiie i ncrederea n judectori i
politicieni.
Lichidarea instanelor judectoreti ca o metod de lupt cu corupia din sistemul
judectoresc nu este o msur adecvat i, cel mai probabil, trezete reacii adverse i scade
ncrederea n reforma justiiei. Optimizarea hrii judectoreti poate fi doar sistemic i
de durat. Recomandrile din Studiul cu privire la optimizarea hrii judiciare nu pot fi
implementate n parte. Fie toat harta judectoreasc este ajustat fie ajustarea parial
nu va aduce efecte benefice.
24 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 25
munc, n special datorit faptului c sistemul este nou pentru Republica Moldova i multe
aspecte nc nu sunt suficient de clare. De fapt, Colegiul de evaluare nu a avut timp pentru
reflecie i stabilire de reguli, ci a fost nevoit s nceap imediat activitatea doar n baza legii
i regulamentelor CSM.
Volumul mare de lucru, n special determinat de termenul exagerat de restrns de doi ani
prevzut de Legea nr. 154 pentru primul ciclu de evaluare ordinar a tuturor judectorilor,
influeneaz negativ nsi performana Colegiului de evaluare. Analiza efectuat de OSCE/
ODIHR n anul 2014 cu privire la sistemul de evaluare a performanelor judectorilor
concluzioneaz c activitatea Colegiului urmeaz a fi mbuntit cu privire la motivarea
deciziilor acestuia, care sunt de obicei motivate sumar i nu explic modalitatea de estimare
a punctajului i calificativului pentru fiecare judector, astfel crend impresia unui sistem
subiectiv i uneori incoerent. n special, se recomand detalierea motivelor din care s-a acordat
un anumit calificativ n fiecare decizie a Colegiului i indicarea recomandrilor specifice pentru
mbuntirea performanelor judectorului evaluat, pe care ultimul le-ar putea utiliza n mod
concret. Att timp ct deciziile Colegiului de evaluare nu vor conine recomandri specifice
adresate judectorului i motivarea calificativului acordat, exist riscul ca procesul de evaluare s
se transforme ntr-un exerciiu matematic formal, fr valoare pentru activitatea judectorilor. De
asemenea, se recomand mbuntirea modalitii de organizare a interviurilor cu judectorii
evaluai. Pn acum, interviurile organizate de Colegiu au fost destul de sumare, cu o durat
ntre 15-30 de minute, mai mult formale dect axate pe esena evalurii. Colegiul de evaluare ar
trebui s utilizeze interviul pentru a clarifica n special indicatorii calitativi ai evalurii, precum
i cei cantitativi care nu sunt suficient de clari, spre exemplu, procentul hotrrilor casate din
motive ce nu sunt imputabile judectorilor. Analiza OSCE a mai concluzionat c sistemul de
evaluare a performanelor nu este suficient de clar judectorilor i a recomandat Colegiului
de evaluare s elaboreze un ghid cu privire la aplicarea Regulamentului cu privire la criteriile,
indicatorii i procedura de evaluare a performanelor judectorilor.
La nivelul cadrului legal, sistemul evalurii performanelor judectorilor, de asemenea,
are unele carene. inem s subliniem problema din lege cu privire la posibilitatea iniierii
procesului de eliberare din funcie de ctre CSM ca urmare a eurii evalurii performanelor
judectorului16 . Eliberarea din funcie a unui judector nu ar trebui s fie posibil dup prima
euare a evalurii performanelor judectorilor. Judectorului ar trebui s-i fie dat cel puin
o ans de mbuntire a activitii sale. Prevederea cu privire la posibilitatea de eliberare din
funcie doar dup euarea a dou evaluri extraordinare, ca urmare a eurii celei ordinare,
este conform standardelor internaionale cu privire la independena judectorului, iar
eliberarea din funcie din prima euare nu este. Astfel, art. 23 al Legii nr. 154 urmeaz a
fi modificat pentru a-l aduce n corespundere cu standardele internaionale. Recomandri
similare au fost efectuate i de OSCE/BIDDO17.
A se vedea art. 23 alin. (1) i (2) ale Legii nr. 154.
A se vedea Opinia cu privire la Legea Republicii Moldova cu privire la selecia, evaluarea
performanelor i cariera judectorilor, elaborat de Biroul OSCE pentru Instituii Democratice
i Drepturile Omului (BIDDO), 13 iunie 2014, disponibil la http://www.osce.org/ro/
odihr/120210?download=true .
16
17
26 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
18
19
| 27
Cele mai importante aspecte pozitive introduse de legea nou vizeaz urmtoarele. Lista
abaterilor disciplinare a fost mbuntit. A fost modificat lista sanciunilor disciplinare i
prevzute consecine clare ale acestora, ceea ce va contribui la ridicarea eficacitii sanciunilor
aplicate. De asemenea, a fost extins pn la doi ani termenul de prescripie pentru tragerea la
rspunderea disciplinar a judectorului, ceea ce va acorda timp suficient pentru investigarea
sesizrilor depuse. Au fost stabilite reguli de form i procedur cu privire la sesizarea privind
faptele care pot constitui abateri disciplinare, astfel separndu-le de petiii i oferind reguli
clare cu privire la depunerea i examinarea sesizrilor. Componena Colegiului Disciplinar
i modul de formare a acestuia au fost modificate. Astfel, componena a fost redus de la 10
membri la 9 membri, dintre care cinci sunt judectori, astfel fiind stabilit un organ format din
majoritatea membrilor judectori. De asemenea, a fost extins calitatea celorlali patru membri
de la profesori titulari de drept la reprezentani ai societii civile. Alegerea judectorilor membri
ai Colegiului Disciplinar are loc la Adunarea General a Judectorilor, oferindu-se astfel
judectorilor posibilitatea s-i aleag colegii lor n organul disciplinar, conform recomandrilor
internaionale relevante. Membrii Colegiului Disciplinar care sunt reprezentani ai societii
civile, care pn acum erau numii prin ordinul ministrului Justiiei, fr vreun concurs, de acum
ncolo vor fi numii de ministrul Justiiei ca urmare a unui concurs public. Ultimul va fi organizat
de o comisie de selecie din care fac parte i reprezentani ai CSM. Noua modalitate de alegere a
membrilor Colegiului Disciplinar ofer mai multe garanii de independen membrilor acestora,
dac va fi respectat cu strictee. O alt modificare esenial const n anularea instituiei validrii
hotrrilor Colegiului Disciplinar de ctre CSM, care ar trebui s contribuie la consolidarea
rolului Colegiului Disciplinar i la creterea claritii procedurii disciplinare.
Legea conine i cteva aspecte care ar putea afecta negativ buna implementare a acesteia.
Unele dintre acestea au fost semnalate n opinia comun a Comisiei de la Veneia i OSCE/
ODIHR din 14 februarie, ns nu au fost reflectate n textul final al legii20 . CRJM i-a exprimat
dezacordul privind cteva aspecte principiale ale legii i a formulat o serie de propuneri pentru
modificarea legii, care, de asemenea, nu au fost luate n considerare21 . Acestea sunt urmtoarele:
a) Procedura examinrii cauzelor disciplinare include etapa examinrii admisibilitii
sesizrilor pentru pornirea cauzelor disciplinare. Aceast etap complic nejustificat
procedura de examinare a cauzei disciplinare i scade eficiena acesteia. Mai mult,
reglementarea acestei proceduri ridic semne de ntrebare cu privire la imparialitatea
Colegiului Disciplinar. Astfel, decizia cu privire la admisibilitatea sesizrii urmeaz
a fi luat de completul de admisibilitate, format din trei membri ai Colegiului
hotrrea nr. 610 privind angajarea rspunderii asupra proiectului de lege cu privire la rspunderea
disciplinar a judectorilor. Preedintele a promulgat legea la 11 august 2014. Legea nr. 178 din 25 iulie
2014 a fost publicat n Monitorul Oficial la 15 august 2014 i va intra n vigoare la 1 ianuarie 2015.
20
Opinia este disponibil la: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDLAD%282014%29006-e.
21
Pentru detalii a se vedea Opinia privind proiectul de lege cu privire la rspunderea disciplinar a
judectorilor, CRJM, 31 martie 2014, disponibil la http://crjm.org/wp-content/uploads/2014/04/
CRJM-opinie-lege-rasp-discipl-jud1.pdf, i Propuneri pentru modificarea proiectului de lege nr. 423
cu privire la rspunderea disciplinar a judectorilor, CRJM, 17 aprilie 2014, disponibile la http://
crjm.org/wp-content/uploads/2014/02/2014-04-17-PrLege-RaspDisc-Judecatori_CRJM.pdf.
28 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
22
| 29
30 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
23
| 31
Prin hotrrea CSM nr. 68/3 din 22 ianuarie 2013, a fost aprobat numrul de uniti
ale judectoriilor i curilor de apel pentru anul 2013. CSM a aprobat efectivul-limit
de 97 de posturi de judectori i 492.5 uniti de personal pentru curile de apel, 340 de
posturi de judectori i 1,849.5 uniti pentru judectorii i trei posturi de judectori pentru
Judectoria Militar. La 1 ianuarie 2014, n sistemul judectoresc erau 54 de posturi vacante,
n comparaie cu 48 de posturi vacante la 1 ianuarie 2013.
n scopul executrii art. 21 alin. (4) al Legii nr. 514 privind organizarea judectoreasc,
CSM a elaborat i aprobat Regulamentul privind criteriile de stabilire a numrului de
judectori n instanele judectoreti24 , printre care: sarcina de lucru pe judector pentru
ultimii trei ani; sarcina medie anual pe judector pe ar; complexitatea cauzelor; numrul
de judectori pe cap de locuitor; numrul de locuitori pe circumscripia instanei de judecat;
numrul de dosare specifice instanei i circumscripiei respective; .a. Astfel, prin hotrrea
CSM nr. 307/12 din 2 aprilie 2013, CSM a hotrt redistribuirea numrului de judectori.
Judectorilor Judectoriei Comerciale de Circumscripie li s-a propus transferul n funciile
vacante de judector n instanele judectoreti de drept comun din mun. Chiinu25 . Pe
parcursul anului 2013, CSM a hotrt transferul temporar al unor judectori din instanele
cu o sarcin mai mic la instanele judectoreti cu o sarcin mai mare26 .
32 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Cu referire la sarcina de lucru pentru judectori, CSM a adoptat mai multe hotrri
prin care a modificat PIGD i a stabilit un volum de lucru redus pentru numrul de dosare
nregistrate n instanele judectoreti, dup cum urmeaz:
a) preedinii de instan 50%32 ,
b) vicepreedintele de instan 75%,
c) preedinii instanelor judectoreti i curilor de apel din mun. Chiinu i Bli 25%,
d) judectorii membri ai Colegiului de evaluare a performanelor judectorilor n
proporie de pn la 50%,
e) judectorii membri ai Colegiului Disciplinar, Colegiului pentru selecie i cariera
judectorilor i Colegiului de evaluare 75%33 .
Judectorii care au nregistrat o activitate nesatisfctoare n primele 6 luni ale anului curent
risc s fie sancionai, http://despre.csj.md/index.php/despre-curtea-suprema-de-justitie/massmedia-si-relatiile-cu-publicul/124-judecatorii-care-au-inregistrat-o-activitate-nesatisfacatoarein-primele-6-luni-ale-anului-curent-risca-sa-fie-sanctionati .
29
Colegiul disciplinar al CSM, Raportul de activitate al Colegiului disciplinar pentru anul 2013, p.
16, disponibil la http://old.csm.md/files/Hotarirele_CDisciplinar/2013/raportCD2013.pdf.
30
Idem, p. 20.
31
Hotrrea CSM nr. 643/27 din 17 septembrie 2013.
32
Prin hotrrea CSM nr. 550/19 din 1 iulie 2014, preedintelui Judectoriei Ungheni i s-a stabilit
un volum de lucru de 25%.
33
Hotrrea CSM nr. 811/34 din 5 noiembrie 2013, Hotrrea CSM nr. 613/26 din 20 august
2013, Hotrrea CSM nr. 260/9 din 11 martie 2014.
28
| 33
La 15 mai 2014, CSM a stabilit un volum de lucru redus pentru unii judectori din CSJ,
dup cum urmeaz:
a) preedintele CSJ 10%,
b) vicepreedinii CSJ 50%,
c) vicepreedinii Colegiilor CSJ 70 %,
d) judectorii CSJ care sunt membri ai Colegiului Disciplinar i Colegiului pentru
selecie i cariera judectorilor 70%.34
Pe de alt parte, la 4 martie 2014, CSM a decis c judectorii care exercit atribuiile
judectorului de instrucie vor primi i alte categorii de dosare n proporie de 50%,35 fr a lua n
calcul c volumul de lucru al acestor judectori difer substanial de la o instan de judecat la alta.36
Modificrile legislative privind competenele CSM au fost benefice pentru
asigurarea unui volum de lucru mai mic pentru instanele unde judectorii au un numr
foarte mare de dosare n procedur. CSM nc nu a valorificat pe deplin posibilitile
oferite de aceste modificri. Recomandm CSM s ntreprind msuri n vederea
uniformizrii volumului de munc per instan de judecat.
De asemenea, nu este clar motivul stabilirii unui volum de lucru att de redus pentru
unii judectori cu funcii administrative, att timp ct n fiecare instan exist cte un
administrator de instan. Recomandm CSM s revizuiasc volumul de munc stabilit
pentru judectorii cu funcii administrative, precum i a judectorilor care exercit
atribuiile judectorului de instrucie.
Dei distribuirea aleatorie a dosarelor este obligatorie din 2006, CSM a nceput s
ia msuri importante n vederea asigurrii implementrii acestui principiu abia n 2013.
Totui, dei CSM a primit indicii clare din partea Colegiului Disciplinar i SIS despre
nclcri grave n distribuirea aleatorie n instanele de judecat, acesta nu a adoptat
msuri ferme n acest sens. Recomandm CSM s ia o atitudine clar i prompt n
vederea sancionrii abuzurilor care au loc n procesul de distribuire aleatorie a dosarelor
i s informeze publicul despre msurile luate.
34 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
acestor funcii este util pentru sistemul judectoresc, deoarece ar trebui s contribuie la
degrevarea judectorilor i la o administrare mai eficient a instanelor de judecat. Totui,
realizarea acestor obiective n practic ar putea fi problematic din cauza modului de
reglementare a funciei de asistent judiciar i de ef al secretariatului instanei de judecat.
Conform legii, asistentul judiciar este angajatul instanei judectoreti care asist
judectorul la exercitarea de ctre acesta a funciilor sale. Fiecare judector este asistat n
activitatea sa de ctre un asistent judiciar.37 . Ct privete CSJ, fiecare judector al acesteia este
asistat de 3 asisteni judiciari38 . Astfel, legea a stabilit ca asistenii judiciari s fie desemnai
unor judectori concrei, asistnd judectorul n toate tipurile de cauze. n cadrul Grupului
de lucru care a elaborat proiectul Legii nr. 153 a fost discutat i o alt abordare, i anume
angajarea asistenilor judiciari per instan, fr a fi desemnai unui judector concret. n
aa fel, asistenii judiciari s-ar putea specializa n diferite domenii i asista diferii judectori
n funcie de tipul cauzei. Date fiind complexitatea n cretere a diferitor tipuri de cauze i
volumul de lucru mare al judectorilor, specializarea asistenilor judiciari ar putea contribui
la mbuntirea performanei instanelor de judecat. n cadrul unui sondaj reprezentativ
pentru sistemul judectoresc, desfurat n anul 2013, 62% din judectorii respondeni au
fost de acord cu posibilitatea specializrii asistenilor judiciari39 . Experiena Olandei cu
privire la repartizarea asistenilor judiciari per instan s-a dovedit a fi una pozitiv pentru
sistem, exemplu care ar putea fi studiat mai detaliat i pentru Republica Moldova40 .
Ct privete distribuirea asistenilor judiciari n cadrul CSJ, n proiectul aprobat de
Guvern era prevzut repartizarea unui asistent judiciar pentru fiecare judector al CSJ,
similar celorlalte instane judectoreti41 . n urma dezbaterilor parlamentare, proiectul de
lege a fost modificat i n versiunea final au fost prevzui cte 3 asisteni judiciari pentru
fiecare judector al CSJ. Distribuirea a cte trei asisteni judiciari per judector nu a fost
argumentat. Cteva organizaii neguvernamentale, inclusiv CRJM42 , au pus la ndoial
rezonabilitatea acestei prevederi, n condiiile n care competenta Curii Supreme de
Justiie a fost limitat, judectorii de prim instan i ai curilor de apel nfptuind cel
Art. 47 al Legii nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judectoreasc.
Art. 4 alin. (2) al Legii nr.789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie.
39
A se vedea pentru detalii studiul Specializarea judectorilor i oportunitatea crerii sistemului
instanelor de contencios administrativ n Republica Moldova, Centrul de Resurse Juridice
din Moldova, Chiinu, februarie 2014, pp. 43-44, disponibil la: http://crjm.org/category/
publications/justitie/. Sondajul a inclus toate instanele judectoreti din ar. La sondaj au
participat 283 de judectori (210 din cadrul judectoriilor, 8 din cadrul judectoriilor specializate,
53 din cadrul curilor de apel, 9 din cadrul Curii Supreme de Justiie i 3 nu au indicat instana).
40
A se vedea pentru detalii studiul menionat mai sus, la referina 18. Experiena Olandei arat
c distribuirea pe echipe per instan a asistenilor judiciari, spre deosebire de cea per judector,
prezint dou avantaje importante i anume posibilitatea specializrii asistenilor judiciari i
evitarea structurii ierarhice simpliste, adic adaptarea exagerat a asistentului judiciar la modul
de activitate al judectorului cu care lucreaz.
41
A se vedea hotrrea Guvernului nr. 112 din 21 februarie 2012 privind aprobarea proiectului de lege
pentru modificarea i completarea unor acte legislative, nregistrat ulterior n Parlament cu nr. 392.
42
A se vedea apelul public cu privire la necesitatea consultrii publice i calificate a propunerilor
privind reforma legislaiei procesuale civile, despre statutul judectorului i asigurarea activitii
unor instane de judecat din 4 iulie 2012, adresat Parlamentului.
37
38
| 35
mai mare i mai complicat volum de lucru. Dup o perioad de mai bine de doi ani de la
adoptarea acestei prevederi, ar fi util efectuarea un studiu de cost-eficien pentru a analiza
oportunitatea numrului asistenilor judiciari la CSJ, n baza experienei i volumului de
activitate a acesteia.
Introducerea funciei de ef al secretariatului instanei judectoreti ar trebui s
contribuie la delimitarea mai clar a funciei de administrare a instanei din punct de vedere
organizatoric-financiar de cea ce ine de nfptuirea justiiei, permind preedintelui instanei
s se distaneze de funciile tehnice de administrare a instanei, inclusiv de cele ce vizeaz
gestionarea mijloacelor financiare. Legea a prevzut numirea efilor secretariatului de ctre
preedintele instanei de judecat. Dup o perioad de doi ani de la adoptarea acestei prevederi
ar putea fi efectuat o analiz a oportunitii acestei prevederi n comparaie cu numirea efilor
de secretariat de ctre Departamentul de Administrare Judectoreasc, care ar permite o
delimitare mai clar a aspectelor organizatoric-financiare de cele de nfptuire a justiiei.
n concluzie, salutm introducerea funciilor de asistent judiciar i ef al
secretariatului instanei de judecat i recomandm evaluarea modului de realizare
n practic a acestor funcii n vederea stabilirii oportunitii repartizrii asistenilor
judiciari per judector, numrul asistenilor judiciari la CSJ i modalitatea de angajare a
efilor secretariatelor instanelor judectoreti.
43
36 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 37
asisten tehnic din partea donatorilor, inclusiv pentru mbuntirea condiiilor de munc
i instruirea preedinilor pentru elaborarea bugetelor instanelor judectoreti48.
Referitor la cheltuielile pentru personal, n anul 2014, au fost introduse 420 funcii de
asistent judiciar i circa 50 de administratori de instane. De asemenea, a avut loc majorarea
gradual a salariului judectorilor de la toate nivelurile instanelor judectoreti. n 2013,
salariul de funcie a unui judector a fost majorat cu 35%. ncepnd cu 2014, s-a modificat
modul de calcul al salariilor judectorilor care a dus la creterea substanial a acestora. Salariile
judectorilor vor crete gradual cu circa 10% n anii 2015 i 2016.49 Funcionarii publici angajai
n instanele de judecat vor primi i ei salarii mrite ncepnd cu 1 octombrie 2014.50
n ceea ce privete executarea cheltuielilor bugetate, s-au nregistrat solduri nevalorificate
de mijloace financiare.51 n anul 2013, neexecutarea bugetului s-a realizat n felul urmtor:
retribuirea muncii 98,6%, lucrrile de investiie - 73%, reparaiile capitale n mrime de
96,8%, mijloacele fixe 93,3%52.
CSM a elaborat i a nceput s implementeze o practic de elaborare a bugetelor n mod
uniform i n baza performanei instanelor judectoreti. Nu pot fi neglijate eforturile
MJ de cretere a bugetului pe justiie, inclusiv cu majorarea de salarii pentru judectori
i personal. CSM i MJ urmeaz s depun eforturi comune pentru a clarifica locul i
rolul DAJ n msura n care s evite suprapunerile de competene. n acelai timp, CSM
i MJ urmeaz s prioritizeze investiiile capitale pentru instanele judectoreti pentru
urmtorii ani, odat ce s-a anunat despre optimizarea numrului instanelor judectoreti.
38 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Raportul anual de activitate al CSM, spre exemplu, nu include toate categoriile i, prin urmare, nu
poate fi utilizat.
53
54
40 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
2013, nu a fost organizat niciun concurs cu privire la membrii desemnai de Parlament, ceea
ce crea percepia c numirea avea loc pe criterii politice.
n toamna anului 2013, organizaiile non-guvernamentale au cerut Parlamentului s
organizeze un concurs public pentru a-i alege, n baza unor criterii echitabile, pe cei trei
membri ai CSM.55 La 21 noiembrie 2013, Parlamentul a modificat Legea cu privire la
CSM.56 Potrivit acestor modificri, selectarea candidailor pentru funcia de membru al
CSM urmeaz a fi fcut n baza unui concurs organizat n mod deschis i transparent de
ctre Comisia juridic, numiri i imuniti a Parlamentului.
n decembrie 2013, Parlamentul a anunat public concursul pentru toi profesorii de
drept care doreau s devin membri ai CSM. La 19 decembrie 2013, Comisia juridic, numiri
i imuniti a audiat candidaii n cadrul unei edine publice. Imediat dup edin, au avut
loc deliberrile i au fost anunai trei candidai selectai pentru a fi propui Parlamentului
pentru aprobare. Membrii Comisiei nu au explicat n baza cror criterii au fost departajai
candidaii. La 24 decembrie 2013, Parlamentul i-a numit pe cei trei candidaii n funcia de
membru al CSM.
n concluzie, putem afirma c Parlamentul a adoptat prevederi care s asigure o
transparen sporit a alegerii membrilor n CSM de ctre Parlament. Cu toate acestea,
Parlamentul urmeaz s dea dovad de o mai mare transparen atunci cnd selecteaz
membrii CSM. Pe de alt parte, ncercrile numeroase i euate ale judectorilor de
a-i alege reprezentanii n CSM sugereaz c procedura actual este prea complicat i
necesitat ajustare.
| 41
42 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
2013. Spre exemplu, n iulie 2012, n Secretariatul CSM funcionau ase funcionari publici62.
Legea nr. 153 a introdus modificri importante pentru creterea numrului personalului
Secretariatului CSM, precum i mbuntirea structurii acestuia. i anume, legea a prevzut
c personalul Secretariatului CSM este compus din funcionari publici, supui reglementrilor
Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public,
i din personal contractual supus reglementrilor legislaiei muncii care desfoar activiti
auxiliare, fiind salarizat n condiiile legii. De asemenea, legea a prevzut c statul de personal
al Secretariatului CSM se aprob de CSM63. Ca rezultat, pentru anul 2013 CSM a aprobat
statul de personal care includea 36 uniti64. Pentru 2014 CSM a aprobat statul de personal cu
un numr de 50 de uniti de personal65. n iulie 2014, cele 50 de uniti nu erau completate.
Creterea numrului personalului Secretariatului CSM de la 13 uniti n 2012
la 50 de uniti pentru 2014 constituie un progres important, care ar trebui s ajute la
mbuntirea activitii CSM. Acordarea la sfritul anului 2013 a unui sediu pentru
CSM, de asemenea, constituie un pas important pentru consolidarea rolului CSM. n
iulie 2014, sediul nu era complet dotat, dar se luau msuri n vederea dotrii acestuia.
| 43
44 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 45
46 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
C. Const, hot. nr. 17, Privind controlul constituionalitii unei prevederi a art. 25 din Legea nr. 947XIII din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, n redacia Legii nr. 153 din
5 iunie 2012, i art. VIII alin. (6) din Legea nr. 153 din 5 iulie 2012, din 2 iulie 2013, para. 42.
80
Procedura civil
Prin Legea nr. 155 din 5 iulie 2012 au fost aduse modificri CPC potrivit crora toate
cauzele civile sunt examinate n fond de judectorii81. Unica excepie de la aceast regul
sunt cauzele de insolvabilitate care sunt reglementate printr-o lege separat i se examineaz
n prim instan de curile de apel. Potrivit modificrilor, hotrrile primelor instane pot
fi atacate cu apel n decurs de 30 de zile, iar deciziile curilor de apel pot fi atacate n decurs
de dou luni, ambele termene ncepnd s curg de la data comunicrii hotrrii motivate.
Dei modificrile urmau s simplifice sistemul cilor de atac i s aduc o claritate
practicienilor, multe confuzii au fost create de faptul c, odat cu CPC, nu au fost modificate
i legile speciale care prevedeau competenele conform procedurii de pn la Legea nr. 155.
Legile speciale nu au fost modificate nici n termenul de 6 luni prevzut n lege. Abia n
septembrie 2014 au fost iniiate consultri de ctre Ministerul Justiiei cu privire la ajustarea
cadrului normativ la prevederile Legii 155. ntre timp, CSJ a adoptat un ir de documente
explicative care urmau s clarifice competena examinrii cauzelor civile.
Parlamentul RM, Legea nr. 155, din 5 iulie 2012, n vigoare din 1 decembrie 2012.
81
48 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
La 1 octombrie 2012, CSJ a adoptat recomandarea nr. 9 prin care a explicat modul de
examinare a cauzelor aflate pe rolul instanelor judectoreti pn la data intrrii n vigoare a
Legii nr. 155, adic pn pe 1 decembrie 201282 . Potrivit recomandrii, ncepnd cu 1 decembrie
2012, cererile de chemare n judecat depuse pentru examinare n fond la curile de apel urmau a
fi transmise instanelor judectoreti competente n termen de 15 zile, dac n cauzele respective
nu a fost numit data primei edine de judecat. Dac edina era numit, iar curtea de apel
nu reuea s examineze cauza n decurs de trei luni, cauza, de asemenea, era transmis instanei
judectoreti competente. Potrivit unei alte recomandri83 , CSJ a menionat c nu toate cauzele
primite de ctre curile de apel spre examinare n fond vor fi transferate judectoriilor, or legile
speciale care reglementau competena curilor de apel de a examina aceste cauze n fond nu au
fost modificate odat cu Legea nr. 15584 . n susinerea acestei recomandri, CSJ s-a referit la
art. 331 din CPC, potrivit cruia judectoriile examineaz i soluioneaz n fond toate pricinile
civile, dac legea nu prevede altfel. Or legile speciale conineau reglementri diferite de CPC
cu privire la competena de examinare a anumitor cauze.
Pe de alt parte, ntr-un aviz consultativ emis n septembrie 2013 n care CSJ trebuia s
se pronune asupra conflictului ntre normele cu privire la competena general din CPC i
Legea contenciosului administrativ din 10 februarie 2000, poziia acesteia s-a schimbat85.
Constatnd c actele normative invocate sunt de aceeai for juridic, CSJ a invocat regula
potrivit creia dac dou acte juridice sunt de aceeai for juridic se aplic actul posterior
(art. 6 alin. (7) din Legea privind actele legislative din 27 decembrie 2001). Avnd n
vedere c modificrile aduse prin Legea nr. 155 sunt mai noi, CSJ i-a acordat prioritate i
a menionat c toate cauzele de contencios administrativ sunt examinate de instanele de
drept comun conform CPC. Prin urmare, putem aplica aceeai logic n cazul celorlalte
legi speciale care prevd o alt competen dect cea din CPC n urma modificrilor din
Legea nr. 151. Astfel, dei pn n prezent nc nu au fost modificate prevederile cu privire
la competen din legile speciale, considerm c odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 151,
toate cauzele cu excepia celor de insolvabilitate sunt de competena judectoriilor.
Prin Legea nr. 155, de asemenea, a fost introdus o norm care a extins n mod considerabil
competena CSJ de a soluiona recursurile. Aceast norm a fost introdus la iniiativa unui
deputat, dei strategia Ministerului Justiiei era s restrng competenele CSJ n vederea
eficientizrii acesteia. Potrivit art. 432 alin. (4) CPC, pe lng nclcarea normelor de drept
materiale i procedurale, CSJ poate examina orice alte temeiuri care au dus sau ar putea duce
CSJ, Recomandarea nr. 9 privind punerea n aplicare a normelor de procedur civil, 1 octombrie
2012, disponibil la http://jurisprudenta.csj.md/search_rec_csj.php?id=24.
83
CSJ, Recomandarea nr. 24 privind punerea n aplicare a prevederilor Legii nr. 155 din 05.07.2012,
1 octombrie 2012, disponibil la http://jurisprudenta.csj.md/search_rec_csj.php?id=41.
84
CSJ a menionat n recomandare c, dup intrarea n vigoare a Legii nr. 155, mai erau aplicabile prevederile
nemodificate cu privire la competen prevzute n Codul electoral, Legea privind partidele politice,
Legea privind protecia desenelor i modelelor industriale, Legea privind protecia mrcilor, Legea privind
protecia soiurilor de plante, Legea privind protecia inveniilor, Legea privind regimul juridic al adopiei .a.
85
CSJ, Aviz consultativ al Plenului CSJ, nr. 4ac-24/2013, cu privire la modul de aplicare a
prevederilor art. 7 alin. (1), 8 alin. (3), 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 793XIV din 10 februarie 2000 i art. 331 CPC, 30 septembrie 2013, disponibil la http://jurisprudenta.
csj.md/search_avize_csj.php?id=11.
82
| 49
Procedura penal
Sistemul cilor de atac n cadrul procedurii penale a fost modificat la rndul su prin
Legea nr. 6686 din 5 aprilie 2012. Anterior acestor modificri legislative, unele tipuri de
infraciuni (de ex. actul terorist, banditismul, infraciunile contra autoritilor publice i a
securitii de stat etc.) erau examinate n prim instan de curile de apel. Dup intrarea
n vigoare a Legii nr. 66, toate cauzele penale, cu excepia celor ndreptate mpotriva
Preedintelui Republicii Moldova, sunt examinate n prim instan de judectorii. n rest,
cile de atac mpotriva hotrrilor judectoreti emise n cadrul procedurilor penale au rmas
neschimbate. Hotrrile primei instane pot fi atacate cu apel n termen de 15 zile de la
nmnarea hotrrii redactate. Deciziile emise n apel pot fi la rndul lor contestate cu recurs
la CSJ n termen de 30 de zile de la pronunare. Pentru hotrrile primei instane care vizeaz
infraciuni pentru care legea prevede exclusiv pedepse non-privative de libertate legiuitorul
a pstrat recursul la curile de apel care poate fi declarat n termen de 15 zile de la data
pronunrii hotrrii. n aceste cauze curile de apel emit decizii irevocabile. Infraciunile
svrite de Preedintele Republicii Moldova sunt examinate n prim instan de CSJ.
Dei autoritile publice, prin unele modificri legislative degreveaz curile de apel de
sarcina excesiv de munc, prin altele o ncarc. n aprilie 2014, n CPP au fost introduse
modificri prin care ncheierile judectorului de instrucie cu privire la aciunile ilegale ale
organelor de urmrire penal cu privire la refuzul de pornire a urmririi penale, scoaterea
persoanei de sub urmrirea penal, ncetarea urmririi penale, clasarea cauzei penale i reluarea
urmririi penale pot fi contestate cu recurs la curile de apel n decurs de 15 zile de la data
pronunrii (art. 313 alin. (6) CPP)87 . Anterior, ncheierile judectorilor de instrucie emise
pe marginea acestor tipuri de contestaii erau irevocabile. Aceast modificare este greu de
explicat, avnd n vedere c principalele probleme constatate, inclusiv prin hotrrile CtEDO,
n ceea ce privete urmrirea penal sunt legate de ineficiena organelor de urmrire penale i
a procuraturii i, n special, de neimplementarea de ctre acestea a instruciunilor judectorilor
de instrucie88. Crearea unui nou nivel de control al actelor judectorilor de instrucie cu privire
la aciunile ilegale ale organelor de urmrire este cu att mai greu de explicat avnd n vedere c
urmrirea penal va fi tergiversat de proceduri lungi de contestri, ceea ce poate ridica n sine
ntrebri sub aspectul respectrii dreptului la investigare eficient potrivit art. 2 i 3 CEDO.
Parlamentul RM, Legea nr. 66, din 5 aprilie 2012, n vigoare din 27 octombrie 2012.
Parlamentul RM, Legea nr. 46, din 27 martie 2014, n vigoare din 18 aprilie 2014.
88
CtEDO, Hot. Sochichiu c. Moldovei, 15 mai 2012, para. 41; Hot. I.G. c. Moldovei, 15 mai 2012, para. 43-45.
86
87
50 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 51
de avize consultative. Pentru unificarea practicii judiciare, CSJ mai emite recomandri. Acestea
nu sunt reglementate de un act normativ i servesc drept surse de ghidare pentru instanele de
judecat i justiiabili. Din noiembrie 2012 pn n mai 2014, CSJ a emis 67 de recomandri91.
Pe lng eforturile CSJ de unificare a practicii, un alt instrument puternic n acest sens
sunt hotrrile CtEDO. Potrivit art. 46 para. 1 CEDO, prile contractante ale Conveniei se
angajeaz s se conformeze hotrrilor definitive ale Curii n litigiile n care sunt pri. Bazndune pe practica uniform a CtEDO, este uor s ajungem la concluzia c, de fapt, hotrrile
emise mpotriva altor state, de asemenea, sunt obligatorii pentru Republica Moldova. Acest
principiu se regsete i n legislaia naional. De exemplu, potrivit art. 7 alin (8) CPP, hotrrile
CtEDO sunt obligatorii pentru organele de urmrire penal, procurori i instanele de judecat.
Prin urmare, n vederea unificrii practicii judiciare, autoritile naionale sunt obligate s se
conformeze nu doar prii rezolutive din hotrrile CtEDO, ci i practicii ce reiese din acestea.
Dei majoritatea actelor de unificare a practicii judectoreti menionate mai sus poart
caracter de recomandare, acestea nu ar trebui s fie neglijate de instanele judectoreti.
Or, aplicarea neuniform a legislaiei cu intenie sau neglijen grav ar putea duce la
sancionarea disciplinar a judectorului (art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea cu privire la
statutul judectorului).
La 23 iulie 2012, a fost emis Opinia comun a preedintelui CSJ i a Agentului
Guvernamental cu privire la satisfacia echitabil care urmeaz a fi acordat pentru violarea
CEDO92. nc n aceast opinie preedintele CSJ a recunoscut c practica n domeniul
acordrii compensaiilor morale nu este uniform. Dincolo de aceast opinie, sistemul justiiei
din Republica Moldova se confrunt cu problema practicii neuniforme la toate nivelurile i
n diverse categorii de cauze. Lipsa unei practici uniforme n cadrul CSJ este, ns, cea mai
duntoare, deoarece afecteaz ntreg sistemul justiiei. Dei, n perioada evaluat, autoritile
publice au depus eforturi considerabile n vederea unificrii practicii judiciare, deocamdat
este greu de apreciat eficiena acestora n lipsa unor analize ample ale practicii judiciare, sau a
unei hotrri CtEDO care ar constata o problem sistemic n acest sens.
Recomandm efectuarea unor rapoarte ample de cercetare a practicii CSJ i a CA,
precum i ntrirea mecanismelor de responsabilizare a judectorilor care nu respect,
din intenie sau neglijen grav, practica judiciar uniform.
91
92
52 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 53
de prim instan a fost discutat n cadrul respectivului grup de lucru i nu a fost susinut
de majoritatea membrilor. Din contra, grupul de lucru a propus un nou regim cu privire la
motivarea hotrrilor judectoreti n prima instan, care prevedea pronunarea hotrrii
integrale, anulnd posibilitatea pronunrii doar a dispozitivului94. Aceast modificare a
fost explicat detaliat n punctul VII al notei informative la proiectul de lege cu privire la
modificarea CPC (proiectul de lege nr. 2829 nregistrat la Parlament la 22 decembrie 2011).
Ulterior, n cadrul procesului de examinare a proiectului respectiv n cadrul Parlamentului,
art. 236 al CPC a fost modificat conceptual, fr a fi supus consultrilor publice. Dei cteva
organizaii i reprezentani ai societii civile i-au exprimat dezacordul cu noua redacie a
art. 236 i au chemat Parlamentul s nu adopte Legea nr. 155 n redacia nou a art. 236,
apelurile respective au fost ignorate95.
Promotorii iniiativei de excludere a obligaiei de motivare a hotrrilor judectoreti
civile n prima instan susineau c prin aceasta se va reduce volumul de lucru al judectorilor
i, prin urmare, calitatea celorlalte hotrri va fi mai bun96 . Acest argument nu poate fi
acceptat, deoarece problemele de administrare i management judiciar nu pot fi soluionate
din contul i n detrimentul accesului egal la justiie imparial i al standardelor europene
ale unui proces echitabil. Din 2011, au fost adoptate mai multe amendamente menite s
soluioneze problema suprasolicitrii judectorilor. Astfel, a fost simplificat procedura de
judecare a cauzelor civile i a fost limitat dreptul instanei de apel de a trimite cauza la
rejudecare97 , au fost angajai asisteni judiciari pentru fiecare judector i introdus funcia
de administrator de instan, care vor contribui la reducerea volumului de lucru administrativ
al preedinilor de instan i, respectiv, vor permite concentrarea acestora asupra judecrii
cauzelor98. Sarcina judectorilor ar trebui s scad i ca urmare a unificrii practicii
judectoreti, a folosirii mijloacelor alternative de soluionare a disputelor i a optimizrii
hrii judiciare, promovate prin SRSJ. Astfel, statul are la dispoziie o serie de instrumente
ce in de reglementarea procedurilor i a modului de organizare a instanelor de judecat,
care sunt n msur s asigure un volum de lucru echitabil i adecvat pentru judectori. n
orice caz, asigurarea unui volum de lucru adecvat pentru judectori n detrimentul accesului
la justiie al justiiabililor nu este o msur conform unui stat de drept.
n cadrul misiunii de evaluare a sistemului judiciar din Republica Moldova, efectuat de
Comisia Internaional a Juritilor n colaborare cu Fundaia Soros-Moldova n septembrie
2012, Ministerul Justiiei a declarat c aplicarea Legii nr. 155 cu privire la excluderea
A se vedea art. 236 n versiunea proiectului de lege nr. 2829, versiune adoptat de Guvern,
proiect nregistrat la Parlament la 22.12.2011 (http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/
Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/1003/language/ro-RO/Default.aspx).
95
A se vedea apelurile din 26 iunie i 4 iulie 2012, adresate Parlamentului, i apelul public din
11 iulie 2012, adresat Preedintelui, cu privire la excluderea motivrii hotrrilor judectoreti
(disponibile la cerere la CRJM).
96
A se vedea, spre exemplu, interviul acordat de Preedintele Curii Supreme de Justiie la 29 iunie
2012, disponibil aici: http://www.infotag.md/presa/595694/ sau la 11 iulie 2012, disponibil aici:
http://www.timpul.md/articol/justitie-decizii-motivate-integral-sau-nu-35352.html.
97
A se vedea amendamentele introduce prin Legea nr. 155 din 5 iulie 2012 cu privire la modificarea CPC.
98
A se vedea amendamentele introduse prin Legea nr. 153 din 5 iulie 2012 privind modificarea i
completarea unor acte legislative.
94
54 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
obligaiei de motivare a hotrrilor civile va fi monitorizat atent pentru a evalua dac sunt
scpri n respectarea standardelor CEDO. Pn n prezent, o astfel de evaluare nu a fost
fcut public.
n concluzie, recomandm Ministerului Justiiei i CSM evaluarea modalitii de
motivare a hotrrilor judectoreti de prim instan n cauze civile, inclusiv impactul
modificrii art. 236 al CPC asupra practicii de depunere i examinare a cererilor de
apel, n vederea determinrii oportunitii meninerii regimului actual de motivare a
hotrrilor.
| 55
Pe de alt parte, tot n anul 2012, a fost exclus obligaia judectorilor din prima instan
s motiveze toate hotrrile n cauzele civile. Aceast obligaie apare n cazul contestrii
hotrrii, primirii de la o parte n proces a solicitrii de motivare a hotrrii sau n cazul
n care hotrrea judectoreasc urmeaz s fie executat peste hotare. Conform datelor
recente, hotrrile civile ale primei instane sunt motivate n mai puin de 30% din cauze.
Cu toate acestea, dup anul 2012, o mbuntire considerabil a actului de justiie nu a avut
loc. Acest fapt o confirm i numrul cauzelor remise la rejudecare de ctre CSJ. n anul
2012, CSJ a remis la rejudecare mai mult de 29% din recursurile civile admise i mai mult
de 70% din recursurile penale admise. CSJ a recunoscut n Hotrrea Plenului nr. 4 din
21 ianuarie 2013, c remiterea cauzelor la rejudecare se datoreaz n principal examinrii
proaste a cauzelor de ctre instanele ierarhic inferioare.
Se pare c judectorii din Republica Moldova nu se deprind s combat fiecare argument
invocat de pri. Volumul hotrrilor judectoreti a crescut n ultimul timp. Totui, deseori,
cea mai mare parte a hotrrii o reprezint expunerea poziiilor prilor. Motivele pe care
judectorii i ntemeiaz soluia, de obicei, sunt expuse laconic i fr a atinge toate chestiunile
care, la prima vedere, sunt eseniale pentru cauz. CSJ a tolerat sau chiar a generat astfel de
practici. Trebuie totui de menionat c, n ultimii doi ani, CSJ a nceput s motiveze mai bine
hotrrile sale, dei numrul hotrrilor motivate insuficient este nc foarte mare.
n anul 2014, CRJM a analizat calitatea motivrii hotrrilor judectoreti n cauzele
privind compensarea pentru nclcarea termenului rezonabil adoptate pn n noiembrie
2013. n documentul de politici elaborat se menioneaz c n aceste cauze, de regul, CSJ
folosete o motivare ablon. CSJ face referire la hotrrile CtEDO, ns aceste referiri sunt
generale, fr a explica cum standardele din hotrrile CtEDO la care se face referire sunt
aplicabile cauzei examinate. La determinarea faptului dac termenul de judecare sau executare
a fost excesiv, CSJ, de regul, nu examineaz minuios complexitatea cauzei, comportamentul
prilor sau miza pentru reclamant criterii cu care opereaz CtEDO. De asemenea,
argumentele din hotrre cu privire la temeinicia sau netemeinicia aciunii, de regul, sunt
sumare i uneori fac imposibil identificarea argumentelor concrete care au fost puse la baza
hotrrii99. Constatri similare au fost formulate n anul 2013 i n urma studierii practicii
curilor de apel i a judectorilor de instrucie n dosarele cu privire la arestare100.
Pentru a mbunti calitatea hotrrilor judectoreti, este nevoie de instruire
considerabil pentru judectori n domeniul motivrii hotrrilor judectoreti. Gradul
de motivare a hotrrilor CSJ ar trebui mbuntit, pentru a fi un exemplu pentru
toi ceilali judectori din ar. De asemenea, CSJ nu ar trebui s mai tolereze hotrri
judectoreti vdit nemotivate, iar CSM ar trebui s reacioneze prompt la neonorarea
de ctre judectori a obligaiei de motivare a hotrrilor judectoreti.
CRJM, Documentul de politici Mecanismul de reparare a prejudiciului cauzat prin nclcarea
termenului rezonabil este oare acesta eficient, p. 8, disponibil la http://crjm.org/wp-content/
uploads/2014/09/Document-de-politici-nr1-web.pdf .
100
Fundaia Soros-Moldova, Raport privind respectarea dreptului la libertate la faza urmririi penale
n Republica Moldova, disponibil la http://soros.md/files/publications/documents/Raport_
Respectarea_Dreptului_print.pdf .
99
56 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 57
58 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
familiei n Republica Moldova au identificat mai multe probleme, dintre care cele mai
rspndite au fost neexecutarea ordonanelor de protecie emise de instanele de judecat i
atitudinea superficial a autoritilor ce se ocupau de aceste cauze, n special a poliitilor ce
urmau s execute ordonanele.
Dup ce hotrrile au devenit definitive, acestea au fost transmise Comitetului de
Minitri pentru executare. A fost format grupul de cauze Eremia, care n acest moment se
afl n proces de executare avansat. Guvernul Republicii Moldova a informat Comitetul de
Minitri despre procesul de executare a hotrrilor din grupul Eremia. Printre alte, Guvernul
a menionat c n Republica Moldova exist cadru legal de protecie a victimelor violenei
n familie i c, n una din cauze (Mudric), autoritile locale au demonstrat o atitudine proactiv. Comitetul de Minitri a salutat atitudinea pro-activ a autoritilor i a recomandat ca
autoritile s exploreze aceeai cale n celelalte cauze. De asemenea, Comitetul de Minitri
a menionat c, dei n Republica Moldova exist cadru legal de protecie a victimelor
violenei n familie, n cauzele disputate au fost constatate mai multe deficiene n ceea ce
privete investigarea i prevenirea cazurilor de violen n familie. Prin urmare, Comitetul
de Minitri a solicitat autoritilor s prezinte informaii despre msurile adoptate sau
preconizate pentru implementarea legislaiei de ctre toate autoritile relevante.
Recomandm autoritilor s ntreprind n continuare pai spre mbuntirea
practicii de investigare a cauzelor de tratament inuman, degradant i tortur. De
asemenea, se cere o bun documentare a dosarelor de violen n familie, precum i
inerea statisticilor n acest domeniu pentru a crea o mai bun nelegere a extinderii
fenomenului i a modului de contracarare a acestuia.
60 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
ianuarie 2013111. Totui, acesta a fost adoptat tocmai peste un an, odat cu pachetul de legi
anti-corupie, i a nceput a fi pus n aplicare la nceputul anului 2014. ntre timp, ncepnd
cu 1 ianuarie 2013, salariul judectorilor a fost mrit cu 35%112. Adoptarea n prima lectur a
proiectului de lege prin care salariile judectorilor au fost majorate substanial a avut loc la 15
noiembrie 2013, cu dou sptmni nainte de Summit-ul Parteneriatului Estic de la Vilnius,
i n a doua lectur - la 23 decembrie 2013. Avnd n vedere autoritatea care a propus proiectul
de lege, precum i termenele de adoptare, presupunem c mrirea salariilor judectorilor a fost,
pe de o parte, promovat de susintori ai sistemului judectoresc, iar pe de alt parte, a fost
stimulat cu precdere de agenda european.
n urma modificrilor legislative care au intrat n vigoare la 1 ianuarie 2014, salariile
judectorilor din cadrul judectoriilor variaz ntre 3 i 3.5 salarii medii pe economie stabilite
de Guvern113, a judectorilor Curilor de Apel ntre 4 i 4.3 salarii medii pe economie,
ale judectorilor Curii Supreme de Justiie ntre 4.8 i 5 salarii medii pe economie,
al preedintelui CSM - 5 salarii medii pe economie, al judectorului asistent al Curii
Constituionale - 4 salarii medii pe economie, iar al judectorului Curii Constituionale - 5
salarii medii pe economie. Parlamentul a stabilit mrirea gradual a salariilor, acestea fiind
achitate n proporie de 80% ntre 1 ianuarie 2014 i 1 aprilie 2015, de 90% ntre 1 aprilie
2015 i 1 aprilie 2016, urmnd s fie achitate n cuantum deplin dup aceast ultim dat.
Totui, la 17 iulie 2014, Parlamentul a modificat modul de calcul al salariilor
judectorilor, care pn atunci se raporta la mrimea salariului mediu pe economie, prin
nlocuirea cu salariul mediu lunar pe economie realizat anului precedent anului gestionat,
deoarece indexarea salariilor judectorilor nu corespunde indicilor reali114. Totui, nu este
clar de cnd salariile judectorilor vor fi calculate pornind de la salariul mediu lunar pe
economie realizat anului precedent anului gestionat. Din acest motiv, tabelul de mai jos se
refer la salariile judectorilor calculate potrivit salariului mediu pe economie aprobat de
Guvern pentru anul 2014.
| 61
Judector din
judectorie
Salariile
judectorilor
pn la
1 ianuarie
2013115
Salariile
judectorilor
ntre 1 ianuarie
31 decembrie
2013 (+35%)
Judectorii
MDL 4,200
MDL 5,670
MDL 4,700
MDL 6,345
preedintele
judectoriei
MDL 5,200
MDL 7,020
judector din
Curtea de Apel
MDL 5,200
MDL 7,020
MDL 5,600
MDL 7,560
preedintele Curii
de Apel
MDL 6,000
MDL 8,100
MDL 6,000
MDL 8,100
vicepreedintele
CSJ
MDL 7,500
MDL 10,125
preedintele CSJ
MDL 8,800
MDL 11,880
preedintele CSM
MDL 8,800
MDL 11,880
judectorul
asistent al Curii
Constituionale
MDL 5,350
MDL 7,222.5
MDL 13,520
MDL 7,500
MDL 10,125
MDL 16,900
MDL 8,800
MDL 11,880
vicepreedintele
judectoriei
vicepreedintele
Curii de Apel
vicepreedintele
Colegiului CSJ
judectorul Curii
Constituionale
preedintele Curii
Constituionale
Curile de Apel
62 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Pensiile judectorilor
I. Modificrile din 2011
La 9 iunie 2011, Parlamentul a adoptat Legea nr. 56, prin care au fost diminuate condiiile
speciale de pensionare pentru unele categorii de pensionari. n ceea ce privete judectorii,
Comisia de la Veneia, Raport privind independena sistemului judiciar, Partea I: Independena
judectorilor, CDL-AD(2010)004, 12-13 martie 2010, para. 46, disponibil la http://www.venice.
coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2010)004.aspx.
118
Legea nr. 60 din 4 aprilie 2014 pentru modificarea i completarea unor acte legislative, http://lex.
justice.md/md/352904/.
117
| 63
64 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
intre n vigoare odat cu creterea salariilor judectorilor, Parlamentul a adoptat Legea nr. 60
peste circa patru luni, la 4 aprilie 2014, intrat n vigoare la 16 mai 2014124.
n ceea ce privete pensia judectorilor, ncepnd cu 16 mai 2014, prin Legea nr. 60 au
fost efectuate urmtoarele modificri:
a) s-a stabilit o regul unic de calculare a pensiilor pentru vechime n munc, dup cum
urmeaz: judectorul care a atins vrsta de 50 de ani i are o vechime n munc de cel
puin 20 de ani, dintre care cel puin 12 ani i 6 luni a activat n funcia de judector,
are dreptul la pensie pentru vechime n munc n proporie de 55% din salariul mediu
lunar, iar pentru fiecare an complet de munc peste vechimea de 20 de ani de 3%, cu
plafonarea mrimii pensiei pentru vechime n munc la 80% din salariul mediu lunar;
b) au fost anulate indemnizaiile lunare viagere ale judectorilor n demisie ntre
80% i 100% din salariul mediu lunar;
c) judectorii n funcie, care primeau deja pensie la data intrrii n vigoare a legii,
vor primi n continuare salariul i pensia n mrimea stabilit pn la data intrrii
n vigoare a legii125;
d) judectorii, care vor mplini vrsta de pensionare dup intrarea n vigoare a legii,
vor primi pensia doar dup ce vor demisiona sau vor fi eliberai din funcie n
legtur cu atingerea plafonului de vrst;
e) n cazul n care judectorii demisionai sau eliberai din funcie n legtur cu
atingerea plafonului de vrst vor fi numii din nou n funcia de judector, plata
pensiei va fi suspendat.
n ceea ce privete recalcularea pensiilor judectorilor, avnd n vedere faptul c Legea nr.
60 a intrat n vigoare peste 5.5 luni dup mrirea salariilor judectorilor n 2014 i, respectiv,
peste un an i 5.5 luni de la creterea salariilor n 2013, n aceast perioad, mrimea pensiei
judectorilor s-a recalculat potrivit mrimii salariului judectorului n exerciiu. Dei
proiectul Legii nr. 422 propunea indexarea pensiilor judectorilor potrivit regulii generale126,
Legea nr. 60 a meninut regula anterioar care prevedea recalcularea pensiei judectorilor
potrivit mrimii salariilor judectorilor n exerciiu. Se pare c la adoptarea Legii nr. 60
Parlamentul nu a fcut calcule privind costurile recalculrii pensiilor judectorilor n funcie
i a celor eliberai din funcie. Astfel, nu a fost clar care este sarcina financiar impus
bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale. Avnd n vedere faptul c aceste sume nu
au fost planificate i incluse n bugetul asigurrilor sociale de stat i iniial CNAS nu achita
pensiile recalculate potrivit noilor salarii, muli judectori n demisie au solicitat recalcularea
pensiilor, innd cont de noile salarii i au obinut ctig de cauz n instanele de judecat.
d) judectorii n funcie care beneficiau deja de plata pensiei urmau s o primeasc n mrimea
stabilit pn la majorarea salariilor din 1 ianuarie 2014,
disponibil la http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/
LegislativId/1984/language/ro-RO/Default.aspx.
124
Legea nr. 60 din 4 aprilie 2014, n vigoare din 16 mai 2014, disponibil la http://lex.justice.md/
md/352904/.
125
Avnd n vedere faptul c legea nr. 60 a intrat n vigoare la 16 mai 2014, adic dup ce salariile judectorilor
au fost majorate ncepnd cu 1 ianuarie 2014, mrimea pensiilor a fost raportat la noile salarii.
126
Potrivit Legii nr. 156 privind pensiile de asigurri sociale de stat din 14 octombrie 1998.
| 65
Dup mrirea salariilor judectorilor cu 35% n 2013, suma necesar pentru acoperirea
pensiilor judectorilor a crescut cu circa 35% (de circa 1.3 ori). Dup creterea salariilor
judectorilor din 2014, pensiile judectorilor au crescut cu 137% (de circa 2.4 ori). Suma
planificat pentru acoperirea pensiilor judectorilor n 2015 este de 2.6 ori mai mare dect
cea planificat pentru 2014, nainte de mrirea salariilor judectorilor.
Tabel privind pensiile i indemnizaiile viagere ale judectorilor 127128129130131132133
Anul
2012
Prognozat
-
127
Cheltuit / Recalculat
12,938,266.91128
2013
MDL 13,787,400129
18,575,985.47130
2014
MDL 15,049,600131
35,612,000.4132
2015
MDL 39,820,200133
Nici n proiectul de lege nr. 422, nici n Legea nr. 60 nu a fost exclus achitarea
concomitent a salariului i a pensiei pentru vechime n munc pentru judectorii n funcie
care beneficiau deja de plata pensiei la momentul intrrii n vigoare a legii. Considerm c,
odat cu mrirea substanial a salariului judectorilor, achitarea concomitent a salariului
i a pensiei nu mai este justificat. Nu-i gsete justificare nici recalcularea pensiilor
judectorilor, care se face la fiecare mrire de salariu a judectorilor n exerciiu. Credem c
pensia judectorilor ar trebui s fie achitat dup eliberarea din funcie i indexat potrivit
regulilor generale stabilite de Legea privind pensiile de asigurri sociale de stat.
Potrivit regulii pn la adoptarea Legii nr. 60, indemnizaia unic de concediere a judectorilor
se calcula prin nmulirea salariului mediu lunar al judectorului n exerciiu cu numrul de ani
lucrai complet n funcia de judector.134 Potrivit noilor reguli n vigoare din 16 mai 2014, aceasta
constituie 50% din salariul mediu nmulit cu numrul complet de ani lucrai n calitate de judectori.
Totui, a existat o perioad ntre 1 ianuarie i 16 mai 2014, cnd judectorii care i ddeau demisia
primeau indemnizaia complet, calculat potrivit noilor salarii. Aceasta a dus la plecri masive
ale judectorilor din sistem, 39 dintre acetia dndu-i demisia n aceast perioad. Suma total a
Legea BASS pentru 2012 prevedea o sum unic pentru pensiile judectorilor i procurorilor.
Potrivit informaiei furnizate de Casa Naional de Asigurri Sociale la 18 iulie 2014.
129
Legea nr. 250 din 8 noiembrie 2012 a bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2013, Anexa
nr.1, disponibil la http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=345857.
130
Potrivit informaiei furnizate de Casa Naional de Asigurri Sociale la 18 iulie 2014.
131
Legea nr. 329 din 23 decembrie 2013 a bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2014, Anexa
nr. 1, disponibil la http://lex.justice.md/md/351242/.
132
Legea nr. 175 din 25 iulie 2014 pentru modificarea Legii bugetului asigurrilor sociale de stat pe
anul 2014, p. 2.
133
Proiectul Legii bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2015, disponibil la http://www.
particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=1759 .
134
Art. 26 alin. (3) al Legii nr. 544 cu privire la statutul judectorului, n vigoare pn la modificrile
introduse prin Legea nr. 60 din 4 aprilie 2014.
127
128
66 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
indemnizaiilor care urmeaz a fi achitate acestor judectori este de MDL 10,174,200135. Nu este
clar n ce mod aceste indemnizaii au contribuit la asigurarea independenei acestor judectori pe
perioada exercitrii funciilor lor, nici care a fost interesul i beneficiul general al societii.
Plecrile masive din sistemul judectoresc care au avut loc n primele cinci luni ale
anului 2014, din unele instane de judecat demisionnd cte 2-3 judectori136, au periclitat
activitatea instanelor de judecat, avnd n vedere numrul mic de judectori per instan
n Moldova (circa 3-7 judectori).
Adoptarea i promulgarea trzie a Legii nr. 60 creeaz impresia c aceasta s-a fcut
premeditat, cu scopul ca toi judectorii care au depus masiv cereri de demisie n primele
luni ale anului 2014 s fie asigurai deplin cu indemnizaia unic de concediere.
n concluzie, reforma tardiv a sistemului de pensii i indemnizaii pltite judectorilor a
avut mai multe consecine negative. Judectorii demisionai nainte de 1 ianuarie 2014 au putut
solicita modificarea cuantumului pensiei, lund drept baz salariile care au fost mrite dup
demisia lor att n 2013, ct i n 2014. Aceast lips de reglementare a calculrii pensiilor i
indemnizaiilor judectorilor dup majorarea substanial a salariilor a dus la faptul c bugetul
de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat sunt supuse unor sarcini excesive care nu sunt
justificate. Sursele financiare necesare pentru a achita pensiile judectorilor nu au fost prevzute
nici n bugetul justiiei, nici n bugetul asigurrilor sociale de stat, care acum sunt puse n pericol.
Bugetul justiiei nu a prevzut nici surse pentru acoperirea indemnizaiilor de unic folosin ale
judectorilor demisionai masiv n primele cinci luni ale anului 2014. Aceast situaie ar fi putut
fi evitat, dac Parlamentul ar fi anulat beneficiile excesive ale judectorilor att privind modul
de calculare i recalculare a pensiilor, posibilitatea cumulrii salariilor i a pensiilor majorate, ct
i a indemnizaiilor unice de concediere. Considerm c, dup mrirea substanial a salariilor,
achitarea indemnizaiilor unice de concediere n beneficiul judectorilor nu este justificat.
Aceasta duce la risipa banilor publici ntr-un mod neraional i inutil.
Tabel privind mrimea pensiilor i a indemnizaiei unice de concediere achitate judectorilor
Judectori
Judectori
eliberai din
funcie la
atingerea
plafonului de
vrst
Tipul pensiei
pensie pentru
vechime n
munc
Pn la
adoptarea
Legii nr. 60,
n vigoare din
16 mai 2014
Dup
adoptarea
Legii nr. 60,
n vigoare din
16 mai 2014
55-80% din
salariul mediu al
judectorului n
exerciiu
recalculare n
raport cu salariul
judectorilor n
exerciiu
Din informaia furnizat de CSM, sumele necesare pentru achitarea indemnizaiilor n 2014 au
fost achitate parial de ctre instanele de judecat, n limita bugetelor instanelor pe 2014.
136
http://www.zdg.md/politic/demisii-cu-substrat-si-justificarile-copiilor-judecatorilor.
135
| 67
Judectori
Judectori
eliberai din
funcie la
atingerea
plafonului de
vrst
Judectori
n funcie care
au mplinit
50 de ani
nainte de
16 mai 2014
Judectori
n funcie care
au mplinit
50 de ani
dup 16 mai
2014
Judectorii
care depun
cererea de
demisie sau
eliberare
din funcie
la atingerea
plafonului de
vrst
Tipul pensiei
Pn la
adoptarea
Legii nr. 60,
n vigoare din
16 mai 2014
indemnizaie
lunar viager
80-100% din
salariul mediu
recalculare n
raport cu salariul
judectorilor n
funcie
pensie pentru
vechime n
munc
55-80% din
salariul mediu al
judectorului n
exerciiu
recalculare n
raport cu salariul
judectorilor n
exerciiu
pensie pentru
vechime n
munc
indemnizaie
unic de
concediere
anulat
salariul mediu
lunar nmulit cu
numrul de ani
lucrai complet
n calitate de
judector
Dup
adoptarea
Legii nr. 60,
n vigoare din
16 mai 2014
anulat
anulat
anulat
anulat
Se achit dup
eliberarea din
funcie:
55-80% din salariul mediu lunar
al judectorului n
funcie
recalculare n
raport cu salariul
judectorilor n
funcie
salariul mediu
lunar nmulit cu
numrul de ani
lucrai complet
n calitate de
judector
50% din
salariul mediu
lunar nmulit cu
numrul de ani
lucrai complet
n calitate de
judector
68 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 69
A se vedea art. III p. 7 al Legii nr. 416 din 17 iulie 2014 pentru modificarea i completarea unor
acte legislative, disponibil la http://lex.justice.md/md/354502/.
142
Informaie furnizat de Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei la 6 august 2014.
141
Combaterea corupiei
143
72 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Combaterea corupiei
| 73
Subiecii supui TIP sunt indicai n anexa la Legea nr. 325 i includ funcionarii publici
i persoanele cu funcii de demnitate public din aproape toate autoritile publice centrale
i locale, cu excepia preedintelui, membrilor Parlamentului i ai Guvernului. CNA va iniia
TIP n privina tuturor agenilor publici inclui n list, cu excepia Serviciului de Informaii
i Securitate (SIS), angajaii CNA vor fi testai de ctre SIS, iar angajaii SIS de ctre
secia securitate intern a SIS. Legea a intrat n vigoare n privina angajailor CNA i SIS
la data publicrii legii, adic la 14 februarie 2014, iar n privina celorlalte entiti de stat
prevzute n lege n termen de ase luni din ziua publicrii, adic din 14 august 2014.
Unul dintre aspectele pozitive ale acestei legi, fa de proiectul legii privind TIP, este
stipularea expres a obligaiilor agenilor publici de a nu admite n activitatea lor acte de
corupie, de a denuna imediat organelor competente tentativele de corupie, de a informa
conductorul unitii despre orice influen necorespunztoare i de a declara cadourile
primite n exercitarea funciilor144.
Potrivit noilor propuneri legislative formulate de CNA pentru punerea n aplicare a
Legii nr. 325145, se propune ca Curtea Constituional s fie exclus din lista entitilor
publice ale cror angajai se supun TIP. Considerm c excluderea Curii Constituionale
contravine scopului adoptrii Legii nr. 325. n plus, susinem c i membrii Parlamentului i
Guvernului ar trebui s fie inclui n aceast list. Att membrii Parlamentului i Guvernului,
ct i Curtea Constituional ar trebui s dea dovad de cele mai nalte standarde de
integritate profesional. Nesupunerea acestora la testarea integritii profesionale nseamn,
de fapt, favorizarea unor ageni publici care au atribuii extrem de importante n stat i
care sunt n primul rnd expui riscului corupiei. Omiterea membrilor Parlamentului,
Guvernului i Curii Constituionale din lista agenilor publici subieci ai testrii integritii
nseamn lipsa de voin a clasei politice de a lupta cu corupia de nivel nalt i prin aceasta
nu se realizeaz, ci mai degrab se mimeaz lupta mpotriva corupiei.
b) Iniierea TIP
Iniierea TIP este deschis testorilor pe baza unor motive foarte generale, cum ar fi
vulnerabilitatea la corupie. Pregtirea unei testri presupune foarte mult efort, timp,
implicarea unui numr mare de persoane i de mijloace speciale. Iniierea TIP n baza unor
motive greite va duce la scderea eficienei TIP i la cheltuirea banilor publici fr atingerea
scopului propus. Aceast discreie mare oferit SIS i, ndeosebi, CNA poate duce la abuzuri
n iniierea TIP n baza unor motive personale subiective sau materiale. nainte de a purcede
la o testare att de larg, statul ar trebui s asigure integritatea CNA i SIS n primul rnd.
Dup 14 august 2014, cnd legea a intrat n vigoare pentru toate autoritile, pe pagina
web a CNA au aprut multe informaii cu privire la denunrile influenei necorespunztoare.
Totui, din 14 februarie 2014, cnd legea a intrat n vigoare pentru CNA i SIS, nicio
Art. 6 alin. (2) al Legii nr. 325.
A se vedea art. XXIX p. 8, pag. 25, al proiectul Legii de modificare a unor acte legislative, disponibil
la http://cna.md/sites/default/files/proiecte_decizii%20/pr.legerepetat18defin.pt_.consultare.pdf.
144
145
74 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
c) Mijloacele TIP
Un aspect pozitiv al legii, spre deosebire de proiectul Legii cu privire la TIP147, este faptul
c nu s-a indicat expres n lege cuantumul bunurilor, serviciilor, privilegiilor i avantajelor
care vor fi folosite la TIP. Cuantumul acestora va fi indicat doar n planul de testare i va fi
coordonat n prealabil cu organul de conducere al instituiei responsabile de testare.
d) Desfurarea TIP
e) Rezultatele TIP
Rezultatul pozitiv al TIP va fi comunicat conducerii entitii publice la care este angajat
agentul public supus testrii n termen de 6 luni de la data testrii149, iar conductorul
instituiei publice respective va anuna angajaii acesteia despre rezultatul pozitiv al TIP, fr
Declaraii fcute de vicedirectorul CNA, Cristina ARN, n cadrul unor dezbateri publice din
5 septembrie 2014, nregistrare disponibil la http://www.realitatea.md/urmari-i-live-dezbateripublice-pe-marginea-legii-privind-testarea-integritatii-profesionale_8589.html.
147
Proiectul Legii cu privire la TIP prevedea c cuantumul bunurilor, serviciilor, privilegiilor i avantajelor
folosite la testare nu trebuie s depeasc MDL 2,000, crend astfel prezumia c oferirea acestor
avantaje de pn la MDL 2,000 constituia anume TIP (pentru care, potrivit proiectului Legii,
eliberarea din funcie nu era obligatorie) i nu mit, pentru care survine rspunderea penal (art. 4 i
art. 12 alin. (6) ale proiectului Legii cu privire la TIP, http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/
Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/1986/language/ro-RO/Default.aspx).
148
Aceasta este o diferen esenial fa de proiectul Legii cu privire la TIP, potrivit cruia
nregistrrile audio i video urmau a fi pstrate de instituia care a efectuat TIP.
149
Art. 14 alin. (2) al Legii nr. 325.
146
Combaterea corupiei
| 75
a meniona numele agentului public testat150. Aceasta ar putea afecta eficiena TIP, deoarece
poate compromite tehnicile speciale de investigaie utilizate n timpul testului. De asemenea,
posibilitatea de promovare a agentului public pentru rezultatul pozitiv al testului151 nu este
potrivit, or starea de integritate ar trebui s fie o norm, i nu ceva pentru care un agent
public ar trebui promovat.
Legea nu prevede responsabilitatea penal sau contravenional a agenilor publici care
nu au trecut testul de integritate. Acetia vor fi sancionai doar disciplinar152, iar eliberarea
din funcie va fi obligatorie n cazul comiterii actelor de corupie ca urmare a TIP153. Mai
mult ca att, rezultatele testului nu vor putea fi folosite n cadrul unui proces penal sau
contravenional ndreptat mpotriva agentului public, iar metodele i mijloacele de testare
i fixare a testelor nu pot fi considerate drept activiti speciale de investigaie154. Insistm
c eliberarea din funcie a agenilor publici corupi nu reprezint o lupt real mpotriva
corupiei, ci doar o simulare a acesteia. Aceste prevederi reduc esenial din scopul legii, or
unicul mijloc de combatere eficient a corupiei printre funcionarii publici este tragerea
la rspundere penal i interzicerea angajrii pe tot restul vieii ntr-o funcie public.
Rspunderea penal are rolul dublu de pedeaps pentru faptele svrite i de efect de
descurajare pentru ceilali funcionari. Stabilirea doar a rspunderii disciplinare poate avea,
de fapt, un efect de ncurajare a corupiei, deoarece transmite mesajul ctre ceilali funcionari
c consecinele actelor de corupie nu sunt ntr-att de grave, nct s nu mai fie comise.
Potrivit CNA, dup 14 august 2014, cnd Legea nr. 325 a intrat n vigoare pentru
toate autoritile, n urma denunurilor privind influena necorespunztoare, au fost iniiate
cinci dosare penale n temeiul art. 325 Cod penal (corupere activ) mpotriva persoanelor
care au exercitat aceste influene necorespunztoare, iar un denun a fost comasat la un
dosar nceput anterior. Prin urmare, persoanele care au ncercat s influeneze agenii publici
pentru a lua decizii n favoarea lor (corupere activ) sunt pedepsite penal, iar agenii publici
corupi (corupere pasiv) vor fi sancionai doar disciplinar, cea mai grav pedeaps fiind
concedierea. Impunerea n cadrul TIP a unei sarcini penale dure pentru corupere activ, pe
de o parte, i supunerea la o sanciune disciplinar extrem de blnd pentru agenii publici
corupi nu este proporional.
Potrivit noilor propuneri legislative formulate de CNA, pentru punerea n aplicare a
Legii nr. 325155 se numr interdicia de angajare n funcii publice a persoanelor care au
obinut n ultimii cinci ani un rezultat negativ n cadrul testului de integritate profesional.
Aceast interdicie a fost inclus ntr-o serie de legi speciale, cum ar fi Legea cu privire
Art. 14 alin. (3) al Legii nr. 325.
Art. 7 alin. (1) lit. b) al Legii nr. 325.
152
Art. 9 alin. (1) al Legii nr. 325.
153
Art. 16 alin. (2) al Legii nr. 325. Dei nu este cea mai bun soluie, aceast prevedere este o evoluie fa
de proiectul Legii privind TIP, care prevedea obligativitatea eliberrii din funcie doar dup al doilea
rezultat negativ al testrii, vezi art. 16 alin. (2) al proiectului Legii privind TIP, http://www.parlament.md/
ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/1986/language/ro-RO/Default.aspx.
154
Art. 9 alin. (2) i (3) al Legii nr. 325.
155
Proiectul Legii de modificare a unor acte legislative este disponibil la urmtorul link: http://cna.
md/sites/default/files/proiecte_decizii%20/pr.legerepetat18defin.pt_.consultare.pdf.
150
151
76 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Combaterea corupiei
| 77
modificrile Legii nr. 153, a fost exclus i prevederea potrivit creia judectorul putea fi tras
la rspundere contravenional numai de instana de judecat cu acordul CSM.
La 5 septembrie 2013, C.Const. a declarat neconstituional prevederea potrivit creia
judectorul putea fi supus reinerii, aducerii silite, arestrii, percheziiei fr acordul CSM
n cazul infraciunilor de corupere pasiv i trafic de influen156. De asemenea, C.Const.
a declarat neconstituional prevederea care excludea tragerea judectorului la rspundere
contravenional doar de ctre instana de judecat. C.Const. a meninut doar posibilitatea
de a porni urmrirea penal mpotriva judectorului de ctre Procurorul General, fr
acordul CSM (pentru mai multe detalii, a se vedea subiectul nr. 30 din Studiu).
Ca rezultat, la 24 iunie 2014, Ministerul Justiiei a transmis Guvernului spre examinare
un proiect de lege prin care au fost propuse ajustri la cadrul legal privind independena
judectorilor n corespundere cu Hotrrea C.Const. sus-menionat. n esen, modificrile
se rezum la urmtoarele: se permite iniierea procedurilor penale att de ctre Procurorul
General, ct i de prim-adjunctul acestuia; urmrirea penal poate fi pornit fr acordul
CSM i n cazul infraciunilor prevzute de art. 243 CP (splarea banilor) i 3302 CP
(mbogirea ilicit); este reintrodus posibilitatea de a reine, aduce silit, percheziiona
judectorul fr acordul CSM, ns cu autorizaia Procurorului General sau prim-adjunctul
lui i doar n perioada ntre nceperea procesului penal i pornirea urmririi penale; n cazul
bnuielii svririi unei contravenii de ctre judector, acesta va putea solicita examinarea
direct a dosarului contravenional de ctre instana de judecat; va fi reintrodus norma
prin care, ntr-o cauz contravenional, la identificarea judectorului, acesta este eliberat
imediat n cazul n care a fost reinut. Prin proiectul de lege, de asemenea, se limiteaz la
5 zile termenul de examinare a demersului adresat CSM de pornire a urmririi penale,
reinere, aducere silit i percheziie a judectorului. Totodat, competena CSM va fi
limitat doar la stabilirea respectrii condiiilor sau a circumstanelor prevzute de CPP
pentru msurile procesuale indicate n demers, fr ns a da apreciere calitii i veridicitii
materialelor prezentate. La 21 iulie 2014, proiectul de lege menionat a fost adoptat prin
angajarea rspunderii de ctre Guvern157.
78 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Combaterea corupiei
| 79
creat, la 29 aprilie 2014, Parlamentul a adoptat Legea nr. 39, n vigoare din 27 iunie 2014,
prin care a reintrodus posibilitatea amnrii de ctre procuror a notificrii persoanei despre
acordarea statutului de bnuit n cazul aplicrii msurilor speciale de investigaie.
Comunicarea ex-parte
80 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
Confiscarea extins
Legea nr. 326 a introdus o msur suplimentar care permite confiscarea extins171 a
bunurilor provenite din diferite activiti infracionale, inclusiv din infraciunile de corupie
din sfera public i cea privat. Pentru ca msura confiscrii extinse s poat fi aplicat,
urmeaz s se demonstreze c aceste infraciuni au fost comise n interes material. De
asemenea, dispunerea confiscrii extinse este posibil doar dac sunt cumulate dou condiii,
i anume: (a) valoarea bunurilor dobndite de persoana condamnat timp de cinci ani
nainte i dup svrirea infraciunii, pn la data adoptrii sentinei, depete substanial
un membru CSM a declarat n cadrul unei emisiuni c aceasta nu este grav i c nu s-a filmat
cum avocatul intra n vreun birou al judectorilor, http://www.jurnaltv.md/ro/news/2014/9/8/
berlinski-cu-punga-la-judecatori-10057080/, http://www.jurnal.md/ro/news/cazul-berlinski-lacac-e-posibila-o-intorsatura-in-dosarul-norma-1176683/http://www.jurnal.md/ro/news/cazulberlinski-la-cac-e-posibila-o-intorsatura-in-dosarul-norma-1176683/,
http://www.jurnaltv.md/ro/news/2014/9/9/cazul-berlinski-investigat-de-csm-10057350/.
166
A se vedea art. I p. 1 al Legii nr. 326.
167
A se vedea art. art. VI al Legii nr. 326.
168
A se vedea art. VIII alin. (1) al Legii nr. 326. Din acest motiv, aceste prevederi nici nu apar n
variantele finale ale legilor n baza de date legislativ Moldlex.
169
A se vedea art. VIII alin. (2) al Legii nr. 326.
170
A se vedea Hotrrea CSM nr. 577/19 din 1 iulie 2014.
171
A se vedea art. 1061 Cod penal.
Combaterea corupiei
| 81
veniturile dobndite licit de aceasta i (b) instana de judecat constat, n baza probelor
prezentate n dosar, c bunurile respective provin din activiti infracionale de natura celor
prevzute la alin. (1). Cea de-a doua condiie pune, de fapt, n sarcina autoritilor probarea
originii bunurilor i legtura cauzal ntre infraciunile comise i bunurile menionate.
Aceast norm va pune n mare dificultate partea acuzrii, deoarece probarea faptului c
bunurile provin din activiti infracionale va fi extrem de dificil, aproape imposibil. Lund
n calcul i interpretarea dat de Curtea Constituional art. 46 alin. (3) din Constituie
privind prezumia caracterului licit al proprietilor, considerm c confiscarea extins va fi
imposibil de aplicat.
mbogirea ilicit
84 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
176
| 85
86 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
| 87
88 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
licite a averii instituie o protecie general ce se aplic tuturor persoanelor, inclusiv, n egal
msur i n acelai volum, funcionarilor publici i altor persoane salarizate de la bugetul de
stat. Aceast hotrre intr n contradicie cu avizul pozitiv emis anterior de Curte privind
excluderea din Constituie a propoziiei Caracterul licit al dobndirii se prezum188.
Curtea a statuat principiul general potrivit cruia prezumia caracterului licit al
dobndirii averii constituie o garanie constituional a dreptului de proprietate privat
(para. 21 al hotrrii), c aceast prezumie nu mpiedic cercetarea caracterului ilicit al
dobndirii averii, sarcina probei revenind ns celui care invoc acest caracter (para 29 al
hotrrii) i c prezumia constituional atribuie sarcina probei exclusiv organelor statului
(para 24 al hotrrii). De regul, sarcina probaiunii se stabilete n funcie de natura cauzei
fie penal, fie contravenional. Prin aceast interpretare ns, C.Const. a ridicat la un nivel
foarte nalt standardul sarcinii probaiunii n cazurile n care se invoc caracterul ilicit al
dobndirii proprietilor de ctre funcionari publici sau persoane salariate din bugetul de
stat. Curtea a stabilit c, n asemenea cazuri, sarcina probaiunii revine exclusiv organelor
statului, ceea ce nseamn c sarcina probaiunii nu va putea fi niciodat inversat, indiferent
de situaie. Menionm c n nici unul dintre statele vechii democraii nu se regsete
prezumia caracterului dobndirii licite a averii189. Aceasta mpiedic foarte mult investigarea
cazurilor de corupie, splare a banilor, crim organizat i alte infraciuni complexe.
n ceea ce privete averea funcionarilor publici, C.Const. a considerat c, potrivit
sesizrii Ministerului Justiiei, ar rezulta c averea unui funcionar public sau a altei
persoane salarizate de la bugetul de stat ar fi prezumat ca fiind dobndit ilicit, pn la
dovada contrarie fcut de titularul ei, scutind astfel statul, n persoana procurorului, de
obligaia de a proba ilegalitatea veniturilor obinute (para. 33 al hotrrii). Susinem, totui,
c nu exist o prezumie a caracterului dobndirii ilicite, dar suspiciuni rezonabile, cum
ar fi neconcordanele din declaraiile de venit ale funcionarilor publici sau demnitarilor.
n asemenea situaii, este rezonabil s fie posibil solicitarea informaiilor necesare privind
originea averii de la persoanele vizate.
Curtea a mai considerat c rsturnarea sarcinii probei n cazul funcionarilor publici
i al celor salarizai de la bugetul de stat contravine principiului prezumiei nevinoviei,
deoarece confiscarea averii [acestora] ar putea avea loc n absena unei hotrri judectoreti
definitive, prin care s se stabileasc vinovia, penal ori contravenional (para. 35 al
hotrrii). Totui, de regul, confiscarea este o msur de sanciune dup pronunarea unei
hotrri judectoreti irevocabile, din care motiv aceast constatare a Curii nu are suport
juridic.
De asemenea, Curtea a considerat c rsturnarea sarcinii probei n cazul funcionarilor
publici constituie o nclcare a principiului egalitii, care duce la o situaie discriminatorie
Curtea Constituional, Avizul nr. 1 din 25 aprilie 2006 asupra proiectului de lege pentru
excluderea propoziiei Caracterul licit al dobndirii se prezum din alineatul (3) articolul
46 din Constituia Republicii Moldova, disponibil la http://constcourt.md/ccdocview.
php?tip=avize&docid=13&l=ro.
189
A se vedea Opinia Separat a dnei Iulia Antoanella MOTOC, Decizia Curii Constituionale
a Romniei nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituiei
Romniei, pag. 35.
188
| 89
90 |
Succesele i insuccesele n reformarea justiiei din Republica Moldova: 2012 - iulie 2014
192
| 91
n care el s fie presat s se conformeze voinei procurorului, de frica unor false nvinuiri193.
La 5 septembrie 2013, C.Const. a emis o hotrre pe marginea sesizrii CSJ194. C.Const.
a respins sesizarea CSJ n ceea ce privete acordul CSM pentru pornirea urmririi penale i a
declarat aceast prevedere constituional, menionnd c acordarea acestei prerogative doar
Procurorului General este o garanie suficient de independen pentru judectori. n ceea
ce privete posibilitatea reinerii, aducerii silite, arestrii, percheziiei fr acordul CSM n
cazul infraciunilor de corupere pasiv i trafic de influen, C.Const. a constatat c aceast
modificare era afectat de viciul calitii legii. Or, conform legislaiei n vigoare n acel timp,
aciunile menionate mai sus puteau fi efectuate i de un ofier de urmrire penal sau de
un procuror fr concursul Procurorului General i fr acordul CSM iar aceasta, n opinia
C.Const., ar putea afecta independena judectorului. Prin urmare, C.Const. a declarat
neconstituional aceast prevedere. Excluderea prevederii potrivit creia judectorul putea
fi tras la rspundere contravenional doar de instana de judecat cu acordul CSM, de
asemenea, a fost criticat de C.Const. Dei C.Const. a admis c judectorii trebuie s
poarte rspundere contravenional atunci cnd e cazul, modificarea respectiv a legislaiei
ar putea provoca situaia cnd un agent constatator, parte la un proces n faa judectorului,
ar putea s-i aplice judectorului o contravenie administrativ. n opinia C.Const., aceast
abordare ar putea pune n pericol independena judectorului. Respectiv, aceast prevedere,
de asemenea, a fost declarat neconstituional.