Volcinschi V., Bordian M.

Natura juridic a raportului de furnizare a energiei

electrice consumatorilor casnici (prin prisma contenciosului administrativ)
V. Volcinschi, M. Bordian
Revista Naional de Drept, 2014, nr.12, pag.2
***
REZUMAT
Consumatorul, n calitate de persoan fizic ce comand, procur produse ori beneficiaz de servicii, inclusiv de
furnizare a energiei electrice, are dreptul la o protecie special din partea statului prin reglementarea raporturilor
juridice de furnizare a energiei electrice. Actualmente, instanele judectoreti responsabile de supravegherea
raporturilor de furnizare a energiei electrice sunt instanele de contencios administrativ, ns n doctrina juridic se
prezint controverse referitor la determinarea naturii juridice a acestui raport.
RESUME
Le consommateur en qualit de toute personne physique qui procure des biens ou des services, compris la foumiture
d'lectricit, a le droit une protection spciale de l'Etat par la rglementation des relations juridiques de fourniture de
l'nergie lectrique. Les instances judiciaires responsables sur la surveillance des rapports de fourniture de l'nergie
lectrique sont les tribunaux administratifs, mais la doctrine juridique prsente des controverses sur la dtermination de
la nature de ce rapport.
Mots-cls: energie lectrique, consommateur, instances judiciaires, tribunaux administratifs, service public.
Raportul juridic de furnizare a energiei electrice consumatorilor casnici prezint controverse referitor la determinarea
naturii juridice a acestuia, fiind plasat impropriu sub normele instituiei contenciosului administrativ. Diferitele concepii
i caracteristici ale contractelor administrative contureaz ideea distinciei ntre furnizarea energiei electrice ca serviciu
public, n baza unui contract administrativ prin achiziii publice i furnizarea energiei electrice, n baza unui contract
civil.
Denumirea raportului juridic de furnizare a energiei electrice i are explicaie inclusiv n sensul noiunii de
furnizare care adesea este substituit prin noiunea de livrare, dar care n esen comport acelai sens, cu excepia
conotaiei contextului juridic.
Legea Republicii Moldova (n continuare RM) nr.137 din 1998 (abrogat prin Legea nr.124/2009) definea
furnizarea ca fiind achiziionare i vnzare de energie electric.
Legea RM nr.124/2009 (n vigoare)26 definete furnizarea ca vnzare, inclusiv revnzare a energiei
electrice procurate. Acest sens se regsete i n prevederile pct.13 din Hotrrea Ageniei Naionale pentru
Reglementare n Energetic (n continuare ANRE) nr.393/2010 18 care menioneaz c furnizorul este obligat s
dea acordul n scris cu privire la livrarea energiei electrice de ctre consumatorul final subconsumatorului.
Aceste noiuni denot o conotaie distinct n context juridic. Astfel furnizare este procurarea mrfurilor prin
vnzare sau punerea la dispoziie a serviciilor, contra plat, n baza unei nelegeri prealabile 17. Conform Dicionarului
explicativ17, livrare constituie furnizarea, predarea mrfurilor, prestarea serviciilor. Textele actelor normative
referitoare la energia electric atribuie totui noiunii de livrare un alt sens, utilizndu-se pentru cazurile referitoare la
alimentarea cu energie electric a subconsumatorilor de ctre consumatori finali. Astfel, realiznd o retrospectiv
evolutiv a normelor legale referitoare la ideea menionat, subliniem c, potrivit pct.3.7 din Hotrrea ANRE
nr.42/2001 (abrogat)19, livrarea energiei electrice de ctre un consumator unui sau mai multor subconsumatori nu se
consider furnizare de energie electric.
Practicarea acestei activiti de livrare implic furnizorului, care poate fi doar titular de licen pentru
furnizarea de energie electric, acordul, n timp ce pentru calitatea de potenial consumator final, care livreaz energie
electric subconsumatorului, e necesar ncheierea unui antecontract, condiionat de acceptul sau refuzul furnizorului.
Obiectivele acestui articol constau n analiza comparativ a evoluiei furnizrii energiei electrice ca serviciu i
ca act de vnzare, cercetarea criteriilor de delimitare a acestora. Cercetarea caracteristicilor determinative i comparative
specifice contractului administrativ i contractului civil. Realizarea distinciilor i asemnrilor dintre activitatea de
furnizare ca obiect al prestrii de servicii i ca obiect al vnzrii-cumprrii.
Menionm c statul cedeaz prestarea unor servicii subiecilor de drept privat prin diferite forme de realizare a
parteneriatului public-privat. Mecanismele i formele de realizare a serviciilor publice n contextul reformelor
autoritilor administraiei publice i a introducerii instituiei contenciosului administrativ au creat premise pentru
dispersarea procesual a valorificrii unor acte juridice. Respectiv, s-a produs o simbioz a actelor juridice civile i a
actelor administrative prin asimilarea nejustificat a unora de ctre altele.

O astfel de situaie s-a produs i cu actele juridice civile care au drept izvor raportul juridic de furnizare a energiei
electrice consumatorilor casnici. n continuare, vom expune din punct de vedere practic i teoretic cauzele i
circumstanele care au condus la rtcirea actelor juridice civile i a nscrisurilor probante printre actele
administrative.
n accepiunea Hotrrii Plenului Curii Supreme de Justiie (n continuare PCSJ) a RM nr.10 din 2009 22 cu privire la
practica aplicrii de ctre instanele de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ 23,
furnizarea energiei electrice este considerat un serviciu de interes public, fapt ce a determinat ca anumite litigii rezultate
din raportul juridic de furnizare a energiei electrice consumatorilor casnici s cad sub incidena normelor contenciosului
administrativ.
n context menionm:
1) Hotrrea Judectoriei Rcani, mun.Chiinu nr.3c/a-882/2012 din 30.10.2013, prin care instana de contencios
administrativ respinge aciunea naintat de C.V. mpotriva .C.S. Red Union Fenosa S.A. cu privire la anularea actului
nr.A11358 de depistare a nclcrilor clauzelor contractuale i a Facturii de plat pentru energia electric n baza
acestuia, ca fiind nentemeiat7;
2) Hotrrea Judectoriei Rcani, mun.Chiinu nr.3c/a-938/2012 din 09.12.2013, prin care instana examinnd cauza
n contencios administrativ a dispus admiterea aciunii reclamantului S.. mpotriva .C.S. Red Union Fenosa S.A.
privind contestarea actului administrativ i anularea Actului nr.A10329 de constatare a nclcrii clauzelor contractuale,
Actul nr.XXXX de control al echipamentului de msurare i Factura de consum a energiei electrice din 26.04.2012 8.
3) Hotrrea Judectoriei Rcani, mun.Chiinu nr.3c/a-1047/2012 din 14.12.2013, specific precum c examinnd n
procedura contenciosului administrativ cererea de chemare n judecat naintat de ctre L.N. mpotriva .C.S. Red
Union Fenosa S.A. privind anularea actului, excluderea din factur a sumei, n conformitate cu art.17, 25-27 din Legea
contenciosului administrativ nr.793 din 2000, instana respinge aciunea ca nentemeiat9.
4) Hotrrea Judectoriei Rcani, mun.Chiinu nr.3c/a-24/14 din 19.02.2014, precizeaz ca examinnd n procedura
contenciosului administrativ cererea de chemare n judecat naintat de ctre X.X. mpotriva .C.S. Red Union
Fenosa S.A. privind anularea Actului de control nr.XXX, anularea Facturii XX, recalcularea sumelor, ncasarea daunei
morale pentru neprezentarea informaiei, instana o respinge ca nefondat10.
5) Hotrrea Judectoriei Rcani, mun.Chiinu nr.3c/a-234/2010 din 06.12.2010, indic precum c examinnd n
procedura contenciosului administrativ cererea de chemare n judecat naintat de ctre S.I. mpotriva .C.S. Red
Union Fenosa S.A. privind declararea nul a Procesului-verbal i a Facturii instana o respinge ca nentemeiat 11.
6) Decizia Curii de Apel Chiinu nr.2r-941/13 din 27.05.2013 pronunat n pricina civil la aciunea mpotriva .C.S.
Red Union Fenosa S.A. privind anularea Actului de depistare a nclcrii clauzelor contractuale nr.A i a Facturii de
consum pentru energia electric5 i altele12,13,14,15.
Considerm c furnizarea energiei electrice nu poate constitui obiect de reglementare al contenciosului
administrativ n accepiunea existent n prezent, fr delimitarea raporturilor civile contractuale de raporturile
administrative contractuale sau a contractelor civile de contractele administrative.
n susinerea afirmaiei, autorii Hotrrii PCSJ nr.10 din 2009 22, invoc faptul c, potrivit legii, actul administrativ este
manifestare juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autoriti publice n
vederea organizrii executrii sau executrii n concret a legii. De asemenea, se menioneaz c actului administrativ
este asimilat contractul administrativ i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Noiune cu un coninut similar
conine i art.2 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 a Romniei 32, care prevede c actul administrativ
este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a
organizrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative i
contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice.
Distincia dintre regimul contractelor administrative i cel al contractelor civile e remarcat i de profesorul E.D.
Tarangul citat de savantul Gh. Avornic 1 care meniona c regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele
administrative, se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor, precum i de principiul special cu
privire la executarea lor.
Astfel, constatm distincii teoretice clare ntre contractele administrative i contractele civile, acestea fiind axate
pe trei piloni, i anume: 1) prile contractului; 2) obiectul contractului i, respectiv, 3) inegalitatea juridic a prilor n
contractele administrative i egalitatea juridic n contractele civile.
Pentru evitarea redundanelor, n temeiul celor expuse, considerm c se contureaz opinia, potrivit creia furnizarea
energiei electrice constituie serviciu public n sensul prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.793/2000 23 doar
n raporturile juridice contractuale rezultate din contracte administrative. Respectiv, contractul de furnizare a energiei
electrice ce are ca subiect o autoritate public, inclusiv persoanele juridice de drept privat, asimilate autoritilor publice,
va fi un contract administrativ dac va ntruni elementele caracteristice acestuia.
Concepiile i caracteristicile contractelor administrative contureaz ideea c, dei acestea au ca obiect prestarea unui
serviciu public sau al unui interes public, faptul nu trebuie generalizat absolut.

Urmeaz s distingem ntre activitatea de furnizare a energiei electrice ca serviciu public n baza unui contract
administrativ, materializat sub form de achiziii publice i furnizarea energiei electrice n baza unui contract
civil cu clauze obligatorii (standard). Punctul de legtur determinant care difereniaz aceste categorii de
contracte este obiectul acestuia. n cazul n care obiectul raportului juridic va fi furnizarea energiei electrice ca
serviciu public, ntrunind elementele constitutive ale contractului administrativ, acesta va fi supus regimului
juridic de drept public. n cazul n care obiectul raportului juridic va fi furnizarea i utilizarea energiei electrice
pentru necesiti casnice, excluznd consumul aferent activitii de ntreprinztor sau activitii profesionale,
aa cum se prevede n art.4 din Legea nr.124/2009 26, acesta va fi un contract civil supus regimului juridic de
drept privat. Din prevederile menionate, observm c instituia contenciosului administrativ nglobeaz
jurisdicional contractul administrativ, ns e necesar s stabilim dimensiunile acestei achiziii.
Raionamentul supra se desprinde i din natura juridic a contractului administrativ n dreptul francez care, n acest sens,
prezint interes sub aspect jurisdicional. Astfel, n sistemul judiciar francez, competena judiciar n soluionarea
litigiilor aprute ca rezultat al ndeplinirii necorespunztoare a obligaiilor din contractul administrativ aparine
tribunalelor administrative sau curilor de apel administrative, ori, dup caz, Consiliului de Stat 36. Mecanismul este
propriu i legislaiei Romniei care rezult din art.2 al Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 32.
Legea Romniei nr.554/200432, dei utilizeaz n coninut termenul de contract administrativ (de exemplu n alin.(6)
art.7, alin.(2) art.8), a evitat s defineasc aceast noiune. Cu toate acestea, restricioneaz categoriile contractelor care
cad sub incidena contenciosului administrativ i la lit.) art.2 prevede c sunt asimilate actelor administrative i
contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public,
executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice. De asemenea, se admite c prin
legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios
administrativ. Prevederile Legii nr.793/2000 a RM sunt mai largi la determinarea obiectului contenciosului administrativ,
statund
c
litigiile
rezultate
di
n contracte administrative sunt de competena contenciosului administrativ. Dup cum am menionat, potrivit art.3 din
Legea nr.793/2000 a RM, obiectul al aciunii n contenciosul administrativ l constituie actele administrative cu caracter
normativ sau individual, iar conform art.2 din Legea menionat, actului administrativ este asimilat contractul
administrativ. Spre deosebire de legislaia altor state, art.2 din Legea menionat definete contractul administrativ ca
fiind un contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect
administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii
publice, activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora.
Inegalitatea de poziii a prilor este considerat caracter juridic de baz care distinge contractul administrativ de alte
categorii de contracte. Afirmaia expus este susinut de savantul Gh. Avornic care menioneaz c contractul
administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public, i, de aceea, nu presupune un echilibru perfect de
interese caracteristic contractelor civile i comerciale. Acordul de voine apare astfel, pe fondul unei inegaliti juridice
ntre cocontractani, ce decurge din poziia de superioritate a autoritii publice'.
Specificaie similar constatm i n opinia doctrinarului C. Bragoi, potrivit cruia n temeiul faptului c contractul
administrativ este de neconceput, dac una din pri nu este o autoritate de stat, atunci aceasta mai are i nite atribuii
specifice ce cad sub incidena dreptului administrativ. Aceste atribuii stabilesc o anumit inegalitate ntre prile
contractului administrativ, ns fr de care nu este posibil de a sublinia importana acestuia 4.
Admitem aadar c criteriul inegalitii prilor n contractul administrativ i-a determinat pe autorii Hotrrii PCSJ nr.10
din 200922 s afirme c din categoria contractelor administrative fac parte contractele de concesiune, reglementate prin
Legea RM nr.534/199531, contractele de achiziii publice, reglementate prin Legea RM nr.96/2007 30, contractele de
prestare a serviciilor publice de gospodrire comunal, cum ar fi: de alimentare cu ap potabil i menajer, de furnizare
a energiei termice i electrice, de canalizare i epurare a apelor uzate i pluviale, de salubrizare, de administrare a
fondului locativ public, de administrare a domeniului public, reglementate prin Legea RM nr.1402/2002 25, alte contracte
de prestri de servicii de interes public sau de executare a lucrrilor de interes public naional sau local.
n context menionm c Legea RM nr.1402/2002 25 nu atribuie furnizarea energiei electrice la categoria de servicii
publice de gospodrie comunal. Rezult c autorii Hotrrii PCSJ nr.10 din 2009 22 i-au atribuit competene legislative.
Mai mult ca att, Hotrrea menionat explic c procesele verbale privind consumul fraudulos al energiei electrice i
termice, al gazelor naturale, apei potabile i menajere pot fi contestate n ordinea contenciosului administrativ.
Considerm c procesul verbal privind constatarea consumului fraudulos nu ntrunete condiiile actului administrativ n
sensul contenciosului administrativ. n context specificm c consumul fraudulos n accepiunea pct.2.4. din Hotrrea
Guvernului RM nr.1194/2005 (abrogat)21 constituia sustragere ceea ce-l atribuia componenei unei contravenii sau a
unei infraciuni penale care avea drept izvor executarea unui contract civil de furnizare a energiei electrice
consumatorilor casnici. Prin Hotrrea ANRE nr.314/2009 (abrogat) 20 s-a renunat la noiunea de consum fraudulos,
nefiind preluat nici de Hotrrea nr.393/2010 n prezent n vigoare 54. Dei noiunea nu se mai conine n actele
normative, aceasta continu s apar n hotrrile judectoreti5,14,15,16.

Prin prisma Legii RM nr.1402/200225 furnizarea energiei electrice nu este un serviciu public, sau, dac prezint caractere
ale acestuia, ar trebui s cad sub incidena contenciosului administrativ, aa cum se afirm n Hotrrea PCSJ
nr.10/200922.
n context vom indica particularitile distinctive ale serviciului public pentru a desprinde caracterele determinative n
stabilirea dimensiunilor i parametrilor activitii de furnizare a energiei electrice ca serviciu public i ca obiect al
raportului juridic civil de furnizare a energiei electrice consumatorilor casnici.
Noiunea de serviciu i are originea n epoca de formare a oraului Roma, perioad n care ideile i instituiile juridice
i-au cristalizat o vdit identitate proprie delimitndu-se tot mai clar de alte idei i instituii sociale 2. Dreptul roman a
generat instituia serviciilor actuale, din raportul cunoscut sub denumirea de locaiune (location-conductio) care desemna
contractul prin care, n funcie de scopul urmrit, o parte se oblig s procure folosina unui lucru, serviciile sale sau s
execute o anumit lucrare, n schimbul preului pe care cealalt parte promite s-l plteasc 39.
Literatura juridic i legislaia autohton nu disting expres, categoric i nu efectueaz o enumerare a serviciilor publice
administrative. n accepie clasic, serviciu este aciunea, faptul de a servi, de a sluji; este o form de munc prestat n
folosul sau n interesul cuiva 17. n sens economico-juridic, serviciu constituie o activitate de interes general uman.
Aceast activitate este realizat de stat prin intermediul organelor administraiei publice centrale de specialitate sau
locale. Contribuia acestora const n darea n administrare, vnzarea, privatizarea, concesionarea, darea n arend ori n
locaiune a bunurilor domeniului public al statului, satului (comunei), oraului (municipiului), dup caz, precum i a
serviciilor publice de interes local.
Anume aceast contribuie a organelor de stat, care constituie, organizeaz i dizolv serviciile publice n temeiul
prevederilor art.3 din Legea RM nr.64 /1990 cu privire la Guvern 27, art.31 din Legea RM nr.98/2012 privind
administraia public central de specialitate 28, art.73 din Legea RM nr.436/2006 privind administraia public local 29,
atribuie serviciilor caracter public, n timp ce particularitatea interesului general uman al serviciilor indic destinatarul
serviciilor.
Necesitatea consolidrii i dezvoltrii serviciilor a condiionat apariia instituiei prestrii de servicii care, ulterior, i-a
gsit reflectare n cap.XI din Codul civil. n scopul evitrii discordanelor, specificm c se are n vedere doar serviciul
ca activitate, exceptnd conceptul de organism, ca persoan juridic, privat sau public, prin care se realizeaz o
activitate de interes general. Intereseaz supra serviciul public n sens material, ca tip de activitate, i nu ca organism,
n sensul Legii RM nr.443/1995 privind serviciul public (abrogat prin Legea nr.158 din 04.07.2008 cu privire la funcia
public i statutul funcionarului public) sau n accepiunea prevederilor art.L233-6, L233-3, L133-4 din Codul de
justiie administrativ francez36 care utilizeaz aceast noiune n sens de funcie public.
Un criteriu important, din punctul de vedere al doctrinei juridice, realizat de cercettoarea romn Alina Profiroiu 35, este
clasificarea serviciilor publice conform obiectului. Astfel n funcie de natura prestaiei se disting: serviciile publice
administrative i serviciile publice industriale comerciale. n concepia autoarei, serviciile publice administrative sunt
supuse regulilor de drept public, att n ceea ce privete organizarea lor, ct i referitor la raporturile juridice instituite cu
beneficiarii. n cazul n care acesta constituie unicul temei pentru clasificarea respectiv, menionam c nu mprtim
aceeai idee, evident fiind faptul c aceast clasificare ar fi dup criteriul normelor de drept aplicabile serviciilor publice,
dar nu a obiectului serviciului sau a naturii prestaiei.
Dar i aceast motivaie contravine realitii, deoarece anumite servicii, cum ar fi serviciul de distribuie a energiei
electrice, a gazelor naturale etc., n cazul atribuirii acestora serviciilor publice, sunt guvernate, concomitent, inclusiv, de
norme de drept public i norme de drept privat.
Potrivit acestei distincii, se consider servicii publice administrative: serviciile cu caracter exclusiv administrativ pe
care autoritile publice nu le pot ncredina exhaustiv altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil,
serviciile de urbanism, licenierea transportului, organizarea alegerilor, ordinea public); servicii n domeniul educaiei
(instituii de nvmnt i de educaie); servicii culturale i sportive; servicii de asisten i ajutor social; servicii n
alimentaia public.
Diferitele concepii i caracteristici ale contractelor administrative contureaz ideea distinciei ntre furnizarea energiei
electrice ca serviciu public n baza unui contract administrativ prin achiziii publice i furnizarea energiei electrice n
baza unui contract civil.
Opinm pentru ideea c orice litigiu care rezult din contractul de furnizare a energiei electrice consumatorilor casnici
este un litigiu civil care urmeaz normele procedurale civile, nu cele de contencios administrativ specific serviciului
public.