Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Analiza Impactului
de Reglementare
a Proiectelor
de Acte Normative
Publicaia respectiv a fost realizat n cadrul proiectului Consolidarea
autonomiei locale prin creterea profesionalismului noillor alei locali
n Republica Moldova II implementat de IDIS Viitorul cu suportul
financiar al Fundaiei Hanns Seidel.
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
CUPRINS
Abrevieri ............................................................................................................4
Sumar executiv .................................................................................................5
I. ANALIZA IMPACTULUI DE REGLEMENTARI. VIZIUNE GENERAL .........7
1.1 Consideraii generale .................................................................................. 7
1.2. Importana AIR............................................................................................ 7
1.3. Bunele practici n domeniul AIR.................................................................. 9
II. REGLEMENTAREA AIR N REPUBLICA MOLDOVA ................................12
2.1. Cadrul legislativ naional........................................................................... 12
2.2. Momentul optim pentru efectuarea AIR .................................................... 16
III. ETAPELE I ELEMENTELE DE BAZ ALE AIR ......................................18
3.1. Evaluarea impactului de reglementare, recomandri ale CE ................... 18
3.2. Elementele de baz ale AIR ..................................................................... 19
3.3. Nou etape ale AIR .................................................................................. 22
IV. IMPLICAIILE ANALITICE ALE AIR ..........................................................26
4.1.Analiza impactului economic ..................................................................... 27
4.2. Analiza impactului asupra administraiei publice ...................................... 34
4.3. Analiza impactului de mediu ..................................................................... 35
4.4. Analiza impactului social........................................................................... 36
4.5. Beneficiile pentru aplicarea AIR n sectorul public.................................... 43
V. FAZA FINAL DE EVALUARE A AIR .........................................................45
5.1. Pregtirea raportului de evaluare a impactului de reglementare .............. 45
5.2. Barierele n implementare a AIR............................................................... 46
5.3. Finalizarea analizei impactului de reglementare ...................................... 49
5.4. Rezultatele pozitive obinute n urma efecturii AIR ................................. 50
5.5. Prile negative ale AIR ............................................................................ 51
Concluzii i recomandri ...............................................................................52
Anexa nr.1: Legea nr. 1230 din 24.10.2006 cu privire la principiile de
baz de reglementare a activitii de ntreprinztor......................................... 58
Anexa nr.2: Metodologia de analiz a impactului de reglementare i de
monitorizare a eficienei actului de reglementare, aprobat prin
Hotrrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006 ............................................. 64
3
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Abrevieri:
CE Comisia European
UE Uniunea European
4
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Sumar executiv
Importana procesului de legiferare ca instrument de realizare a obiectivelor politice
a cunoscut o dinamic dramatic n ultimele decenii. Aceasta a avut loc pe fundalul redu-
cerii continue a instrumentelor macro tradiionale, cum ar fi politicile fiscale i monetare
ale economiilor globalizate, care au o importan semnificativ pentru asigurarea capa-
citilor guvernelor de a emite acte cu caracter normativ eficiente i eficace.
Importana asigurrii unei legiferri de nalt calitate a domeniului de afaceri este
marcat de trecerea crescnd a statelor cu economie controlat de stat la economia
de pia, etap la care se afl n prezent foarte multe ri. n acelai timp, liberalizarea
radical a pieei n absena unui sistem de legiferare corespunztor, care s asigure
promovarea i ocrotirea competiiei eficiente a dus la eecuri economice i, n conse-
cin, la recunoaterea nevoii de a solicita sistemului de legiferare preluarea instru-
mentelor corespunztoare pentru asigurarea trecerii controlate la economia de pia.
Altfel spus, o reglementare mai eficient reprezint o prghie important n cadrul
instrumentelor de dezvoltare a politicilor1.
n termeni simpli, procesul de legiferare este unul din instrumentele pe care guver-
nele i autoritile locale le pot folosi pentru a influena sau controla comportamentul
cetenilor i agenilor economici sau instituiilor. Exist, desigur, multe alte modaliti
n care comportamentele pot fi influenate. Analiza Impactului de Reglementare (AIR)
corespunztoare i complex trebuie s cuprind evaluarea tuturor soluiilor propuse,
nainte de a concluziona c procesul de legiferare este cea mai bun i mai eficient
abordare. Un proces legislativ eficient depinde, de obicei, de o varietate de instrumen-
te, alturate ntr-un mod coordonat i care impun costuri minime att asupra sectorului
public, ct i asupra celor care sunt vizai de respectivul proces legislativ.
AIR nu este un instrument care s substituie procesul decizional, ci mai degrab
un ajutor n ridicarea calitii dezbaterilor i nelegerilor din cadrul procesului decizio-
nal. Creatorul de politici care ia decizii referitoare la legislaie poate fi catalogat drept
expert, acolo unde decizia este luat de ctre un expert recunoscut, consens, acolo
unde un grup de factori de decizie cad de acord asupra unei poziii comune, politic,
unde reprezentanii clasei politice iau deciziile pe baza prioritilor politice, benchmar-
king, n care decizia are la baz un model extern, i empiric, acolo unde decizia se
bazeaz pe fapte i analize care definesc parametrii de aciune n conformitate cu
criterii stabilite2.
Studiul debuteaz cu o abordare general asupra instituiei de Analiz a Impactului
de Reglementare i importana acesteia la luarea unei decizii argumentate i eficiente.
Guvernele diferitor ri i-au dezvoltat procese, structuri i instrumente de elaborare
a noii legislaii i de revizuire a celei existente. Analiza Impactului de Reglementare
este unul din cele mai folosite instrumente moderne pentru asigurarea unui impact
pozitiv a noilor reglementri asupra vieii omului. La nivel de guvernare apare tot mai
des necesitatea de a mbunti att modalitatea de elaborare a politicilor publice, pre-
cum i a cadrului legislativ prin dezvoltarea unor procese administrative i a capacitii
1
Kirkpatrick, Colin i Parker, David (2004): Regulatory Impact Assessment and Regulatory Governance
2
Ghid de evaluare a impactului reglementrii, Implementarea reformei Serviciului public n Romnia
www.anfp.gov.ro
5
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
6
I
Analiza impactului
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
de reglementare.
Viziuni generale
7
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
de protejare a: de promovare a:
sntii publice creterii economice
bunstrii inovrii
siguranei persoanelor competitivitii
mediului nconjurtor crerii locurilor noi de munc
8
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
3
Current trends in Regulatory impact analysis:The challenges of mainstreaming RIA into policy-making,
Jacobs and Associates, 2006
9
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
AIR a fost iniial adoptat n rile OCDE, dar este n prezent folosit ntr-
un numr mare de ri cu sistem economic n tranziie i n curs de dezvoltare.
Pentru multe dintre aceste ri, AIR a fost adoptat abia recent i doar la nivel le-
gislativ central, de aceea exist extrem de puine dovezi pn n prezent referitor
la impactul pe care l-a produs asupra mbuntirii calitii lurii deciziilor. Doar,
pentru acele ri unde exist o suficient experien de aplicare a sistemului de
efectuare a evalurilor de performan cu utilizarea AIR, rezultatele aplicrii noi-
lor reglementri prezint un impact pozitiv asupra raporturilor sociale i a calitii
legislaiei (figura 2)4.
Diagrama de mai sus reflect creterea numrului de ri, care aplic siste-
mul de evaluare a noilor reglementri prin prisma efecturii Analizei Impactului
de Reglementare.
Recent, AIR a devenit o norm de guvernare democratic n rile industriale
moderne integrate n pieele de comer i investiii. AIR a evoluat de la metodo-
logia tehnic care viza doar reducerea costurilor pn la tehnici mai flexibile de
ncurajare a discuiilor publice despre cele mai importante probleme ale politicilor
publice. Astfel, pentru a nelege esena Analizei Impactului de Reglementare,
aceasta urmeaz a fi definit att n sensul ei ngust, ct i n sensul ei larg.
n sens ngust, AIR este definit drept un document pregtit de un departa-
ment, agenie, autoritate oficial responsabil de consultarea ulterioar a pro-
punerii regulatorii, urmat de implicarea prilor i evidenierea unor momente ce
trebuie luate n considerare la formularea unei politici publice bune.
n sens larg, AIR este definit drept un proces i un document, care ofer o
abordare structurat de determinare a costurilor i beneficiilor, facilitnd transpa-
rena. Scopul AIR const n obinerea a ct mai mari rezultate la costuri minimale5.
4
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
5
Analiza impactului Regulator, CREDO, Sergiu Ostaf, Maria Badan. 2010.
10
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
De menionat c n ultimii ani AIR capt o rspndire tot mai larg i in-
vestiiile n acest domeniu sunt n cretere. De exemplu, Comisia european nu
a efectuat nici un AIR n 2001, pe cnd ncepnd cu anul 2005 toate iniiativele
din Programul de lucru legislativ al Comisiei europene sunt nsoite de Analiza
Impactului de Reglementare.
AIR capt diverse forme, care reflect diverse agende politice ale guverne-
lor. Obiectivele sale specifice, designul i rolul n cadrul procesului administrativ
difer de la ar la ar. Metodele tehnice aplicate pentru evaluarea impacturilor
legislative pot, de asemenea, varia. Unele metode utilizeaz analize de cost -
beneficii pe baza teoriilor ajutorului social, dar majoritatea rilor aplic ns o
mixiune de modele i metodologii calitative i cantitative. Unele ri evalueaz
Impactul de Reglementare numai asupra cerinelor birocratice ale companiilor, n
timp ce altele evalueaz impactul asupra mediului, competitivitii, asupra obliga-
iilor interne sau asupra dezvoltrii regionale etc.
Pentru multe guvernri AIR a devenit o posibilitate de a formula corect ntre-
brile, de a cerceta complexitatea problemelor i consecinele aciunilor i de a
iniia un dialog mai productiv n vederea alegerii opiunilor optime. AIR este o me-
tod prin care societatea nva. Este un proces transparent cu tehnici consultati-
ve care implic diferii actori n soluionarea problemelor i gsirea unui consens
social. Efectuarea unei AIR calitative duce la creterea eficacitii procesului de
luare a deciziilor i reduce numrul reglementrilor de calitate sczut. Spre
exemplu, n Moldova, ca rezultat al aplicrii sistemului de evaluare a impactului
de reglementare asupra noilor propuneri de reglementare, numrul proiectelor
de acte normative promovate pe parcursul anului 2010 au sczut cu 39%.
Mai mult ca att, ntru respectarea principiilor stabilite de ctre Comisia
European n vederea perfecionrii procedurilor de elaborare a actelor nor-
mative, simplificrii coninutului acestora i participarea n procesul de luare a
deciziilor a societii civile i mediului de antreprenoriat, n textul oricrui pro-
iect de lege este necesar de a stabili att procedura de evaluare prealabil a
necesitii de intervenie cu o reglementare (analiza ex-ante), precum i obliga-
ia de monitorizare a efectelor implementrii actelor normative adoptate. Acest
mecanism presupune identificarea necesitii de intervenie prin reglementare
n diverse sfere ale vieii sociale. Analiza ex ante i propune drept scop evalu-
area unei stri de fapt, identificrii problemelor sectorului social care necesit
reglementare, determinrii soluiilor i consecinelor acestora. Implementarea
acestor metodologii reprezint o importan deosebit, mai cu seam ntr-o
ar cum este Republica Moldova, unde soluiile normative ar trebui s garan-
teze o stabilitate a raporturilor sociale.
Este de menionat c analiza ex ante se va materializa prin ntocmirea unui
raport, care va fi necesar i util la ntocmirea notei informative a proiectului de
act normativ. n acest sens, elaborarea actului normativ va putea fi accelerat din
moment ce deja va exista un suport informativ ce va putea argumenta deciziile
iniiatorilor proiectului actului normativ.
11
II
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Reglementarea AIR
n Republica Moldova
12
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
6
Ghilotina regulatorie n aciune aprilie 26 2005 - 13:18 (Centrul de Monitorizare i Analiz Strategic)
13
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
14
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
7
Hotrrea Guvernului nr. 685 din 13.09.2012 cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sectorului
ntreprinderilor mici i mijlocii pentru anii 2012-2020.
15
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
cizii n problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu i
social (asupra modului de via i drepturilor omului, asupra culturii, sntii i
proteciei sociale, asupra colectivitilor locale, serviciilor publice), precum i n
alte probleme care preocup populaia sau o parte din populaia unitii adminis-
trativ-teritoriale.
O problem major totui exist la nivel local, aceasta vizeaz calitatea sc-
zut a reglementrilor promovate de autoritile administraiei publice locale. Ca-
litatea reglementrilor are n continuare de suferit mai ales n ceea ce privete
elaborarea variantelor alternative de soluionare a problemelor, care determin
n esen elaborarea reglementrilor, evaluarea impactului economic, bugetar i
social, elaborarea indicatorilor de performan, monitorizarea i evaluarea ulteri-
oar a reglementrilor.
8
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
16
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
17
III
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Etapele i elementele
de baz ale AIR
9
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
10
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
18
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Analiza preliminar
Macro-analiza
Micro-analiza
Afrimaia de Abordarea
necesitate problemelor de
a efecturii reglementare
reglementrii
Evaluarea
beneficiilor i
costurilor
19
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
11
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
20
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
21
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Planificarea AIR
22
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Finalizarea
23
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
24
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
1.
Elaborare
6. 2.
Revizuire Obiuni
5. 3.
Implementare Consultaii
4.
Propunerile
finale
25
IV
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Implicaiile analitice
ale AIR
Impactul economic
Impactul de mediu
Impactul social
14
Ghid metodologic pentru evaluarea ex-ante a impactului politicilor publice, Cancelaria de Stat 2009
26
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
15
Jacobs, C. (2012): Regulatory Impact Analysis Training Course
16
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
17
Jacobs, C. (2012): Regulatory Impact Analysis Training Course
27
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Impactul ntrebrile
economic cheie
Funcionarea pieei - ce impact (pozitiv sau negativ) au opiunile asupra circu-
interne i competiiei laiei libere a mrfurilor, serviciilor, capitalului i forei de
munc
- va duce aceasta la reducerea alegerii consumtorilor,
la creterea preurilor datorit reducerii competiiei, la
crearea barierelor pentru furnizorii noi sau prestatorii de
servicii, la facilitarea comportamentului necompetitiv sau
apariia monopolurilor, segmentarea pieei, etc.
Competitivitate, - care impact va avea opiunea asupra poziiilor competiti-
fluxul comercial ve ale firmelor, productivitii acestora
i de investiii - care va fi impactul asupra barierelor comerciale
- dac vor aprea fluxurile transfrontaliere de investiii
Costurile - va fi necesar o ajustare adiional, referitor la costurile
operaionale i de tranzacii pentru ntreprinderi
comportamentul - care va fi impactul asupra costurilor sau disponibilitii
ntreprinderilor mici inputurilor (materia prim, utilaj, resurse, energie, etc.)
i mijlocii - va fi afectat accesul la finanare
- vor fi afectate investiiile
- va avea loc retragerea unor produse de pe pia
- va fi necesar o reglementare mai strict pentru anumite
ntreprinderi
- va fi necesar deschiderea ntreprinderilor noi sau nchi-
derea celor existente
- dac unele produsele de la diferite ntreprinderi vor fi tra-
tate diferit
Sarcinile - dac va fi afectat obligativitatea prezentrii informaiei
administrative ale de ctre ntreprinderi (tipul informaiei, frecvena, comple-
ntreprinderilor xitatea)
Autoritile publice - dac vor fi consecine, pentru bugetul autoritilor publice
de diferite niveluri, imediate sau pe termen lung
- dac vor fi sarcini administrative adiionale
- dac va fi necesar crearea autoritilor noi i restructura-
rea celor existente
Dreptul la - dac drepturile la proprietate vor fi afectate (pmnt, pro-
proprietate prietatea mobil, activele corporale i necorporale); dac
este limitat vnzarea, achiziionarea sau utilizarea drep-
turilor de proprietate
- dac se va produce o pierdere complet a proprietii
28
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
29
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
19
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
30
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
rilor forei de munc. Adiional la modificrile taxelor, diferite subvenii din partea
statului ctre ntreprinderi au un impact asupra activitii lor, competitivitatea i
funcionarea pieei.
La evaluarea costurilor i beneficiilor se va lua n considerare implicaiile de
conformare a persoanelor cu noile reglementri, care pot conduce la apariia
costurilor de afaceri, i raportarea lor la posibilitile ntreprinderilor. Aceste chel-
tuieli pot fi unice, ca de exemplu necesitatea investiiilor n utilaj, echipament,
metode de producere, instalaii, sisteme informaionale i stagiile personalului,
sau pot fi multiple cum ar fi cheltuielile pentru ntreinerea forei de munc, capi-
talul circulant i finanarea.
Diferite cerine de reglementare duc la apariia cheltuielilor administrative.
Acestea includ costurile de avizri, liceniere, raportare i nregistrare. n practi-
c, cheltuielile administrative de multe ori mpovreaz departamentele financi-
are sau tensioneaz orele de lucru ale antreprenorilor, sau dicteaz necesitatea
utilizrii unor servicii financiare tere.
20
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
31
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
32
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
tare de la stat sau de la bugetele locale prin diferite moduri, dar este de dorit ca
o propunere de reglementare s aib un impact exclusiv asupra rspunderii de
plat ntre stat i APL21.
Adiional, referindu-ne la diferii actori i sectoare ale finanelor publice, ar
putea fi i cazul n care impactul economic al unei reglementri s fie evaluat, de
asemenea, din punctul de vedere al organizaiilor non-profit. Pe lng promova-
rea intereselor speciale, organizaiile non-profit pot avea, de asemenea, diferite
misiuni de prestare a serviciilor, care pot, n anumite condiii s fie subvenionate
din fonduri publice. n astfel de cazuri, este posibil de a efectua o evaluare mai
detaliat a impactului asupra furnizrii de servicii din punctul de vedere al mai
multor actori, cu scopul de a optimiza raportul ntre cost i eficien al rezultatului
obinut.
Prin urmare, finanarea din fondurile publice a serviciilor furnizate de ctre
organizaiile non-profit este permis numai n msura n care aceasta are doar
efecte mici i nu denatureaz concurena sau funcionarea pieei.
21
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
33
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
22
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
34
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
35
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
iar mai apoi ntreprinse msuri pentru a evita sau reduce consecinele. n cele
mai multe cazuri, reglementarea va avea un impact indirect asupra mediului. O
norm poate modifica condiiile pentru societate care va reflecta starea mediului
printr-o serie de legturi de cauzalitate. Probabilitatea unui impact indirect asu-
pra mediului poate fi estimat prin determinarea funciilor i obiectelor afectate de
reglementare i prin evaluarea modului n care condiiile se schimb. Impactul
asupra mediului este adesea legat de alte forme de impact, cum ar fi impactul
economic i impactul asupra ntreprinderilor. Costurile aciunilor duntoare me-
diului i a msurilor de atenuare a efectelor nocive ar trebui s fie incluse n cos-
turile de producere sau consum, care urmeaz s fie achitate de ctre poluator.
Reglementarea normativ privind taxele, subveniile i impozitele poate fi fo-
losit pentru realizarea acestui obiectiv. De exemplu, reglementarea privind impo-
zitele, taxele i subveniile poate afecta rata producerii i, prin urmare, cantitatea
de emisii n atmosfer i ap, sau cantitatea de deeuri. O reglementare cu un
impact asupra producerii i consumului energiei va avea un impact indirect asupra
emisiilor i calitii aerului, care poate avea influen asupra sntii sau climei.
De exemplu, reglementarea privind stabilirea preurilor la transport, impozi-
tarea mijloacelor de transport sau combustibilului, subveniile pentru transport
public pot influena tariful pentru transport, alegerea vehiculului, emisiile vehicu-
lelor i infrastructura de transport. Amplasarea geografic i concentrarea indus-
triei i serviciilor, cum ar fi comerul cu amnuntul, va influena asupra necesitii
oamenilor de a se muta i de a transporta mrfurile. Aceast necesitate, la rndul
su, afecteaz structura comunitii, natura, emisiile, calitatea aerului, schimb-
rile climatice, condiiile de trai23.
De asemenea, impactul asupra mediului poate fi realizat prin reglementarea
structurilor i funciilor administrative, de exemplu, prin adoptarea unei modifi-
cri n responsabilitile legate de planificare i de luare a deciziilor n probleme
importante de mediu. De exemplu, n cazul n care puterea de decizie este con-
centrat ntr-o instituie cu sarcini multiple, problemelor de mediu li se atrage mai
puin atenie.
23
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
36
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
24
Jacobs, C. (2012): Regulatory Impact Analysis Training Course
37
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
25
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
38
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
26
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
39
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
asupra finanelor publice poate avea un impact direct asupra ocuprii forei de
munc n sectorul public i, de asemenea, indirect asupra ocuprii forei de mun-
c n sectorul privat.
27
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
40
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
n cazul cnd costurile cresc brusc este necesar de a investi n tehnologii noi,
innd cont i de pre. Din diagrama prezentat se observ c soluiile optimale
sunt cele pn la indicele 4, deoarece nu implic costuri mari.
Preocuprile Comisiei Europene n ceea ce privete msurarea costurilor
administrative ntru identificarea modalitilor eficiente de reducere a acestora,
s-au concretizat n adoptarea unei metodologii comune de evaluare a costurilor
administrative29. Aceast metodologie, cunoscut drept Modelul cost standard
(MCS), este adaptat cerinelor UE.
Modelul cost standard reprezint un instrument pentru msurarea strict a
costurilor administrative impuse companiilor i cetenilor. Modelul cost standard
a dobndit o vizibilitate semnificativ, deoarece reducerea sarcinilor adminis-
trative a devenit un obiectiv politic major. n mod evident, reducerea costurilor
administrative nu se poate realiza fr a le msura n prealabil.
28
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
29
http://www.ier.ro/documente/working_papers/WP_24.pdf
41
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
LEGE
Obligaiile informaionale
(obligaia de a prezenta
rapoarte anuale)
Aciunea administrativ
Q=C*D
P=A*B
Numrul anual de activiti
Costul activitii administrative
administrative
Astfel, MCS acoper o component specific din spectrul mai larg al efor-
turilor privind buna reglementare, fiind un instrument util n nuanarea elaborrii
unei politici publice, ns nu poate n nici un caz nlocui evaluarea integrat a
impactului. Evaluarea integrat a impactului are rolul de a oferi o imagine com-
plet i complex asupra tipurilor de impact, plasnd costurile administrative n
context cu celelalte forme de evaluare a impactului. Modelul integrat de evaluare
a impactului formuleaz recomandri pentru factorii de decizie implicai n pro-
cesul de elaborare a propunerilor de politici publice, aceste sugestii fiind menite
s evidenieze modaliti practice prin care se pot susine aspectele pozitive ale
unei propuneri i s minimizeze elementele de impact negativ ale acesteia.
n cadrul acestei abordri complexe a evalurii integrate, modelul cost stan-
dard poate fi realizat n totalitate abia la sfritul procesului de formulare a poli-
30
Jacobs, C. (2004): Regulatory Impact Analysis training course, 2012
42
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
ticilor publice, respectiv dup ce sunt definite i, n mod implicit, cunoscute obli-
gaiile de informare. Pentru a fi eficient, acest proces al evalurii integrate a
impactului trebuie s fie ancorat puternic n mecanismul politic, ntruct ntregul
demers al analizei de impact depinde, nc din primele etape de realizare, de vi-
ziunea i de obiectivele asumate de decidenii politici. Mecanismul de realizare a
politicilor publice este un ansamblu complex ce vizeaz stabilirea i gestionarea
unor proceduri i procese de natur administrativ, strategic i consultativ.
31
Ghid de evaluare a impactului de reglementare n procesul de elaborare a actelor legislative, Ministerul
justiiei-Finlanda, 2008
43
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
44
V
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Faza final
de evaluare a AIR
45
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Un singur Prezentarea
document care Corespunde rezultatelor
include pn la unui format n mod
30 de pagini standard concis
32
Impact Assessment Guidelines, Europian Commission, 2009
46
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
n tabelul de mai jos sunt prezentate exemple concrete cnd multe eecuri
de reglementare survin din cauza unor probleme de stimulare:
47
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
n unele cazuri AIR poate servi drept argument pentru a nu face ceva atunci
cnd aceasta se impune de anumite situaii create. Spre exemplu, drept rspuns
la un dezastru sau atunci cnd apare un nou risc, exist adesea o presiune
pentru a face ceva. Acest fenomen se datoreaz lobby-tilor, grupurilor de pre-
siune, mas-mediei, politicienilor sau publicului. Dar orice aciune are att costuri,
ct i beneficii, astfel nct primul lucru la care ar trebui s ne gndim este dac
trebuie fcut ceva. Poate exist deja o reglementare; poate alte reglementri ar
face mai mult ru dect bine.
48
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
n al doilea rnd, atunci cnd beneficiile, care sunt adesea greu de cuan-
tificat, nu par s justifice costurile. Mai ales atunci cnd costurile utilizate
pentru prevenirea unui eveniment improbabil depesc beneficiile;
n al treilea rnd, atunci cnd orice intervenie de natur legislativ ar fi
dificil sau chiar imposibil de impus;
n al patrulea rnd, atunci cnd exist deja o reglementare de drept co-
mun33 aplicarea uniform a creia este confirmat prin jurisprudena in-
stanelor judectoreti.
33
Ghid de evaluare a impactului reglementrii. Implementarea reformei serviciului public n Romnia
49
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
50
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
51
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Concluzii i recomandri
Analiza impactului de reglementare a fost introdus n legislaia moldove-
neasc extrem de trziu. AIR este perceput adesea drept formalism, drept
povar administrativ, capacitile de AIR a autoritilor administrative trebuind
consolidate.
n conformitate cu legislaia recent, actele normative cu impact n domeniile
social, economic i de mediu, ori cu impact asupra bugetului consolidat sau asu-
pra legislaiei existente sunt elaborate pe baza documentelor de politici publice
aprobate de ctre Parlament sau de ctre Guvern. Guvernul are responsabilita-
tea de a defini tipurile i structura documentelor de politici publice. Proiectele de
acte normative fac obiectul adoptrii, nsoite de o not de fundamentare, ca i
de un studiu de impact, n cazul unui impact asupra activitii de antreprenoriat.
Evaluarea preliminar a impactului proiectelor de acte normative reprezint
un set de activiti i proceduri efectuate n vederea oferirii unei baze adecvate
pentru iniiativele legislative. Evaluarea preliminar a impactului presupune, de
asemenea, identificarea i analiza efectelor economice, sociale, de mediu, legis-
lative i bugetare pe care legislaia propus le poate avea. Evaluarea preliminar
a impactului proiectelor de legi trebuie ndeplinit nainte de adoptarea actelor
normative.
Evaluarea preliminar a impactului este efectuat de ctre iniiatorul pro-
iectului. n cazul proiectelor de acte normative complexe, evaluarea impactului
poate fi efectuat, n cadrul general al unui contract de servicii, de ctre instituii
de cercetare tiinific, universiti, companii private sau organizaii non-guver-
namentale. n vederea elaborrii evalurii preliminare a impactului proiectelor de
legi iniiate de ctre deputai, parlamentarii pot solicita Guvernului acces la datele
i informaiile necesare acestei activiti.
Modelul recunoate realitatea faptului c alternativele la documentele cu ca-
racter regulator pot s nu i dovedeasc viabilitatea n toate situaiile. Totui, se
admite i posibilitatea ca guvernul s resping proiectul de document regulator
acolo unde AIR nu prezint suficiente dovezi n favoarea impunerii unui docu-
ment cu caracter regulator n locul unui alt instrument. Dac AIR va reui s atra-
g susinerea general i s mbunteasc calitatea documentelor cu caracter
normativ, este vital s fie aplicat acolo unde poate aduga valoare procesului de
creare a politicilor i s fie evitat acolo unde ar impune o povar sau o ntrziere
asupra unor propuneri relativ semnificative34.
Implementarea unui sistem de Evaluare a Impactului Reglementrii contri-
buie n general la mbuntirea calitii procesului de elaborare a politicilor i la
sprijinirea unei abordri a procesului de guvernare bazat pe bune practici de
reglementare. De exemplu, poate fi o modalitate util de a mpiedica legiuitorii s
34
Ghid de evaluare a impactului reglementrii. Implementarea reformei serviciului public n Romnia
52
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
53
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
54
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
35
http://www.ier.ro/documente/working_papers/WP_24.pdf
55
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Guvernul trebuie s asigure informarea. Exist mai multe metode prin care
Guvernul poate furniza informaii. . Prin aceste se numr site-urile web, brouri
i pliante, seminare, expoziii i panouri stradale.
Informarea i educarea sunt adesea folosite n probleme de sntate sau
stil de via, unde reglementarea ar leza prea mult libertatea indivizilor. Acesta
este un exemplu de campanie de educare a consumatorului, realizat de gu-
vern n parteneriat cu mediul de afaceri. Educarea poate avea drept int i me-
diul de afaceri n scopul mbuntirii productivitii i eficienei, spre exemplu.
Campania mpotriva alcoolului la volan este un exemplu cum informarea poate
fi combinat cu reglementarea de tip clasic pentru a realiza un pachet cu un im-
pact puternic. Furnizarea de informaii poate fi, de asemenea, combinat cu alte
abordri ale legislativului, cum ar fi taxele sau stimulentele.
Este important ca oameni s i cunoasc drepturile i cum s obin ceea
ce merit de drept. De asemenea, este important ca ei s i cunoasc i obliga-
iile. Acest lucru poate fi foarte dificil pentru societile mici care trebuie s dein
informaii despre o gam foarte mare de reguli. Guvernul trebuie s furnizeze in-
formaii care s i ajute pe oameni s se conformeze. Cteodat, cnd se impune
o nou reglementare, poate s existe o anumit prevedere legal n vigoare de
care oamenii nu sunt contieni, astfel nct o campanie de informare ar fi mai
potrivit.
Guvernul poate, de asemenea, furniza informaii despre societi i produse.
O reputaie bun este foarte important pentru societi i acestea prefer s
fac anumite schimbri mai degrab dect s o piard. Nominalizarea i artatul
cu degetul pot fi aadar folosite pentru a influena comportamentul. Nominaliza-
rea i artatul cu degetul trebuie folosite cu atenie. Ele pot leza o companie cu
un istoric bun din cauza unei greeli. Dac acest lucru se ntmpl pot aprea
consecine nedorite. Nominalizarea i artatul cu degetul pot fi un instrument
foarte puternic. Totui ele pot duce la rezultate neintenionate. De exemplu, pot
conduce la o abordare prea precaut din punctul de vedere al riscurilor. Pe de
alt parte, dac societatea sau persoana blamat nu mprtete valorile ce-
lor care fac acest lucru, fiind pe lista neagr, poate s nu fie afectat de loc, iar
abordarea ar putea fi chiar binevenit. A fost sugerat c nominalizarea i artatul
cu degetul ar putea fi folosite i n alte cazuri unde se prefer de obicei reglemen-
tarea de tip clasic36.
Atunci cnd guvernul consider c beneficiile justific costurile, acesta poate
solicita ntreprinderilor s furnizeze informaii sau poate s oblige la acest lucru
prin reglementri. Acesta este de fapt un exemplu de reglementare de tip clasic,
36
Ghid de evaluare a impactului reglementrii, Implementarea reformei Serviciului public n Romnia
www.anfp.gov.ro
56
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
57
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Anexe
Anexa nr.1
LEGE
cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii
de ntreprinztor
58
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
59
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
60
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
61
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
62
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
63
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
Anexa nr.2
HOTRRE
cu privire la aprobarea Metodologiei de analiz a impactului de reglementare
i de monitorizare a eficienei actului de reglementare
ntru executarea prevederilor Legii nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principi-
ile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor (Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 2006, nr.126-130, art.627), Guvernul
HOTRTE:
1. Se aprob Metodologia de analiz a impactului de reglementare i de monitoriza-
re a eficienei actului de reglementare (se anexeaz).
2. Autoritile administraiei publice centrale i locale, n termen de o lun, vor de-
semna n cadrul subdiviziunilor lor persoanele responsabile de implementarea analizei
impactului de reglementare.
3. Organele centrale de specialitate ale administraiei publice i autoritile adminis-
trative nesubordonate Guvernului vor elabora actul de analiz a impactului de reglemen-
tare ca parte integrant a notei informative la proiectul de act normativ.
4. Ministerul Economiei i Comerului:
va monitoriza eficiena realizrii analizei impactului de reglementare;
va acorda asistena metodologic necesar ministerelor i altor autoriti administra-
tive centrale n procesul realizrii analizei impactului de reglementare.
Contrasemneaz:
Ministrul economiei i comerului Igor DODON
Aprobat
prin Hotrrea Guvernului
nr. 1230 din 24 octombrie 2006
64
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
I. Dispoziii generale
1. Metodologia de analiz a impactului de reglementare i de monitorizare a eficien-
ei actului de reglementare (n continuare - Metodologia) este elaborat n conformitate
cu Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de baz de reglementare a
activitii de ntreprinztor.
2. Prezenta Metodologie stabilete modalitatea de evaluare i monitorizare a impac-
tului de reglementare asupra intereselor societii i asupra proteciei drepturilor ntre-
prinztorilor.
3. Analiza impactului de reglementare reprezint argumentarea, n baza evalurii
costurilor i beneficiilor, a necesitii adoptrii actului legislativ i/sau a actului normativ
al autoritilor administraiei publice centrale i locale (n continuare - acte normative).
4. Analiza impactului de reglementare este parte component a notei informative
asupra proiectului de act normativ.
5. Actul de analiz a impactului de reglementare vizeaz oportunitatea adoptrii unui
proiect de act normativ, asigurnd o evaluare cantitativ i calitativ a impacturilor majore
(beneficii/costuri) ale acestuia asupra societii.
6. Analiza impactului de reglementare se poate efectua i n cazul actelor normative
n vigoare, cu evaluarea impactului i stabilirea necesitii modificrii ori abrogrii acestora.
7. Sub incidena prezentei Metodologii cad proiectele de acte normative elaborate
de ctre autoritile administraiei publice centrale i/sau proiectele de acte elaborate de
ctre autoritile administraiei publice locale cu caracter de reglementare a activitii de
ntreprinztor.
65
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
66
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
67
Analiza Impactului de Reglementare a Proiectelor de Acte normative
V. Dispoziii finale
12. Autoritatea administraiei publice responsabil pentru implementarea actului norma-
tiv monitorizeaz performanele actului de reglementare, folosind indicatorii coninui n ana-
liza impactului de reglementare, i, dup caz, propune modificarea ori abrogarea acestuia.
13. Autoritatea administraiei publice responsabil de implementarea actului normativ
prezint anual Guvernului un raport de evaluare a eficacitii acestuia. e prezenta lege.
68