ADMINISTRAREA TERITORIULUI
ROMÂNIEI ÎN TIMPUL
CELUI DE-AL DOILEA RĂZBOI MONDIAL
This paper presents a model of
administrative organization in the context
of a dictatorship. This organization was
influenced on the one hand by the war
and the subsequent territorial losses and
on the other hand by the need for a unitary
government based on over-centralization that
led to the complete absence of any democratic
elements.
Transylvanian Review
of Administrative Sciences,
19/2007, pp. 107-116
Viorel STĂNICĂ
director, Centrul Regional de Formare
Continuă pentru Administraţia Publică
Locală, Cluj
Evoluţia evenimentelor din anii 1939-1940
a surprins România într-o situaţie critică în
condiţiile în care Germania hitleristă se afla în plină
expansiune teritorială, în detrimentul aliaţilor noştri
tradiţionali.
Tratatul asupra promovării raporturilor economice
între Regatul României şi Reichul German din 2
iunie 19391, conducea România în sfera de interese
economice a Germaniei. Tratatul prevedea între
altele orientarea producţiei agricole şi a unor ramuri
industriale către necesităţile de moment ale Germaniei,
dezvoltarea unor căi de comunicaţie, exploatarea şi
prelucrarea petrolului prin societăţi mixte.
Sub aspect politic, ţara se afla sub regimul autoritar
regal al lui Carol al II-lea. Exista un partid unic, Frontul
Renaşterii Naţionale, devenit ulterior Partidul Naţiunii
sub conducerea supremă a regelui. Administraţia
publică centrală şi locală a fost complet politizată prin
Decretul-Lege pentru păstrarea ordinii politice unice
şi totalitare a Statului Român din 22 iunie 19402.
În aceste împrejurări, România a fost confruntată
cu revendicări teritoriale semnificative, pe de o parte
din partea URSS şi pe de altă parte din partea Ungariei
şi Bulgariei, ţări aliate Germaniei. Astfel, la 25 iunie
1940 Moscova a dat un ultimatum ţării noastre pentru
1
Lege promulgată prin I. D. R. nr 2252 din 1939, publicat în
Monitorul Oficial, p. I, Nr. 125 din 2 iunie 1939
2
Promulgat prin I. D. R. nr. 2057/940, publicat în Monitorul
Oficial, p. I, nr. 142 din 22 iunie 1940
107
cedarea Basarabiei şi Bucovinei de Nord, ultimatum pe care România l-a acceptat, neavând nici un
sprijin extern. În consecinţă, la 28 iunie a început evacuarea populaţiei româneşti din provinciile
cedate.
De asemenea, la 30 august 1940 prin Dictatul de la Viena, nordul Transilvaniei (43.500 Km2) era
cedat Ungariei sub presiunea Germaniei şi Italiei, iar la 7 septembrie 1940 prin Tratatul de la Craiova,
Bulgaria lua sudul Dobrogei cu 7.695 km2 şi 350.000 locuitori. În 74 de zile Romania a pierdut 101.129
km2 şi 6.821.007 de locuitori.
La data de 5 septembrie generalul Ion Antonescu este numit preşedinte al Consiliului de Miniştri
şi însărcinat cu formarea unui nou guvern3. În aceeaşi zi se emite Decretul Regal nr. 3052 pentru
suspendarea Constituţiei de la 1938, care dizolvă şi corpurile legiuitoare4. Generalul Ion Antonescu
este investit cu puteri depline în conducerea Statului Român prin Decretul Regal pentru investirea
cu depline puteri şi reducerea prerogativelor regale, nr. 3053 din 5 septembrie 19405.
Abdicarea regelui Carol al II-lea şi succesiunea la tron a lui Mihai I, mare voievod de Alba Iulia,
la 6 septembrie, au fost urmate de reinvestirea cu puteri depline în Stat a generalului. Ulterior Ion
Antonescu a dizolvat Consiliul de Coroană, a modificat Legea de organizare a Consiliului Legislativ
şi s-a autointitulat „Conducătorul Satului” desfiinţând calificativul de „excelenţă”, „pentru toţi şi
pentru totdeauna”6. În acest fel, generalul a devenit titularul puterii legislative şi al aproape întregii
puteri executive. Regele nu mai avea practic nici un control, puţinele acte pe care le putea emite
necesitând contrasemnarea de către Conducătorul Statului.
Regimul Antonescu, încadrat de istorici în categoria dictaturilor de dreapta a avut două etape:
– etapa statului naţional legionar, din 14 septembrie 1940 până la 23 ianuarie 1941, în care
generalul a guvernat alături de legionari;
– etapa dictaturii militare, în continuare până la 23 august 1944.
La nivel guvernamental s-au luat o serie de decizii necesare reorganizării în noi locaţii a instituţiilor
judecătoreşti evacuate din teritoriile cedate şi de strămutare a personalului judecătoresc împreună
cu arhivele. Astfel tribunalele au fost strămutate provizoriu, după cum urmează: Bihor la Beiuş, Ciuc
la Braşov, Cluj la Sibiu şi Turda, Maramureş la Caransebeş, Mureş la Târnava-Mare şi Târnava Mică,
Năsăud la Alba, Odorhei la Făgăraş, Satu-Mare la Timişoara, Sălaj la Lugoj şi Oraviţa, Trei-Scaune la
Braşov. De asemenea au fost strămutate provizoriu toate judecătoriile din teritoriile cedate, împreună
cu personalul şi arhivele aferente7.
O problemă administrativă extrem de serioasă a constituit-o rezolvarea problemelor economice,
sociale, culturale şi juridice ale populaţiei refugiate din Nordul Transilvaniei. De aceea, prin Decretul-
Lege nr. 31278 s-a înfiinţat Comisariatul General al refugiaţilor din Nordul Transilvaniei, cu sediul la
Bucureşti, în cadru Ministerului Afacerilor Străine şi un buget de 50 milioane lei. Ulterior acesta a
fost contopit cu Comisariatul refugiaţilor din Basarabia şi Nordul Bucovinei, formând Comisariatul
General al Refugiaţilor9.
În general, actele normative emise în această perioadă, fie că se referă la chestiuni economice
fie la viaţa socială, stau sub semnul unei centralizări excesive, care a determinat subordonarea
întregii economii stării de război, întărirea disciplinei în administraţia publică şi în paralel îngrădirea

3
Decret Regal nr. 3 051 din 5 sept. 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 205 din 5 septembrie 1940
4
Monitorul Oficial, p. I, nr. 205 din 5 septembrie 1940
5
idem
6
Decizia nr. 4681 din 1940, Monitorul Oficial, p. I, nr. 210 din 10 septembrie 1940
7
Decizia nr. 124. 463 şi 124. 464 din 1940, publicate în Monitorul Oficial, p. I, nr. 213 din 13 septembrie 1940
8
Monitorul Oficial, p. I, nr. 215 din 16 septembrie 1940
9
Decretul-Lege nr. 680 din 18 Martie 1941publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 65 din 18 martie 1941

108
libertăţilor publice până la dispariţia ultimelor elemente ale unei democraţii moderne. În această
notă, Decretul-Lege din 1940 pentru completarea dispoziţiunilor art.135 din Legea administrativă10
prevedea că primarii şi ajutorii de primari puteau fi înlocuiţi din funcţie pentru lipsa de control asupra
organelor din subordine, gestiune necorespunzătoare, rea administrare, neexecutare de ordine ş.a.,
constatarea acestor fapte putându-se face prin anchete din oficiu ordonate de organele superioare.
Modificarea frontierelor a impus o nouă delimitare a circumscripţiilor judeţene Bihor, Cluj-Turda,
Târnava-Mare, Târnava-Mică şi Braşov:
– Judeţul Bihor, cu capitala la Beiuş, avea arondate comunele rămase României din vechiul
judeţ Bihor;
– judeţul Cluj-Turda, cu capitala la Turda, avea arondate comunele rămase din vechiul judeţ
Cluj, circumscripţia teritorială a judeţului Turda şi comunele rămase de la judeţul Mureş;
Căpuşul-de-Câmpie, Dileul-Nou, Dileul-Vechiu, Grebenişul-de-Câmpie, Iclandul-Mare,
Iclănzel, Lechinţa, Oarba-de-Mureş, Oroiu, Petea-de-Câmpie, Sânmărghita, Şăulia, Vaideiu,
Săuşa, Delureni, Pogăceaua, Sângeorgiu-de-Câmpie şi Ulieş;
– judeţul Târnava-Mică cu capitala la Blaj, cu circumscripţia teritorială rămasă în urma cedării
comunelor Bălăuşeri şi Chendul-Mare, precum şi comunele Cerghid şi Cerghizel de la judeţul
Mureş;
– judeţul Târnava-Mare cu capitala la Sighişoara avea circumscripţia rămasă după cedarea
comunei Drăuşeni precum şi comunele Bodogaia, Eliseni, Feleag, Mureni, Dârjiu, Mujna,
Petecu şi Iacodul de la judeţul Odorhei;
– judeţul Braşov, cu capitala la Braşov, a preluat pe lângă circumscripţia arondată şi comunele
Băcel, Doboli-de-Jos, Lunca Călnicului, Araci, Ariuşd, Arini, Iarăşi şi Hâghig de la judeţul
Trei-Scaune.
S-au făcut de asemenea unele schimbări în circumscripţiile teritoriale ale ţinuturilor Timiş, Marea,
Dunărea de Jos, Prut şi Suceava:
– judeţul Bihor a trecut în circumscripţia teritorială a ţinutului Timiş;
– judeţul Cluj-Turda nou format, a trecut în circumscripţia teritorială a ţinutului Mureş;
– judeţul Tulcea a trecut din circumscripţia teritorială a ţinutului Dunărea-de-Jos în
circumscripţia teritorială a ţinutului Marea;
– judeţul Baia a trecut din circumscripţia teritorială a ţinutului Prut în circumscripţia teritorială
a ţinutului Suceava;11
După adoptarea unui nou decupaj teritorial determinat de modificarea frontierelor de stat, guvernul
Antonescu a modificat Legea administrativă din 1938, trecând la un model administrativ de criză,
organizat după principii birocratice, cu o structură piramidală şi cu dispozitive stricte de subordonare
ierarhică. Ideile de autonomie locală sau de descentralizare administrativă nu şi-au găsit desigur
locul, într-un regim dictatorial şi în perioada de război.
Decretul-Lege pentru desfiinţarea Rezidenţelor Regale şi organizarea prefecturilor de judeţe promulgat
sub nr. 3219 din 21 septembrie 194012, a desfiinţat ţinuturile care erau unităţi administrative-teritoriale
descentralizate şi a redat judeţelor personalitate juridică, instituind o administraţie bazată pe principiul
deconcentrării. Judeţele redeveneau însă doar circumscripţii administrative, fără organe deliberative
(consilii judeţene) caracteristice descentralizării. Prefectul, singurul organ de putere al administraţiei
publice judeţene, avea deplină iniţiativă în cadrul acţiunilor sale, conducând judeţul cu deplină libertate
de organizare, pe răspundere proprie, cu respectarea legilor în vigoare. Prefectul a primit dreptul de

10
Promulgat prin I. D. R. nr. 2290 publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 203 din 3 septembrie 1940
11
Decret-Lege nr. 2119 din 16 septembrie 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 215 din 16 septembrie
1940
12
Publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 221 din 22 septembrie 1940

109
tutelă administrativă şi atribuţiile de control asupra comunelor rurale şi urbane nereşedinţă de judeţ. El
avea dreptul să dea ordonanţe în limitele legii, care deveneau executorii după comunicarea la Ministerul
Afacerilor Interne şi aducerea la cunoştinţă publică şi de asemenea putea crea venituri de orice natură,
dispune impozite, taxe şi cotizaţii în limite legale. În cadrul atribuţiilor sale figurau întocmirea bugetului
judeţului, ordonanţarea de credite, administrarea patrimoniului judeţului.
Decretul-Lege de la 21 septembrie 1940 reînfiinţează funcţia de subprefect (desfiinţată prin Legea
administrativă din 1938). La fiecare judeţ funcţiona un subprefect – funcţionar de Stat – care nu avea
atribuţii proprii, ci efectua doar, în numele prefectului, controlul şi supravegherea tuturor serviciilor
administrative judeţene şi alte servicii delegate de prefect. Pe lângă prefect mai funcţiona Consiliul
de prefectură, care putea lucra obligatoriu şi gratuit ca organ consultativ, la convocarea prefectului,
în grupuri, pe specialităţi. Legea reglementa repartizarea arhivelor de la ţinut la judeţele respective
(art.17), termenul şi modul de repartizare a funcţionarilor. Inspectoratele ministeriale de pe lângă
ţinuturi deveneau servicii ale ministerelor respective. Veniturile ţinuturilor erau repartizate în felul
următor: impozitul agricol cuvenit ţinutului se depunea la Casa de Economie într-un cont care
alimenta fondul comun, destinat contractelor şi obligaţiilor care depăşeau posibilităţile de plată ale
unui judeţ ori ajutorării judeţelor deficitare, iar celelalte venituri se încasau la nivel de judeţ.
În expunerea de motive, Ministrul Afacerilor Interne a invocat necesitatea simplificării aparatului de
Stat, calificând Rezidenţele Regale drept „instituţii parazitare” care „deveniseră centre de concentrare
administrativă şi monopolizare a unor funcţiuni ale Statului interpunând nepotrivit între guvern şi
cetăţeni organe de suveranitate de valoare numai formală şi foarte costisitoare”13.
În ceea ce priveşte organizarea pe servicii a prefecturilor, în conformitate cu Decretul-Lege menţionat
s-au emis două regulamente care prevedeau următoarele servicii: cabinetul prefectului, serviciul
administrativ, serviciul financiar, serviciul tehnic al drumurilor şi construcţiilor şi registratura şi
arhiva generală. Organizarea acestor servicii însă, s-a reglementat diferenţiat, pe categorii de judeţe.
Pentru prefecturile judeţelor considerate mai importante (Ilfov, Prahova, Timiş-Torontal, Arad, Braşov,
Dolj, Hunedoara, Iaşi şi Cluj-Turda) serviciile erau în număr şi nivel administrativ mai ridicate şi cu
atribuţii mai complexe14.
Pentru celelalte judeţe ale ţării, Alba, Argeş, Bacău, Baia, Bihor, Botoşani, Brăila, Buzău, Caraş,
Câmpulung, Constanţa, Covurlui, Dâmboviţa, Dorohoi, Făgăraş, Fălciu, Gorj, Ialomiţa, Mehedinţi,
Muscel, Neamţ, Olt, Putna, Rădăuţi, Râmnicu-Sărat, Roman, Romanaţi, Severin, Sibiu, Suceava,
Târnava-Mare, Târnava-Mică, Tecuci, Teleorman, Tulcea, Tutova, Vaslui, Vâlcea şi Vlaşca, serviciile
prefecturilor aveau o organizare ceva mai simplă şi atribuţii mai reduse15.

1. Organizarea administrativă a provinciilor Basarabia şi Bucovina

Politica de protecţie împotriva URSS, pe care România o considera agresor încă din 1940, l-a
determinat pe generalul Ion Antonescu să semneze Pactul Tripartit din 23 noiembrie 1940, în ideea că
Rusia n-ar ataca o aliată a Germaniei. Deşi respinsese propunerea Germaniei de a participa alături de
ea contra Iugoslaviei şi Greciei, la 22 iunie 1941, România intra în război alături de trupele germane
împotriva U.R.S.S. pentru refacerea integrităţii teritoriale. Armatele române au eliberat teritoriile sale
până la Nistru unde au ajuns la 26 iulie 1941 şi a continuat războiul şi dincolo de Nistru, fapt care a
ridicat obiecţii din partea unor oameni politici importanţi, a unor generali şi chiar a regelui Mihai.

13
Decretul-Lege pentru desfiinţarea Rezidenţelor Regale şi organizarea prefecturilor de judeţe promulgat sub nr.
3219 din 21 septembrie 1940
14
Regulament din 18 octombrie 1940, sancţionat sub nr. 3510 din 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr.
244 din 18 octombrie 1940
15
Regulament din 18 octombrie 1940, sancţionat sub nr. 3511 din 1940, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr.
244 din 18 octombrie 1940

110
 În urma recuceririi Basarabiei şi Bucovinei, Regimul Antonescu a oferit acestor teritorii o organizare
aparte, ţinând cont de împrejurările istorice, dar şi de noile tendinţe de organizare administrativă pe
care dorea să le impună în România.
Pe baza Decretului-Lege nr. 790 din septembrie 194116 aceste teritorii au constituit două provincii
administrative, cu personalitate juridică şi bugete proprii. Acestea erau conduse de câte un guvernator
care avea calitatea de administrator general şi era împuternicitul Conducătorului Statului în provincie.
Celelalte organe administrative erau:
– Directoratele (directoratul afacerilor administrative; finanţelor; agriculturii şi domeniilor;
economiei naţionale; învăţământului şi cultelor; muncii şi asigurărilor sociale; lucrărilor
publice şi al comunicaţiilor; sănătăţii; românizării; colonizării şi inventarului), cu serviciile
administrative respective. Directoratele erau conduse de către directori numiţi de Conducătorul
Statului la propunerea ministrului de resort (art.5-10).
– Consiliul provincial de coordonare şi îndrumare generală a activităţii administrative, organ
consultativ al Guvernatorului, compus din şefii directoratelor (art.11).
Controlul Statului asupra celor două provincii se efectua prin Corpul de Comisari Generali pentru
Basarabia şi Bucovina, înfiinţat pe lângă Preşedinţia Consiliului de Miniştri. În fiecare lună avea loc
un Consiliu de Miniştri care se ocupa special de Basarabia şi Bucovina, consiliu la care Guvernatorii
respectivi luau parte obligatoriu (art.37).
Provincia Basarabia, cu capitala la Chişinău avea în componenţă 9 judeţe: Bălţi, Cetatea-Albă,
Cahul, Chilia, Ismail, Lăpuşna, Orhei, Soroca şi Tighina.
Provincia Bucovina, cu capitala la Cernăuţi, cuprindea 6 judeţe: Câmpulung, Cernăuţi, Hotin,
Rădăuţi, Storojineţ şi Suceava, la care s-a adăugat şi Dorohoi, cuprinzând şi fostele comune
aparţinătoare eliberate.
Judeţele erau conduse de câte un Prefect numit de Conducătorul Statului la propunerea
Guvernatorului, şi reprezentau circumscripţii teritoriale şi organe de control şi îndrumare ale plăşilor
şi comunelor. Acestea nu erau dotate cu personalitate juridică precum celelalte judeţe din ţară,
considerându-se că privilegierea unor interese locale nu era potrivită contextului politico-militar.
Fiecare judeţ era împărţit în mai multe plăşi, circumscripţii fără personalitate juridică, conduse de
către un prim-pretor ajutat de unul sau mai mulţi pretori numiţi de către Guvernator la propunerea
directorului afacerilor administrative (art.18-20).
Comunele erau persoane juridice cu bugete proprii şi aveau organizarea prevăzută în legea
administrativă din 1938, cu excepţia modificărilor privitoare la numirea primarilor. Primarii
municipiilor erau numiţi prin decret de Conducătorul Statului la propunerea Guvernatorului din
provincia respectivă. Primarii comunelor urbane reşedinţă de judeţ şi ai comunelor balneo-climaterice
se numeau prin decizia Guvernatorului. Primarii celorlalte comune urbane şi notarii erau numiţi
prin deciziunea directorului afacerilor administrative, iar primarii comunelor rurale de către Prefect
la recomandarea prim-pretorului respectiv (art.22).
În esenţă, modelul administrativ instituit în Basarabia şi Bucovina a consacrat drept persoane
juridice doar provincia şi comuna, judeţele şi plăşile rămânând circumscripţii de deconcentrare
administrativă şi de control.

2. Organizarea administrativ-teritorială a Transnistriei

Campania militară de la est de Nistru a determinat trecerea sub administraţia Statului Român a
Provinciei Transnistria, situată între râurile Nistru şi Bug, Marea Neagră la sud şi linia Moghilău-râul

16
Decretat cu I. D. nr. 2506 din 3 seprembrie 1941, publicat în Monitorul Oficial, p. I, nr. 209 din 4 septembrie
1940

111
Bug la nord. Acest teritoriu de 44.000 km2 era locuit de 2.327.000 de locuitori17 dintre care 783.000
români18.
Ordonanţa nr. 8 din 12 septembrie 1941 a reglementat organizarea Transnistriei ca Provincie cu
personalitate juridică, condusă de un Guvernator care avea calitate de împuternicit al Conducătorului
Statului şi de administrator general al provinciei. Transnistria avea reşedinţa în oraşul Odessa şi era
împărţită în 13 judeţe care purtau denumirea oraşului de reşedinţă, după cum urmează: Ananiev,
Balta, Berezovca, Dubăsari, Golta, Jugastru, Moghilău, Oceacov, Odessa, Ovidiopol, Râbniţa, Tiraspol
şi Tulcin. Fiecare judeţ era divizat în raioane – între 3 şi 8 raioane - şi era secondat de doi subprefecţi
dintre care unul transnistrean şi unul basarabean19.
Judeţele nu aveau personalitate juridică, acestea constituind doar circumscripţii de îndrumare şi
control pentru raioane (echivalente ale plăşilor) şi comune.

3. Crearea Inspectoratelor Administrative şi noua împărţire a comunelor rurale

În ianuarie 1942 s-a modificat Legea pentru organizarea Ministerului Afacerilor Interne din 193620,
creându-se o nouă circumscripţie de deconcentrare a administraţiei centrale, Inspectoratul General
Administrativ21. Acest inspectorat era organ de îndrumare şi control al serviciilor exterioare şi al
administraţiei locale şi efectua anchete, inspecţii şi însărcinări speciale ordonate de minister.
Numărul judeţelor arondate, organizarea şi reşedinţele precum şi atribuţiile inspectorilor generali
administrativi, urmau să se stabilească prin decizii ministeriale.
Ulterior, atribuţiile inspectorilor generali administrativi s-au completat cu dreptul de a numi membri
de drept în consiliile de prefectură, ale municipiilor şi oraşelor reşedinţe. Începând cu februarie 1943
aceştia au putut exercita tutelă administrativă asupra anumitor acte ale organelor administraţiei publice
locale. Poziţia lor a fost întărită prin Decretul-Lege din 22 martie 1943 când li s-a acordat dreptul de a
aplica pedepse disciplinare primarilor din oraşele reşedinţe de judeţ şi ajutorilor acestora.
S-au creat astfel 11 Inspectorate Generale Administrative cu următoarele circumscripţii având
reşedinţele în oraşele respective22:
I. Alba-Iulia cu judeţele:Alba, Bihor, Cluj-Turda şi Hunedoara;
II. Bacău cu judeţele: Bacău, Neamţ, Putna şi Roman;
III. Braşov cu judeţele: Braşov, Dâmboviţa, Făgăraş şi Prahova;
IV. Bucureşti cu judeţele: Ilfov, Buzău, Rm. Sărat şi Vlaşca;
V. Constanţa cu judeţele: Constanţa, Brăila, Ialomiţa şi Tulcea;
VI. Craiova cu judeţele: Dolj, Mehedinţi, Gorj şi Romanaţi;
VII. Galaţi cu judeţele: Covurlui, Fălciu, Tecuci şi Tutova;
VIII. Iaşi cu judeţele: Iaşi, Baia, Botoşani, Vaslui;
IX. Piteşti cu judeţele: Argeş, Muscel, Olt şi Teleorman;
X. Sibiu cu judeţele: Sibiu, Târnava-Mare, Târnava-Mică şi Vâlcea;
XI. Timişoara cu judeţele: Timiş-Torontal, Arad, Severin şi Caraş.
Aceste circumscripţii au fost modificate prin Decizia nr. 3363 A din 27 aprilie 1945 a Departamentului
Afacerilor Interne, pentru a cuprinde şi judeţele din Nord-Vestul Transilvaniei revenite de sub

17
Nistor, Ioan Silviu, Comuna şi Judeţul. Evoluţia istorică, ed. Dacia, 2000
18
Ureche, Valeriu, Organizarea administrativ-teritorială a României 1918-2000, Ed. Augusta, Timişoara, 2000
19
Nistor, Ioan Silviu, op. cit, p. 128
20
Monitorul Oficial nr. 5 din 7 ianuarie 1936
21
Legea nr. 14 din 8 ianuarie 1942, Decret-Lege nr. 36 din 1942, publicat în Monitorul Oficial nr. 6 din 8 ianuarie
1942, p 91
22
Decizia nr. 24. 151 din 15 ianuarie 1942, Monitorul Oficial nr. 18 din 22 ianuarie 1942, Colecţia de Legi şi
Regulamente tomul XX 1-31 ianuarie, Bucureşti, 1942

112
ocupaţie. Noile circumscripţii au fost Braşov, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Iaşi, Piteşti,
Sibiu, Suceava şi Timişoara23.
Organizarea administrativ-teritorială a ţării în perioada celui de-al II-lea Război Mondial a trecut
printr-o serie de schimbări care au condus la conturarea unui model specific, adaptat stării de război.
Mai puţin orientat spre latura reformatoare, ci mai ales spre opera de organizare practică şi simplă,
acest model era, în opinia doctrinarilor regimului, menită să asigure coeziunea naţională, producţia şi
echilibrul social. Mihai Antonescu susţinea că s-a renunţat la transformarea legii într-un scop în sine
în favoarea metodei simple a îndrumărilor directe. Totuşi lipsa Parlamentului şi abuzul de decrete-
legi şi decizii ministeriale, modificările foarte frecvente ale legii administrative nu au determinat
crearea unei administraţii publice funcţionale, cum sperau guvernanţii.
Principiile care au călăuzit organizarea administrativ-teritorială în aceste perioade au fost:
– promovarea administraţiei ca acţiune (şi nu ca deliberare);
– principiul comandamentului unic – conducerea unitară a administraţiei publice;
– coordonare şi cooperarea între organe – crearea de consilii de colaborare pe lângă administraţiile
unipersonale locale;
– simplificarea şi raţionalizarea formalităţilor birocratice;
– de(s)concentrarea administrativă;
– conformismul administrativ (corespondenţa pe verticală a serviciilor publice teritoriale la
diferitele nivele, pentru a se realiza o bună coordonare administrativă);
– descentralizarea administrativ-teritorială (principiu clamat dar în realitate s-au eliminat unele
elemente importante ale descentralizării administrative. Un aspect pozitiv totuşi l-a constituit
depolitizarea administraţiei locale în a doua etapă a regimului Antonescu).
În cadrul acestei paradigme au avut loc importante modificări în împărţirea administrativ-
teritorială a ţării consacrate prin Legea nr. 62 din 23 ianuarie 1942 pentru modificarea art.4 din Legea
administrativă din 193824. Acestea au afectat mai ales nivelul comunal şi au vizat o nouă delimitare
teritorială a comunelor rurale şi urbane. Legea prevedea o nouă împărţire administrativ-teritorială
a ţării, exceptând Basarabia şi Bucovina. Necesitatea redelimitării acestor unităţi administrativ-
teritoriale s-a bazat pe rapoartele primite de la prefecţi, care au constatat că există comune rurale
cu venituri foarte reduse, chiar sub nivelul a 50 mii lei, care nu pot suporta minimul de cheltuieli
necesare susţinerii administraţiei proprii. Ideea era să se creeze unităţi administrative viabile.
Astfel art.4 reglementează comunele rurale ca fiind alcătuite din unul sau mai multe sate şi
dispunând de venituri ordinare de minim 200 mii lei anual. Excepţie puteau face satele situate în
condiţii geografice deosebite, la distanţe mari de alte sate sau cele care aveau un trecut istoric ori
tradiţie îndelungate, acestea putându-se constitui în comune indiferent de veniturile ordinare.
Procedurile de declarare a unor aşezări gospodăreşti ca sat, a unui sat drept comună rurală, de
contopire a două sau mai multe sate ori comune rurale, de trecere a unui sat de la o comună rurală
la alta, de alcătuire de comune rurale din sate care aparţin la comune rurale diferite, de schimbare a
reşedinţei unei comune dintr-un sat în altul erau simplificate: prefectul de judeţ emitea o decizie luând
avizul comunelor respective. Deciziile deveneau executorii după aprobarea Ministerului Afacerilor
Interne şi se publicau în Monitorul Oficial. Dacă se ţine seama de relaţiile de subordonare ierarhică
existente între prefecţi şi primari, avem imaginea clară a unui proces de legiferare simplu şi funcţional,
care ignora însă orice regulă de democraţie.
Această modificare a legii administrative a permis înfiinţarea comunei suburbane, care păstra
caracterul comunei rurale, dar se supunea regulilor comunei urbane de care depindea, în ceea ce

23
Guţan, M., Istoria Administraţiei Publice Romaneşti, Ed. Univ. Lucian Blaga din Sibiu, 2003, p. 333
24
Decret-Lege nr. 228, publicat în Monitorul Oficial nr. 20 din 24 ianuarie 1942

113
priveşte calitatea, serviciul de salubritate şi de poliţie comunală. Declararea lor se făcea prin lege,
luându-se avizul prefectului de judeţ şi al comunei respective, aceleaşi formalităţi fiind valabile şi
pentru declararea comunei suburbane drept comună rurală. Rezultatul aplicării acestui act normativ
a fost desfiinţarea a 341 de comune rurale şi înfiinţarea, prin contopirea cu alte comune, a 55 de
comune suburbane şi 3 comune rurale. De asemenea, 16 sate s-au contopit cu alte sate.
La nivelul unor judeţe, numărul de comune desfiinţate prin contopire cu alte comune este notabil:
Alba – 33 de comune, Arad – 30 de comune, Bihor – 84 de comune, Gorj – 20 de comune, Rm. Sărat
– 22 de comune, Severin – 50 de comune, Vâlcea – 24 de comune25.
Legislaţia din perioada următoare, privitoare la administraţia publică pune accent pe întărirea
disciplinei administrative şi pe perfecţionare dispozitivelor de tutelă administrativă şi control.
Numirea primarilor din comunele rurale şi oraşele nereşedinţe de judeţ, era prevăzută să se facă
de către prefect, pe o perioadă de 6 ani, dintre membrii comunei. Pentru comunele urbane reşedinţe
de judeţ şi pentru staţiunile balneo-climaterice numirea primarului se făcea prin decizia ministrului
afacerilor interne, iar pentru numirea primarilor de municipii, prin decret, la propunerea ministrului
afacerilor interne26. Din 1943 numirea primarilor în comunele urbane nereşedinţe de judeţ a fost
delegată inspectorilor generali administrativi la propunerea prefecţilor judeţelor respective27. Din
1944, tutela administrativă asupra actelor juridice emise la nivel de judeţe, municipii, oraşe reşedinţe
de judeţ şi staţiuni balneo-climaterice, privind încheierea de tranzacţii şi acceptarea de donaţii, a fost
delegată inspectorilor generali administrativi, în circumscripţiile respective.
Astfel, inspectorii administrativi, prefecţii de judeţe, pretorii de plăşi şi primarii lucrau într-un
sistem de deconcentrare administrativă ierarhic, structurat pe verticală, menit să funcţioneze într-
o unitate de scop şi acţiune cu Ministerul Afacerilor Interne. Controlul administrativ, diferit de
tutelă, se făcea după această schemă ierarhică limitat fiind la cercetări şi constatări, nu şi la anularea
actelor.
Evenimentele politice şi militare care au urmat, au condus la eliberarea Nord-vestului Transilvaniei
marcată la 25 octombrie 1944, ultimele oraşe eliberate fiind Carei şi Satu-Mare.
Instaurarea administraţiei româneşti în acest teritoriu s-a putut face însă doar cu data de 9 martie
1945. După această dată, au fost menţinute unităţile administrativ-teritoriale anterioare ocupaţiei:
judeţul, plasa, comuna şi satul. Judeţele readuse teritoriului naţional au fost: Bihor, Ciuc, Cluj,
Maramureş, Mureş, Năsăud, Odorhei, Satu-Mare, Sălaj, Someş şi Trei Scaune. Unele dintre acestea
au revenit la delimitarea dinainte de 30 august 1940, întregindu-se astfel judeţele Bihor, Cluj şi
Turda.
Sfârşitul celui de-al II-lea Război Mondial a însemnat totodată mari pierderi teritoriale pentru
Statul Român. Prin tratatele încheiate erau confirmate trecerea Basarabiei, Bucovinei de Nord şi a
ţinutului Herţa la URSS, pierderea însumând 50.762 km2 şi 3.915.000 de locuitori. De asemenea era
consfiinţită cedarea Cadrilaterului cu două judeţe – Caliacra şi Durostor – către Bulgaria, în suprafaţă
de 6.921 km2 cu 370.000 de locuitori.
***

Consideraţii manageriale
Sub aspectul organizării teritoriului şi managementului instituţiilor publice, se constată o abordare
total diferită în raport cu perioadele de pace. Determinată de condiţiile specifice, gândirea strategică la
nivelul Statului este marcată de marile strategii militare şi subsumată acestora. Între marile obiective

25
Ureche, V., Organizarea administrativ-teritorială a României 1918-2000, Ed. Augusta, Timişoara, 2000
26
Decretul-Lege nr. 2572 din 13 septembrie 1942
27
Lege nr. 844 din 22 decembrie 1943

114
primau cele militare bazate pe aspiraţiile interne şi pe alianţele diplomatice existente şi cele economice
orientate înspre susţinerea războiului.
O analiză a factorilor interesaţi relevă mutaţii importante în structura acestora şi modificări în ceea
ce priveşte puterea şi interesul unor grupuri. Astfel, în ecuaţia putere/interes se remarcă grupuri noi
(armata, armate străine, grupuri din industria militară, companii mixte de exploatare şi prelucrare a
resurselor, cercuri diplomatice, învăţământul militar, ş.a.) şi se estompează prezenţa altora (partide
politice, comunităţi locale, ţărănime, muncitori, sindicate, organizaţii de cultură, ş.a.).
Organizarea administraţiei publice în teritoriu pe principii centraliste (comandament unic,
deconcentrare, conformism) indică un stil de conducere bazat pe structuri clare şi eficiente şi
privilegiind îndeplinirea obiectivelor în raport cu preocuparea mai scăzută pentru resursele umane
(înscriindu-se conform grilei lui Blake-Mouton28 în categoria de management autoritar).
La nivel operaţional se remarcă o puternică centralizare a deciziei, o birocratizare fără precedent
a administraţiei publice. Sistemul de numiri în funcţii, pe toate treptele ierarhiei administrative şi
instituirea unui sistem drastic de control, conturează imaginea unui management directiv, considerat
atunci ca unica opţiune de conducere a Statului. Absenţa practicii delegării, ignorarea aproape totală
a principiului subsidiarităţii pot fi explicate prin contextul dat – starea de război – caracterizat prin
incertitudinea obiectivelor (care se pot schimba în funcţie de evoluţia raporturilor dintre puterile
beligerante, de modificările conjuncturale ale strategiilor, de utilizarea de noi tehnici militare etc.).
Definirea sistemului managerial este influenţat deci de contextele fluctuante care caracterizează
perioada respectivă.
Dacă în timp de pace practicarea unui astfel de management poate conduce spre rigiditate, centralism
şi redundanţe29, în timp de război poate să răspundă nevoii de a defini direcţii şi aşteptări clare şi
de a elimina riscul unor disfuncţionalităţi care pot deveni periculoase. Un argument suplimentar ar
putea fi furnizat de ideea de adaptare a stilului de management la maturitatea grupului. În perioada
studiată, poporul român era la prima experienţă a unui război în formula sa reunită. Ţara reunea
provinciile locuite de români, însă o parte dintre acestea proveneau din state cu mentalităţi diferite,
cu sisteme administrative diferite, unele aspecte ale acestei diversităţi punându-şi desigur amprenta
asupra actului conducerii.

Bibliografie
1. Guţan, M. - Istoria Administraţiei Publice Romaneşti, Ed. Univ. Lucian Blaga din Sibiu, 2003
2. Blake, R.R., Mouton, J.S., The Managerial Grid III, Gulf Publishing, Huston, 1985
3. Hinţea, C. Management public. Suport de curs., Universitatea Babeş-Bolyai, 2006
4. Nistor, Ioan Silviu - Comuna şi Judeţul. Evoluţia istorică, ed. Dacia, 2000
5. Strihan, P. - Concepţia administrativă a domnului mareşal Antonescu, Monitorul Oficial şi Imprimeriile
statului, Imprimeria centrală, Bucureşti, 1942
6. Ureche, Valeriu - Organizarea administrativ-teritorială a României 1918-2000, Ed. Augusta, Timişoara,
2000
7. Vântu, I.G. - Începuturi de legislţie urbanistică în România, Institutul de Arte Grafice „Marvan” SAR, Bucureşti,
1939.
8. Monitorul Oficial nr. 5 din 7 ianuarie 1936
9. Monitorul Oficial, p. I, Nr. 125 din 2 iunie 1939
10. Monitorul Oficial, p. I, nr. 142 din 22 iunie 1940
11. Monitorul Oficial, p. I, nr. 203 din 3 septembrie 1940
12. Monitorul Oficial, p. I, nr. 205 din 5 septembrie 1940

28
Blake, R.R., Mouton, J. S., The Managerial Grid III, Gulf Publishing, Huston, 1985
29
vezi Hinţea, C. Management public. Suport de curs., Universitatea Babeş-Bolyai, 2006, p. 115

115
13. Monitorul Oficial, p. I, nr. 209 din 4 septembrie 1940
14. Monitorul Oficial, p. I, nr. 210 din 10 septembrie 1940
15. Monitorul Oficial, p. I, nr. 213 din 13 septembrie 1940
16. Monitorul Oficial, p. I, nr. 215 din 16 septembrie 1940
17. Monitorul Oficial, p. I, nr. 221 din 22 septembrie 1940
18. Monitorul Oficial, p. I, nr. 244 din 18 octombrie 1940
19. Monitorul Oficial, p. I, nr. 65 din 18 martie 1941
20. Monitorul Oficial nr. 6 din 8 ianuarie 1942,
21. Monitorul Oficial nr. 18 din 22 ianuarie 1942, Colecţia de Legi şi Regulamente tomul XX, 1-31 ianuarie,
Bucureşti, 1942
22. Monitorul Oficial nr. 20 din 24 ianuarie 1942

116