CAPITOLUL 7

BUGETUL DE STAT ŞI PROCESUL BUGETAR

7.1. Bugetul statului şi caracteristicile acestuia

Activitatea economică a statului se desfăşoară printr-un mecanism

economic reprezentat de un sistem de metode de conducere economică, de
obiective şi structuri organizaţionale. În acest context statul se regăseşte în
două ipostaze:
 agent economic, prin care are atribuţii, obligaţii şi drepturi ca orice
agent economic;
 autoritate publică, care creează şi execută cadrul legislativ necesar
derulării mecanismului economic, prin forţa sa economică, precum şi prin
pârghiile social – economice la care poate apela.
Prin intermediul acestor pârghii economico-sociale se crează cadrul
organizatoric prin care se încasează veniturile bugetare, se repartizează şi se
cheltuie, denumit şi sistemul bugetar.
Sistemul bugetar reprezintă totalitatea relaţiilor economice sub formă
banească, rezultat al repartiţiei venitului naţional, relaţii ce apar cu prilejul
constituirii şi repartizării de fonduri centralizate la şi de la dispoziţia statului,
precum şi a unitătilor administrativ teritoriale, în scopul satisfacerii unor
interese generale ale societăţii ori colectivităţilor publice.
Sistemul bugetar sau bugetul public contribuie la realizarea
echilibrului între nevoile colective şi mijloacele cu care se acoperă, avînd în
vedere respectarea echităţii în repartiţia sarcinii fiscale asupra membrilor
societăţii.
Bugetul public reprezintă instrumentul de programare, executare şi
control prin care statul îşi îndeplineşte funcţiile pe care le exercită: de
alocare, redistribuire, stabilizare macroeconomică, reglare a activităţii
economice.
În condiţiile finanţelor clasice, bugetul public era considerat, ca act
legislativ, doar o listă a cheltuielilor şi a veniturilor publice, fără specificarea
vreunei legături cu starea şi perspectivele economiei naţionale.
În condiţiile tot mai complexe ale vieţii economico-sociale de astăzi,
doctrina financiară a completat imaginea despre buget şi a legat existenţa
acestuia de mersul şi starea întregii economii naţionale. Astfel, în toate ţările
dezvoltate noţiunea de buget se referă la două structuri diferite:
 bugetul economiei naţionale;
 bugetul public (bugetul propriu-zis al autorităţii publice).
 Bugetul economiei naţionale este un plan/program ce se întocmeşte
anual şi cuprinde totalitatea veniturilor şi a cheltuielilor dintr-o economie
naţională, indiferent dacă acestea sunt publice sau private. Acest buget
cuprinde în fapt, pe lângă bugetele autorităţii publice şi totalitatea bugetelor
private (ale agenţilor economici). De regulă, este un buget informativ,
orientativ şi nu este executoriu, în consecinţă nu se supune aprobării
legislativului. Bugetul economiei naţionale serveste ca baza pentru
argumentaţia financiar-economică, politică şi socială a guvernului.
Bugetul public (de stat) se elaborează pornind de la bugetul economiei
naţionale, însă cuprinde numai resursele şi cheltuielile autorităţii publice.
Bugetul public se supune în mod obligatoriu discuţiei amanunţite a
Parlamentului şi aprobării acestuia. Dupa aprobarea de către Parlament,
bugetul de stat devine lege şi astfel, este posibilă încasarea veniturilor şi
efectuarea cheltuielilor publice.
În sens larg, bugetul public sau bugetul public naţional constituie un
ansamblu complex de bugete autonome şi independente, constituite conform
legislaţiei economico-financiare, care dau expresie procesului de constituire,
la dispoziţia statului, a fondurilor financiare necesare pentru realizarea
obiectivelor de politică economică şi socială, care împreună formează un
sistem unitar de bugete, aşa cum reglementează şi Legea nr. 500/2002 –
Legea privind finanţele publice, format din:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele locale;
d) bugetele fondurilor speciale;
e) bugetul trezoreriei statului;
f) bugetele instituţiilor publice autonome;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele
fondurilor speciale, după caz;
h) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
i) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau
garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se
asigură din fonduri publice;
j) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Bugetul de stat – este un document elaborat şi administrat de către
Guvern, adoptat de către Parlament prin Legea anuală a bugetului de stat şi
reprezintă relaţiile economice în formă bănească care iau naştere în procesul
repartizării produsului intern brut, ca urmare a formării resurselor financiare
publice şi efectuării cheltuielilor publice în conformitate cu obiectivele
politicilor economice, sociale, ale fiecărei perioade. Dintr-o perspectivă mai
largă bugetul de stat poate fi abordat:
 sub aspect juridic:
- ca un document prin care se prevăd şi se aprobă, prin lege,
veniturile şi cheltuielile anuale ale satului sau instituţiilor publice;
- ca un act de autorizare prin care puterea executivă este
împuternicită de puterea legislativă să efectueze cheltuieli şi să
perceapă venituri în acord cu respectarea legislaţiei;
 sub aspect economic:
- ca un document – program, prin care statul prevede anual mărimea
şi structura veniturilor şi cheltuielilor;
- plan financiar la nivel macroeconomic, deoarece stbileşte relaţiile
economico-financiare la nivel macroeconomic, precum şi evoluţia
produsului intern brut;
- ca un document de previzionare anuală, prin care statul surprinde
anual evoluţia veniturilor publice şi repartizarea acestora pe
destinaţii;
- sistem de fluxuri financiare deoarece exprimă atât fluxurile
financiare de formare a resurselor financiare publice, cât şi
fluxurile financiare de repartizare, cheltuire şi gestionare a
acestora;
- instrument de politică fiscală a statului, deoarece prin buget, statul
îşi poate materializa propria politică fiscală.
Bugetul asigurărilor sociale de stat - este un document ce se
întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege
separată, fiind administrat şi gestionat de Ministerul Muncii şi Solidarităţii
Sociale, pe baza contribuţiilor şi a altor vărsăminte prelevate de la persoane
juridice şi fizice, şi de repartizare a acestora pe destinaţii pentru ocrotirea
pensionarilor, salariaţilor asiguraţi şi a membrilor lor de familie.
Bugetele locale – sunt documentele, elaborate autonom, în care se
înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o perioadă de un an
şi reprezintă instrumentul de planificare financiară a unităţilor administrativ
– teritoriale care au personalitate juridică (comună, oraş, municipiu, judeţ).
Bugetele fondurilor speciale - documentele care se întocmesc în
vederea finanţării anumitor obiective şi acţiuni necesare în perioada
considerată, pentru care se instituie prelevări obligatorii pe bază de legi
speciale.
 Bugetul trezoreriei statului - este documentul în care sunt înscrise
veniturile şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta
în scopul îndeplinirii funcţiilor sale.
Bugetele instituţiilor publice autonome – sunt documentele în care
sunt înscrise veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile anuale
ale instituţiilor publice centrale care nu sunt subordonate nici unei alte
entităţi de drept public.
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele
fondurilor speciale, după caz – sunt documentele în care sunt înscrise
cheltuielile anuale ale instituţiilor publice ce funcţionează doar pe baza
resurselor primite sau subvenţiilor, de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale, în funcţie de
sistemul de finanţare şi sunt în subordinea instituţiilor publice autonome.
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii -
sunt documentele în care sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile
instituţiilor publice aflate în subordinea instituţiilor publice autonome, ori
alte instituţii publice, ce funcţionează doar pe baza veniturilor proprii ce
provin din chirii, organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri
artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de
produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele
asemenea.
Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau
garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură
din fonduri publice - este documentul în care sunt prevăzute şi aprobate
veniturile şi cheltuielile creditelor externe contractate sau garantate de stat şi
a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.
Bugetul fondurilor externe nerambursabile – este documentul în care
sunt prevăzute şi aprobate veniturile şi cheltuielile fondurilor externe care nu
trebuie rambursate.
Ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate,
prin cumularea valorilor înregistrate atât la venituri, cât şi la cheltuieli şi
consolidate, prin eliminarea transferurilor de sume dintre două bugete
componente, ca urmare a evitării dublei înregistrări a acestora şi evidenţierii
corecte a efortului financiar public, pentru a forma un întreg, poartă
denumirea de Buget general consolidat.
Bugetul general consolidat reflectă fluxurile financiare publice de
formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe
destinaţii în conformitate cu nevoia socială.
 Rolul bugetului este considerat un instrument prin care se realizează
alocarea şi redistribuirea resurselor şi care prezintă utilitate în procesul
reglării activităţii economice şi sociale.
Bugetul are un rol financiar, alocativ, redistributiv şi de reglare a vieţii
economice.
Rolul financiar - se referă la formarea şi utilizarea resurselor
financiare necesare statului în exercitarea funcţiilor sale. În acest sens rolul
financiar poate fi nuanţat pe o componentă alocativă şi pe o componentă
redistributivă.
Rolul alocativ - reflectă modul de alocare a resurselor financiare în
fiecare an bugetar. Statul se poate manifesta ca agent economic, fie prin
dezvoltarea unor activităţi industriale şi comerciale proprii, fie participând la
finanţarea unor activităţi în sectorul privat. Existenţa lor ca bugete anexe se
justifică: prin caracterul industrial sau comercial al activităţii statului şi prin
scopul finanţării şi natura beneficiarului resurselor, atunci când se acordă
subvenţii sau se finaţează acţiuni sociale. Conturile speciale de trezorerie
sunt operaţiuni în afara bugetului general determinate de condiţii specifice
privind finanţarea şi de caracterul lor provizoriu.
Rolul redistributiv al bugetului este pus în evidenţă de natura lui
specifică, respectiv aceea de instrument ce reflectă relaţii de mobilizare a
resurselor si de repartizare a acestora pentru finanţarea unor activităţi şi
acţiuni determinate expres, realizat atât prin intermediul impozitelor şi
taxelor, cât şi a cheltuielilor.
Rolul de reglare a vieţii economice decurge din importanţa bugetului
de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflectă politica
economică promovată de guvern. Prin orientările bugetului se poate acţiona
asupra economiei naţionale stimulând sau frânând o anumită activitate
economică, prin intermediul dinamicii cheltuielilor, veniturilor sau soldului
bugetar.

7.2. Principiile bugetare

Urmare a procesului complex de elaborare şi execuţie a bugetului de

stat, în conformitate cu prevederile legilor bugetare anuale este necesară
utilizarea unor reguli şi principii de întocmire a bugetului mai mult sau mai
puţin rigide.
Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienţei practicii
bugetare, dar şi a cerinţelor şi exigenţelor presupuse de procesul elaborării şi
execuţiei bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate şi sunt
parte a patrimoniului universal de cunoştinţe şi învăţăminte care ţin de
ştiinţa finanţelor. Legislaţia bugetară se bazează pe aceste principii şi le
include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci
adaptată intereselor şi particularităţilor economice caracterizând nu doar
statul de referinţă, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislativ
sau a guvernelor.

7.2.1. Principiul anualităţii bugetului

Acest principiu se referă la faptul că realizarea veniturilor şi

efectuarea cheltuielilor trebuie realizată în perioada de timp stabilită de
Parlament, precum şi perioada de timp pentru care se adoptă bugetul. În
sensul acestui principiu, anul este un interval de 12 luni care poate să
coincidă sau nu cu anul calendaristic. Acest interval delimitează perioada de
timp pentru care se elaborează şi se aprobă bugetul, precum şi pentru care
este autorizată încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor.
Motivaţia acestui principiu rezidă în faptul că intervalul de un an
prezintă avantajul unei perioade pentru care predicţiile (propunerile privind
veniturile şi cheltuielile) au o şansă bună de realizare şi evită prelungirea
urmăririi şi controlului pe un interval de timp prea mare.
Pentru cheltuielile de investiţii şi în cazul unor programe vizând
obiective a căror realizare necesită mai mulţi ani, în practica bugetară au
apărut legile-program prin care sunt aprobate cheltuieli pentru obiective
plurianuale, cu defalcarea anuală a cotei de cheltuială şi a surselor de
venituri ce pot fi folosite în acest scop.
Anualitatea bugetului nu înseamnă că valabilitatea temporală a
acestuia este 1 ianuarie – 31 decembrie. Acest interval este destul de
răspândit, dar în practica bugetară internaţională se întâlnesc şi alte intervale
(1 aprilie – 31 martie în ţări ca Marea Britanie, Japonia, sau 1 iulie – 30
iunie în Suedia, Australia, Egipt, Pakistan etc., sau 1 octombrie – 30
septembrie în SUA şi Thailanda), ca urmare a influenţei diferiţilor factori la
nivelul unei ţări: caracterul economiei, tradiţia, organizarea activităţii
parlamentare etc.
În acelaşi context al temporalităţii este de menţionat că poate sau nu
să existe identitate între perioada pentru care se elaborează şi se aprobă
bugetul şi cea în care acesta se execută.
Există în practica bugetară două sisteme distincte de execuţie:
a) sistemul de gestiune, potrivit căruia bugetul se încheie la finele
intervalului anual pentru care bugetul a fost aprobat. Aceasta înseamnă că
bugetul se execută numai pentru veniturile încasate până la finele
respectivului interval, iar cheltuielile se efectuează, de asemenea, până la
acest moment. Acest sistem are dezavantajul de a nu se putea şti (decât
eventual cu dificultate) în ce măsură s-au realizat în cele din urmă cifrele
aprobate prin bugetul anului încheiat. Avantajul acestui sistem este că la data
închiderii anuale se ştie clar cum s-a încheiat bugetul (care este soldul
rezultat) şi în ce măsură (procentual) s-au realizat în intervalul dat veniturile
şi cheltuielile aprobate iniţial. Acest sistem se utilizează în practica bugetară
din ţara noastră.
b) sistemul de exerciţiu, potrivit căruia, după încheierea anului
bugetar, se acordă un termen de execuţie de 3-6 luni în care să se realizeze
integral veniturile şi cheltuielile aprobate prin buget:
Anul bugetar + Termenul de execuţie = Exerciţiu bugetar
(12 luni) + (3-6 luni) = (15-18 luni)
În acest sistem, pe parcursul exerciţiului bugetar, funcţionează două
bugete: unul al anului în curs şi altul al anului expirat, ceea ce generează
uneledificutăţi de evidenţă şi control. Avantajul acestui sistem constă în
faptul că, la finele exerciţiului, se ştie dacă şi în ce măsură s-a realizat
integral cuantumul aprobat al veniturilor şi al cheltuielilor.Aprobarea legii
bugetului se face în anul curent pentru anul viitor. De regulă, cu acest prilej,
se aprobă şi contul de execuţie bugetară preliminată pentru anul în curs,
precum şi contul de execuţie bugetară pentru anul precedent.

7.2.2. Principiul universalităţii bugetului

Principiul universalităţii stipulează necesitatea înscrierea în buget a

tuturor veniturilor şi cheltuielilor, fără nici o excepţie, sub forma unor sume
brute sau totale, fără omisiuni sau eventuale compensări reciproce. Bugetul
de stat elaborat şi executat strict în limita acestui principiu se mai numeşte şi
buget brut.
Motivaţia acestui principiu constă în :
 cunoaşterea cuantumului efectiv al veniturilor, respectiv cheltuielilor;
 orientarea exactă privind „presiunea fiscală” de un anumit tip şi
măsura suportabilităţii ei pentru diferite segmente ale structurii
sociale;
 destinaţia efectivă a resurselor;
 facilitatea controlului financiar.
Practica bugetară a evidenţiat câteva situaţii, constituite ca excepţii, în
care abaterea de la principiul universalităţii conduce la simplificarea şi
fluidizarea execuţiei bugetare în special prin eliminarea fluxurilor paralele
vărsăminte – alocaţii:
 o relaţia buget general al statului – bugete locale, în care acestea din
urmă sunt preluate în cel dintâi cu soldul lor;
o relaţia bugetului de stat cu întreprinderile/regiile autonome publice, în
care cele din urmă sunt incluse în cel dintâi cu soldul venit net minus
eventuale subvenţii;
o includerea în bugetul de stat a alocaţiilor nete pentru unele instituţii
publice, adică numai a soldului cu care cheltuielile lor de funcţionare
depăşesc eventualele lor venituri;
o alte situaţii, cum sunt donaţiile în beneficiul statului sau al unor
comunităţi publice, fondurile de sprijin (resurse alocate de particulari
în beneficiul unor administraţii publice în vederea realizării unor
obiective de interes public), reconstituirea creditelor bugetare, etc.
Bugetul de stat elaborat şi executat cu acceptarea cel puţin a unei
excepţii mai poartă denumirea şi de buget mixt.

7.2.3. Principiul unităţii bugetare

Principiul unităţii bugetare presupune ca toate veniturile şi cheltuielile

statului, în sumele lor globale, să se regăsească într-un singur document.
Motivaţia acestui principiu rezidă în necesitatea de a cunoaşte importanţa
relativă a diferitelor categorii de venituri şi cheltuieli, dar şi starea bugetului,
finală sau la un moment dat: excedentar, deficitar, echilibrat. Posibilitatea
realizării acestui principiu este dată, în zilele noastre, de utilizarea sistemului
conturilor naţionale, sistem în care atât veniturile şi cheltuielile statului, cât
şi ale colectivităţilor locale şi ale asigurărilor sociale de stat sunt grupate în
conturile administraţiei publice.
Din practica bugetară s-a constatat adesea insuficienţa veniturilor
ordinare pentru realizarea obiectivelor şi programelor dorite, adoptate şi
aprobate de legislativ. Soluţiilor clasice de creştere a fiscalităţii, uneori
neeficientă, sau de angajare prin credite a veniturilor viitoare facilitează
apariţia debugetizării. Debugetizarea reprezintă o politică prin care se
modifică modul de finanţare a cheltuielilor, în sensul că pentru acoperirea
acestora sunt folosite şi alte resurse pe lângă veniturile ordinare ale statului
şi constă în scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului general al statului
(cheltuieli pentru construcţia de autostrăzi, locuinţe, etc.) şi acoperirea lor
din surse alternative, cu precădere private, iar cheltuielile se regăsesc în alte
categorii de bugete.
Urmare a apariţiei acestor derogări de la principiul unităţii bugetare,
prin întocmirea altor bugete în afara bugetului de stat, în practica
internaţională se întâlnesc ori bugete anexă şi conturi speciale de trezorerie,
ori în funcţie de reglementările proprii privind organizarea şi funcţionarea
economiei, mai sunt elaborate şi bugete extraordinare şi bugete autonome.
a)Bugetele anexă - sunt distincte de cel ordinar şi sunt incluse în
legea bugetului imediat după acesta, sunt votate de Parlament şi sunt supuse
controlului puterii legislative. Soldurile lor se regăsesc în bugetul de stat fie
la venituri (dacă acesta este excedent), fie la cheltuieli (dacă este deficit).
De regulă, cheltuielile incluse sunt cele de funcţionare a entităţii ce
elaborează bugetul, iar veniturile sunt cele rezultate din această funcţionare
sau din împrumuturi publice lansate de respectiva entitate.
b) Conturilor speciale de trezorerie - includ veniturile şi cheltuielile
care nu au caracter definitiv şi care, în condiţiile executării angajamentului
care le-a generat, se soldează, şi se derulează prin intermediul sistemului
trezoreriei publice. Avantajul adus de aceste conturi este că se evită
încărcarea execuţiei bugetare cu rulaje de venituri şi cheltuieli care, în mod
normal, se soldează; de pildă: garanţii băneşti cerute mânuitorilor de bani
publici, avansuri pentru livrări în contul statului, crearea (în moment
conjuncturale favorabile) a unor stocuri pentru consumul de stat, gestionarea
deficitelor temporare în cadrul unui buget nedeficitar. Principalele tipuri de
conturi speciale de trezorerie sunt:
• conturi cu afectare specială – evidenţiază venituri care nu se
depersonalizează, adică sunt instituite pentru un anumit gen de cheltuieli,
pentru un anumit obiectiv;
• conturi de comerţ – pentru operaţiuni ocazionale de vânzare - cumpărare;
• conturi de reglementare – deschise pe baza unor acorduri guvernamentale
privind probleme cu caracter confidenţial;
• conturi de operaţiuni monetare – operaţiuni cu FMI sau alte organisme
financiare internaţionale, utilizarea unor beneficii sau acoperirea unor
pierderi din operaţiuni de emisiune monetară;
• conturi de avans – deschise pentru a finanţa bugete locale până la
constituirea propriilor lor venituri disponibile, ulterior momentului în care
trebuiau efectuate unele cheltuieli.
c) Bugetele extraordinare sunt acele bugete adaptate
situaţiilor deosebite şi excepţionale: crize sau recesiuni economice,
calamităţi naturale, stări de conflict armat etc. Veniturile necesare sunt
provenite din impozite instituite special, din împrumuturi dedicate sau din
emisiunea suplimentară de monedă. Cheltuielile vizează necesităţi specifice
situaţiei ce a generat
introducerea bugetului extraordinar. Din punct de vedere terminologic,
denumirea acestui buget este introdusă antonim celei a bugetului curent,
căruia i se zice ordinar. Aceste bugete mai pot apărea şi atunci când apar
dificultăţi financiare la nivelul statului sau atunci cînd anumite guverne nu
doresc să se cunoască adevărata destinaţie a unor cheltuieli publice şi să fie
sub controlul Parlamentului.
d) Bugetele autonome sunt elaborate de unităţi publice cu caracter
comercial sau instituţional care au personalitate juridică şi o largă autonomie
funcţională: întreprinderi publice, instituţii publice, servicii publice
(financiare, sociale, culturale, educaţionale) şi administraţii locale. Această
procedură are avantajul că nu condiţionează independenţa juridică de cea
financiară, ceea ce permite o diminuare a centralizării şi stimulează iniţiativa
nivelurilor funcţionale şi decizionale dinspre baza piramidei structurii
statale. Entităţile menţionate, în limitele legale de permisivitate, îşi
constituie venituri, angajează cheltuieli, se gestionează financiar şi pot apela
la suportul/susţinerea bugetului de stat. Statul este degrevat astfel, la nivel
macro, de sarcini şi preocupări discordante ca importanţă în raport cu cele
strategice, de interes general sau impact naţional.
e) Legile rectificative ale bugetului şi modalităţile de repartizare a
creditelor bugetare, sunt considerate de asemenea excepţii la principiul
unităţii bugetare. În situaţiile în care pe parcursul unui exerciţiu bugetar nu
se încasează veniturile previzionate sau intervin cheltuieli cu character
excepţional, bugetul se redimensionează printr-o lege rectificativă.

7.2.4. Principiul neafectării veniturilor bugetare

Principiul neafectării înseamnă depersonalizarea veniturilor, adică

faptul de a nu cunoaşte nici la restituirea lor, nici la încasarea lor care este
destinaţia expresă/punctuală ce li se rezervă. Acest principiu interzice ca un
anumit venit bugetar să fie afectat pentru acoperirea unei anumite cheltuieli.
Venitul este destinat acoperirii unei nevoi publice, dar nu se ştie (şi
este posibil să nici nu se ştie vreodată) pentru care nevoie anume.
Motivaţia acestui principiu rezidă în faptul că este greoi şi incomod să
se instituie câte un venit distinct, special pentru o anume nevoie. Neafectarea
generează o mare flexibilitate în utilizarea veniturilor, deoarece oricare
dintre ele sau în diferite mărimi poate contribui în general sau la un moment
dat la acoperirea unor nevoi.
Excepţia de afectare, adică de nedepersonalizare, apare pentru
bugetele extraordinare şi pentru fondurile speciale.

7.2.5. Principiul specializării bugetare

 Principiul specializării bugetare se referă la introducerea şi aprobarea
în buget de către Parlament a veniturilor pe surse de provenienţă şi alocarea
cheltuielilor pe categorii, tipuri de nevoi şi destinaţii. Această grupare,
efectuată după criterii acceptate în practica bugetară, poartă denumirea de
clasificaţie bugetară, care trebuie să fie simplă, concisă, pentru a fi înţeleasă
de toţi cei care examinează bugetul şi să ofere o imagine clară cu sursele de
provenienţă a veniturilor şi destinaţiile precise ale cheltuielilor bugetare.
Creditul bugetar reprezintă suma limită, înscrisă în bugetul de stat, care
poate fi cheltuită pe fiecare categorie de cheltuieli.
Principalele criterii utilizate în clasificaţia bugetară sunt:
• administrativ sau departamental, prin care se identifică instituţia de
unde provine venitul sau pentru care se face cheltuiala;
• economic, prin care sunt identificate tipurile de venituri (impozit pe
profit, taxe vamale etc.) sau de cheltuieli (curente sau de capital);
• funcţional, prin care se realizează o clasificare după funcţii, sarcini şi
obiective.

7.2.6. Principiul echilibrului bugetar

Principiul echilibrului bugetar prevede acoperirea integrală, în

intervalul anului bugetar, a cheltuielilor din veniturile ordinare.
Principiul se prezintă astfel sub forma echilibrului bugetar anual şi,
prin extensie, a echilibrului bugetar pe tot parcursul anului bugetar.
În practica economică s-au întâlnit şi se întâlnesc adesea situaţii în
caredificultăţile economiei, conjunctura nefavorabilă, amploarea angajării
cheltuielilor publice etc. au făcut şi fac imposibilă aplicarea principiului
echilibrului bugetar. Acest neajuns a fost dublat în unele ţări de prevederi
legislative care interzic aprobarea unui buget ordinar deficitar.
De aceea, s-au formulat şi utilizat soluţii de compromis, cum sunt:
• întocmirea echilibrată a bugetului ordinar şi, în paralel, a unui buget
extraordinar deficitar pentru a cărui echilibrare sunt prevăzute venituri
extraordinare: împrumuturi interne sau externe, emisiune monetară;
• debugetizarea;
• elaborarea unor bugete echilibrate pe durata unui ciclu economic,
compensând deficitele înregistrate în fazele de criză şi depresiune cu
excedentele obţinute în fazele de relansare şi expansiune.
Această ultimă soluţie contravine principiului anualităţii numai în ce
priveşte realizarea echilibrului bugetar, deoarece aprobarea veniturilor şi
cheltuielilor, implicit a soldului bugetului, continuă să se facă anual.
Practica bugetară evidenţiază trei tehnici de asigurare a echilibrului
bugetar:
a)fondul de rezervă, care se constituie în perioadele economice
favorabile, în care masa impozitelor poate creşte fără a spori cota de
impunere, deoarece baza de impozitare (în principal veniturile, dar şi
consumul) este mai mare. Din acest fond se vor finanţa deficitele înregistrate
în perioadele economice nefavorabile. Neajunsul acestei tehnici constă în
faptul că nu se ştie aprioric data, momentul în care vor debuta perioadele
nefavorabile şi nici cuantumul deficitului ce se va înregistra atunci.
b)fondul de egalizare, care presupune finanţarea deficitului bugetar
printr-un împrumut sau prin emisiune monetară suplimentară.
Dimensiunea finanţării este evidenţiată în conturi distincte, pe surse de
finanţare folosite, urmând ca, în perioade sau conjuncturi favorabile, să se
stingă treptat obligaţiile asumate. În cazul împrumuturilor stingerea se face
prin rambursări din excedentele bugetare curente aleanilor „buni”; în cazul
emisiunii monetare stingerea se face prin însăşi economică, ce ar presupune
(faţă de nivelul anterior al tranzacţiilor) o masă monetară suplimentară, care
nu se va mai emite, având în vedere că emisiunea s-a făcut anticipat în anii
„slabi” pentru a finanţa deficitul bugetar.
c)amortizarea alternativă presupune manevrarea dinamicii
rambursării datoriei publice şi a cheltuielilor publice. Astfel, în anii
favorabili, din veniturile fiscale obţinute suplimentar (cu sau fără majorarea
cotelor de impunere) se accelerează rambursarea datoriei publice, iar
cheltuielile bugetare se măresc doar în limita diferenţei între suplimentul de
venituri şi serviciul majorat al datoriei publice. În anii nefavorabili, se
diminuează rambursarea datoriei publice şi se restrâng cheltuielile bugetare.
Dezavantajul acestei tehnici este că modificarea clauzelor/condiţiilor pentru
datoria publică necesită acordul creditorilor statului, care uneori nu se poate
obţine în cazul creditorilor externi.

7.2.7. Principiul publicităţii bugetare

Principiul publicităţii are în vedere informarea populaţiei, a fiecărui

cetăţean, despre veniturile şi cheltuielile incluse în buget, după ce în
prealabil a fost dezbătut şi adoptat de Parlament.
Publicitatea se realizează, pe de o parte, în timpul elaborării bugetului,
în timpul discutării proiectului în comisiile de specialitate ale Parlamentului
şi în timpul dezbaterii acestui proiect în organul legislativ, iar pe de altă
parte, după aprobarea legii bugetului prin publicarea acesteia în Monitorul
oficial, în presa scrisă şi audio-vizuală. Motivaţia acestui principiu rezidă în
nevoia de informare a contribuabului (componenta internă), dar şi a celor
interesaţi din afara ţării (componenta externă): organisme financiare
internaţionale, ţările cu care se întreţin relaţii economice, institute de
cercetare, agenţii de rating (evaluare) internaţional, agenţi economici
interesaţi în afaceri sau în plasamente pe piaţa de capital.
7.2.8. Principiul unităţii monetare

Principiul unităţii monetare se referă la faptul că toate operaţiunile

bugetare trebuie să fie exprimate în monedă naţională.

7.3. Metode de dimensionare a componentelor bugetului

Dimensionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare este o operaţiune

depredicţie, operaţiunea este deosebit de complexă, deoarece are în vedere
nu numai indicatorii şi parametrii bugetului, dar şi pe cei ai economiei
întrucât bugetul statului se bazează nu numai pe dorinţele şi aspiraţiile
guvernului şi pe cadrul juridic generat de organul legislativ, ci, cel puţin în
aceeaşi măsură, pe performanţele economiei, pe capacitatea acesteia de a
susţine prin eficienţă dezideratele sociale.
Elaborarea unui buget presupune utilizarea de tehnici de previziune,
precum şi folosirea indicatorilor analizei macroeconomice, pentru a
evidenţia cât mai optim nivelul economic, social, precum şi implicaţiile
politice în alegerea opţiunilor pentru procurarea resurselor financiare publice
şi cheltuirea lor.

7.3.1. Metode de dimensionare clasice a componentelor bugetului

Practica bugetară a conturat mai multe metode pentru dimensionarea

veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Unele se referă strict la elaborarea
propunerilor, unele au în vedere componenta tendenţională, iar altele
circumscriu şi aspectele corelative cu evoluţia economiei.
a) Metoda automată – presupune ca la întocmirea bugetului pe anul
următor(t+1), privind estimarea veniturilor şi cheltuielilor se iau ca bază
veniturile şi cheltuielile penultimului an (t-1). Metoda are avantajul că este
simplă, nu presupune un consum mare de mijloace, dar are dezavantajul că
este departe de realitate, deoarece nu ţine seama de evoluţia economic-
socială a statului sau de factorul politic.
b) Metoda majorării (diminuării) se bazează pe extrapolarea unei
tendinţe relativ consolidate, rezultată din dinamica pe mai mulţi ani - 5-8-10
ani a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Ritmul de evoluţie al acestora este
asumat ca realizabil şi în viitor. Pe baza lui se corectează nivelul
veniturilor/cheltuielilor în anul curent, rezultând predicţia pentru anul
următor.
Metoda are în comun cu precedent metodă, supoziţia păstrării
tendinţei, dar este relativ mai bună, deoarece generează o tendinţă
multianuală. Metoda nu dă rezultate în cazul în care contextul economic este
„frământat” (au avut loc schimbări repetate de viteză sau de sens pe
parcursul orizontului statistic) sau în cazul în care conjunctura anului de
predicţie (t + 1) se modifică sensibil faţă de a anilor incluşi în orizontul
statistic.
c) Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru
fiecare categorie de venit sau cheltuială şi se bazează pe estimarea
veniturilor şi cheltuielilor anului t + 1 (următor celui curent), pornind de la
preliminarea execuţiei bugetare pe anul t (anul curent) şi de la predicţiile
privind evoluţia economică şi eventualele modificări legislative ce vor intra
în vigoare în anul t + 1.
Metoda este mai complexă, mai aproape de realitate, dar nu asigură o
dimensionare riguroasă a indicatorilor bugetari, iar eventualele
nesincronizări şi imperfecţiuni pot fi ajustate pe parcursul execuţiei bugetare
a anului t + 1 prin procedura rectificării bugetare.

7.3.2. Metode de dimensionare moderne a componentelor

bugetului

Metodele clasice de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare au un caracter limitat, datorită nivelului scăzut de informaţii şi de
previziune a viitorului economiei. În aceste condiţii multe state au renunţat
la metodele tradiţionale sau clasice, în favoarea unor metode mai moderne,
structurate pe două mari categorii:
1) metode de tip american;
2) metode de inspitaţie franceză.

7.3.2.1. Metode de dimensionare moderne a componentelor

bugetului de tip american

a) Metoda P.P.B.S. (“Planned Programmed Budgeting System”-

Planificare Programare Bugetizare):
Metoda P.P.B.S., este o metodă de dimensionare a cheltuielilor publice
întâlnită în SUA, folosită mai întâi în sistemul militar şi extinsă apoi la
nivelul bugetului federal, prin aplicarea analizei “cost-avantaje, care
presupune definirea unor criterii mai raţionale de gestionare a banului
public, în sensul reprtizării creditelor bugetare pe baza randamentului sau
avantajelor nete pe care le pot genera anumite cheltuieli.
Metoda PPBS are în vedere elaborarea unui buget pe baza unor
propuneri optime la nivelul instituţiilor centrale beneficiare. Metoda, numită
„ planificare, programare, bugetizare ”, iniţiată în practica bugetară a SUA,
este mult mai precisă şi are în plus avantajul de a propune cheltuieli bugetare
în contextul unor obiective plurianuale, precum şi de a integra selecţia unei
propuneri dintr-o mulţime de variante.
Cele trei componente ale metodei se referă la:
- planificarea - elaborarea obiectivului de realizat într-o perspectivă
pe termen lung în contextul unei strategii administrative date;
- programarea - definirea obiectivelor anuale, conform unei tactici
administrative date; pentru realizarea acestor obiective sunt
formulate programe alternative, din care este ales cel mai avantajos
sub raportul cost – avantaje; programarea presupune, în consecinţă,
inclusiv evaluarea costurilor şi a rezultatelor prezumate;
- bugetizarea - includerea în proiectul de buget a costurilor mai sus
menţionate; această operaţiune se face annual pentru fiecare an din
orizontul strategic presupus de realizarea obiectivului dorit.
Metoda este bună în perimetrul unei instituţii, dar nu are relevanţă
pentru a alege între două propuneri, una făcută de o instituţie, cealaltă de
o alta. Pentru aceasta sunt necesare criterii generale, greu de formulat şi,
probabil, mai greu de cuantificat. Pentru această selecţie „orizontală”
prevalează adesea opţiunile rezultând din programele politice de guvernare,
din ideologii, din obişnuinţe, din conjuncturi. Un element discutabil în
utilizarea acestei metode îl reprezintă asumarea premisei că mulţimea
optimelor subsistemelor generează optimul sistemului. Instituţiile care fac
propuneri de cheltuieli pentru buget pot fi privite ca subsisteme ale
sistemului economico-social pe care bugetul, în unitatea şi unicitatea sa, îl
reprezintă. Or, teoria sistemelor şi teoremele optimului (optimul global,
suboptimul, optimul parţial) demonstrează clar că premisa menţionată nu
este adevărată. Depăşirea acestui aspect discutabil a fost încercată prin
tehnica managementului prin obiective (MBO).

b) Metoda managementului prin obiective (MBO):

Metoda presupune o planificare globală pe un termen optim – 5 ani,
suficient de acoperitor al orizonturilor de realizare a obiectivelor propuse de
diferite instituţii centrale. Resursele identificate pentru respectivul orizont
sunt distribuite între obiective, astfel încât să asigure o cotă de realizare cât
mai ridicată, mai precis creşterea gradului de identificare a finalităţilor
pentru fiecare domeniu de activitate în parte.
Metoda are drept scop identificarea opţiunilor orizontale privind
diferenţierea mărimii creditelor bugetare pe ministere, s-a realizat o
descentralizare a deciziei, decidentul este diferit de utilizator, comparativ cu
metoda P.P.B.S., unde decizia aparţine utilizatorului.

c) Metoda Z.B.B. (“Zero-Based Budgeting” – Baza Bugetară

Zero):
Metoda este o metodă de programare bugetară presupune evaluarea
variantelor de realizare a unui obiectiv în raport cu costurile presupuse cele
mai mici pentru atingerea acestui scop. Metoda, consideră drept etalon,
origine sau caz de referinţă acea variantă ce asigură costuri minime pentru
realizarea unui obiectiv, dar şi avantaje pe măsură. Metoda este izomorfă
problemei de optim a agentului economic ce îşi propune să obţină un nivel
dat al producţiei cu costuri minime. Prin compararea unei variante oarecare
cu una „de origine” metoda are valenţe marginaliste. Variantele pot fi
selectate pe seama costului lor marginal, adică a cheltuielii suplimentare
presupuse pentru obţinerea unei unităţi suplimentare de avantaj. Metoda
permite analiza iterativă (anuală) a eficienţei realizării unui proiect prin
prisma modificării premiselor legislative sub autoritatea cărora urmează să
se deruleze în fiecare an proiectul în cauză. În acest fel se obţin în plus
informaţii privind valenţele stimulative sau de frână pe care le generează
modificările legislative intervenite faţă de momentul de debut al proiectului,
oferind organului legislativ o măsură a caracterului stimulativ sau nu a
ajustărilor pe care le adoptă sau le-a adoptat în legătură cu una sau alta din
prevederile legale în vigoare.
Dezavantajele metodei sunt legate mai ales de dificultăţile de
identificare şi evaluare a rezultatelor (avantajelor) pe care le conferă
ralizarea unui obiectiv sau proiect finanţat prin buget.

7.3.2.2. Metode de dimensionare moderne a componentelor

bugetului de inspiraţie franceză

a) Metoda R.C.B. (“Rationalisation des Choix Budgetaires”-

Raţionalizarea Opţiunilor Bugetare):
Metoda este bazată pe analiză sistemică şi are în vedere corectarea pe
parcurs a cheltuielilor necesare pentru realizarea unui obiectiv multianual
(de regulă de termen mediu) în raport cu condiţiile nou apărute. Metoda, are
caracter sistemic prin faptul că este utilizată la reformularea, în condiţii noi,
date, atât a obiectivului, cât şi a mijloacelor de realizare a lui, astfel încât
ansamblul efortului bugetar să fie mai convenabil (cheltuieli bugetare mai
mici fără a renunţa neapărat la proiecte deja iniţiate, în curs de desfăşurare).
În fiecare iteraţie şi pentru fiecare proiect este necesară parcurgerea unor
etape stricte de analiză, şi anume: studiu, decizie, execuţie şi control, fapt ce
dă o consistenţă mai solidă argumentaţiei privind angajarea cheltuielilor
publice.
Metoda prezintă numeroase avantaje:
- permite determinarea costului global al operaţiunilor, indiferent se
sursa de finanţare;
- oferă informaţii cu privire la costul unui anumit capitol de
cheltuieli înscris în bugetul funcţional, ale cărui elemente sunt
dispersate pe mai multe credite bugetare;
- prezintă ansamblul resurselor existente şi suplimentare, ce vor fi
antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse.
Dezavantajele metodei sunt legate de caracterul relativ complex al
procesului de analiză şi de excepţiile pe care le presupune faţă de principiile
bugetare ale anualităţii şi neafectării.

7.4. Procesul bugetar

Procesul bugetar reprezintă ansamblul structurat al acţiunilor şi

măsurilor iniţiate şi derulate de instituţiile abilitate ale statului care au
competenţe în scopul realizării politicii financiare promovate de autoritatea
guvernamentală în domeniul bugetar.

7.4.1. Conţinutul şi caracteristicile procesului bugetar

Derularea procesului bugetar presupune existenţa unor resurse

financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizării către populaţie a
bunurilor şi serviciilor publice. Instrumentul în care îşi regăsesc reflectarea
toate resursele publice şi cheltuielile publice îl constituie bugetul general
consolidate, care este împărţit pe trei subsectoare publice:
 administraţie centrală: bugetul de stat, bugetul trezoreriei statului,
bugetele diferitelor instituţii publice cu subordonare centrală, bugetele
fondurilor special, bugetele creditelor interne şi externe contractate de
administraţia centrală, bugetul fondurilor externe nerambursabile
destinate administraţiei centrale;
  administraţie locală: bugetele locale, bugetele diferitelor instituţii
publice cu subordonare locală, bugetele creditelor interne şi externe
contractate de administraţia locală, bugetul fondurilor externe
nerambursabile destinate administraţiei locale;
 administraţia sistemelor de asigurări sociale: bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj, bugetul fondului
unic de asigurări sociale de sănătate, bugetele diferitelor instituţii
publice din subordinea administraţiilor sistemelor de asigurări
sociale, bugetele fondurilor externe nerambursabile destinate
administraţiilor sistemelor de asigurări sociale.
Pentru ca sistemul de bugete să fie operaţional este necesară
elaborarea de către Guvern a unei politici financiare coerente, existenţa unui
cadru juridic general valabil, pe de o parte, precum şi nivelurile impozitelor,
taxelor şi contribuţiilor percepute de la persoanele fizice şi juridice şi
destinaţiile alocaţiilor bugetare în vederea furnizării de bunuri şi servicii
publice, pe de altă parte.
În funcţie de diferitele particularităţi ale societăţilor actuale – gradul
de dezvoltare a democraţiei, experienţa economico-financiară, procesului
bugetar i se pot atribui o serie de caracteristici:
a) procesul bugetar are un puternic caracter decizional, deoarece prin
activităţile sale alocă resurse limitate în raport cu nevoile societăţii
pentru bunuri şi servicii publice;
b) procesul bugetar are un caracter democratic, deoarece pe
parcursul derulării acestuia se manifestă atât atributele statului
dedrept, cât şi posibiltatea impunerii intereselor economico-sociale
ale diferitelor grupuri de interese care deţin majoritatea de decizie
politică;
c) procesul bugetar are un caracter preponderent politic, deoarece
opţiunea pentru un tip de politică economic în general, politică
financiară şi monetară în special, reflectată în cadrul bugetului
reprezintă un act specific deciziei politice;
d) procesul bugetar are un caracter de continuitate ciclică, deoarece
etapele procesului bugetar, sunt stabilite prin legi specifice care
precizează termenele concrete de derulare şi finalizare a fiecărei
faze, în baza principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare;
e) procesul bugetar are un caracter tehnic în ce priveşte formularea,
execuţia şi controlul, deoarece, dincolo de opţiunile politice,
trebuie respectate cerinţele funcţionării mecanismului economic şi
principiul raţionalităţii;
 f) procesul bugetar are un larg impact public, cu implicaţii la nivel
macro şi macroeconomic, care se manifestă atât pe plan
economic, cât şi social, deoarece fundamentarea bugetului se
constituie într-o componentă importantă a procesului de
macrostabilizare economică, soldul bugetar influenţând direct sau
indirect, atât evoluţia creşterii economice, a nivelului preţurilor, a
şomajului, cât şi dinamica ratei dobânzii şi a soldului curent al
balanţei de plăţi.

7.4.2. Etapele procesului bugetar

În baza cadrului legislativ, care trebuie să se afle în concordanţă cu

obiectivele programului de guvernare aprobat de, se poate declanşa procesul
bugetar de către executive, şi derularea etapelor acestuia în conformitate şi
cu prevederile Legii 500/2002 privind finanţele publice:
a) elaborarea proiectului de buget;
b) aprobarea bugetului;
c) executarea bugetului;
d) controlul execuţiei bugetului;
e) raportarea execuţiei bugetului;
f) aprobarea contului general de execuţie a bugetului.

7.4.2.1. Elaborarea proiectului de buget

În această etapă sunt angajate toate instituţiile publice de orice nivel în

vederea propunerii de resurse financiare şi de obiective pentru care să se
prevadă cheltuieli din buget. Instituţia specializată este Ministerul Finanţelor
Publice. Pe baza unei activităţi prospective a acestuia şi în colaborare cu alte
organisme de specialitate (statistică, prognoză, cercetare economică etc.)
sunt formulate, în principiu, nivelul şi structura veniturilor.
Proiectele bugetelor se elaborează de către Guvern, prin Ministerul
Finanţelor Publice, pe baza:
a. prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul
bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi
pentru următorii 3 ani;
b. politicilor fiscale şi bugetare;
c. prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale
memorandumurilor de înţelegere sau ale altor acorduri
 internaţionale cu organisme şi instituţii financiare
internaţionale, semnate si/sau ratificate;
d. politicilor şi strategiilor sectoriale, a prioritatilor stabilite în
formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii
principali de credite;
e. propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali
de credite;
f. programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite
în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora
le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de
eficienta; programele sunt însoţite de estimarea anuala a
performantelor fiecărui program, care trebuie sa precizeze:
acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele
obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin
indicatori precisi, a căror alegere este justificată;
g. propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului
de stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile
administraţiei publice locale;
h. posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar.
Pe de altă parte, toate instituţiile finanţate din buget îşi formulează
propunerile privind necesarul de cheltuieli pentru anul al cărui buget este în
curs de elaborare. Aceste propuneri sunt cumulate la nivelul instituţiilor
central (ministere, agenţii guvernamentale) şi prezentate apoi, Ministerului
Finanţelor Publice.
Calendarul bugetar:
- Elaborarea indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul
bugetar pe ntru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru
următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate pana la data de 31
martie a anului curent. Aceşti indicatori sunt actualizati pe parcursul
desfăşurării procesului bugetar.
- Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului, până la data de
1 mai, obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani, împreună cu limitele de
cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta sa le
aprobe pana la data de 15 mai şi sa informeze comisiile pentru buget, finanţe
şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale
macroeconomice şi ale finanţelor publice.
- Ministrul finanţelor publice va transmite ordonatorilor principali de
credite, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va
specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele
de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern. În cazul în care schimbarea cadrului
macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi
adaptate de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice.
Până la data de 15 iunie Ministerul Finanţelor Publice comunică
ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel
redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.
- Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca pana la data de 15
iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile
pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor,
cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani,
însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.Camera Deputaţilor şi
Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aproba bugetele proprii şi le
înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat.
Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru
propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat. Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de
buget şi poarta discuţii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora.
- Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate se depun la
Ministerul Finanţelor Publice pana la data de 1 august a fiecărui an.
- Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale
ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte
proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la
Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an. Proiectul legii bugetului
de stat este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomica pentru anul
bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiectia acesteia în
următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget,
precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica
fiscal - bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în
domeniu.
- După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de
buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până la
data de 15 octombrie a fiecărui an.

7.4.2.2. Aprobarea bugetului

Aprobarea bugetului se face conform Constituţiei de către Parlament,

astfel încât bugetul să aibă caracter de lege. Acest lucru este important
pentru instituirea obligativităţii contribuabililor de a vărsa veniturile pe care
guvernul contează în realizarea politicii sale, dar şi pentru stabilirea
dimensiunii efortului (cheltuielilor) care se fac pentru un anumit domeniu,
proiect, obiectiv.
Aprobarea bugetului este de fapt actul final dintr-o procedură destul
de complexă, menită să asigure analiza atentă a deciziei bugetare şi alegerea
celei mai adecvate opţiuni privind constituirea şi utilizarea resurselor
bugetare. În cadrul acestei proceduri se întâlnesc, în principal, următoarele
etape:
- prezentarea în plenul Parlamentului, de către primul ministru sau
de către ministrul finanţelor, a proiectului de buget însuşit de
Guvern;
- examinarea acestui proiect în comisiile permanente ale
Parlamentului (educaţie, sănătate, cultură, apărare etc.), comisii
care pot formula amendamente; fiecare comisie trebuie să se
pronunţe în legătură cu acordul privind respectivul proiect;
- examinarea proiectului de buget în comisia de buget, finanţe,
bănci (comisia de specialitate a Parlamentului), care, în plus faţă
de alte comisii, este chemată să se pronunţe asupra
amendamentelor formulate de acestea; recomandarea acestei
comisii privind proiectul de buget şi menţionatele amendamente
sunt înaintate plenului Parlamentului pentru dezbatere şi aprobare;
- dezbaterea în plenul Parlamentului a proiectului de buget;
- aprobarea prin vot a fiecărui articol din legea bugetului, inclusiv a
amendamentelor aferente provenite de la comisii, precum şi a legii
bugetului în ansamblu;
- promulgarea legii bugetului de către Preşedintele ţării;
- publicarea în „Monitorul Oficial” a legii privind bugetul.
Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole,
subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii
principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament
pentru acţiuni multianuale.
Dacă legile bugetare nu sunt adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în
bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de
regula 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor
deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau,
după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care
acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.
 7.4.2.3. Execuţia bugetului

Bugetul devine operaţional numai după publicarea sa în „Monitorul

Oficial”. Execuţia bugetului începe din prima zi a anului bugetar, care în
România este 1 ianuarie.
Execuţia bugetului înseamnă încasarea veniturilor şi efectuarea
cheltuielilor potrivit legii bugetului, ca limită minimă în ceea ce priveşte
veniturile şi ca limită maximă în ceea ce priveşte cheltuielile. La execuţia
bugetului participă Ministerul Finanţelor Publice, Trezoreria Statului (ca
instituţie specializată a Ministerului Finanţelor Publice), toate instituţiile
bugetare (în calitate de ordonatori de credite bugetare), unităţile
administrativ-teritoriale, băncile angajate în operaţiunile bugetare, diferite
organism internaţionale angajate în transferuri monetare cu bugetul.
Execuţia veniturilor se face prin operaţiuni specifice, adesea diferite
după tipul de venit: impozit direct, impozit pe consum, taxă vamală, venit
nefiscal, împrumuturi ş.a.
Pentru impozitele directe, execuţia se realizează prin:
a) operaţiuni efectuate de aparatul fiscal al Ministerului Finanţelor:
• aşezarea impozitului, adică identificarea şi dimensionarea materiei
impozabile a fiecărui contribuabil;
• lichidarea, adică determinarea mărimii impozitului ce trebuie plătit de
un contribuabil şi înscrierea acesteia ca debit dintr-un rol fiscal deschis
pentru fiecare dintre aceştia;
• emiterea titlului de percepere, adică documentul care autorizează
încasarea; acesta poate fi:
- dispoziţie de încasare, emisă atunci când contribuabilul plăteşte
impozitul din proprie iniţiativă;
- ordin de încasare, emis pentru a-l anunţa pe contribuabil de
obligaţia de plată sau pentru executarea silită a acestuia;
b) operaţiuni efectuate de Trezorerie sau de băncile încasatoare:
• perceperea impozitului, adică încasarea efectivă a acestuia; operaţiunea
presupune şi urmărirea onorării integrale şi la timp a obligaţiilor fiscale
de către fiecare contribuabil în parte.
Execuţia cheltuielilor presupune şi ea unele particularităţi, în special
pentru transferuri în beneficiul bugetelor locale şi pentru rambursări de
împrumuturi.
Pentru cheltuielile bugetare ordinare (curente şi de capital), execuţia se
realizează prin:
a) operaţiuni în sarcina ordonatorilor de credite, adică a conducătorilor
de instituţii publice sau a celor mandataţi de ei şi care, în practica
bugetară a ţării noastre, sunt:
- de gradul I, miniştrii şi conducătorii agenţiilor guvernamentale
subordonate direct Guvernului;
- de gradul II, conducătorii instituţiilor publice din structura teritorială
a ministerelor şi agenţiilor guvernamentale subordonate nemijlocit
Guvernului (direcţii, inspectorate judeţene);
- de gradul III, conducătorii instituţiilor publice operaţionale (spitale,
şcoli, unităţi militare, muzee, teatre etc.).
În cadrul acestor operaţiuni se includ operațiunile de:
• angajare, adică decizia pe baza căreia se autorizează efectuarea unei
plăţi de către instituţia bugetară în beneficiul unui terţ; la baza deciziei
stă întotdeauna un document legal de angajare: contract, ordin al
ministrului, hotărâre judecătorească, prevederile unor legi;
• lichidare, adică recepţia bunurilor/serviciilor contractate şi
determinarea sumei datorate furnizorilor;
• ordonanţare, adică emiterea documentului prin care se va face plata:
dipoziţie de plată sau ordin de plată;
b) operaţiuni în sarcina serviciului financiar al instituţiei ordonatoare
de credit:
• plata, adică achitarea sumei datorate;
• evidenţa plăţilor.
Încheierea anului bugetar este marcată prin operaţiuni şi documente
care să ateste încheierea execuţiei bugetare şi este diferenţiată după sistemul
de execuţie: de exerciţiu sau de gestiune.

7.4.2.4. Încheierea execuţiei bugetului

La nivelul unităţilor bugetare se întocmesc dări de seamă contabile şi

conturi privind execuţia de casă a bugetului aferent şi, de asemenea, se
închid conturile de alocaţii bugetare, astfel încât veniturile neutilizate să fie
returnate bugetului de stat.
La nivelul Ministerului Finanţelor Publice, ca administrator general al
execuţiei bugetare, se întocmeşte contul de execuţie bugetară pe baza căruia
se determină modul în care au fost realizate veniturile, cheltuielile şi soldul
bugetului, aşa cum au fost ele aprobate prin legea bugetului sau prin
legea/legile de rectificare a acestuia. O lege de rectificare a bugetului poate
fi aprobată de Parlament, dar nu mai târziu de 30 noiembrie, în cazul în care,
din diferite motive (în primul rând din cauza inflaţiei), alocările prevăzute
prin legea iniţială a bugetului au devenit insuficiente.
 Contul de execuţie bugetară întocmit de Ministerul Finanţelor Publice
este numit şi cu apelativul general (cont general de execuţie bugetară)
întrucât cumulează prin agregare conturile de execuţie ale tuturor
ordonatorilor de credite. Acest cont general este prezentat de Ministerul
Finanţelor Publice pentru a fi discutat de Guvern, iar acesta îl prezintă
Parlamentului spre discuţie şi aprobare, după care execuţia bugetului se
consideră închisă.
Dezbaterea în Parlament şi Guvern a contului general de execuţie
bugetară se face pe baza unui raport elaborat de Ministerul Finanţelor,
precum şi a unui proiect de lege privind execuţia bugetului. În Parlament
aceste documente sunt în prealabil discutate în comisia de specialitate, care
prezintă plenului Parlamentului o recomandare asupra lor. Pe lângă aceste
documente, Parlamentul ia cunoştinţă, audiază şi dezbate, de asemenea, un
raport al Curţii de Conturi privind execuţia bugetului. Toate aceste
operaţiuni necesită o perioadă de timp, la care se adaugă şi cea de elaborare
a proiectului, astfel încât durata procesului bugetar este mult mai mare decât
a exerciţiului propriu-zis. Pentru condiţiile legislative din România, acest
proces durează între 30 şi 42 de luni: elaborarea începe în luna mai a anului
t-1, execuţia se produce pe parcursul anului t, contul de execuţie este
întocmit până în iunie anul t+1, controlul Curţii de Conturi se exercită de
regulă din iulie anul t+1 până în ianuarie-iunie anul t+2, pregătirea dezbaterii
parlamentare a contului de execuţie bugetară mai durează încă 1-2 luni,
astfel încât procesul bugetar vizând anul t se încheie în martie-septembrie
anul t+2.

7.4.2.5. Controlul execuţiei bugetului

După primirea contului privind execuţia bugetară, controlul execuţiei

bugetului este efectuat de Curtea de Conturi, care este un organism
subordonat (în ţara noastră) direct Parlamentului. Curtea de Conturi este
instituţia supremă de control al finanţelor publice şi care exercită un control
de tip ulterior sau post-factum, asupra modului de formare, de administrare
şi de intrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public,
precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al
statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
În România, controlul Curţii de Conturi vizează:
- formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului
asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între aceste bugete;
 - constituirea, utilizarea şi gestionarea fondurilor speciale şi a
fondurilor de tezaur;
- formarea şi gestionarea datoriei publice şi situaţia garanţiilor
guvernamentale pentru credite interne si externe;
- utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi
transferurilor şi a altor forme de sprijin financiar din partea statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
- constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice de către
autorităţile administrative autonome şi de către instituţiile publice
înfiinţate prin lege, precum şi de organismele autonome de
asigurări sociale ale statului;
- situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi
privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale de către
instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile
naţionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care
fac parte din proprietatea publică;
- constituirea, utilizarea şi gestionarea resurselor financiare privind
protecţia mediului, îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de viaţă şi de
muncă;
- legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în dările de seamă
contabile şi în conturile de execuţie de casă a bugetului la oricare
ordonator de credite, precum şi în raportul şi contul general de
execuţie întocmite de Ministerul Finanţelor Publice;
- eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare,
respective calitatea gestionării banilor publici la toate nivelurile;
- depistarea utilizării nelegale a banilor publici, evaluarea
eventualelor pagube şi recuperarea lor prin organe jurisdicţionale
proprii sau prin instanţe din sfera puterii judecătoreşti;
- propunerea de către Parlament a unor eventuale
modificări/ajustări/îmbunătăţiri a legislaţiei privind bugetul,
execuţia şi controlul execuţiei acestuia;
- alte domenii în care, prin lege, s-a stabilit competenta Curţii.
Controlul execuţiei bugetului este efectuat şi pe filiera Guvernului, de
la nivelul acestuia, de la nivelul Ministerului Finanţelor Publice şi de la
nivelul diferiţilor ordonatori de credit. Acesta este un control intern (spre
deosebire de cel al Curţii de Conturi, care este extern) şi se exercită şi
preventiv şi ulterior. Fiecare din nivelele menţionate are organ propriu de
control financiar intern. Competenţele de control sunt cvasigenerale pentru
controlul financiar al Guvernului (adică se exercită la orice nivel al
administraţiei de stat, de la Guvern, inclusiv, în jos) şi pentru controlul
financiar al Ministerului Finanţelor (adică se exercită la orice nivel al
administraţiei de stat, de la nivelul ministerelor, inclusiv al Finanţelor, şi
judeţelor în jos) şi sunt circumscrise doar unităţilor în subordine pentru
ceilalţi ordonatori de credite.
Acest control (al Curţii de Conturi, al Guvernului, al Ministerului
Finanţelor Publice şi al celorlalte organisme menţionate) este un control
tehnic, adică de naturăfinanciară. În afara acestuia, Parlamentul execută un
control politic asupra oricărei etape a procesului bugetar prin faptul că
dezbate şi aprobă bugetul şi legea bugetului, contul de execuţie bugetară,
documentele pendinte şi legea execuţiei bugetului.

7.4.2.6. Aprobarea execuţiei bugetului

Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară, elaborat de

instituţia specializată de control al finanţelor publice, Parlamentul
declanşează procedura de dezbatere şi aprobare a acestuia. După analiza
raportului în comisiile specializate ale forului legislativ, se dezbate în plenul
Parlamentului, proiectul de lege privind aprobarea contului de execuţie
bugetară.

TEME PENTRU SEMINAR:

1. Enumeraţi componentele sistemului unitar de bugete, conform Legii

500/2002, privind finanţele publice.
2. Prezentaţi individual componentele sistemului unitar de bugete,
conform Legii 500/2002, privind finanţele publice.
3. Enumeraţi principiile bugetare.
4. Prezentaţi fiecare principiu bugetar în parte.
5. Care sunt metodele de dimensionare a componentelor bugetului?
6. Prezentaţi metodele de dimensionare clasice a componentelor
bugetului.
7. Prezentaţi metodele de dimensionare moderne a componentelor
bugetului.
8. Enumeraţi etapele procesului bugetar.
9. Prezentaţi fiecare etapă a procesului bugetar.
10. Fundamentaţi şi elaboraţi un proiect de buget de venituri şi cheltuieli
pentru o instituţie public.