CAP.

I: APARIŢIA ŞI EVOLUŢIA FINANŢELOR

PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA

1.1. Apariţia finanţelor publice locale în cadrul societăţii

1.2. Manifestarea primelor elemente de finanţe publice locale
în Ţările Române şi rolul Regulamentelor Organice
1.3. Finanţele publice locale în perioada după Unirea Ţărilor
Române (1859) până la 1940
1.4. Finanţele publice locale în perioada socialistă
1.5. Finanţele publice locale din anul 1990
Gheorghe M. Voinea 2

Capitolul I

APARIŢIA ŞI EVOLUŢIA FINANŢELOR PUBLICE LOCALE ÎN

ROMÂNIA

Termeni: colectivităţi locale, cerinţe colective locale, Regulamente organice,

lege comunală, lege a administraţiei publice locale, lege privind finanţele
publice locale, organizare administrativ teritorială.

1.1. Apariţia finanţelor publice locale în cadrul

societăţii

Emisiunea şi utilizarea banilor ca expresie a dezvoltării schimbului de

mărfuri şi crearea statului reprezintă cele două premise ale apariţiei finanţelor în
cadrul societăţii.
Datorită utilizării banilor s-au format creanţe şi datorii între participanţii
la tranzacţiile comerciale, şi persoanele juridice şi fizice au contribuit la
constituirea unor resurse băneşti la dispoziţia statului în vederea satisfacerii unor
cerinţe colective.
Emiterea şi utilizarea banilor în cadrul societăţii reprezintă o premisă
importantă pentru finanţele locale, deoarece la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale se mobilizează şi repartizează resurse în expresie bănească în vederea
furnizării serviciilor publice.
Crearea şi dezvoltarea colectivităţilor locale constituie a doua premisă a
apariţiei şi evoluţiei finanţelor locale în cadrul societăţii. Constituirea primelor
forme ale colectivităţilor locale, respectiv a satelor, comunelor şi oraşelor în
cadrul societăţii a necesitat formarea şi utilizarea unor resurse băneşti la
dispoziţia acestora pentru a satisface cerinţe colective specifice a acestora.
Statul şi colectivităţile locale reprezintă două forme de organizare a
societăţii care au dat naştere cerinţelor colective şi au necesitat acoperirea lor pe
seama resurselor băneşti provenite de la persoane fizice şi persoane juridice1.
Comuna a reprezentat o unitate administrativ teritorială care în unele
spaţii teritoriale a precedat organizarea statului. Expresia greacă „polis” desemna
o formă de organizare a unităţilor administrativ teritoriale cu caracter
predominant de apărare şi de locuit, în care se efectuau schimburi, se ţineau
adunări şi întruniri religioase.
1
Vezi: I.N.Stan, Finanţele locale în cadrul economiei publice, Bucureşti, 1933, p. 2
Finanţe publice locale 3

Primele cerinţe colective ale comunelor şi oraşelor care vizau apărarea şi

ajutorul reciproc al locuitorilor au determinat instituirea unor impozite în
vederea acoperirii lor.
În Mesopotamia formaţiunile teritoriale erau centre administrative,
culturale şi religioase de dimensiuni mici. În vederea acoperirii cerinţelor
administrative, oraşele – stat mobilizau resurse provenite din impozite şi taxe
fiind conduse de o persoană asistată de un consiliu format din bătrâni2.
Societatea egipteană de la începutul mileniului IV (î.c.) era organizată în
mici comunităţi agrare conduse de un sfat de bătrâni cu funcţii administrative,
fiscale şi judecătoreşti. Ţara era împărţită în provincii denumite „nome” care la
început dispuneau de o anumită autonomie, ce s-a restrâns după instaurarea
dinastiilor.
Imperiul persan sub Darius I era împărţit în provincii ce erau conduse de
un guvernator numit „satrap”, ales din membrii familiei sale sau din înalte
familii nobile care aveau printre atribuţii, perceperea dărilor şi impozitelor.
Unele impozite erau aşezate asupra proprietăţilor, altele proveneau din
contribuţii extraordinare şi din împrumuturi.
Principalele izvoare de venituri ale comunei romane erau reprezentate de
veniturile din domeniul public, impozite locale şi împrumuturi. De asemenea, la
dispoziţia comunei se percepeau taxe pentru întreţinerea apeductelor, pentru
folosirea pieţelor, amenzi şi alte venituri extraordinare.
În sfera cheltuielilor localităţilor din perioada romană se încadrau plăţile
pentru realizarea unor lucrări publice, pentru construirea unor edificii publice şi
plata unor funcţionari publici.
Cenzorul reprezintă un demnitar public roman care avea misiunea să
realizeze recensământul şi să stabilească impozitele pentru o perioadă de timp.
Cerinţele crescânde ale statului au determinat, la un moment dat,
preluarea unor venituri la nivelul statului şi diminuarea veniturilor
colectivităţilor locale.
Dintre oraşele existente în Dacia sunt menţionate: Apulum, Potaissa,
Germisara, Azizis, Berzovia, Acidava, Napoca, Drobeta, Sucidava3. Printre
lucrările publice necesare oraşelor au fost cele de apărare. O altă parte a
populaţiei din Dacia locuia în sate aşezate în locuri care asigurau hrana, apa şi
apărarea împotriva cuceritorilor.
Dacia a fost împărţită din punct de vedere administrativ, în Dacia
Porolissensis, Dacia Apulensis şi Dacia Malvensis. În perioada cuceririi romane,
Dacia a fost organizată din punct de vedere administrativ după modelul

2
Ovidiu Drimba, Istoria culturii şi civilizaţiei, vol.I, Ed.ştiintifică şi enciclopedică,
Bucureşti, 1985, p.74, 125, 210, 258.
3
Constantin C.Giurescu, Dinu C.Giurescu, Istoria Românilor, vol.I, Edit.Ştiintifică şi
enciclopedică, Bucureşti, 1974, p.93.
Gheorghe M. Voinea 4

provinciilor romane conduse de un guvernator, care decidea asupra măsurilor

privind apărarea provinciei, gospodărirea localităţilor şi împărţirea dreptăţii.
Guvernatorul era ajutat în problemele financiare de administratori (procuratores)
care încasau impozitele şi supravegheau efectuarea cheltuielilor publice.
Coloniile şi municipiile din Dacia erau conduse de un consiliu numit
„Ordo Decurionum” format din consilieri sau decurioni (20). În ultima perioadă
a prezenţei romane, decurionii se ocupau şi de încasarea birurilor pe care le
garantau cu averea lor.
În administraţia oraşelor se mai încadrau persoanele care se îngrijeau de
estetică, de construcţii (aediles), chestori (casieri), persoane care asistau
populaţia la fixarea impozitelor şi a prestaţiilor extraordinare (defensores).
După informaţiile istorice, satele se grupau în jurul unui centru (regiuni),
constituind un organism administrativ autonom numit „territorium” care era
condus de un consiliu (Ordo), format din delegaţi („curiales”) ai satelor numiţi
„magistri vicorum” sau „principe locorum”.
La dispoziţia oraşelor şi satelor din Dacia se încasa impozit asupra
pământului (capitatio terrena, stipendium, iugatio censul) care varia în funcţie de
natura terenurilor, impozit pe cap de locuitor (capitaţia), impozit pe case, taxe
asupra moştenirilor (vicessima hereditatum, 5% din valoarea bunurilor din masa
succesorală), dare pentru vânzarea sau eliberarea sclavilor (vicessima libertatis
4%), contribuţii în natură şi transporturi ale locuitorilor.

1.2. Manifestarea primelor elemente de finanţe

publice locale în Ţările Române şi rolul
Regulamentelor Organice

După formarea principatelor Moldovei şi Munteniei, judeţele, ţinuturile,

oraşele şi satele au fost organizate după anumite reguli, iar activitatea
administrativă la nivel local includea întreţinerea drumurilor, îngrijirea
izlazurilor şi a pădurilor comunale şi alte servicii.
Comuna reprezintă o grupare a populaţiei de pe un anumit teritoriu care
are vechi tradiţii în ţara noastră, în primele aşezări rurale sub forma satelor. În
perioada respectivă existau sate (domneşti) pe care domnii puneau stăpânire şi
reprezentau o parte a patrimoniului domnesc, sate boiereşti pe care domnii le
dăruiau boierilor, sate mânăstireşti formate prin dăruirea lor de către domn
mânăstirilor şi sate libere4.

4
Gh.N.Leon, Finanţele administraţiilor locale, Ed.Lumina românească, Bucureşti, 1940,
p.39-40.
Finanţe publice locale 5

În Moldova, ţinuturile erau administrate de un pârcălab care exercita

autoritatea administrativă, judecătorească şi militară. În Muntenia judeţele erau
sub administrarea unui judeţ care îşi avea originea în judecătorii care au existat
în Dacia după colonizarea romană.
Pe lângă ţinuturi, în Moldova se constituiau „ocoale”, formate din mai
multe sate grupate în jurul unui târg, iar în Muntenia satele se grupau în cadrul
unei unităţi administrativ teritoriale cu denumirea de plasă.
Oraşele formate din secolele XII şi XIII aveau organizare autonomă,
organe de conducere, administrau bunurile proprii. Organele de conducere ale
oraşelor repartizau impozitele între locuitori (cisla), judecau procesele între
locuitori.
Oraşele sau târgurile aveau o conducere aleasă dintre locuitori denumită
sfatul. În Transilvania sfatul era format dintr-un anumit număr de membri (de
regulă 12), în Muntenia conducătorul sfatului se numea judeţ şi în Moldova
şoltuz (membrii sfatului se numeau pârgari).
Dintre veniturile de natură locală ce se încasau la nivelul oraşelor şi
târgurilor sunt cunoscute, din anul 1612, darea numită „banii judeţului”, din anul
1627 darea specială‚ „cheltuiala oraşului Bucureşti”. În aceeaşi perioadă se
încasau alte impozite locale, cum sunt „zlotul”, din anul 1635, ce reprezenta un
impozit pe „case”, „galbenul”, „fumăritul” impozitul pe case sau gospodării,
„zlotul”, „pârcălabia” din Moldova şi „vama domnească” în Muntenia.
Impozitele se percepeau în monede diverse, iar perceptorii se numeau după
monedele în care încasau impozitele zlotaşi, taleraşi, ortaşi5.
Judeţele în Muntenia, ţinuturile în Moldova şi comitatele în Transilvania
au constituit forme ale organizării administrativ teritoriale ce grupau populaţia
de pe un anumit teritoriu şi necesitau mobilizarea unor resurse băneşti în vederea
acoperirii cheltuielilor organelor de conducere şi pentru realizarea unor atribuţii
ce le reveneau pe plan social şi cultural.
Domnitorul putea să dispună de veniturile colectivităţilor locale şi să
perceapă alte dări şi impozite de la locuitori.
Până la Regulamentele Organice, în Ţările Române cerinţele generale nu
erau delimitate de cerinţele locale iar finanţele locale erau incluse în cadrul
finanţelor generale.
Regulamentele Organice fiind primele reglementări de natură
administrativă din Muntenia (1 iulie 1831) şi Moldova (1 ianuarie 1832)
prevedeau modul de administrare al localităţilor şi descentralizare a unor acţiuni
la nivel local.
Pentru oraşe s-au prevăzut norme de administrare de către organe alese
de locuitori, dreptul de a poseda şi administra unele bunuri şi de a furniza unele

5
Ion C.Filitti, Consideraţiuni despre vechea organizare fiscală a Principatelor Române
până la Regulamentul Organic, în Analele economice nr.1-3/an.VIII, Ian.1935
Gheorghe M. Voinea 6

servicii. Puterii centrale îi revenea dreptul de control şi de supraveghere asupra

administrării localităţilor.
Prin Regulamentele Organice s-au menţionat principiile organizării
finanţelor locale în Moldova şi Muntenia. Capitolul III pentru Moldova şi
capitolul IV pentru Muntenia din Regulamentele Organice cuprindeau norme de
organizare a finanţelor locale, prin delimitarea perceperii unor adiţionale la
impozitele directe ale statului şi a unor accize asupra tutunului şi băuturilor.
Conform reglementărilor din anul 1832, veniturile oraşelor din
Principatul Valahiei se mobilizau la „Casa Oraşului” pentru a acoperi
cheltuielile de gospodărie comunală.
Cutia satelor se forma pe seama unei zecimi adiţionale la birul anual (3
lei vechi/1 leu nou şi 11 bani) şi a birului încasat de la cei însuraţi (4 lei vechi/1
leu nou şi 48 bani). Din banii încasaţi în cutia satelor se acoperea leafa
pârcălabului care strângea dările, diferenţele de bir datorită morţii unor săteni de
la o cartagrafie la alta şi cheltuielile trimişilor statului.
Cutia oraşului se alimenta din o zecime asupra capitaţiei datorate de
locuitori, o zecime asupra patentei şi din accize asupra vinului, rachiurilor,
spirtului şi tututunului6.
Cutia oraşelor şi cutia satelor reprezentau după concepţia
Regulamentelor Organice două fonduri comunale din care urmau să se acopere
anumite cerinţe ale oraşelor şi satelor din cele două principate.
Oraşul Iaşi era condus, după normele Regulamentului Organic, de către
un sfat municipal format din membri aleşi pe timp de un an şi de un secretar,
care se preocupau îndeosebi de curăţenia şi bugetul oraşului. Din anul 1851
organul de conducere orăşenesc şi-a schimbat denumirea în „Sfatul orăşenesc”.
După prevederile Regulamentelor Organice, finanţele locale s-au format
pe baza unui sistem fiscal în corelaţie cu sistemul fiscal al statului, respectiv a
unor adiţionale la veniturile directe ale statului.
Conform normelor din Regulamentele Organice, s-au creat două fonduri
speciale pentru oraşele Bucureşti şi Iaşi ce se alimentau pe seama supra
impozitelor percepute de stat la exportul seului, a impozitului aşezat pe vinurile
străine, pe tutunul turcesc şi asupra monopolului cărţilor de joc.
După Regulamentul Organic oraşele libere se administrau de către
consiliul comunal care răspundea de salubritate, construcţii, încasarea veniturilor
şi efectuarea cheltuielilor. Puterea centrală avea drept de control, prin faptul că
la dezbaterile consiliului asista un comisar al guvernului7.

6
Vezi: Th.C.Aslan, Finanţele României de la Regulamentul Organic până astăzi,
Bucureşti, Institutul de arte grafice, 1905, p.28-29.
7
Vezi: Gh.N.Leon, Finanţele administraţiilor locale, Ed.Lumina românească, Bucureşti,
1940, p.59
Finanţe publice locale 7

Asupra organelor locale şi finanţelor locale se exercita o tutelă prin

comisarul guvernului şi prin vornicul care aproba bugetele oraşelor şi
cheltuielile ce depăşeau un anumit nivel.
Regulamentele Organice au prevăzut norme de întocmire a bugetelor
administraţiilor locale.

1.3. Finanţele publice locale în perioada după Unirea

Ţărilor Române (1859) până în anul 1940

Convenţia de la Paris din anul 1858 prevedea, în articolul 46, pentru

Principatele Române egalitatea în faţa legilor şi a fiscului, precum şi libertatea
administrării comunelor urbane şi rurale.
După Unirea Ţărilor Române, finanţele locale s-au bazat pe zecimile
adiţionale la unele impozite directe ale statului şi din această cauză au
determinat inechităţi în suportarea impozitelor şi grevarea celor mai săraci.
Legea comunală din anul 18648 a reglementat modul de organizare a
judeţelor, comunelor rurale şi urbane, a eliminat deosebirile dintre satele şi
oraşele libere şi cele supuse, a prevăzut organizarea judeţelor, oraşelor şi
comunelor, în calitate de persoane juridice, dreptul de a forma şi administra
patrimoniul propriu, de a elabora şi adopta bugetul propriu, precum şi
funcţionarea organelor deliberative (consiliile alese pe o perioadă de patru ani) şi
executive (primarii comunelor rurale aleşi de locuitori şi primarii oraşelor numiţi
de domn dintre consilierii cu cele mai multe voturi).
Pe baza prevederilor Legii din anul 1864, comunele erau autorizate să
asigure funcţionarea serviciilor necesare vieţii locale cum sunt: lucrările
edilitare, învăţământul, cultura şi asistenţa socială, salubritatea, ordinea publică.
În acest scop, bugetele comunelor prevăd venituri pentru a asigura furnizarea
serviciilor necesare locuitorilor din unităţile teritoriale respective.
Prin prevederile Legii comunale din anul 1864 s-a acordat o anumită
autonomie judeţelor, oraşelor şi comunelor şi s-au reglementat cheltuielile ce se
finanţau prin bugetul local.
După prevederile Legii comunale din 1864 cheltuielile cu caracter
obligatoriu cuprindeau: întreţinerea localului primăriei; abonamente,
recensământul populaţiei, registrele stării civile, plata salariilor primarului,
perceptorului, plata personalului poliţiei, cheltuieli pentru instrucţie publică,
cheltuieli pentru instituţii de asistenţă socială, iluminat, pavat străzi, grădini
publice, plăţi pentru datorii locale.

8
I.N.Stan, Finanţele locale în cadrul economiei publice, Bucureşti, 1933, p.63.
Gheorghe M. Voinea 8

Potrivit Legii comunale din 1864 veniturile administraţiilor locale se

formau pe seama zecimilor adiţionale aplicate la unele impozite directe ale
statului.
După Unirea Munteniei cu Moldova s-a lărgit baza impunerii directe
prin eliminarea unor privilegii, capitaţia a fost înlocuită cu o contribuţie
personală, a fost introdus impozitul funciar de 4% asupra proprietarilor de
terenuri. Comunele erau autorizate să stabilească impozite sau contribuţii prin
decizia consiliului comunal adoptată cu majoritatea membrilor, cu aprobarea
Ministerului de Interne.
Constituţia României din anul 1866 a prevăzut principiul descentralizării
care contribuia la întărirea autonomiei judeţelor, oraşelor şi comunelor.
Implicaţii însemnate asupra finanţelor locale au avut normele Legii
asupra maximului taxelor şi contribuţiilor comunale din anul 1871 (Legea
L.Catargi), prin care se stabileau obiectele asupra cărora se aşezau impozite şi
taxe locale şi limita lor. La nivelul oraşelor, se fixau 35 obiecte supuse la accize,
32 taxe şi contribuţii şi 2 zecimi adiţionale asupra contribuţiilor directe către stat.
La sate se stabileau 7 obiecte supuse la accize, 10 taxe şi contribuţii şi 2 zecimi
adiţionale asupra contribuţii directe ale statului.
Modificările la Legea comunală adoptate în anul 1874 au restrâns unele
decizii ale comunelor cu privire la buget, împrumuturi, concesiuni, erau aprobate
de Ministerul de Interne9 libertatea comunelor în domeniul financiar, primarul
era numit la recomandarea Ministerului de Interne.
Legea asupra maximului taxelor şi contribuţiilor comunale din anul
1893 a prevăzut noi impozite şi taxe comunale, precum impozitele asupra
terenurilor virane, a stabilit 132 articole impuse la accize şi 36 taxe pentru
folosinţa domeniului public, pentru serviciile prestate de comună locuitorilor şi
patru zecimi adiţionale asupra contribuţiilor directe către stat pentru oraşe şi
două pentru comunele rurale.
Sistemul impozitelor şi taxelor locale a asigurat o anumită parte a
resurselor necesare comunităţilor locale dar genera şi unele efecte negative.
Impozitele şi taxele locale împiedicau desfăşurarea schimbului de mărfuri,
influenţau preţurile şi sprijinul reciproc între comune. Accizele fiind aşezate
asupra articolelor de primă necesitate contribuiau la scumpirea vieţii şi la
inechităţi fiscale.
Prin reglementările din anul 1903 (Legea maximului taxelor şi
contribuţiilor comunale) s-a modificat structura resurselor financiare locale
astfel10 :
 s-au suprimat barierele vamale dintre comune;

9
Vezi: Gh.N.Leon, Finanţele administraţiilor locale, Ed.Lumina românească, Bucureşti,
1940, p.98
10
I.N.Stan, Finanţele locale în cadrul economiei publice, Bucureşti, 1933, p.69.
Finanţe publice locale 9

 s-au desfiinţat accizele fără productivitate şi randament;

 accizele se percepeau la locul de producţie pentru obiectele fabricate în
ţară şi la vamă pentru cele importate;
 s-a creat un fond comun pe seama accizelor şi o zecime şi jumătate
adiţionată la contribuţiile directe ale statului.
Fondul comun era administrat şi repartizat de stat către comune în
funcţie de media accizelor pe ultimii cinci ani şi de prorata principalelor patente,
licenţe de băuturi spirtoase, contribuţiile pentru căile de comunicaţie din care se
scădeau 10% pentru cheltuielile de încasare şi administrare şi 8% pentru
formarea unui fond de rezervă.
Prin Legea maximului taxelor şi contribuţiilor comunale din anul 1903
s-a încercat să se asigure comunelor surse mai însemnate şi să imprime
sistemului fiscal local o anumită elasticitate.
Sistemul fiscal local reglementat în anul 1903 până la reforma fiscală
din 1921/1923 se baza pe următoarele venituri:
 zecimile adiţionale la impozitele directe ale statului aveau un randament
mai bun, erau stabile şi simple. În acelaşi timp, zecimile nu erau elastice,
de unde influenţau asupra echităţii fiscale;
 fondul comun era considerat un instrument al finanţelor locale pentru a
acoperi unele cerinţe din bugetele localităţilor şi un mijloc de intervenţie
în vederea echilibrării bugetelor locale.
Impozitele şi taxele reglementate prin Legea din anul 1903 se grupau
după natura lor astfel: impozite asupra articolelor de consumaţie, impozite
asupra circulaţiei mărfurilor, impozite somptuoare asupra obiectelor de lux, taxe
pentru servicii prestate de comună particularilor (iluminat, apă, eliminarea
resturilor menajere), taxe pentru folosinţa domeniului public al comunei.
Legea maximului taxelor şi a contribuţiilor comunale a urmărit să
asigure comunelor o anumită autonomie în administrarea veniturilor, a
diversificat sistemul de impozite şi taxe locale.
Reforma contribuţiilor directe din anul 1921 a eliminat zecimile
adiţionale asupra contribuţiilor directe ale statului şi unele impozite locale
(impozitul asupra clădirilor şi locurilor virane, impozitul asupra spectacolelor),
exercitând influenţă negativă asupra finanţelor locale.
Legea pentru unificarea contribuţiilor directe din februarie 1923 a
reintrodus cotele adiţionale la veniturile directe în favoarea comunelor şi
judeţelor, dar interzicea comunelor să impoziteze obiectele asupra cărora se
aşezau impozite de stat. În general din anul 1921 s-a manifestat tendinţa de
preluare a unor venituri mai mari la bugetul administraţiei centrale.
În iunie 1923, s-a adoptat Legea maximului taxelor şi contribuţiilor
comunale, prin care s-a reglementat dreptul comunelor de a institui următoarele
impozite şi taxe cu aprobarea Ministerului de Interne:
 impozite asupra circulaţiei mărfurilor;
Gheorghe M. Voinea 10

 impozite somptuoare asupra obiectelor de lux;

 taxe pentru servicii prestate particularilor de către comună;
 taxe pentru folosinţa domeniului public al comunei.
Conform legii maximului taxelor şi contribuţiilor comunale din iunie
1923, comunele percepeau impozite şi taxe din care 12 erau impozite
somptuoare sau asupra circulaţiei mărfurilor, iar 37 erau taxe locale.
Legea de unificare administrativă din 1925 reglementa activitatea
comunelor şi a judeţelor sub coordonarea, îndrumarea şi controlul Ministerului
de Interne ajutat de un Consiliu Superior Administrativ şi urmărea crearea unui
regim uniform al vieţii locale bazat pe descentralizarea unor servicii publice.
Consiliul comunal avea atribuţii în domeniul învăţământului primar,
culte, sănătate publică, construcţia şi întreţinerea străzilor, încurajarea industriei,
agriculturii, comerţului, meseriilor. Consiliul comunal examina şi aproba bugetul
local, decidea asupra instituirii unor taxe, contractării de împrumuturi.
Pe baza prevederilor Legii de unificare administrativă din 14 iunie 1925,
serviciile comunale cu caracter economic se organizau pe baza principiului
exploatării în regie şi pe bază comercială, se stabilea că nu se puteau impune
cheltuieli obligatorii în sarcina comunelor şi judeţelor fără să se asigure mijloace
financiare pentru acoperirea lor. Judeţele şi comunele nu puteau recurge la
perceperea de impozite, numai în cazul în care veniturile proprietăţilor, ale
întreprinderilor şi din taxele existente nu erau suficiente pentru acoperirea
cheltuielilor.
În calitate de persoane juridice comunele dobândeau bunuri şi aveau
dreptul să le administreze. Consiliile judeţene coordonau învăţământul,
sănătatea, ocrotirea socială, drumurile, agricultura.
Măsurile prevăzute de Legea de unificare administrativă din iunie 1925
erau considerate ca având un caracter tranzitoriu spre un sistem bazat pe
descentralizare administrativă. În 28 martie 1926 s-a adoptat Legea privind
aşezarea şi administrarea impozitelor asupra spectacolelor publice care
reglementa impozitarea spectacolelor de orice fel pe baza unor cote procentuale
(între 10 şi 30%) din care 25% revenea comunelor şi 35% oraşelor din care se
forma un fond pentru stimularea mişcării artistice şi culturale locale.
Legea pentru formarea şi repartiţia fondului comunal şi judeţean din 28
martie 1926 extindea utilizarea fondului şi de către judeţe şi camere profesionale
şi stabilea sursele de formare:
 33% din produsul impozitului asupra consumării spirtului din cereale
din care se scădea 4% pentru fondul destinat industrializării fructelor şi
1% pentru un alt fond;
 20% din produsul impozitului asupra consumaţiei vinului;
 30% din produsul impozitului asupra consumaţiei rachiurilor din fructe;
Finanţe publice locale 11

 30% din produsul impozitelor pe consumaţia zahărului din glucoză,

produse de petrol.
Fondul comunal şi judeţean era repartizat într-o cotă de 5% pentru
formarea unui fond de rezervă, iar diferenţa se repartiza astfel: 50% pentru
comunele rurale şi urbane, 41% pentru judeţe din care 1/4 era destinată
drumurilor, 9% camerelor profesionale. Sumele din fondul comunal şi judeţean
se repartizau în funcţie de capacitatea contributivă a colectivităţilor locale
exprimată prin impozitele elementare şi adiţionale şi populaţia după ultimul
recensământ.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din august 1929 a acordat
comunelor o anumită autonomie administrativă.
În sfera atribuţiilor consiliului comunal se încadrau votarea bugetului,
aprobarea contribuţiilor şi taxelor, contractarea împrumuturilor.
Veniturile periodice ale bugetelor locale se formau din: impozite directe,
taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, asupra exploatării drumurilor, din
închirierea, arendarea şi exploatarea proprietăţilor, subvenţii, amenzi. Veniturile
extraordinare proveneau din: cote adiţionale suplimentare, cote adiţionale
extraordinare, excedente anuale, împrumuturi, cotizaţii şi prestaţii în natură,
daruri, sume rezultate din vânzarea imobilelor.
Comunele au dobândit dreptul a institui prin regulamente speciale taxe
speciale pentru folosirea drumurilor.
Cheltuielile din bugetele locale se grupau în cheltuieli normale şi
cheltuieli extraordinare.
Prin legea de organizare a administraţiei locale din august 1929 s-a
urmărit întărirea puterii de decizie a organelor locale, respectiv a autonomiei lor
în furnizarea unor servicii publice. Comunele şi judeţele au avut dreptul să se
organizeze în asociaţii pentru a realiza anumite acţiuni şi pentru a îmbunătăţi
modul de funcţionare a serviciilor publice.
Consiliul comunal avea răspunderi importante în domeniul finanţelor
locale şi anume aprobarea bugetului, a împrumuturilor, stabilirea contribuţiilor şi
a taxelor locale.
Prin Legea drumurilor din 6 august 1929 s-a trecut la finanţarea
construcţiei, modernizării şi administrării drumurilor de interes local din
bugetele comunelor şi judeţelor. În vederea acoperirii cheltuielilor de această
natură din bugetele locale s-a legiferat dreptul comunelor şi judeţelor de a
percepe cote adiţionale asupra unor impozite elementare.
În anul 1931 s-a modificat Legea fondului comunal şi judeţean pentru a
asigura resurse mai mari comunelor şi judeţelor. Fondul comunal şi judeţean era
afectat cu 10% pentru acoperirea unor cerinţe la unele comune şi judeţe cu
venituri reduse iar diferenţa de 90% se repartiza astfel: 42% judeţelor, 16%
comunelor urbane, 30% comunelor rurale, 12% camerelor profesionale.
Gheorghe M. Voinea 12

În anul 1933 s-a adoptat Legea pentru organizarea finanţelor locale

(nr.88/1933) pentru a preciza cheltuielile ce se efectuau prin bugetele judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor şi veniturile pentru acoperirea acţiunilor
înscrise în bugetele locale11.
Veniturile colectivităţilor locale, după Legea pentru organizarea
finanţelor locale din anul 1933 se grupau în venituri ordinare, venituri
extraordinare şi cu destinaţie specială. Veniturile ordinare la rândul lor
proveneau din impozite generale, din impozite şi taxe comunale şi venituri din
activitatea economică şi averea mobilă şi imobilă.
Veniturile provenite din impozite generale erau reprezentate de:
 cote adiţionale în limite prevăzute de Legea contribuţiilor directe;
 cotele adiţionale alte impozite ale statului încasate în cadrul comunei:
50% din impozitul pe automobile; 33% din produsul impozitelor pe
spectacole; 66% din produsul impozitului asupra curentului electric şi
gazului natural; 25% din produsul impozitului pe consumul de rachiuri
din fructe şi 5% din produsul impozitului pe consumul celorlalte
rachiuri; 20% din produsul impozitului asupra succesiunilor şi
donaţiunilor; 1,25% din cote de 4% asupra primelor la curse şi alte
sporturi;
 taxele percepute asupra extracţiei nisipului, pietrişului, nămolului,
trestiei, papurei, stufişului din albia râurilor;
 fondul comunal şi judeţean.
Veniturile din impozite şi taxe comunale erau reprezentate de impozitul
asupra valorii locative a terenurilor (max.15%), taxele pentru folosinţa
temporară a bunurilor din domeniul public, pentru servicii prestate locuitorilor,
pentru utilizarea drumurilor.
Cheltuielile din bugetele locale erau destinate funcţionarii administraţiei
generale, drumurilor, acţiunilor social culturale întreprinderilor locale şi pentru
alte cerinţe.
Legea privind organizarea finanţelor locale din anul 1933 a mai
reglementat modul de administrare al finanţelor locale şi a introdus controlul
preventiv în administraţia comunală şi judeţeană.
Prin normele legii administrative din anul 1938 s-a realizat o
reorganizare a unităţilor administrative-teritoriale sub următoarele forme: ţinut,
judeţ, plasă, comună. Unele unităţi administrative-teritoriale au fost investite cu
competenţe în furnizarea unor servicii şi au beneficiat de dreptul de a administra
resurse băneşti12. De asemenea, s-au delimitat serviciile publice de stat de

11
I.N.Stan, Finanţele locale în cadrul economiei publice, Bucureşti, 1933, p.161.
12
Vezi Gh. N. Leon, Finanţele administraţiilor locale, Ed. Lumina românească, Institutul
de arte grafice, Bucureşti, 1840, p. 111
Finanţe publice locale 13

serviciile publice locale. În sfera serviciilor publice locale se încadrau drumurile,

salubritatea şi alte acţiuni edilitare şi de gospodărie comunală, asistenţă socială.
De asemenea, prin legea menţionată s-au prevăzut norme cu privire la
elaborarea, executarea şi încheierea bugetelor locale.
Dacă din punct de vedere al mărimii cheltuielile din bugetele locale în
perioada 1924-1928 au sporit de peste patru ori, pe planul destinaţiei în anul
1930 cheltuielile pentru administraţie deţineau 30,76%, drumuri 16,45%, acţiuni
social culturale 13,11%, întreprinderi 15,65%, diverse 10,60%, fond de credite
2,81%, cheltuieli extraordinare 10,63%.
Evoluţia organizării finanţelor locale în perioada interbelică scoate în
evidenţă pe de o parte competenţele colectivităţilor locale de a acoperi cerinţele
publice şi resursele financiare necorespunzătoare, precum şi necesitatea
îmbunătăţirii repartiţiei cheltuielilor între stat şi judeţe şi comune.

1.4. Finanţele publice locale în perioada socialistă

Pe baza prevederilor legii nr.3/1949 asupra întocmirii, executării şi

încheierii bugetului de stat, bugetele locale au fost înglobate în bugetul general
al statului. Includerea bugetelor locale în bugetul general al statului s-a justificat
prin aplicarea principiului centralismului democratic la baza organizării statului.
Structura bugetelor locale a reflectat organizarea administrativ teritorială
a statului pe trei nivele decisă în perioada respectivă şi anume regiuni, raioane,
oraşe şi comune. În conformitate cu organizarea administrativ teritorială pe trei
nivele, bugetele locale erau formate din bugetele regiunilor, bugetele raioanelor
şi bugetele oraşelor şi comunelor.
Veniturile bugetelor locale erau formate din venituri proprii, venituri
atribuite şi venituri de regularizare. Veniturile proprii proveneau din cotele parte
ale beneficiilor întreprinderilor şi organizaţiilor economice locale, prisosuri de
mijloace circulante şi de resurse pentru investiţii, impozite şi taxe locale plătite
de întreprinderi şi populaţie. Veniturile atribuite erau reprezentate de impozite
generale de stat ce se încasau în bugetele locale. Veniturile de regularizare erau
destinate echilibrării bugetelor locale fiind formate din cote defalcate din
impozite pe veniturile populaţiei, impozit pe spectacole şi alte venituri.
Cheltuielile din bugetele locale erau destinate finanţării economiei
locale, acţiunilor social culturale, sănătate, prevederi sociale, gospodărie
comunală.
Organizarea administrativ teritorială din anul 1968 a eliminat unele
structuri administrativ teritoriale care nu aveau tradiţii istorice în ţara noastră,
regiunile şi raioanele, a urmărit reducerea aparatului administrativ, revenirea la
structuri administrativ-teritoriale proprii (judeţul) şi crearea a două structuri
administrativ-teritoriale judeţele, municipiile, oraşele şi comunele. În funcţie de
Gheorghe M. Voinea 14

organizarea administrativ teritorială din anul 1968 bugetele locale erau formate
din bugetele judeţelor şi al municipiului Bucureşti, bugetele municipiilor,
bugetele oraşelor şi bugetele comunelor.
În perioada 1968-1978, veniturile proprii ale bugetelor locale erau
grupate în venituri de la unităţile socialiste, venituri din impozite şi taxe de la
populaţie şi diverse venituri. În sfera veniturilor proprii de la unităţile socialiste
se încadrau vărsămintele din beneficii, impozitul de regularizare, impozitul pe
spectacole, impozitul pe veniturile cooperativelor impozitul pe clădiri şi terenuri
plătit de întreprinderi, taxe de timbru. Veniturile din impozite şi taxe de la
populaţie includeau impozitul pe retribuţie, impozitul pe veniturile realizate de
cooperatori, impozitul pe clădiri şi terenuri. O parte a veniturilor bugetelor locale
proveneau din cote defalcate pe impozitul pe retribuţie şi subvenţii de la bugetul
de stat.
Cheltuielile din bugetele locale, în perioada menţionată se grupau în
cheltuieli pentru finanţarea economiei locale, cheltuieli pentru acţiuni social
culturale şi cheltuielile pentru organele locale ale administraţiei. În sfera
cheltuielilor economice se cuprindeau cheltuielile pentru investiţii, finanţarea
mijloacelor circulante şi alte acţiuni din economia locală. În cadrul cheltuielilor
social culturale se încadrau învăţământul, cultura şi arta, sănătatea şi asistenţa
socială.
Din structura cheltuielilor finanţate prin bugetele locale se observă
aceeaşi tendinţă ca şi în bugetul de stat, de a finanţa acţiuni economice pe seama
resurselor băneşti mobilizate în bugetele locale, ceea ce reflecta intervenţia
statului în economie.
Conform Legii pentru adoptarea bugetului de stat pe anul 1979
veniturile şi cheltuielile bugetelor locale erau stabilite astfel:

Cheltuieli 52,1 100

mld. lei %
Venituri proprii 24,7 47,4
Venituri de echilibrare 27,4 52,6
din care:
- sume defalcate 23,4 44,9
- subvenţii 4 7,7

În perioada 1968-1979 se constată o creştere a veniturilor proprii ale

bugetelor locale care a fost determinată de trecerea unor întreprinderi în
subordonarea locală şi de atribuirea unor venituri unităţilor administrativ
teritoriale.
Ultimii zece ani ai perioadei socialiste au fost marcaţi de o tendinţă
puternică de centralism, care s-a reflectat prin limitarea competenţelor organelor
Finanţe publice locale 15

locale, preluarea unor venituri la bugetul de stat, reducerea capacităţii de decizie

a organelor locale şi reducerea bazei de venituri proprii. În această perioadă
veniturile proprii au coborât sub 25% din totalul veniturilor bugetelor locale.

1.5. Finanţele publice locale după anul 1990

În conformitate cu prevederile Constituţiei din anul 1991, România este

un stat naţional suveran şi independent, unitar şi indivizibil. Administraţia
publică din unităţile administrativ teritoriale s-a aşezat pe principiile autonomiei
locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice.
Legea nr.10/1991 privind finanţele publice pornind de la structura
organizatorică a statului, a prevăzut că în structura bugetului public naţional se
încadrează alături de bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ
teritoriale. Bugetele locale se elaborează, adoptă şi execută de autorităţile
administraţiei publice locale.13
Pe baza prevederilor legii nr.72/199614 privind finanţele publice,
resursele financiare publice s-au constituit şi gestionat printr-un sistem unitar de
bugete şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele altor
instituţii publice cu caracter autonom.
Bugetele locale sunt reprezentate de bugetele unităţilor administrativ
teritoriale care au personalitate juridică, ce se elaborează, adoptă şi execută de
autorităţile administraţiei publice locale.
Conform prevederilor legii administraţiei publice locale, autorităţile
administraţiei publice locale au fost investite cu dreptul la resurse proprii pe care
le pot gestiona potrivit atribuţiilor prevăzute prin lege. 15
În contextul acţiunilor de întărire a autonomiei locale se înscrie Legea
privind finanţele publice locale nr.189/14 octombrie 1998 şi O.U.G. nr. 45/2004
care au reglementat16:
 structura resurselor financiare la dispoziţia autorităţilor administraţiei
publice locale şi modul de repartizare pe unităţi administrativ teritoriale;
 structura cheltuielilor ce se aprobă şi efectuează prin bugetele locale;
 principiile şi regulile de administrare naţională şi eficientă a resurselor
financiare din bugetele locale;

13
Legea nr.10/1991 privind finanţele publice în M.Of. nr.23/30 ian.1991
14
Legea nr.72/1996 privind finanţele publice în M.Of. nr.152/17 iulie 1996
15
Legea administraţiei publice locale nr.215/23 aprilie 2001 (în M.Of. nr.204 (23 aprilie
2001) şi Legea administraţiei publice locale (în M.Of.nr.238/1991)
16
Legea nr.189/1998 privind finanţele publice locale în M.Of. nr.404/1998, OUG nr.
45/2004
Gheorghe M. Voinea 16

 delimitarea drepturilor de administrare a resurselor financiare, dar şi a

răspunderii autorităţilor administraţiei publice locale;
 întărirea autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale în
gestionarea resurselor financiare locale;
 creşterea răspunderii autorităţilor administraţiei publice locale în
atragerea unor resurse băneşti sub forma împrumuturilor;
 încurajarea planificării pe termen lung şi fundamentarea pe această bază
a deciziilor financiare;
 principiile de elaborare, adoptare şi executare a bugetelor locale.
Autorităţile administraţiei publice locale sunt competente în următoarele
domenii ale finanţelor locale:
 elaborarea şi aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite;
 stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale în
condiţiile legii;
 urmărirea execuţiei bugetelor locale şi rectificarea acestora pe parcursul
exerciţiului bugetar;
 stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice locale;
 administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi privată a
unităţilor administrativ teritoriale;
 administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare în
condiţii de eficienţă;
 fundamentarea şi aprobarea opţiunilor şi priorităţilor în finanţarea
cheltuielilor publice locale;
 elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de
dezvoltare ale unităţilor administrativ teritoriale;
 organizarea şi urmărirea efectuării controlului financiar preventiv
propriu, a controlului intern şi a controlului asupra obligaţiilor fiscale
către bugetele locale.
Întărirea autonomiei locale a unităţilor administrativ-teritoriale
promovată după anul 1990 s-a reflectat pe următoarele planuri:
 creşterea veniturilor care se administrează de autorităţile administraţiei
publice locale;
 elaborarea şi aplicarea unor criterii în repartizarea unor sume de la
bugetul de stat în vederea echilibrării bugetelor locale;
 întărirea controlului asupra cheltuielilor ce se efectuează din bugetele
locale;
 eliminarea controlului administraţiei centrale asupra documentelor
tehnico-economice pentru investiţiile finanţate integral din bugetele
locale;
 autorităţile administraţiei publice locale fundamentează propunerile din
proiectul de buget pe baza planului strategic de dezvoltare al unităţii
Finanţe publice locale 17

administrativ-teritoriale, a programului de investiţii detaliat pe obiective

şi ani de execuţie şi a prognozei bugetului local pe următorii trei ani.

Întrebări
1. Care sunt premisele apariţiei şi evoluţiei finanţelor locale?
2. Exemplificaţi apariţia primelor elemente de finanţe locale în Mesopotamia,
Societatea egipteană, statul roman, statul dac.
3. Delimitaţi unele particularităţi ale manifestării finanţelor locale în ţările
române.
4. Ce semnificaţie au Regulamentele Organice pentru finanţele locale din Ţările
Române?
5. Ce importanţă are Legea maximului taxelor şi contribuţiilor comunale din anul
1903 pentru finanţele locale?
6. Care sunt principalele modificări în organizarea finanţelor locale în perioada
interbelică?
7. Care sunt principalele prevederi ale Legii asupra finanţelor locale din anul
1933?
8. Evidenţiaţi principalele trăsături ale finanţelor locale în perioada socialistă.

Bibliografie:
1. Th. C. Aslan, Finanţele României de la Regulamentul Organic până astăzi,
Bucureşti, Institutul de arte grafice, 1905;
2. Ovidiu Drimba, Istoria culturii şi civilizaţiei, vol.I, Ed.ştiintifică şi
enciclopedică, Bucureşti, 1985;
3. Ion C.Filitti, Consideraţiuni despre vechea organizare fiscală a Principatelor
Române până la Regulamentul Organic, în Analele economice nr.1-3/an.VIII,
Ian.1935
4. Constantin C.Giurescu, Dinu C.Giurescu, Istoria Românilor, vol.I,
Edit.Ştiintifică şi enciclopedică, Bucureşti, 1974;
5. Gh. N. Leon, Finanţele administraţiilor locale, Ed.Lumina românească,
Bucureşti, 1940
6. I. Râmniceanu, Gh. Voinea, Finanţele locale şi rolul lor în dezvoltarea
economică şi social-culturală a judeţelor, Ed. Ştiinţifică li Enciclopedică,
Bucureşti, 1983
7. I. N. Stan, Finanţele locale în cadrul economiei publice, Bucureşti, 1933