UNITATEA DE ÎNVĂȚARE IV

SISTEMUL BUGETAR AL ROMÂNIEI

Cuprins
4.1. Introducere .......................................................................................................... 63
4.2. Obiective ..............................................................................................................64
4.3. Subiecte de studiu ................................................................................................64
4. 3.1. Conţinutul economic al bugetului.....................................................................64
4.3.2. Conţinutul economic şi trăsăturile procesului bugetar.......................................66
4.3.3. Principii bugetare...............................................................................................67
4.3.4. Componentele sistemului bugetar în România.................................................72
4.3.5. Conţinutul fazelor procesului bugetar................................................................74
4.3.5.1. Elaborarea proiectului bugetului de stat.........................................................74
4.3.5.2. Aprobarea proiectului bugetului de stat..........................................................76
4.3.5.3. Execuţia bugetului..........................................................................................77
4.3.5.4. Încheierea exerciţiului bugetar.......................................................................80
4.3.5.5. Controlul şi aprobarea execuţiei bugetare.......................................................81
4.4. Rezumat ...............................................................................................................82
4.5. Test de autoevaluare ........................................................................................... 83
4.6. Concluzii ..............................................................................................................84
4.7. Sarcină de învățare………………………………………………………………84
4.8. Bibliografie obligatorie ........................................................................................85

4.1. Introducere

Unitatea de învățare are în vedere prezentarea conceptului de buget, prezintă

principalele caracteristici ale sistemului bugetar și ale procesului bugetar, dar și
principiile ce ghidează elaborarea și execuția bugetului. Ultima parte a unității de
învățare prezintă fazele procesului bugetar, cu particularitățile specifice bugetului de
stat, cel mai important fond de resurse financiare publice. Prin această unitate de
învățare se răspunde la următoarele întrebări: Ce este bugetul statului? Ce este
sistemul bugetar? Care sunt componentele sistemului bugetar în România? Ce este
procesul bugetar și care sunt trăsăturile sale esențiale? Care sunt principiile bugetare?
Care sunt fazele procesului bugetar?
Cunoştinţe preliminare: politică financiară, previziune, autorizare, anualitate

Resurse necesare şi recomandări de studiu: resursele de la bibliografia

obligatorie; acces internet; site-ul Ministerului Finanțelor Publice -
http://www.mfinante.ro/echipa.html?pagina=domenii, secțiunea Bugetul de

63
 stat

Durata de învăţare: 180 de minute

4.2. Obiective

. Obiectivul specific: dobândirea cunoștințelor și abilităților teoretice privind

bugetul statului, sistemul bugetar și procesul bugetar

Obiectivele operaționale
După parcurgerea conținutului, toți studentii vor putea:
- Să definească bugetul statului, sistemul bugetar, procesul bugetar,
principiile bugetare;
- Să enumere principiile bugetare;
- Să enumere componentele sistemului bugetar din România;
- Să enumere fazele procesului bugetar din România;
- Să exprime conținutul fiecărui principiu bugetar;
- Să exprime conținutul fiecărei faze a procesului bugetar din România.

4. 3.1. Conţinutul economic al bugetului

În perioada antichității și a evului mediu vistieria statului se confunda cu

vistieria conducătorului statului, neexistând o delimitare clară între veniturile şi
cheltuielile acestuia şi cele ale statului, nici reguli privind cheltuirea resurselor băneşti
ale statului.
Noţiunea de buget al statului se consacră odată cu perioada capitalistă, când
se pretinde ca veniturile şi cheltuielile statului să fie înscrise într-un buget şi
prezentate în fiecare an Parlamentului pentru analiză şi aprobare.
Astfel, bugetul apare ca un document de prezentare şi aprobare a veniturilor
şi cheltuielilor statului. Bugetul reflecta în această perioadă mijloacele prin care statul
procura şi utiliza resursele necesare acoperirii cheltuielilor sale, iar esenţa planificării
financiare consta în stabilirea unui control strict al autorităţii legislative (Parlament)
asupra activităţii autorităţii executive (Guvern), raţiunea întocmirii bugetului fiind cu
preponderenţă de natură politică.
Ca trăsături ale bugetului public specific acestei perioade putem evidenţia
următoarele:
a) bugetul public este un act de previziune, care prezintă un tablou ce
evaluează și compară veniturile bugetului şi utilizările care se dau acestora;
b) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executivă este
abilitată de puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu
prevederile bugetare;
64
 c) bugetul public este un act anual, anul bugetar ca perioadă a exerciţiului
financiar fiind considerat cel mai adecvat interval pentru care se poate efectua
programarea şi se poate urmări execuţia veniturilor şi cheltuielilor.
Caracteristicile amintite accentuează caracterul juridic al bugetului public,
întrucât bugetul era privit ca un document pur financiar ce îmbracă forma legii,
document menit a pune în evidenţă numai veniturile şi cheltuielile proprii statului.1
Evoluţia complexităţii economiei a dus la ajustări în privinţa concepţiei
tradiţionale despre buget. Datorită efectelor pe care le-au exercitat fenomenele de
natură economică şi socială de după cel de-al doilea război mondial şi a amplificării
rolului statului în economie (devine stat protector, agent economic şi partener de
afaceri), bugetul public a devenit un instrument privilegiat de politică economică, o
armă esenţială în reglarea pe care puterea publică incearcă să o pună în funcţiune. 2 Ca
urmare, în perioada actuală, bugetul public constituie nu o simplă listă a veniturilor şi
cheltuielilor probabile ale statului, ci un veritabil plan financiar la nivel
macroeconomic.3
Bugetul public constituie, în economia contemporană, veriga centrală a
sistemului financiar al oricărei ţări, fiind expresia unui tip specific de relaţii
economice în formă bănească ce iau naştere în procesul repartiţiei PIB în legătură cu
îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului.
Aceste relaţii se manifestă în dublu sens:
- ca relaţii prin intermediul cărora se mobilizează resursele băneşti la
dispozitia statului;
- ca relaţii prin care se repartizează aceste resurse.
Bugetul public se caracterizează astfel prin două laturi esenţiale,4 şi anume:
- latura relaţiilor economice care se nasc în procesul formării pe baza
autorizaţiei parlamentare al fondurilor de mijloace băneşti ale statului - la nivel
central şi local - prin care se materializează formarea veniturilor bugetare;
- latura relaţiilor economice determinate de procesul repartizării fondurilor
bugetare, ce se înfăptuieşte în limitele aceleiaşi autorizaţii parlamentare şi care se
materializează în alocaţiile bugetare, din rândul cărora o parte reprezintă cheltuieli
propriu-zise ale statului, iar o altă parte se constituie în avansuri de produs intern net.
Prin bugetul public se proiectează şi se desfăşoară activitatea privind
finanţele publice, bugetul public fiind instrumentul de programare, executare şi
control asupra rezultatelor execuţiei resurselor băneşti ale societăţii şi a modului de
repartizare şi utilizare a acestora prin chetuieli publice. Prin intermediul veniturilor
preluate la dispoziţia sa şi a alocărilor acestora, bugetul public influenţează activitatea
economico-socială a ţării, constituindu-se într-un veritabil instrument de politică
financiară.

1
M. Duverger, Finances publiques, PUF, 1988, p. 243 - 244
2
G. Abraham - Frois, Economie politică, Editura Humanitas, Bucureşti, 1994, p. 344
3
I. Văcărel şi colab., Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică RA, Bucureşti, 1992, p.
338
4
Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică RA,
Bucureşti, 1997, p. 8
65
 În teoria şi practica economică contemporană, bugetul public este documentul
de bază, cu putere de lege, care stabileşte, pe de o parte, natura şi mărimea veniturilor
ce se mobilizează la dispoziţia statului, iar pe de altă parte, felul şi volumul alocaţiilor
bugetare ce se vor dirija de către stat pentru finanţarea diverselor activităţi în cursul
unui an.5 În acest fel, bugetul public reprezintă expresia sintetizată a relaţiilor
economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării fondurilor centralizate de
mijloace băneşti ale statului şi unităţilor administrativ teritoriale, în vederea finanţării
activităţilor destinate cresterii calităţii vieţii, a unor activităţi privind dezvoltarea
economică a ţării, cercetarea ştiinţifică, amplificarea şi perfecţionarea infrastructurii,
constituirea rezervelor de stat, apărarea naţională, a ordinii publice şi de drept.
Această definire a bugetului public relevă complexitatea relaţiilor economice
şi financiare refectate de acesta, precum şi rolul deosebit de important jucat de el în
viaţa economico-socială contemporană.

4.3.2. Conţinutul economic şi trăsăturile procesului bugetar

Procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de

instituţiile competente ale statului în scopul realizării politicii financiare aplicate de
autoritatea guvernamentală, concretizându-se în operaţiuni de natură tehnică şi acte
consecutive care se succced anual „de elaborare, aprobare, executare, control şi
raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului general de execuţie a
acestuia”6. Sub aspectul realizării în timp, acest proces durează circa 3 ani
calendaristici consecutivi. Astfel, în primul an (sau parte din acesta) are loc
întocmirea şi aprobarea proiectului de buget ce se execută în al doilea an. În al treilea
an se efectuează lucrările de încheiere a execuţiei bugetare.
Procesul bugetar prezintă anumite particularităţi de la ţară la ţară, dar pot fi
identificate și o serie de caracteristici comune, care-i conferă trăsăturile specifice unui
proces.
Procesul bugetar este caracterizat prin următoarele trăsături comune:
- este un act de decizie, întrucât presupune ordonarea priorităţilor şi
alocarea resurselor necesare pentru realizarea obiectivelor de utilitate publică
selectate pentru finanțare;
- este un act predominant politic, întrucât deciziile privind alocarea resurselor
bugetare sunt determinate de grupurile politice care deţin supremaţia politică, iar nu
de forţele pieţei;
- este un act complex, la realizarea căruia participă un număr mare de subiecţi
(şcoli, spitale, societăţi comerciale, regii autonome, etc.), fiecare dintre aceştia cu
interesele, nevoile şi posibilităţile sale;

5
I. Talpoş, Finanţele României, Vol. I, Ediţia a II-a, Editura Sedona, Timişoara, 1996, p. 80
6
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial nr.597 din 13
august 2002, art. 2
66
 - este un act ciclic, ale cărui faze se derulează după un anumit calendar,
stabilit prin legi specifice, în vederea respectării principiilor anualităţii şi publicităţii
bugetare.
- este strict reglementat7, derularea sa concretă realizându-se cu respectarea
legislaţiei în materie şi a normelor metodologice elaborate în acest scop de Ministerul
Finanţelor Publice.
- are larg impact public, cu implicaţii la nivel macroeconomic şi
microeconomic, care se manifestă atât în plan economic, cât şi social.

4.3.3. Principii bugetare

Principiile bugetare reprezintă legităţi care vizează modul de atragere şi

utilizare a fondurilor băneşti aparţinând autorităţile publice în vederea îndeplinirii
funcţiilor şi sarcinilor acestora8. Ele răspund cerinţelor de organizare a unei gestiuni
clare şi riguroase a finanţelor publice, precum şi celor de facilitare a procesului de
autorizare şi control al Parlamentului asupra activităţii Guvernului9.
Principiile bugetare clasice, formulate în cea de a doua jumătate a secolul al
XIX-lea, sunt: universalitatea, unitatea, anualitatea şi specializarea bugetară. Aceste
principii şi-au pierdut în mare măsură semnificaţia în decursul timpului, ca urmare a
modificării practicii financiare a statului mai ales ca urmare a implicării statului în
economie, astfel că au fost acceptate o serie de excepţii. În prezent, teoria financiară
acceptă următoarele principii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea,
neafectarea veniturilor bugetare, specializarea bugetară, principiul echilibrului
bugetar, principiul realităţii şi cel al publicităţii.
În România, legea finanţelor publice prevede următoarele principii
bugetare10: principiul universalităţii, principiul publicităţii, principiul unităţii,
principiul anualităţii, principiul specializării bugetare, principiul unităţii monetare,
acestora adăugându-li-se o serie de reguli privind cheltuielile bugetare.
Universalitatea bugetului afirmă că veniturile şi cheltuielile publice trebuie
să fie înscrise în bugetul public în sume totale sau brute, fără omisiuni sau compensări
reciproce. Chiar şi în situaţia în care încasarea veniturilor bugetare presupune
efectuarea anterioară a unor cheltuieli, în buget trebuie să se reflecte atât veniturile,
cât şi cheltuielile în sume totale, brute, fără compensarea lor. Scopul acestui principiu
este cel de a facilita controlul financiar.
Prin aplicarea acestui principiu, Parlamentul are posibilitatea să cunoască
veniturile totale ce se vor încasa în perioada considerată, precum şi sursele acestora,
dar şi cheltuielile bugetare, ca sumă totală şi ca destinaţie.
Întocmirea bugetului cu respectarea acestui principiu conduce la formarea
unui buget brut. De asemenea, în virtutea acestui principiu, nici un venit public şi nici

7
I. Talpoş, Finanţele României, vol. I, Editura Sedona, Timişoara, 1996 , pag. 120
8
M.I.Mutaşcu, op.cit., pag. 123-124
9
Gh. Dincă (coord), Finanţe publice, Editura Universităţii Transilvania din Braşov, Braşov,
2011, pag. 152
10
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 8-14.
67
o cheltuială bugetară nu se poate percepe şi, respectiv, repartiza în afara cadrului
bugetar11.
În practica bugetară, cerinţele universalităţii bugetului se respectă doar
parţial, deoarece în locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, în
care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale în
buget, iar altele numai cu soldurile (diferenţa dintre venituri şi cheltuieli).
În legislaţia românească în vigoare, principiul universalităţii bugetului a fost
înscris în Legea privind finanţele publice, permiţând Parlamentului să exercite
controlul său asupra cuantumului total al veniturilor bugetului public şi asupra
destinaţiilor acestora.
Legea nr. 500/2002 prevede la art. 8 ca veniturile şi cheltuielile se includ în
buget în totalitate, în sume brute.
Principiul unităţii bugetare presupune ca veniturile şi cheltuielile bugetare,
exprimate în sume totale, să fie înscrise într-un singur document pentru a se asigura
utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice12. Unitatea bugetară contribuie
la întregirea imaginii globale a bugetului public, întrucât oferă informaţii de ansamblu
asupra veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în bugetul respectiv.
În practică, principiul unităţii bugetare nu este respectat riguros, pe lângă
bugetul ordinar al statului întocmindu-se şi alte bugete cum sunt: bugetele
extraordinare; bugetele anexe; bugetele autonome; conturile speciale de trezorerie;
taxele parafiscale.
Legislaţia din România13 prevede că toate veniturile reţinute şi utilizate în
sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de stat,
urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excepţia veniturilor proprii şi
subvenţiilor acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, a veniturilor şi cheltuielilor activităţilor finanţate integral
din venituri proprii, precum şi a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor
de stimulare a personalului. În plus, veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru
dezvoltarea sistemului energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice se
introduc în bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială, urmând
regulile şi principiile acestui buget.
Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că veniturile
prelevate la buget se depersonalizează, astfel încât totalitatea acestora servesc la
acoperirea cheltuielilor publice privite în ansamblul lor. Respectarea principiului
neafectării interzice ca un anumit venit bugetar să fie folosit pentru acoperirea unei
anumite cheltuieli bugetare, deoarece nu se poate realiza o concordanţă deplină între
mărimea unui venit şi nivelul cheltuielilor ce urmează a fi efectuate pe seama
venitului special afectat.
Aplicarea acestui principiu vizează evitarea cheltuirii cu orice preţ a
resurselor mobilizate, atunci când veniturile mobilizate sunt mai mari decât

11
I. Talpoş, op.cit., pag. 94
12
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 10
13
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 10, alin. 2) şi 3)

68
necesităţile de finanţat, sau evitarea condiţionării anumitor cheltuieli de realizarea
efectivă a unui venit bugetar.
Ca şi în cazul altor principii bugetare, în practica financiară actuală sunt
admise o serie de abateri, cu referire la 14: scoaterea în afara bugetului ordinar a
veniturilor provenite din anumite surse şi constituirea unor bugete extraordinare,
anexe, autonome sau conturi de trezorerie în vederea finanţării anumitor servicii
publice; lăsarea la dispoziţia ministerelor a unor cote-părţi din unele venituri proprii,
sau a sumei totale aferente unor încasări directe, pentru acoperirea cheltuielilor
aferente unor acţiuni specifice; afectarea unor venituri bugetare sigure pentru
garantarea unor împrumuturi publice, precum şi folosirea anumitor surse de venit
pentru amortizarea unei părţi din datoria publică (cum sunt, de pildă, monopolurile
fiscale); stabilirea prin lege a unor impozite, taxe sau altor venituri care capătă o
destinaţie precisă şi nu pot fi folosite decât în acest scop; posibilitatea utilizării
sumelor vărsate benevol la buget, de către persoane fizice sau juridice, pentru
acoperirea unor cheltuieli de interes public, precizate expres.
Acest principiu este derivat din principiul universalităţii bugetare, astfel că
legea română nu l-a prezentat în mod distinct, însă Legea nr. 500/2002 prevede că
veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu
excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte15.
Principiul anualităţii bugetului reprezintă, din punct de vedere istoric,
primul principiu aplicat în practica bugetară.
Anualitatea bugetului are două semnificaţii distincte: prima se referă la
perioada de timp pentru care se elaborează şi se aprobă bugetul, în timp ce cea de-a
doua se referă la perioada de timp în care se execută bugetul public.
Bugetul este elaborat şi aprobat pentru o perioadă de 12 luni16. La expirarea
acestei perioade este necesară o nouă autorizare a Parlamentului pentru o altă
perioadă de timp, pentru un nou an bugetar.
Anul bugetar poate sau nu să coincidă cu anul calendaristic, adică momentul
începerii anului bugetar nu corespunde în toate ţările cu momentul începerii anului
calendaristic17.
În practica bugetară internaţională în unele state există venituri care se
încasează sau cheltuieli care se efectuează după expirarea anului bugetar sau
cheltuieli care se efectuează sub forma avansurilor.
Problema veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor neefectuate la sfârşitul
anului bugetar este soluţionată în mod diferit. În acest sens, unele state practică
sistemul de gestiune bugetară, iar altele sistemul de exerciţiu bugetar.
Sistemul de gestiune bugetară stabileşte că la finele anului bugetar bugetul se
închide automat, iar în contul de încheiere a exerciţiului bugetar respectiv sunt
înscrise numai veniturile încasate şi cheltuielile efectuate. Veniturile neîncasate şi

14
după I. Talpoş, op.cit., pag. 118
15
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 8, alin. 2)
16
În istoria financiară pot fi identificate situaţii în care bugetele se aprobau pentru perioade
mai mari de un an.
17
Pentru detalii, a se vedea I. Văcărel, op.cit., pag. 525
69
cheltuielile angajate, dar neefectuate se evidenţiază în bugetul anului în care se vor
realiza. Sistemul de gestiune interzice reportul veniturilor şi cheltuielilor de la un an
la altul, astfel că veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate se discută cu prilejul
întocmirii bugetului pe anul următor celui în curs.
Sistemul de exerciţiu presupune existenţa unei perioade de 3-6 luni din
momentul expirării anului bugetar până la încheierea contului de exerciţiu bugetar,
timp în care se continuă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Astfel,
exerciţiul bugetar este prelungit la 15 sau chiar 18 luni. În cadrul acestui sistem toate
operaţiunile privind încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor sunt reflectate în
contul de încheiere a execuţiei bugetului anului în care au fost prevăzute şi autorizate
prin lege. Sistemul de exerciţiu bugetar presupune ca veniturile şi cheltuielile unui an
bugetar să fie reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar dacă acestea nu se
realizează integral în cadrul anului bugetar la care se referă.
În România, conform art. 11 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002,
veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care
corespunde exerciţiului bugetar. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în
cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de
execuţie a bugetului respectiv. Prin urmare, anul bugetar, în România, coincide cu
anul calendaristic, iar execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie. Orice venit
neîncasat şi orice cheltuiala neefectuată până la 31 decembrie se va încasa sau se va
plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la
închiderea anului sunt anulate de drept, iar cele aprobate din fondurile speciale
neutilizate la finele anului bugetar se raportează în anul viitor, cu păstrarea destinaţiei
iniţiale. De asemenea, execuţia bugetului se realizează conform sistemului de
gestiune.
Realitatea bugetului reprezintă principiul potrivit căruia veniturile şi
cheltuielile înscrise în bugetul public trebuie să fie stabilite pe baze reale, să
corespundă situaţiei economico-financiare previzibilă pentru anul bugetar, astfel ca
statul să nu aibă dificultăţi financiare în cursul execuţiei bugetare.
Pentru dimensionarea veniturilor şi alocaţiilor bugetare, în practica bugetară
se utilizează două categorii de metode şi anume:
- metode clasice;
- metode moderne.
Metodele clasice de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt legate
de practica financiară clasică, cuprinzând următoarele variante: metoda evaluării
directe, metoda automată şi metoda creşterii sau descreşterii.
În perioada contemporană, autoritatea publică se găseşte adeseori în situaţia
de a opta pentru una din variantele posibile de luat în considerare pentru atingerea
unui anumit obiectiv, astfel încât să găsească varianta cea mai puţin costisitoare sau
mijlocul cel mai avantajos pentru aceasta. În consecinţă, multe state au renunţat la
metodele tradiţionale de evaluare şi alocare a resurselor bugetare în favoarea unor
metode moderne.
Metodele moderne se bazează pe analiza cost-beneficiii sau cost-avantaje şi
pe studii de eficienţă. Ea se utilizează atunci când există mai multe variante şi când se
vizează optimizarea rezultatelor în raport cu anumite criterii (rezultate maxime,
70
costuri minime etc.). Dintre metodele moderne menţionăm: metoda de planificare,
programare şi bugetizare(PPBS), metoda denumită „bază bugetară zero", metoda
raţionalizării opţiunilor bugetare.
Principiul echilibrului bugetar se referă la faptul că bugetul public trebuie
să fie echilibrat (balansat), adică veniturile să acopere integral cheltuielile.
În teoria clasică a finanţelor, echilibrul anual al bugetului era considerat drept
„principiul de aur al gestiunii bugetare". Cerinţa de bază a echilibrului bugetar o
constituia acoperirea integrală a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecărui an
bugetar şi se referea nu numai la întocmirea unor bugete care să respecte această
cerinţă, ci şi la păstrarea echilibrului în perioada de execuţie bugetară.
În prezent, multe state au renunţat la aplicarea acestui principiu, elaborând şi
prezentând Parlamentului spre aprobare bugete deficitare, adică bugete ale căror
cheltuieli sunt mai mari decât veniturile.
Specializarea bugetară presupune înscrierea în bugetele anuale a veniturilor
bugetare pe surse de provenienţă şi a creditelor bugetare18 pe categorii de cheltuieli,
care exprimă concludent destinaţia lor reală, astfel încât aprobarea ce se dă bugetului
să reflecte decizia politică.
O imagine clară asupra bugetului public rezultă din gruparea veniturilor şi
cheltuielilor într-o anumită ordine şi pe baza unor criterii precis determinate. Această
grupare, care este obligatorie, stând la baza întocmirii şi executării veniturilor şi
cheltuielilor publice, poartă denumirea de clasificaţie bugetară. Clasificaţia bugetară
trebuie să fie simplă, concisă şi clară, pentru a fi înţeleasă cu uşurinţă de către toţi cei
chemaţi să examineze bugetul.
Legislaţia românească prevede la art. 12 al legii 500/2002 că veniturile şi
cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi,
respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi destinaţia
acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
Clasificaţia bugetară tip este elaborată de Ministerul Finanţelor Publice şi
cuprinde ca subdiviziuni: părţi, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe şi articole (dacă
este necesar şi alineate)19.
Publicitatea bugetului presupune că dezbaterea proiectului de buget de către
Parlament sau Consiliile Locale (în cazul bugetelor locale) trebuie să se facă în
şedinţe publice, iar după aprobare, acesta trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor prin
publicare în Monitorul Oficial sau în alte publicaţii cu caracter oficial, specifice
fiecărei ţări. De asemenea, cifrele înscrise în buget sunt redate de către presa scrisă şi
audio-vizuală.
Odată cu publicarea legii bugetare anuale trebuie să se publice şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar precedent celui în curs.

18
Prin credit bugetar se înţelege suma limită înscrisă în buget şi aprobată de legislativ până la
care se poate efectua o cheltuială.
19
în prezent este reglementată prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr.1954/2005
pentru aprobarea Clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice, cu modificările şi
completările în vigoare
71
 Aplicarea acestui principiu are drept scop informarea populaţiei ţării asupra
situaţiei financiare a statului, însă diversitatea clasificaţiilor bugetare folosite,
volumul mare şi complexitatea documentelor privind bugetul de stat, utilizarea
diferitelor modalităţi de abatere de la aplicarea principiilor bugetare face ca acest scop
să fie atins într-o destul de mică măsură.
Legea nr. 500/2002 prevede ca sistemul bugetar este deschis şi transparent,
acestea realizându-se prin20:
a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu
prilejul aprobării acestora;
c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative
de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;
d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra
conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile,
prevăzute de lege.

4.3.4. Componentele sistemului bugetar în România

In fiecare stat se elaborează mai multe categorii de bugete între care se

stabilesc anumite relaţii de interdependenţă, alcătuind în acest fel un sistem bugetar
diferenţiat ca structură de la un stat la altul.
Structura specifică a sistemului bugetar al unei țări depinde în primul rând de
structura organizatorică a statului. Astfel, în cazul statelor de tip unitar sistemul
bugetar cuprinde un buget al administraţiei centrale şi bugetele locale ce corespund
unităţilor administrativ-teritoriale, în timp ce în cazul statelor federale structura
sistemului bugetar este mai complexă, cuprinzând bugetul federaţiei, bugetele statelor
(provinciilor, regiunilor, etc.) componente ale federaţiei şi bugetele locale.
Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între componentele sistemului bugetar
se realizează în conformitate cu delimitarea atribuţiile între aparatul central al statului
şi cel local. În plus, structura veniturilor şi cheltuielilor bugetelor componente ale
sistemului bugetar variază de la o perioadă la alta fiind influenţate de sarcinile şi
obiectivele organelor centrale şi locale.
În cadrul fiecărei componente a sistemului bugetar, veniturile publice sunt
limite minime ce pot fi depăşite, iar cheltuielile publice sunt limite maxime ce nu pot
fi depăşite.
În prezent în România există un ansamblu de bugete publice componente ale
sistemului bugetar:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- bugetele locale;
- bugetele fondurilor speciale;
- bugetul trezoreriei statului;
- bugetele instituţiilor publice autonome;

20
art. 9 al Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
72
 - bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate
de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
- bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Componentele sistemului unitar de bugete pot fi grupate şi reunite în două
categorii de bugete:
- bugetul public naţional, care are valoare strict teoretică, este definit de
Constituţie şi include bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
locale;
- bugetul general consolidat, care reprezintă ansamblul bugetelor
componente ale sistemului bugetar agregate şi consolidate pentru a reflecta un întreg,
servind pentru decizii de politică financiară.
Vom prezenta în continuare elemente esențiale cu privire la componentele
bugetului public naţional.
Bugetul de stat, ca buget al administraţiei centrale de stat, este un document
elaborat şi administrat de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice (MFP) şi aprobat
de Parlament prin lege. Legea de aprobare autorizează formarea veniturilor publice şi
repartizarea acestora în concordanţă cu obiectivele de dezvoltare economico-socială a
țării şi ale politicii financiare referitoare la anul pentru care este aprobat bugetul.
Bugetul de stat cuprinde şi bugetele camerelor Parlamentului, al Preşedinției
României, al altor instituţii care nu au organe ierarhic superioare. Principalele sale
resurse sunt veniturile fiscale (impozit pe profit, TVA, accize, impozit pe venit, etc.),
iar destinaţiile au în vedere finanţarea autorităţilor publice, a apărării naţionale,
ordinii publice, asistenţei sociale, educaţiei şi sănătăţii (parţial), a cheltuielilor pentru
mediu, etc.
Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte de către Ministerul Muncii
în mod distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată. În
acest fel se sugerează că veniturile nu pot fi utilizate în alte scopuri decât cele pentru
care sunt repartizate. Principalele venituri ale acestui buget provin din contribuţiile
obligatorii de asigurări sociale de stat, iar cea mai mare parte a cheltuielilor este
destinată plăţii pensiilor de asigurări sociale de stat.
Bugetele locale cuprind bugetele unităţilor administrativ-teritoriale care au
calitate juridică (comune, oraşe, municipii, sectoare, judeţe) şi se elaborează în
condiţii de autonomie. Rolul acestor bugete este de a asigura finanţarea acţiunilor,
sarcinilor şi obiectivelor de interes local şi inter-judeţean. În situaţia în care veniturile
proprii ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt insuficiente pentru acoperirea
cheltuielilor acestora, bugetele locale pot beneficia de resurse de echilibrare de la
bugetul de stat sub forma sumelor defalcate din anumite impozite sau de transferuri
pentru finanţarea unor obiective precis stabilite. Bugetele locale mai pot beneficia de
surse de finantare sub forma împrumuturilor pentru investiţii de la bănci sau de pe
piaţa de capital, a împrumuturilor temporare de la trezoreria statului pentru acoperirea
golurilor de casă, a sponsorizărilor sau a donaţiilor.

73
 4.3.5. Conţinutul fazelor procesului bugetar

Atragerea resurselor financiare la dispoziţia bugetului de stat şi repartizarea

lor pe destinaţii presupune o ordonare a operaţiunilor derulate în acest scop. Astfel,
fazele procesului bugetar se referă la:
- elaborarea proiectului de buget;
- aprobarea bugetului;
- execuţia bugetului;
- închiderea execuţiei bugetare;
- controlul execuţiei bugetului;
- aprobarea execuţiei bugetului.

4.3.5.1. Elaborarea proiectului bugetului de stat

Proiectul bugetului şi a legii bugetare este rezultatul unui proces complex, cu

caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocaţiei bugetare destinate
finanţării obiectivelor şi acţiunilor de utilitate publică ale perioadei, precum şi a
resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop, pe surse de
provenienţă.
Procedura elaborării bugetului şi a legii bugetare diferă de la ţară la ţară,
căzând în sarcina unor organisme diferite, în funcție de iniţiativa bugetară. La nivel
internaţional se practică diverse sisteme de iniţiativă bugetară: sistemul iniţiativei
guvernamentale, sistemul iniţiativei prezidenţiale şi sistemul iniţiativei mixte21.
În România, elaborarea proiectului bugetului de stat se asigură de Guvern,
atribuţiile de coordonare, finalizare şi prezentare a acestuia către Guvern revenindu-i
MFP. La elaborarea proiectului de buget şi a legii bugetare anuale se ține seama de
prevederile unor documente sau politici specifice: prognozele indicatorilor
macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de
buget, precum şi pentru următorii 3 ani; politicile fiscale şi bugetare ce vor fi
promovate; prevederile memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de
înţelegere sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare
internaţionale, semnate şi/sau ratificate; politicile şi strategiile sectoriale avute în
vedere; priorităţile stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de
conducătorii instituțiilor finanțate din bugetul de stat; propunerile de cheltuieli
detaliate ale conducătorilor instituțiilor finanțate din bugetul de stat; programele
întocmite de conducătorii instituțiilor finanțate din bugetul de stat în scopul finanţării
unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi
indicatori de rezultate şi de eficienţă; propunerile de sume defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile
administraţiei publice locale; posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.22

21
Pentru o prezentare detaliată a se vedea M.I.Mutaşcu, op.cit., pag. 160-162.
22
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 28
74
 Elaborare proiectului de buget şi a legii bugetare se desfăşoară pe baza unui
calendar precizat prin lege, care prevede termene limită pentru desfăşurarea acestuia.
Etapele elaborării proiectului bugetului de stat și a legii bugetare anuale
- până la data de 31 martie a anului curent se stabilesc indicatorii macroeconomici şi
sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru
următorii 3 ani, indicatori care se actualizează ulterior;
- până la data de 1 mai a anului curent Ministerul Finanţelor Publice (MFP) va înainta
Guvernului obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, împreună cu limitele de
cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;
- până la data de 15 mai a anului curent Guvernul va aproba obiectivele politicii fiscale
şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi
pentru următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali
de credite şi va informa comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra
principalelor sale orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice;
- până la data de 1 iunie a anului curent se transmite de MFP o scrisoare-cadru către
ordonatorii pricipali de credite în care se va specifica contextul macroeconomic pe baza
căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum
şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;
- până la data de 15 iunie a anului curent se analizează evoluţia cadrului macroeconomic,
se aprobă de către Guvern modificarea limitelor de cheltuieli în situaţia modificării acestui
cadru şi se comunică ordonatorilor principali de credite de către MFP noile limite de
cheltuieli, redimensionate pe baza noului cadru macroeconomic;
- până la data de 15 iulie a anului curent ordonatorii principali de credite au obligaţia de
a depune la MFP propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul
bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3
ani, însoţite de fundamentări şi documentaţii detaliate. Aceeaşi obligaţie revine şi
autorităţilor administraţie publice locale pentru propunerile de transferuri consolidate şi de
sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
- MFP examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu ordonatorii principali de
credite asupra acestora, iar în caz de divergenţă hotărăşte Guvernul. În urma acestei
examinări, ordonatorii principali de credite trebuie să depună la MFP proiectele
definitivate de buget şi anexele la acesta până la data de 1 august a anului curent;
- până la data de 30 septembrie a anului curent se întocmesc de către MFP proiectul legii
bugetare şi a bugetului de stat şi se depun la Guvern , însoţite de un raport privind situaţia
macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
proiecţia acesteia în următorii 3 ani;
- până la data de 15 octombrie a anului curent se însuşeşte de către Guvern proiectul legii
anuale a bugetului de stat şi se depune la Parlament.
În cazul în care alegerile generale parlamentare sunt organizate în ultimele 3 luni ale
anului, calendarul este următorul:
a) MFP, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite şi a
bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor pe anul
următor, pe care le depune la Guvern în termen de 15 zile de la învestirea noului Guvern;
b) după însuşirea de Guvern a proiectelor legii bugetare şi de buget, acesta îl supune
spre adoptare Parlamentului cel mai târziu în 20 de zile de la învestire, fără a depăşi data
de 31 decembrie a anului în curs.
Sursa: Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 31-35
75
 Proiectul legii bugetului de stat se finalizează într-un pachet de documente
care constă în:
- raportul asupra situaţiei macroeconomice pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia pentru următorii 3 ani;
- proiectul legii bugetului de stat;
- anexele la proiectul legii bugetare anuale;
- informaţiile documentare privind modul de fundamentare a bugetului ce
sunt utile forului legislativ.
Proiectul de buget se transmite Parlamentului spre aprobare.

4.3.5.2. Aprobarea proiectului bugetului de stat

Aprobarea bugetului de stat se realizează de către Parlament. Aprobarea

bugetului public de către organele alese ale puterii de stat reprezintă o garanţie a
concordanţei prevederilor bugetare cu interesele cetăţenilor.
Pentru aprobarea în Parlament, proiectul de buget parcurge o serie de etape:
- prezentarea de către primul ministru a raportului pe marginea proiectului
bugetului de stat în faţa Parlamentului. Raportul privind proiectul bugetului de stat
reprezintă documentul prezentat de Guvern, odată cu proiectul bugetului de stat şi
cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora a fost elaborat
proiectul de buget, precum şi strategia Guvernului privind investiţiile publice;
- analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare. Comisiile de fond
sesizate în dezbaterea proiectului de buget sunt cele de buget-finanţe, dar se solicită şi
avizul altor comisii parlamentare. În urma dezbaterilor, comisiile reunite de buget-
finanţe întocmesc un raport care conţine propunerea privind adoptarea sau
neadoptarea legii, precum şi lista amendamentelor depuse la comisie propuse spre
aprobare şi a celor respinse.
- dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în plenul Parlamentului, care
presupune o sesiune de dezbateri generale și ulterior una de dezbateri pe articole a
legii. În faza dezbaterii generale și a celei pe articole a proiectului de lege și a
proiectului de buget nu pot fi propuse amendamente.
Sesiunea de dezbateri generale asupra proiectului de lege vizând bugetul de
stat este precedată de prezentarea de iniţiator a motivelor care au condus la
promovarea proiectului, precum şi a raportului comisiei permanente de către
preşedintele acesteia sau de un raportor desemnat de comisie.
Dacă prin raportul comisiei sesizate în fond se propune respingerea
proiectului legislativ, după încheierea dezbaterii generale preşedintele de şedinţă cere
Camerelor să se pronunţe prin vot.
Camerele reunite trec la dezbaterea pe articole a proiectului în situaţia în care
în raportul comisiei sesizate în fond există amendamente admise sau respinse. Se
supun dezbaterii şi votului Camerelor numai articolele la care s-au făcut
amendamente, iar textele articolelor şi amendamentelor se adoptă cu votul majorităţii
parlamentarilor prezenţi.

76
 Bugetele constituite la nivel naţional se aprobă de Parlament, pe ansamblu, pe
capitole, pe aliniate şi pe ordonatorii principali de credite ale căror bugete sunt
anexate la bugetul de stat.
Proiectul de lege, în forma rezultată din dezbaterea pe articole, se supune
plenului spre adoptare. Legea bugetului de stat se adoptă cu votul majorităţii
parlamentarilor prezenţi.
Înainte de a fi transmise spre promulgare, legile adoptate de plen se depun la
Secretarul general al Senatului şi al Camerei Deputaţilor în vederea exercitării
dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale. Termenul de sesizare a Curţii
Constituţionale este de cinci zile, cu excepţia legilor adoptate cu procedură de
urgenţă, în cazul cărora termenul este de două zile.
Promulgarea legilor se face de către Preşedintele României, în termen de cel
mult 20 de zile de la primire. Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere
Parlamentului - o singură dată - reexaminarea legii. Reexaminarea legii de către
Camera Deputaţilor şi Senat se va face în şedinţă comună.
Dacă ambele Camere resping obiecţiile Preşedintelui, în urma reexaminării,
acesta este obligat să procedeze la promulgare, în termen de 10 zile de la primirea
legii adoptată după reexaminare.
După promulgare, legea se publică în Monitorul Oficial.
În situaţia în care bugetul de stat nu s-a aprobat cu cel puţin 3 zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar curent, guvernul aplică în anul următor prevederile din
bugetul anului precedent până la aprobarea noilor bugete. În acest caz, limitele lunare
de cheltuieli nu pot depăşi de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent
sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care
acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent. Instituţiile publice şi acţiunile
noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar
următor, vor fi finanţate până la aprobarea legii bugetare anuale în limita a 1/12 din
prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
În cursul exerciţiului bugetar, legea bugetară anuală poate fi modificată prin
legi rectificative, care se prezintă Parlamentului până la 30 noiembrie a fiecărui an.
Legilor bugetare rectificative li se aplică aceleaşi proceduri ca şi legilor bugetare
anuale.

4.3.5.3. Execuţia bugetului

Execuţia bugetului constă în încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor

aprobate prin buget. La execuţia bugetului participă un număr mare de operatori
bugetari, începând cu aparatul financiar central şi teritorial al Ministerului Finanţelor
Publice, ministere, şi până la instituţiile publice operative care primesc transferuri de
la bugetul de stat sau care sunt finanţate de la bugetul de stat. Responsabilitatea
executării bugetului revine Guvernului, iar urmărirea operativă a execuţiei bugetare
se realizează de către MFP, căruia îi revine sarcina de a menţine pe tot parcursul
execuţiei raportul dintre venituri şi cheltuieli între limitele aprobate prin legea
bugetară anuală.
Execuţia bugetară parcurge următoarele etape:
77
 - repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare;
- deschiderea de credite bugetare ordonatorilor de credite;
- execuţia de casă a bugetului.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se realizează
în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor, de termenele şi posibilităţile
de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este
necesară efectuarea cheltuielilor. Operaţiunea repartizării veniturilor şi cheltuielilor
pe capitole de cheltuieli şi, în cadrul acestora, pe titluri la propunerea ordonatorilor
principali de credite este de competenţa Ministerului Finanţelor Publice, iar pe
celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare competenţa revine ordonatorilor
principali sau, după caz, ordonatorilor secundari de credite.
Ordonatorul de credite bugetare este conducătorul unei instituţii publice
căruia îi este acordat prin lege dreptul de a utiliza prin lege creditele bugetare sau,
într-o altă formulare, persoana care are calitatea juridică de a fi titular de credite
bugetare în bugetul de stat şi de a putea dispune de circuitul şi de utilizarea lor.
Astfel, dreptul de dispoziţie revine ordonatorilor de credite.
Legea finanţelor publice prevede existenţa a 3 categorii de ordonatori de
credite bugetare:
- ordonatorii principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi
publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome;
- ordonatorii secundari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice cu
personalitate juridică cu rol de conducere şi coordonare în teritoriu ai ordonatorilor
principali de credite( de exemplu, Direcţiile judeţene de sănătate publică,
Inspectoratele şcolare judeţene, Direcţiile judeţene de tineret şi sport, etc.);
- ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice
operative: spitale, şcoli, muzee, teatre, unităţi militare, instanţe judecătoreşti, etc. care
primesc credite bugetare de la ordonatorul principal sau secundar, după caz23.
Deschiderea de credite bugetare reprezintă alimentarea cu fonduri a
conturilor ordonatorilor de credite bugetare, conturi deschise la trezoreria finanţelor
publice.
Aprobarea şi deschiderea creditelor bugetare este etapa în care are loc:
- finanţarea cheltuielilor prevăzute în buget pe baza cererii de deschidere
de credite întocmită de ordonatorii principali;
- repartizarea creditelor pentru cheltuielile proprii ale ordonatorului
principal de credite, pentru ordonatorii secundari şi terţiari din subordine.
Execuţia de casă a bugetului este un proces deosebit de amplu şi de complex,
ce antrenează participarea unui număr foarte mare de operatori bugetari şi se referă la
încasarea, păstrarea şi eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor
publice. Execuţia de casă a bugetului de stat se realizează prin trezoreria statului sau
prin unităţile bancare, după caz, pe baza normelor metodologice emise de Ministerul
Finanţelor Publice.

23
a se vedea şi S. Briciu (coord.), Contabilitatea instituţiilor publice, Editura Argus, Bucureşti,
2001, pag. 43-50
78
 Execuţia veniturilor bugetare reprezintă încasarea veniturilor bugetare.
Realizarea veniturilor bugetare în volumul aprobat este o obligaţie pentru instituţiile
care au sarcina de a le încasa.
Execuţia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape, fiecare etapă
constând în anumite operaţiuni şi stabilind atribuţii riguros precizate.
În cazul impozitelor, se derulează un proces de aşezare şi percepere complex.
Aşezarea, în sens restrâns, presupune identificarea materiei impozabile care
constituie baza pentru perceperea de venituri la bugetul statului şi determinarea
mărimii acesteia. În baza sensului restrâns al aşezării, execuţia impozitelor presupune,
pe lângă această etapă, şi etapele lichidării, emiterii titlului de percepere şi perceperii.
Lichidarea reprezintă determinarea obligaţiei faţă de buget, prin stabilirea
cuantumului venitului bugetar. În această etapă se au în vedere: cotele de impunere,
mărimea materiei impozabile şi situaţia financiară a debitorului.
Emiterea titlului de percepere constă în înscrierea cuantumului venitului într-
un act pe baza căruia se autorizează organul fiscal pentru perceperea unui anumit
venit în contul bugetului. Titlul de percepere îmbracă diferite forme în funcţie de
modalitatea concretă de încasare: titlu de încasare, când plătitorul achită datoria la
bugetul statului din propria iniţiativă sau ordin de încasare, pentru executare silită.
Perceperea constă în încasarea efectivă a impozitului în cuantumul şi la
termenele stabilite. Acest moment include şi urmărirea contribuabilului în cazul
nerespectării obligaţiilor ce revin acestuia
Această procedură fiscală este valabilă în principal pentru impozitele directe.
În cazul impozitelor indirecte, procedura fiscală diferă. În cazul impozitelor
indirecte, procedura de excuţie nu aplică întocmai separarea funcţiilor. Spre exemplu,
în cazul taxelor vamale, aşezarea, lichidarea şi perceperea se realizează deodată, cu
ocazia vămuirii mărfurilor şi a achitării taxelor vamale stabilite24.
Cele patru etape menţionate se referă la impozite, însă bugetele publice mai
mobilizează şi alte categorii de venituri, incluse în categoria veniturilor nefiscale. În
cazul acestora nu se parcurg cele patru etape, dar încasarea lor are la bază acte legale,
sumele datorate bugetului public fiind determinate prin calcule specifice.
Încasarea veniturilor se efectuează în contul de venituri ale bugetului statului
deschis la Trezoreria publică.
Execuţia cheltuielilor bugetare presupune, la fel ca şi execuţia cheltuielilor,
separarea atribuţiilor ordonatorilor de credite de atribuţiile persoanelor care au
calitatea de casier.
Creditele bugetare aprobate sunt limite maxime ale cheltuielilor şi se pot
efectua numai pentru destinaţia aprobată. Respectând aceste două restricţii, efectuarea
oricăror cheltuieli publice presupune parcurgerea următoarelor etape: angajarea,
lichidarea, ordonanţarea şi plata.
Angajarea este actul care generează obligaţia unei instituţii publice de a plăti
o sumă de bani unui terţ pe baza unui act juridic (lege, contract, decizie ministerială,
hotărâre judecătorească) pentru un serviciu adus instituţiei. Angajarea trebuie să aibă
la bază un temei legal şi ea este, deci, consecinţa deciziei luate în mod deliberat de un

24
E.R.Mara, Finanţe publice şi fiscalitate, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2011, pag. 47
79
organ al administraţiei de stat; există şi cazuri în care angajarea se produce datorită
unor decizii ale Parlamentului sau Guvernului. Competenţa în angajarea cheltuielilor
revine conducătorilor instituţiilor publice, în calitate de ordonatori de credite.
Lichidarea este operaţia prin care se constată din punct de vedere faptic şi pe
bază de document serviciul făcut în favoarea instituţiei publice şi se determină suma
de plată.
Ordonanţarea constă în emiterea ordinului de plată în favoarea celui
îndreptăţit. Ordinul de plată trebuie să poarte viza controlului preventiv, onorarea lui
afectînd veniturile statului. Fără existenţa vizei de control financiar preventiv, prin
care se certifică verificarea angajării corecte a cheltuielii, efectuarea serviciului şi
respectarea legislaţiei, ordinul sau dispoziţia de plată nu au titlu executiv.
Plata reprezintă stingerea obligaţiei datorată de instituţia publică.
Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea se realizează de ordonatorii de credite
bugetare sau de către împuterniciţii acestora, iar plata se realizează de gestionarii de
bani publici (casieri sau contabili plătitori).
Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit
neîncasat şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor
bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti, după
caz, în contul bugetului pe anul viitor.

4.3.5.4. Încheierea exerciţiului bugetar

Încheierea exerciţiului bugetar constă în întocmirea contului de execuţie

bugetară la sfârşitul anului, în care sunt reflectate operaţiile efectuate şi destinaţia
soldului bugetar aprobat prin legea bugetară anuală.
Procedura de încheiere a exerciţiului bugetar are la bază dările de seamă
contabile şi conturile privind execuţia de casă a bugetului, întocmite de fiecare
instituţie publică. Acestea se centralizează pe verticală la nivelul fiecărui ordonator
principal de credite care depune apoi la Ministerul Finanţelor Publice (MFP) situaţia
execuţiei bugetare din domeniul său de activitate. MFP le verifică, le analizează şi pe
baza lor întocmeşte Contul general anual de execuţie a bugetului de stat. Contul
general anual de execuţie a bugetului de stat se întocmeşte în structura bugetului
aprobat şi are ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor ordonatorilor
principali de credite, inclusiv anexele acestora. Guvernul analizează şi prezintă contul
general anual de execuţie a bugetului de stat spre aprobare Parlamentului, până la data
de 1 iulie a anului următor celui de execuţie. Contul general anual de execuţie a
bugetului de stat se aprobă prin lege după verificarea de către Curtea de Conturi.
Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale
de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale ordonatorilor de credite vor cuprinde25:
a) La venituri: prevederi bugetare iniţiale; prevederi bugetare definitive;
încasări realizate;
b) La cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi
efectuate.

25
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 57
80
 Excedentul sau deficitul bugetului de stat se stabileşte ca diferenţă între
veniturile încasate până la încheierea exerciţiului bugetar şi plăţile efectuate până la
aceasta dată.

4.3.5.5. Controlul şi aprobarea execuţiei bugetare

Necesitatea controlului bugetar derivă din considerente de ordin politic,

precum şi din considerente de ordin financiar.
Considerentele de ordin politic au în vedere că Parlamentul este interesat în
realizarea integrală a veniturilor bugetare aprobate şi în încadrarea cheltuielilor în
limitele stabilite, cu asigurarea realizării tuturor obiectivelor prevăzute.
Raţiunile financiare ale controlului se referă la interesul Guvernului şi a
subiecţilor de drept antrenaţi în procesul execuţiei bugetare de a asigura buna
gestionare a banului public, evitarea pierderilor şi risipei, prevenirea fraudelor.
Controlul politic se exercită de către Parlament şi constă în:
- examinarea şi adoptarea bugetelor;
- examinarea şi aprobarea conturilor de închidere;
- analiza rapoartelor primite din partea Guvernului privind execuţia bugetară
pe perioade mai scurte de timp (trimestru, semestru).
Controlul periodic al execuţiei bugetare se desfăşoară cu ajutorul comisiei de
buget, finanţe, bănci care aparţine Parlamentului.
Controlul administrativ este efectuat de către MFP prin organele sale
specializate şi controlul realizat în interiorul fiecărei instituţii publice de către organe
specializate proprii. Controlul administrativ are în vedere verificarea modalităţilor de
încasare a veniturilor şi modul de efectuare a cheltuielilor, cu respectarea limitei şi a
destinaţiei acestora.
Controlul jurisdicţional se realizează de către Curtea de Conturi şi are drept
scop controlul complet al execuţiei bugetare. În baza conturilor de execuţie primite,
Curtea de Conturi întocmeşte un raport public anual pe care îl înaintează
Parlamentului. În acest raport, Curtea de Conturi prezintă Parlamentului observaţii
asupra conturilor de execuţie a bugetelor publice. Acest raport se întocmeşte în
termen de 6 luni de la primirea conturilor de execuţie ale bugetelor supuse controlului
de la organele competente a le întocmi şi care sunt obligate a le înainta Curţii de
Conturi. Dacă nu s-au constatat nelegalităţi şi prejudicii aduse fondurilor publice,
Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune fiecărui ordonator de credite.
În caz contrar, dacă se constată ilegalităţi, este angajată răspunderea juridică a
persoanelor vinovate, iar sumele aflate în afara legalităţii sunt trecute în sarcina
persoanelor găsite vinovate, de la care se recuperează.
Raportul întocmit de Curtea de Conturi se supune spre dezbatere în forul
legislativ, fiind analizat mai întâi în comisiile permanente de buget-finanţe ale celor
două camere, după care în plen se dezbate proiectul de lege privind aprobarea
contului de execuţie bugetară.
Guvernul prezintă sinteza evoluţiilor economico-financiare din anul la care se
referă execuţia bugetară şi factorii care au influenţat evoluţia acestuia, după care se
trece la discutarea pe articole a proiectului de lege, ocazie cu care se pot solicita
81
verificări suplimentare din partea Curţii de Conturi asupra anumitor aspecte ale
execuţiei.
În final, proiectul de lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară se
supune votului parlamentarilor, un vot favorabil marcând încheierea etapelor
procesului bugetar.

4.4. Rezumat

Conținutul economic al bugetului a evoluat în timp în concordanță cu

evoluția economic. În perioada statului jandarm, bugetul reprezenta un act anual de
previziune și de autorizare a veniturilor și cheltuielilor bugetare, punându-se astfel
accent asupra caracterului juridic al bugetului. Trecerea la statul bunăstării a condus
la modificarea conținutului economic al bugetului. Amplificarea rolului statului în
economie a condus la îmbogățirea conținutului economic a bugetului ca și instrument
de politică economică.
Ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile competente ale
statului care se concretizează în operaţiuni de natură tehnică şi acte consecutive care
se succced anual și privesc elaborarea, aprobarea, executarea, controlul şi raportarea
bugetului, precum și contului general de execuţie a acestuia exprimă procesul
bugetar. Procesul bugetar poate prezenta anumite particularități de la țară la țară, dar
are și anumite trăsături comune. În plus, procesul bugetar se desfășoară în
concordanță cu anumite reguli cu caracter de maximă generalitate – principiile
bugetare.
Ansamblul bugetelor constituite în cadrul unei țări constituie sistemul
bugetar al țării respective, în România sistemul bugetar fiind constituit din
următoarele categorii de bugete: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat;
bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele
instituţiilor publice autonome; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau
parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor
speciale, după caz; bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale
căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetul
fondurilor externe nerambursabile. În cadrul sistemului bugetar al țării, cel mai
important fond de resurse bugetare este bugetul de stat. Unitatea de învățare prezintă
modul în care se derulează procesul bugetar pentru acest buget, prezentând specificul
fiecărei faze a procesului bugetar.

Cuvinte cheie: buget, proces bugetar, execuție bugetară

82
 4.5. Test de autoevaluare
(Indicaţii şi răspunsuri la pag. 162)

1. Elaborarea bugetului de stat se face de:

a) comisiile de buget-finanţe ale camerelor Parlamentului;
b)ordonatorii principali de credite;
c) preşedintele României;
d) Ministerul Finanţelor Publice.

2. În practica bugetară românească, potrivit principiului anualităţii, se aplică:

a) metoda de exerciţiu;
b) metoda de gestiune;
c) sistemul mixt, de exerciţiu şi de gestiune;
d) metoda bugetelor plurianuale;

3. Metoda evaluării directe a veniturilor şi cheltuielilor bugetare presupune:

a) întocmirea bugetului cu luarea în considerare a rezultatelor exerciţiilor bugetare pe
mai mulţi ani, premergători celui pentru care se elaborează bugetul;
b) determinarea coeficientului creşterii/descreşterii veniturilor şi cheltuielilor
bugetare;
c) luarea în considerare a veniturilor şi cheltuielilor ultimului an al cărui exerciţiu a
fost încheiat;
d) dimensionarea analitică a fiecărei surse de venit şi a fiecărei surse de cheltuială.

4. O instituţie publică încasează o taxă de 50 lei pentru un serviciu public care

presupune cheltuieli de 20 lei. Pentru a respecta principiul universalităţii, trebuie
incluse în buget:
a) cheltuieli de 20 lei şi venituri de 50 lei;
b) venituri de 30 lei;
c) doar venituri de 50 lei;
d) doar cheltuieli de 20 lei.

5. În România, anul bugetar:

a) începe la 1 octombrie;
b) coincide cu anul calendaristic;
c) în mod excepţional se poate încheia pe 31 iunie, atunci când rata anuală a inflaţiei
depăşeşte 50%;
d) începe la 1 aprilie, atunci când bugetul de stat nu este adoptat până la data de 31
decembrie.

6. Care dintre următoarele venituri pot fi afectate direct unor anumite cheltuieli:
a) donaţiile şi sponsorizările;
b) impozitele directe;
c) impozitele indirecte;
d) vărsămintele.
83
7. Faza execuției bugetare în care se constată din punct de vedere faptic şi pe bază de
document serviciul făcut în favoarea instituţiei publice şi se determină suma de plată
se numeşte:
a) angajare;
b) lichidare;
c) ordonanţare;
d) plată.

8. Controlul complet al execuției bugetare este realizat de:

a) Ministerului Finanţelor Publice;
b) Curţii de Conturi;
c) firmelor de audit;
d) poliţiei.

4.6. Concluzii

Unitatea de învățare a prezentat conținutul economic al bugetului, regulile

care guvernează activitatea de elaborare, execuție, raportare și control a bugetului,
ansamblul de bugete publice constituite în România. De asemenea, o parte importantă
a unității de învățare este alocată prezentării fazelor procesului bugetar, cu accent
asupra bugetului de stat.
Având în vedere că bugetul public este o balanță a veniturilor și cheltuielilor,
următaorea unitate de studiu va avea în vedere problema veniturilor publice.

4.7. Sarcină de învățare

Să se comenteze următorul text:

"La alcătuirea bugete1or, regula este simplă: cheltuielile globale nu trebuie

definite prin însumarea nevoilor diverselor ramuri, ci prin identificarea posibilităților
de finanțare reală, având grijă ca mărimea impozitelor să nu devină un obstacol în
calea dezvoltării. Definirea cheltuielilor în funcție de necesități nu poate duce decât la
un deficit imens. La rândul său, acesta generează o creștere a inflației, care alterează
valoarea reală a sumelor alocate și face ca întreaga economie să intre în criză,
deoarece la scara întregii țări nu se poate obține cu forța o creștere constantă a
salariilor mici și nici nu poate fi mărită prin emisiune de monedă valoarea reală a
cotelor (n.n. sumelor) de la buget." (Leszek Balcerowicz, Libertate și dezvoltare,
Editura Compania, București, 200 l, p. 161)

84
 4.8. Bibliografie obligatorie

1. Anghelache G., Belean P., Finanţele publice ale României, Editura

Economică, Bucureşti, 2003
2. Banc P., Elemente de teoria finanţelor şi finanţe publice, Editura Bălgrad,
Alba Iulia, 2001
3. Dănulețiu Dan Constantin, Introducere în finanțe și elemente de finanțe
publice, seria Didactica, Alba Iulia, 2013
4. Moșteanu T. (coord.), Finanțe publice: note de curs și aplicații pentru
seminar, Editura Universitară, București, 2008
5. Moșteanu T., Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București,
2008
6. Ștefură G., Bugete publice și fiscalitate, Editura Universității Alexandru
Ioan Cuza, Iași, 2007
7. Văcărel I., ş.a., Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 2007
8. Legea finanțelor publice nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial, nr.
597 / 2002, cu modificările şi completările în vigoare
9. Legea finanțelor publice locale nr. 273/2006, publicată în Monitorul
Oficial nr. 618/2006, cu modificările şi completările în vigoare
10. Ordinul ministrului finanţelor publice nr.1954/2005 pentru
aprobarea Clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice, cu modificările şi
completările în vigoare
11. Site-ul Ministerului Finanțelor Publice -
http://www.mfinante.ro/echipa.html?pagina=domenii, secțiunea “Bugetul de stat”.

85