Sunteți pe pagina 1din 83

INTRODUCERE pag.

3
Capitolul I. CONSIDERAŢII TEORETICE PRIIND
ORIGINILE IDEII DE UNIUNE EUROPEANĂ pag. 5
1.1. Premizele apariţiei Uniunii Europene pag. 5
1.2. Construcţia europeană în perioada 1945-2005 pag. 7
1.3. Scurt istoric pag. 9
1.3.1. Tratatul instituind Comunitatea Europeană a
Cărbunelui şi Oţelului pag. 11
1.3.2. Tratatele de la Roma instituind Comunitatea Economică
Europeană şi Comunitatea Europeană a energiei atomice pag. 13
1.3.3. Tratatul instituind Comunitatea Europeană a
energiei atomice pag. 14
1.3.4. Tratatul de la Bruxelles (Tratatul instituind un
Consiliu unic şi o Comisie unică) pag. 15
1.3.5. Acordul de la Schengen pag. 16
1.4. Principalele obiective ale Uniunii Europene pag. 16
1.5. Instituţii reprezentative ale Uniunii Europene pag. 16
1.5.1. Parlamentul european pag. 16
1.5.2. Consiliul pag. 18
1.5.3. Comisiile pag. 20
1.5.4. Curtea de Justiţie pag. 21
1.5.5. Curtea de Conturi pag. 22
1.6. Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa pag. 25
1.7. Cadrul instituţional al dialogului U.E. România pag. 26
1.7.1. Criteriile pentru aderare pag. 27
Capitolul II. CONSIDERAŢII GENERALE ASUPRA
CONCEPTULUI DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
ÎN ROMÂNIA pag. 29
2.1. Funcţiile Administraţiei publice pag. 34
2.2. Principiile de organizare şi funcţionare ale Administraţiei
publice din unităţile administrativ teritoriale pag. 35
2.2.1. Principiul descentralizării pag. 36
2.2.2. Principiul autonomiei locale pag. 36
2.2.3. Principiul desconcentrării serviciilor publice pag. 38
2.2.4. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice
locale pag. 38

1
2.2.5. Principiul legalităţii pag. 39
2.2.6. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit pag. 39
2.3. Caracterizarea stării actuale a administraţiei publice româneşti pag. 40
2.4. Principiile organizării administraţiei în ţările Uniunii Europene pag. 44
2.4.1 Principiile administraţiei legale pag. 44
2.4.2. Deschiderea şi transparenţa pag. 46
2.5. Exigenţele europene ale procesului de integrare europeană
a României în domeniul organizării şi funcţionării administraţiei
publice pag. 47
2.6. Întărirea capacităţii administrative pag. 51
2.7. Preluarea acquis-ului comunitar şi armonizarea legislativă pag. 53
2.7.1. Avantaje şi costuri ale aderării pag. 55
Capitolul III. REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
ÎN PERSPECIVA INTEGRĂRII ROMÂNIEI ÎN U.E. pag. 58
3.1. Strategia privind reforma în administraţia publică pag. 58
3.1.1. Scopurile şi obiectivele reformei pag. 60
3.1.2. Direcţii ale reformai pag. 62
3.2. Descentralizarea în administraţia publică pag. 63
3.2.1. Definirea descentralizării pag. 64
3.2.2. Principii şi reguli care susţin descentralizarea pag. 65
3.3. Priorităţile descentralizării pag. 66
3.4. Componentele procesului de descentralizare – deconcentrare pag. 67
Capitolul IV. ANALIZĂ COMPARATIVĂ ÎNTRE
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ DIN ROMÂNIA ŞI
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ DIN ALTE STATE
ALE UNIUNII EUROPENE pag.71
4.1. Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice în Franţa
şi în Marea Britanie pag.71
4.1.2. Particularităţi ale structurii ale sistemului administrativ
al Regatului Unit al Marii Britanii pag. 71
4.1.2.1. Autoritatea legislativă pag. 72
4.1.2.2. Autoritatea executivă pag. 73
4.2. Particularităţi ale sistemului administrativ în Franţa pag. 76
4.2.1. Autoritatea legislativă pag. 76
4.2.2. Autoritatea juridică pag. 76
4.2.3. Autoritatea executivă pag. 78
Concluzii pag. 80
Bibliografie pag. 83

2
INTRODUCERE

Ideea de Europă unită, de unitate europeană, este de dată relativ recentă, cu


toate că termenul „ Europa”, privit ca un concept geografic, poate fi descoperit
începând cu secolul V Î.C. în lucrările istoricului grec Herodot. Astfel, din perioada
renascentistă a început să se cristalizeze un curent de opinie favorabil creării unei
Europe Unite, vizibil mai cu seamă în lucrările unor autori cum ar fi Maximilien
Sully, Emmanuel Kant, Jean Jacques Rousseau, Saint- Simon şi alţii. În timp ce
pentru Sully aceasta reprezenta o uniune a suveranilor europeni, Kant înţelegea prin
Europa Unită – o uniune de state, iar Saint- Simon o uniune de popoare. În secolul
XX, mai ales datorită celor două războaie mondiale, ideea unei Europe unite a
început să capete consistenţă politică.
Uniunea Europeană este rezultatul unui proces de cooperare şi integrare ce a
început în 1951 între şase state europene : Belgia, Germania, Franţa, Italia,
Luxemburg şi Olanda. După cinci valuri de aderari , U.E. are acum 25 de State
Membre şi se pregăteşte de cea de a şasea extindere. Acest proces are ca scop
extinderea paşnica a zonei de stabilitate si prosperitate către noi membrii. Statele
candidate in acest moment sunt : Bulgaria, România, Turcia si Croaţia .
Încheierea cu succes a negocierilor care variază foarte mult de la o ţară
candidată la alta , nu conduce întotdeauna la aderarea propriu-zisă la U.E. .
Între închiderea negocierilor şi aderarea propriu-zisă la U.E. sunt câteva
etape importante de parcurs , statul care doresţe aderarea trebuie să depună o cerere
de aderare la Preşedenţia Consiliului U.E. care decide dacă îi este sau nu conferit
statutul de candidat la U.E. .
După cum am mai spus, încheierea cu succes a negocierilor nu conduce
întotdeauna la aderarea propriu-zisă la U.E. . Un caz clasic este cel al Norvegiei,
stat care a negociat de două ori aderarea şi de fiecare dată , aceasta a fost respinsă
de populatie in referendumuri naţionale , cerute de Constituţia ţării pentru
ratificarea Tratatului de Aderare la U.E. .
După parcurgerea cu succes a etapelor dintre încheierea negocierilor şi
aderarea propriu-zisă , respectiv :
 redactare şi convenirea Tratatului de Aderare de către U.E. şi statul
candidat ,
 exprimarea consimţământului Parlamentului European prin adoptarea
Tratatului de Aderare ,
 semnarea Tratatului de Aderare de către toate statele membre ale U.E. şi
de România ,

3
 ratificarea Tratatului de către toate Parlamentele naţionale ale statelor
membre şi de către Parlamentul României ; precum şi prin organizarea
unui referendum , România poate deveni membra a U.E. .
Pe baza rapoartelor anuale de ţară întocmite de Comisia Europeană ,
Consiliul European decide deschiderea negocierilor de aderare.
Consiliul European de la Helsinki din decembrie 1999 , a hotarât că singurul
criteriu care trebuie îndeplinit înaintea deschiderii negocierilor este criteriul politic ,
adică existenţa unor instituţii democratice stabile , respectarea drepturilor omului şi
protejarea drepturilor minorităţilor.
Celelalte criterii (economic, legislativ , administrativ etc . ) rămân
neschimbate , îndeplinirea lor fiind necesara în momentul aderării .
În contextul Comunităţii Europene , Curtea Europeana este preocupata de
rezultatele dreptului administrativ comparat . Dreptul comparat este de o relevanţă
speciala acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat în lumina variantelor
versiunii lingvistice .
Mai mult , dreptul administrativ comparat , joacă un rol important în
dezvoltarea şi concretizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al
Curţii de Justiţie .
În legatură cu această problemă , a integrării legislaţiilor nationale , se poate
pune in discuţie dacă există şansă în viitor de a elabora o legislaţie europeană
comună în domeniul dreptului administrativ.
Statele membre ale U.E. sunt toate , mai mult sau mai puţin , ţări cu o
dezvoltare industriala foarte ridicată , ale căror administraţii naţionale au în faţă
aceleaşi probleme esenţiale .
Principiul fundamental al aderării la U.E. este că cea mai mare parte a
acquis-ului nu este negociabilă , de vreme ce el constitue esenta înseşi a
construcţiei comunitare . Majoritatea acquis-ului comunitar trebuie preluat ca atare
de statul candidat , numai aspectele concrete şi dificile putând fi supuse negocierii.
Toate aceste lucruri interesante ca şi multe altele m-au făcut să aleg această
temă , să aflu astfel căt mai multe despre procesul integrării în U.E. , despre modul
de organizare şi funcţionare a administraţiei publice în contextul integrării . Acest
lucru am încercat să-l realizez prin tratarea următoarelor probleme :
 consideraţii teoretice privind originile ideii de Uniune Europeană;
 aspecte generale ale conceptului de administraţie publică în statul de
drept;
 analiza comparativă între administraţia publică românească şi
administraţia publică din alte state membre ale Uniunii Europene;
 reforma administraţiei publice în perspectiva integrării României în
Uniunea Europeană.

4
CAPITOLUL I

CONSIDERAŢII TEORETICE PRIVIND ORIGINILE IDEII


DE UNIUNE EUROPEANĂ

1. Premisele apariţiei Uniunii Europene

Din cele mai vechi timpuri societăţile din spaţiul geografic european au
evoluat nu doar în sensul constituirii şi consolidării statelor, ci şi în vederea
stabilirii unor relaţii de solidaritate, colaborare şi cooperare între acestea, ideea de
unitate a Europei este considerată ca fiind foarte veche.
Un prim exemplu de organizare politică apare în lumea vechii Elade, unde
statele-cetăţi greceşti au format o uniune cu caracter militar pentru a-şi uni forţele
în faţa pericolului extern.
Un alt exemplu de organizare politică îşi are originea în perioada Antichităţii,
când cuceririle romane au fost considerate ca manifestări ale unei astfel de
tendinţe1.
De asemenea, în acest sens, putem aminti şi încercările nereuşite ale lui
Carol cel Mare de refacere a graniţelor fostului imperiu al cezarilor. Aceasta va fi
prima încercare de construire politică a Europei – prin cucerire sub semnul crucii,
încercare incompletă şi lipsită de stabilitate2.
Astfel de tentative unificatoare prin tendinţe de lărgire prin cuceriri
continentale au mai înregistrat în istorie Otto I cel Mare, Henric al III-lea, Carol
Quintul. care urmărea crearea unei „Europe creştine”, dar şi Napoleon care prin
crearea imperiului său urmărea să facă „din toate popoarele Europei un singur
popor”.
Pe toată perioada Evului Mediu şi până în secolul XX remarcăm constituirea
mai multor alianţe, fondate din nefericire pe interese contradictorii şi bazate pe un
echilibru precar, caracterizate prin modificarea lor în funcţie de circumstanţele
politice3.
Conştiinţa europeană va fi exprimată de o serie de personalităţi care prin
promovarea a diferite proiecte vor anticipa tentative de unificare a Europei. În acest
sens Dante Alighieri în lucrarea sa „De monarhia” preconiza o soluţie de tip
federalist pentru pacea Europei, Pierre Dubois propunea în „De recuperatione
1
Viorel Marcu – Drept instituţional comunitar, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001, pag. 19
2
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu – Drept instituţional european, Editura Olimp,
Bucureşti, 1999, pag. 21
3
Viorel Marcu – Drept instituţional comunitar, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001, pag. 20

5
Terrae Sanctae” organizarea unei federaţii europene cu un organism central, Hugo
Grotius arăta în „De jure belli ac pacis” necesitatea înfiinţării unor adunări care să
judece litigiile care vor apărea între state, William Penn, în „Eseu asupra păcii
prezente şi viitoare a Europei” preconiza instituirea unei diete europene, Irenee de
Castel în „Proiectul pentru a face pacea permanentă în Europa” scria că pentru
evitarea războaielor, asigurarea păcii şi dezvoltarea comerţului toţi suveranii ar
trebui să încheie o alianţă perpetuă şi să se supună unui „senat european”, J.J.
Rouseau vedea crearea unei republici europene dacă monarhii îşi vor abandona
natura lor lacomă, filosoful Immanuel Kant propunea în „Proiectul filozofic al păcii
permanente” o federaţie a statelor libere organizată în baza unei constituţii, contele
de Saint-Simon a susţinut utilitatea instituirii unui „parlament european”4.
Astfel putem vorbi despre o continuitate istorică prin contribuţiile teoretice
ale acestora în ceea ce priveşte construcţia viitoarei Uniuni Europene, deoarece
chiar dacă aceste proiecte reprezentau vagi aspiraţii teoretice ele marchează
preocupări timpurii spre acelaşi ţel.
Multe minţi luminate ale începutului de secol XX erau de părere că „Europa
va prospera doar dacă europenii vor acţiona unit” O serie de personalităţi
proeminente ale Europei şi ale lumii, precum Victor Hugo, Gissepe Garibaldi
Albert Camus etc. au promovat „proiectul constituirii unei Uniuni Europene” 5.
Primele manifestări publice în favoarea unităţii europene din secolul XX
datează chiar de la începutul secolului. În acest sens în 1900 s-a desfăşurat
Congresul de Ştiinţe Politice de la Paris care a propus proiectul intitulat „State
Unite Europene”6.
În 1926 popoarele Europei terifiate de experienţa primului război mondial s-
au întrunit la Congresul de la Viena pentru a examina viitorul continentului. Acest
Congres şi-a propus lansarea unui Mesaj care a luat forma „Manifestului Pan-
European”. Aristide Briand, în calitate de preşedinte al mişcării „Uniunea Pan-
Europeană” şi ministru de externe al Franţei, a solicitat crearea unei Uniuni
Federale Europene, din necesitatea de a stabili între statele europene „un fel de
legătură federală”, un „oarecare federalism continental”.

4
În lucrarea „Despre reorganizarea societăţii europene sau despre necesitatea şi mijloacele de a
reuni popoarele Europei într-un singur corp politic, păstrând fiecăruia independenţa sa naţională”
5
Din rândul acestora nu trebuie uitat nici ilustrul român Nicolae Titulescu care aprecia, de
asemenea, că prin constituirea Uniunii Economice Europene va fi posibilă dezvoltarea colaborării
dintre statele continentului, precum şi dintre aceste state şi altele, deoarece numai o asemenea
colaborare constituie garanţia progresului. Această declaraţie a fost făcută într-o intervenţie în
Comisia de Studii pentru Uniunea Europeană, Geneva, 17 ianuarie 1931
6
Dumitru Mazilu – Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii europene. Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2004, pag. 23

6
Acest proiect francez nu a rămas fără ecou, în sensul că multe idei au fost
preluate mai târziu în proiectele postbelice de Uniune Europeană 7. Iniţial,
construcţia europeană a îmbrăcat forma organizaţiilor de cooperare, specifică
sfârşitului anilor 19408, în condiţiile în care experienţa istorică a demonstrat că
„unitatea Europei este opţiunea cea mai înţeleaptă pentru popoarele care o
alcătuiesc.

1.2. Construcţia europeană în perioada 1945-2005

Comunitatea Europeană de astăzi este rezultatul eforturilor depuse, începând


cu anul 1946, când Winston Churchill, primul-ministru al Marii Britanii, lansa în
discursul său de la Universitatea din Zurich ideea constituirii Statelor Unite ale
Europei. Concretizarea acestei idei se va produce la 9 mai 1949 când va fi creat
Consiliul Europei cu cei zece membri fondatori ai săi (Belgia, Danemarca, Franţa,
Irlanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Norvegia şi Suedia) şi a cărui
primă mare realizare va fi adoptarea şi deschiderea spre semnare, la 4 noiembrie
1950, la Roma, a Convenţiei Europene a drepturilor omului9.
Procesul construcţiei europene, în actuala formă, a început după cel de-al
doilea război mondial. Acesta a fost iniţiat de Statele Unite ale Americii prin Planul
Marshall, prelungirea instituţională a acestuia – O.E.C.E.10 şi prin N.A.T.O.;
urmărindu-se crearea unei Europe „atlantice”, nu „europene”. Reacţiile însă nu s-au
lăsat aşteptate, astfel că treptat s-a trecut la construcţia unei Europe „europene”11.
După încheierea celui de-al doilea război mondial, la nivelul Europei s-a
impus necesitatea reconstruirii unei noi ordini internaţionale12. Noua ordine
internaţională a implicat impunerea în plan internaţional a unor reguli de conduită
de natură politică, economică şi monetară, socială, militară şi juridică. Sub aspect
juridic, această nouă ordine s-a exprimat printr-o serie de convenţii internaţionale.

7
Dumitru Mazilu – Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii europene. Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2004, pag. 26-27
8
Augustin Fuerea – Instituţiile Uniunii Europene, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2002, pag.
13
9
Octavian Manolache – Drept comunitar, Editura All, Bucureşti, 1995, pag. 1
10
Organizaţia europeană de Cooperare Economică s-a constituit la 16 aprilie 1948. Obiectivul ei
iniţial a fost gestionarea ajutorului american comun oferit de către Statele Unite ale Americii
statelor care au avut de suferit în urma celui de-al doilea război mondial în cadrul Planului
Marshall.
11
Corneliu-Liviu Popescu – Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureşti, 1999, pag. 72
12
Augustin Fuerea – Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, Bucureşti,
2003, pag. 1

7
În contextul politic intenţional de după cel de-al doilea război mondial au
apărut în Europa occidentală trei categorii de organizaţii internaţionale:
- militare: Uniunea Europei Occidentale şi Organizaţia Tratatului Atlanticului
de Nord;
- economice: Organizaţia Europeană de Cooperare Economică devenită
ulterior Organizaţia pentru cooperare economică şi dezvoltare;
- politice: Consiliul Europei13.
O dată cu apariţia, pe scena internaţională, a unei noi categorii de subiecte –
organizaţiile internaţionale nonguvernamentale, se vor naşte şi diversele
comunităţi internaţionale, cu un grad ridicat de permanenţă şi solidaritate14, în
contextul în care de la ideea Europei Unite se va ajunge repede la concluzia că se
impun structuri europene care să o concretizeze. În scopul utilizării mai eficiente a
capacităţilor lor economice şi tehnice, statele europene au iniţiat mai multe măsuri
în vederea creării unei pieţe comune care să ducă la extinderea cooperării şi la
stimularea creşterii producţiei industriale şi agricole.
În acest sens sunt înfiinţate Uniunea Europei Occidentale, Organizaţia
europeană de cooperare economică, care în 1960 va deveni Organizaţia pentru
cooperare economică şi dezvoltare şi Consiliul Europei. Principalul obiectiv al
Comunităţilor europene a fost, încă de la început, realizarea între statele membre a
unei puternice cooperări.
Înfiinţarea Comunităţii Economice Europene va pune în mod ferm problema
integrării economice multisectoriale, ca factor determinant al creşterii economice.
Obiectivul central al comunităţii, aşa cum a fost exprimat şi prin Tratatul de la Paris
va fi acela de „dezvoltare armonioasă a economiei întregii comunităţi şi creşterea
stabilităţii economice, a nivelului de trai şi a relaţiilor dintre statele membre.
În ceea ce priveşte impunerea unei noi ordini internaţionale în domeniul
economic şi monetar trebuie subliniat că statele europene au urmărit crearea unei
„pieţe comune”, esenţială pentru mai multe state europene, în scopul unei mai
eficiente utilizări a capacităţii lor economice şi tehnice. Astfel că s-a început prin
crearea unei pieţe comune în domeniile carbonifer şi siderurgic, cu suprimarea
taxelor vamale, a cantităţilor ce pot fi importate sau exportate şi a acordurilor de
cartel, ea fiind deschisă şi altor state15. În acest sens statele europene au dorit să
realizeze o integrare mai profundă, astfel că în jurul anilor ’50 au renunţat la
tradiţionala schemă a acordurilor de cooperare adoptând structurile de integrare.

13
Cooperarea politică s-a concretizat prin înfiinţarea Consiliului Europei la 5 mai 1949, cu sediul
la Strasbourg. Consiliul şi-a desfăşurat prima reuniune în perioada 8august-8septembrie 1949.
14
Grigore Geamănu – Drept internaţional public, vol. I, Editura Didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1981, pag. 348-350
15
Ioan Rusu – Organizaţii şi relaţii internaţionale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 80-
81

8
Organizaţia internaţională regională cu cel mai ridicat grad de integrare avea
să fie Uniunea Europeană. Constituirea acesteia s-a desfăşurat lent începând cu
Tratatul de la Paris din 1951 prin care a fost creată Comunitatea europeană a
cărbunelui şi oţelului, în vreme ce prin Tratatele de la Roma din 1957 au fost create
Comunitatea economică europeană şi Comunitatea europeană a energiei atomice.

1.3. Scurt istoric

Istoria Uniunii Europene, aşa cum rezulta din Raportul general asupra
activităţilor Uniunii Europene, se bazează pe cronologia celor mai importante
realizări ale Uniunii şi instituţiilor sale. De la declaraţia lui Robert Schuman, din
anul 1950, până la primele valuri de aderare din anii '70 si '80, de la instituirea
Pieţei Unice în 1993 până la lansarea monedei euro în 1 ianuarie 1999 si
deschiderea negocierilor de aderare cu tarile Europei Centrale si de Est.
– 1950, 9 mai: Robert Schuman, ministrul de externe al Frantei, inspirat de Jean
Monnet, propune planul ce va sta la baza Comunităţii Europene a Carbunelui si
Otelului sau CECO ("Declaratia Schuman");
– 1951, 18 aprilie: Este semnat Tratatul de la Paris pentru constituirea CECO, de
catre Belgia, Franta, Germania, Italia, Luxemburg si Olanda;
– 1953, 10 februarie: Piata Comuna a carbunelui si otelului devine functionala.
Cele sase state fondatoare înlatura barierele vamale si restrictiile cantitative cu
privire la materiile prime mentionate;
– 1954, 30 august: Proiectul de tratat pentru crearea unei Comunitati politice
europene esueaza, o data cu respingerea de catre Parlamentul francez, în august
1954, a tratatului asupra Comunitatii Europene a Apararii;
– 1957, 25 martie: Sunt semnate tratatele care instituie Comunitatea Europeana a
Energiei Atomice (EURATOM) si Comunitatea Economica Europeana (CEE) de
catre cele sase tari - Belgia, Franta, Germania, Italia, Luxemburg si Olanda;
tratatele de înfiintare sunt cunoscute
sub numele de Tratatele de la Roma si au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958;
– 1967, 1 iulie: Intra în vigoare Tratatul de constituire a unui singur Consiliu si a
unei singure Comisii a Comunitatilor Europene;
– 1987, 1 iulie: Intra în vigoare Actul Unic European (AUE), care adauga
cooperarea politica celei economice;
– 1993, 1 noiembrie: Intra în vigoare Tratatul asupra Uniunii Europene.
Comunitatile Europene (CECO, EURATOM si CEE), împreuna cu Politica externa
si de securitate comuna si Justitia si afacerile interne reprezinta cei trei piloni ai
UE;
– 1997, 16 iulie: Este adoptata "Agenda 2000 - pentru o Europa mai puternica si
mai extinsa", care trateaza reforma institutionala a UE, prezinta viziunea asupra

9
extinderii Uniunii si opiniile Comisiei cu privire la cererile de aderare la UE ale
celor zece tari central europene;
– 1998, 4 noiembrie: Primele Rapoarte anuale referitoare la stadiul de îndeplinire a
conditiilor de aderare la UE;
– 1999, 1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene în 11 state europene care au
îndeplinit criteriile de convergenta (Franta, Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg,
Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda);
– 1999, 1 mai: Intra în vigoare Tratatul de la Amsterdam;
– 2000, 15 ianuarie: Sesiunea inaugurala a Conferintei ministeriale
interguvernamentale pentru negocieri de aderare cu Malta, România, Slovacia,
Letonia, Lituania si Bulgaria are loc la Bruxelles, Belgia;
– 2000, 14 februarie: Începe Conferinta interguvernamentala cu privire la reforma
institutionala a Uniunii Europene, la Bruxelles, Belgia. Tarile candidate sunt
atentionate cu privire la importanta urmatoarelor aspecte: adoptarea oficiala si
aplicarea acquis-ului comunitar; asigurarea unei bune functionari a pietei interne, în
concordanta cu politicile Uniunii
Europene, cu o atentie speciala acordata domeniilor agriculturii, justitiei si
afacerilor interne si protectiei mediului; alinierea la practicile Uniunii Europene în
ceea ce priveste relatiile cu terte state si organizatii internationale. De asemenea,
statele candidate au primit asigurari ca fiecare solicitare de aderare va fi evaluata
functie de meritele proprii. Tarile candidate si-au prezentat obiectivele strategice
determinate de aspiratiile politice, culturale si socio-economice în perspectiva
aderarii;
– 2000, 9 mai: Institutiile europene celebreaza a 50-a aniversare a "Declaratiei
Schuman";
– 2000, 8 noiembrie: Comisia Europeana adopta rapoartele anuale asupra
progreselor înregistrate de statele candidate si revizuieste parteneriatele pentru
aderare;
– 2000, 7-11 decembrie: Consiliul European de la Nisa este în favoarea accelerarii
negocierilor de aderare cu statele candidate si apreciaza pozitiv efortul acestora de
a îndeplini conditiile pentru adoptarea si aplicarea acquis-ului. Consiliul a luat, de
asemenea, în discutie politica de securitate si aparare europeana, a aprobat agenda
sociala europeana, a trecut în revista procesul de cercetare european, coordonarea
politicilor economice, siguranta si sanatatea consumatorului, siguranta maritima,
protectia mediului, servicii de interes general, libertate, securitate si justitie, cultura,
regiuni îndepartate si relatii externe. Conferinta Interguvernamentala s-a încheiat cu
un acord politic privind Tratatul de la Nisa;
– 2001, 2 ianuarie: Grecia devine cel de al 12-lea membru al zonei euro;

10
– 2001, 26 februarie: Tratatul de la Nisa a fost adoptat de catre guvernele Statelor
Membre. Tratatul va intra în vigoare dupa ratificarea sa de catre toate parlamentele
nationale;
– 2001, 15-16 iunie: Consiliul European de la Göteborg a decis, în ceea ce priveste
extinderea UE si procesul de aderare, printre altele, ca "eforturi speciale sa fie
dedicate asistentei acordate Bulgariei si României";
- 2001, 21 septembrie: Consiliul European extraordinar de la Bruxelles, Belgia
evalueaza situatia internationala dupa atacurile teroriste care au avut loc la 11
septembrie în New York si Washington, SUA si stabileste liniile directoare pentru
riposta UE;
– 2001, 13 noiembrie: Comisia Europeana adopta Rapoartele Anuale asupra
progreselor înregistrate de statele candidate si revizuieste Parteneriatele de Aderare.
Zece tari candidate îsi propun sa încheie negocierile în 2002;
– 2001, 14-15 decembrie : Consiliul European de la Laeken, Belgia decide sa
convoace o Conventie privind viitorul UE, prezidata de Valéry Giscard d'Estaing;
– 2002, 1 ianuarie: Monedele si bancnotele euro intra în circulatie în cele 12 state
participante la zona euro: Austria, Belgia, Finlanda, Franta, Germania, Grecia,
Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia si Spania;
– 2002, 28 februarie: Perioada circulatiei monetare duale ia sfârsit si euro devine
singura moneda a celor 12 state participante la zona euro. Are loc, la Bruxelles,
sesiunea inaugurala a Conventiei privind Viitorul Europei.
– 2004, 1 mai: Ziua Extinderii. 10 tari adera la Uniunea Europeana (Cipru, Estonia,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia si Ungaria)
– 2005, 13 aprilie: Parlamentul European a dat unda verde aderarii României si
Bulgariei la Uniunea Europeana. Cu 497 voturi pentru, 93 împotriva si 71 de
abtineri, a fost adoptata rezolutia referitoare la aderarea României la Uniunea
Europeana în 2007.
– 2005, 25 aprilie, în cadrul unei ceremonii oficiale, desfasurate la Abatia de
Neumunster din Luxemburg, presedintele României, Traian Basescu, a semnat
Tratatul de Aderare la Uniunea Europeana ca si primul ministru al Bulgariei,
Simeon de Saxa Coburg, alaturi de reprezentantii celor 25 de state membre.

1.3.1. Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului

Tratatul instituind C.E.C.O. a fost semnat la 18 aprilie 1951 la Paris după 9


luni de negocieri între Germania, Franţa, Italia şi Benelux (Belgia, Olanda şi
Luxemburg). Tratatul a intrat în vigoare la 23 iulie 1952.
Aşa cum se arăta şi în preambulul Tratatului, cele 6 state au făcut acest pas
esenţial pentru că o Europă mai organizată şi mai puternică poate contribui la
aducerea păcii mondiale, la menţinerea relaţiilor pacifiste, la ridicarea nivelului de

11
trai a cetăţenilor săi, la crearea unei comunităţi economice care să aducă beneficii
statelor membre şi la crearea unor instituţii comune capabile să realizeze
conducerea acestui organism, prin darea la o parte a rivalităţilor seculare dintre
unele din statele membre.
Cât priveşte câmpul de aplicare al acestui tratat, calificat drept un tratat-
16
lege , acesta a fost creat pentru o perioadă de 50 de ani şi este aplicabil teritoriului
comunitar european şi teritoriilor europene cu care unul dintre statele membre este
în relaţii externe.
Acest Tratat se caracterizează prin inserarea unor principii esenţiale17:
- superioritatea instituţiilor,
- independenţa dintre instituţii (acesta traducându-se în principal prin: numirea
membrilor de comun acord de către guvernele statelor membre, independenţa
financiară, acesta însemnând că instituţiile se finanţează din resurse proprii şi
nu din contribuţiile naţionale, şi responsabilitatea Înaltei Autorităţi – astăzi
Comisia, doar în faţa Adunării, astăzi Parlamentul European),
- colaborarea dintre instituţii şi
- egalitatea între statele membre, care reprezintă un fundament juridic care
întregeşte noţiunea de Comunitate.
Obiectivul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului era de a contribui,
în armonie cu economiile statelor membre, la stabilirea unei pieţe comune. Pentru a
exista compatibilitate cu Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, Tratatul
interzicea: taxele la importuri şi exporturi, măsurile şi practicile discriminatorii
dintre producători în privinţa preţurilor, salariile şi ajutoarelor acordate de stat sau
taxele speciale impuse de state.
Observăm prin aceasta că orice încălcare a concurenţei era pedepsită, mai
mult finalitatea sa integraţionistă reflectându-se şi prin impunerea unui control
comunitar concertat, chiar dacă acesta avea să aştepte până în 1989 pentru a apărea
pe piaţa comună desemnată prin Tratatul C.E.C.O.
La ora actuală acest tratat institutiv şi-a pierdut din importanţă, trebuie însă
subliniat că el a fost germenele Uniunii Europene de astăzi, pentru că el a înfiinţat
instituţiile interne, care s-au păstrat, cu unele ajustări, până astăzi, şi le-a definit
funcţiile.
De altfel, esenţa concepţiei comunitare a fost inclusă în preambulul acestui
tratat, arătându-se că integrarea economică este doar un pas premergător unei
integrări cu efecte mai largi în aria vest-europeană. Evoluţia ulterioară va ilustra

16
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu – Drept instituţional european, Editura Olimp,
Bucureşti, 1999, pag. 143
17
Augustin Fuerea – Manualul Uniunii Europene, ediţia a II-a, Editura Universul juridic,
Bucureşti, 2004, pag. 22-25

12
aceste intenţii, iar instituţiile stabilite prin acest tratat vor reprezenta punctul de
plecare al viitoarelor instituţii ale Comunităţilor Europene.
De asemenea, Tratatul C.E.C.O. are, fără îndoială, o finalitate federativă, în
sensul că înscrie dimensiunea supranaţională mult mai marcată decât în Tratatele de
la Roma, unde predomină dimensiunea interguvernamentală18.

1.3.2. Tratatele de la Roma instituind Comunitatea Economică Europeană


şi Comunitatea Europeană a energiei atomice
Cele 6 state semnatare ale Tratatului instituind C.E.C.O. au hotărât
extinderea acestui sistem şi la alte domenii economice prin realizarea unei pieţe
comune generale, a unei pieţe nucleare comune şi prin apropierea progresivă a
politicilor economice şi sociale. În acest sens, la 25 martie 1957 au fost semnate la
Roma cele două tratate instituind Comunitatea Economică Europeană şi
Comunitatea Europeană a energiei atomice. Ele au fost încheiate pe o perioadă de
timp nelimitată şi au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958.
Tratatul instituind Comunitatea Economică Europeană va urmări
instituirea pieţei comune, promovarea dezvoltării activităţilor economice, o
extindere continuă şi echilibrată, o stabilitate mărită, creşterea nivelului de trai,
impunerea unei politici comune în domeniul transporturilor, asigurarea liberei
concurenţe, instituirea Fondului social european şi relaţii mai strânse între statele
membre.
Tratatul C.E.E., care reprezintă mai mult decât un simplu acord între statele
membre19, a avut menirea de a institui o ordine juridică proprie, integrată sistemului
juridic al statelor membre şi care se impune jurisdicţiilor acestuia, dotând, în
acelaşi timp, Comunitatea cu atribuţii proprii, personalitate juridică şi cu
capacitatea de reprezentare internaţională.
Tratatul C.E.E. a urmărit cu precădere expansiunea comercială internaţională
a economiei occidentale, având în vedere şi reconcilierea franco-germană. El a
avut, de asemenea, rolul de a consolida primordialitatea dreptului comunitar şi, prin
aceasta, de a face din cetăţeanul comunitar subiect de drept20.
C.E.E. se fundamenta pe patru libertăţi esenţiale: a capitalurilor, a serviciilor,
a bunurilor şi persoanelor şi pe o serie de politici comune în domeniul agricol,
social, al transporturilor şi al dezvoltării Prin acest tratat se urmărea ca pentru
realizarea unei Uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele europene să se
18
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu – Drept instituţional european, Editura Olimp,
Bucureşti, 1999, pag. 172
19
Statele membre vor institui o Comunitate pe o durată nelimitată, care va avea atribuţii proprii,
personalitate juridică şi capacitate de reprezentare pe plan internaţional, limitându-şi în acest fel,
e drept în domenii restrânse, drepturile lor suverane
20
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu – Drept instituţional european, Editura Olimp,
Bucureşti, 1999, pag. 172

13
instituie şi un tarif vamal comun, în vederea uniformizării condiţiilor de intrare a
importurilor în acest ansamblu. Astfel, prin realizarea uniunii vamale, C.E.E. a
făcut să triumfe abordarea pe cale economică, într-o concepţie liberală, a integrării
europene.
Prin acest Tratat iniţiativa legislativă era încredinţată unei Comisii,
independentă de guverne, care dispunea de putere executorie şi de puterea de a
negocia tratate comerciale bilaterale sau multilaterale. Consiliul de Miniştri deţinea
esenţialul deciziei normative fiind asistat de un Comitet al Reprezentanţilor
Permanenţi (COPERER), iar Parlamentul avea un rol deliberativ şi de control.

1.3.3. Tratatul instituind Comunitatea Europeană a energiei atomice

Tratatul stabilind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice a fost semnat


la Roma la 25 martie 1957 şi a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 1958. Tratatul
de creare a CEEA avea ca obiectiv principal, aşa cum se arată şi în art.1:
contribuirea la stabilirea condiţiilor necesare formării şi dezvoltării rapide a
energiilor nucleare, creşterea nivelului de trai în statele membre şi dezvoltarea
schimburilor cu alte ţări21.
Finalitatea Comunităţii viza:
- în domeniul producţiei: pregătirea condiţiilor proprii formării şi dezvoltării rapide
a industriei nucleare a celor 6;
- în domeniul comercial: favoriza exploatarea în comun a mijloacelor statelor şi
întreprinderilor vizate;
- în domeniul protecţiei intelectuale: prevedea un schimb de informaţii şi un sistem
original de brevete de invenţie.
În baza acestui Tratat, statele membre s-au obligat să adopte măsurile care se
impuneau pentru a împiedica orice utilizare ilicită a materialelor nucleare şi pentru
a proteja sănătatea populaţiei.
Tratatele de la Roma vor marca un recul al supranaţionalităţii, prevăzând, în
acelaşi timp, şi posibilităţi de extindere a competenţelor Adunării Parlamentare, ai
cărei membri urmau să fie aleşi prin sufragiu universal direct22, şi trecerea la votul
majoritar în cadrul Consiliului. Alături de tratatele de la Roma, Convenţia
referitoare la unele instituţii comune din 1957 a avut rolul de a fi unificat cele 3
Adunări şi de a fi creat, la nivel jurisdicţional, o Curte de justiţie unică.

21
Viorel Marcu – Drept instituţional comunitar, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001, pag. 30
22
Primele alegeri ale membrilor Parlamentului prin vot universal, direct şi liber exprimat se vor
desfăşura în 1979

14
1.3.4. Tratatul de la Bruxelles (Tratatul instituind un Consiliu unic şi o
Comisie unică)
La 8 aprilie 1965 este semnat la Bruxelles tratatul prin care se va face
unificarea instituţiilor executive, rezultând un Consiliu şi o Comisie unice, Tratat
care va intra în vigoare la 1 iulie 1967.
Existau la acel moment cele trei comunităţi cu domenii de activitate specifice
şi cu o structură instituţională identică, însă separată. În vederea realizării unei
uniuni europene veritabile, care să nu aibă la bază trei organizaţii, ci doar una
singură, s-a căutat să se demareze prin unificarea la nivel instituţional. Prima
măsură luată în acest sens va fi instituirea în 1957 a Curţii de justiţie unice şi a
unirii celor 3 Adunării sub denumirea de Adunare parlamentară, culminând în 1965
cu crearea unui Consiliu unic şi a unei Comisii unice.
Tratatul de fuziune a unificat instituţiile celor trei Comunităţi europene, însă
a prevăzut faptul că acestea îşi vor exercita atribuţiile şi puterile în cadrul fiecărei
Comunităţi, conform dispoziţiilor din fiecare tratat23.
Acest tratat nu aduce modificări competenţelor atribuite iniţial instituţiilor
comunitare prin tratatele de constituire, însă prin fuziunea instituţională duce la
crearea entităţii de „Comunităţi europene”, a unui buget unic al Comunităţilor, a
unei administraţii comunitare unice, stabilindu-se totodată un statut unic al funcţiei
publice comunitare şi unificându-se sistemul de imunităţi şi privilegii ale
funcţionarilor comunitari.
Prin acest tratat se generalizează sistemul numirii de comun acord a
membrilor Comisiei, precizându-se în mod expres că fiecare stat membru poate
avea cel puţin un reprezentant.
De aceea, Tratatul de Fuziune se conturează ca un factor de optimizare a
funcţionării organizaţiei24, astfel că va trebui considerat ca un pas determinat în
cadrul construcţiei europene.
Ca şi concluzie, trebuie să subliniem că finalitatea celor trei tratate institutive
a constat în crearea unor instituţii supranaţionale prin intermediul cărora să se
realizeze integrarea şi conducerea respectivelor Comunităţi25.

23
Augustin Fuerea – Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, Bucureşti,
2003, pag. 150-151
24
Optimizarea funcţionării organizaţiei constă în faptul că prin acest tratat se prevedea că în
cadrul reunirii de drept a Adunării Parlamentare urma să se dezbată şi raportul general al
Comisiei Unice.
25
Corina &Ioan Leicu – Instituţiile comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 15

15
1.3.5. Acordul de la Schengen

În scopul asigurării liberei circulaţii a persoanelor, mărfurilor, serviciilor şi


capitalurilor, a necesităţii consolidării solidarităţii dintre popoarele lor şi din dorinţa
de a suprima controlul graniţelor comune - guvernele Statelor Uniunii vamale
Benellux, ale Republicii Germania şi Franţa semnează la 14 iunie 1985 Acordul de
la Schengen.
În vederea aplicării acestui acord au fost adoptate o serie de măsuri de natură
legislativă, care urmau să fie supuse adoptării parlamentelor naţionale în funcţie de
prevederile constituţionale ale fiecăreia, iar la nivel comunitar s-a semnat
Convenţia de aplicare a Acordului de la Schengen (1990).

1.4. Principalele obiective ale Uniunii Europene

Principalele obiective sunt:


– promovarea progresului economic si social (piata unica a fost instituita în
1993, iar moneda unica a fost lansata în 1999);
– sa afirme identitatea Uniunii Europene pe scena internationala (prin ajutor
umanitar pentru tarile nemembre, o politica externa si de securitate comuna,
implicare în rezolvarea crizelor internationale, pozitii comune în cadrul
organizatiilor internationale);
– sa instituie cetatenia europeana (care nu înlocuieste cetatenia nationala, dar
o completeaza, conferind un numar de drepturi civile si politice cetatenilor
europeni);
– sa dezvolte o zona de libertate, securitate si justitie (legata de functionarea
pietei interne si în particular de libera circulatie a persoanelor);
– sa existe si sa se consolideze în baza dreptului comunitar (corpul legislatiei
adoptate de catre institutiile europene, împreuna cu tratatele fondatoare);

1.5. Instituţii reprezentative ale Uniunii Europene


Tratatul instituind C.E. prezintă în partea a cincea, ca instituţii ale
comunităţii:
 Parlamentul european
 Consiliul
 Comisia
 Curtea de justiţie
 Curtea de conturi

1.5.1. Parlamentul european a apărut încă din Tratatele institutive, sub


denumirea de Adunare Comună în Tratatul instituind C.E.C.A. şi Adunare în

16
Tratatul instituind C.E.E. şi C.E.E.A., apoi prin rezoluţia din 1958 cele trei instituţii
au fost reunite într-una singură Adunare parlamentară europeană, în 1962
stabilindu-se denumirea de Parlament european, denumire ce va fi consfinţită şi în
Actul Unic European.
Parlamentul european este unicameral şi este alcătuit din reprezentanţii
popoarelor aleşi prin vot universal şi direct pentru un mandat de 5 ani; primele
alegeri pentru Parlamentul european s-au desfăşurat în 1979.
Parlamentul european are îndrituirea de a-şi adopta propriul Regulament
interior. El se întruneşte în sesiuni anuale, convocate în a doua zi de marţi a lunii
martie, sesiunea anuală fiind organizată în sesiuni de câte o săptămână în fiecare
lună, totalizând aproximativ 60 de zile pe an. Cât priveşte organizarea sa internă,
Parlamentul cuprinde biroul, conferinţa preşedinţilor, comisiile permanente şi
temporare şi grupurile parlamentare.
Parlamentul european poate lucra şi în sesiuni extraordinare, la convocarea:
majorităţii eurodeputaţilor, a Consiliului european sau a Comisiei europene.
Lucrările Parlamentului se desfăşoară în trei oraşe diferite. Secretariatul se găseşte
la Luxembourg, comisiile parlamentare se reunesc la Bruxelles, iar sesiunile
parlamentare au loc la Strasbourg, cu sesiuni suplimentare la Bruxelles.
Principalele atribuţii ale Parlamentului european sunt:
- în domeniul elaborării deciziilor (formele prin care Parlamentul european
participă la procesul legislativ sunt următoarele: procedura de codecizie, avizul
conform, avizul consultativ obligatoriu , procedura de cooperare, procedura de
consultare simplă),
- de competenţă bugetară (se poate spune că în actuala aşezare a competenţelor
puterea bugetară este un instrument privilegiat prin care poate fi exprimată puterea
politică; în acelaşi timp această atribuţie îi permite Parlamentului să negocieze de la
egal la egal cu Consiliul),
- de supraveghere şi control politic (Parlamentul supraveghează Comisia, îi
dezbate raportul general anul şi poate controla activitatea Comisiei chiar prin
introducerea unei moţiuni de cenzură),
- de anchetă şi mediere (poate constitui o comisie temporară de anchetă) ,
- de a primi petiţii de la cetăţenii Uniunii (cetăţenii europeni, individual sau în
grup, îşi pot exercita dreptul la petiţie cu privire la probleme care se află în
jurisdicţia Uniunii Europene),
- de a numi şi destitui un mediator (O noutate a Tratatului de la Maastricht este
instituţia Mediatorului, care are ca principală atribuţie aceea de a primi plângerile
oricărui cetăţean al Uniunii privind cazurile de proastă administrare în acţiunea
instituţiilor sau organelor comunitare, cu excepţia Curţii de Justiţie. Mandatul
mediatorului este egal cu cel al parlamentarilor, există posibilitatea realegerii şi el
poate fi demis doar de Curtea de Justiţie),

17
- de a ratifica sau respinge acorduri internaţionale,
- de relaţii externe etc.
Funcţiile exercitate de Parlament sunt simbolice în comparaţie cu cele
exercitate de un parlament naţional. Parlamentul european are doar rol consultativ
în elaborarea actelor comunitare, abia mai târziu primeşte putere de codecizie
legislativă. Iniţial el nu are competenţă de iniţiativă, abia prin Tratatul asupra
Uniunii Europene este recunoscut dreptul de iniţiativă al Parlamentului, prin care i
se atribuie în mod oficial dreptul de a cere Comisiei să elaboreze propuneri.
Obligaţia de a consulta Parlamentul se intensifică abia după Actul Unic
European prin procedura cooperării, lăsându-se însă Consiliului ultimul cuvânt
Aşa cum s-a apreciat în literatura de specialitate 26, în afara atribuţiilor de
control, Parlamentul rămâne un organ cu caracter preponderent consultativ. Alţi
autori sunt de părere că Parlamentul european, în calitatea sa de instituţie
comunitară, este o expresie a instituţionalizării puterii comunitare, fiind unul din
instrumentele politice prin care se realizează suveranitatea comunitară.
În cadrul procesului de consolidare a Comunităţilor Europene rolul acestei
instituţii a devenit din ce în ce mai important, motiv pentru care i se vor delimita
atribuţiile în raport cu celelalte instituţii europene şi i se vor preciza clar
competenţele27.

1.5.2. Consiliul
Instituţia Consiliului a apărut în tratatele constitutive, având iniţial denumiri
diferite:
- Consiliul Special de Miniştri în Tratatul instituind C.E.C.O. şi
- Consiliul în Tratatele instituind C.E.E. şi C.E.E.A.,
- iar ulterior prin unificarea instituţiilor prin Tratatul de la Bruxelles se va institui
un Consiliu unic.
Consiliul Comunităţilor Europene este acea instituţie comunitară căreia i s-au
încredinţat importante atribuţii prin intermediul Tratelor comunitare. El reprezintă
centrul de greutate al sistemului instituţional al Comunităţilor fiind în esenţă
organul principal dotat cu putere de decizie, de altfel ceea ce caracterizează această
instituţie, după părerea unor autori28, este calitatea sa de for comunitar însărcinat cu
adoptarea legislaţiei şi a deciziilor esenţiale privind comunitatea.

26
J. Boulouis - – Droit institutional de l’Union Europeenes, 5 edition, Montchrestien, Paris, 1995
27
Dumitru Mazilu – Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii europene. Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2004, pag. 100
28
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu – Drept instituţional european, Editura Olimp,
Bucureşti, 1999, pag. 48

18
Consiliul este format din câte un reprezentant al fiecărui stat membru,
reprezentant care trebuie să aibă calitatea de membru al guvernului 29 statului
respectiv. Componenţa Consiliului este variabilă în funcţie de ordinea de zi, cele
mai frecvente consilii fiind cele destinate afacerilor, agriculturii, economiei şi
finanţelor.
Principalul rol al Consiliului este de a reprezenta statele membre ale Uniunii
Europene, exprimând şi legitimitatea statală a Comunităţilor.
În Tratatul instituind C.E.C.O. Consiliul îşi exercita atribuţiile în vederea
armonizării acţiunii Înaltei Autorităţi cu cea a guvernelor responsabile de politica
generală din ţările lor. Consiliul avea rol consultativ putând adopta avize conforme
sau nu, în cazuri mai rare putând adopta şi decizii.
În Tratatul instituind C.E.E.A. şi C.E.E. Consiliul avea sarcina de a coordona
acţiunile comunitare cu acţiunile statelor membre, spre deosebire însă de Tratatul
instituind C.E.C.O., conforma acestor două tratate Consiliul era investit cu
competenţe normative, fiind un veritabil legiuitor.
Conform Tratatului instituind C.E. Consiliul30 asigură coordonarea politicilor
economice ale statelor membre, dispune de putere de decizie şi conferă Comisiei
prin actele pe care le adoptă atribuţii de executare a normelor. Conform aceluiaşi
tratat Consiliul apare în sistemul comunitar ca legiuitor de drept comun şi deţine
puterea de decizie.
Conform Actului Unic European Consiliul conferă Comisiei competenţele de
executare a unor reguli stabilite de acesta. La rândul său uniunea monetară impune
Consiliului o intervenţie importantă în coordonarea politicilor economice şi sociale
ale statelor membre în interiorul zonei Euro31.
Trebuie subliniat că în sistemul comunitar Consiliul deţine puterea de
decizie, el având, de asemenea, un rol semnificativ în cadrul PESC. Cu precizarea
că unele atribuţii în materie legislativă au fost delegate de Consiliu Comisiei, prin
procedura delegării de putere acceptată prin Actul Unic European.

29
Aceştia sunt în general miniştrii afacerilor externe, de finanţe sau ai agriculturii
30
Conform Tratatul instituind C.E.E.A. Consiliul adoptă măsuri care relevă competenţa sa în
vederea coordonării acţiunilor dintre statele membre şi Comunitate.
Conform Tratatului instituind C.E.C.A. Consiliul îşi exercită atribuţiile în vederea armonizării
acţiunii Comisiei cu cea a guvernelor responsabile de politica generală din ţările lor, în acest sens
Consiliul şi Comisia efectuând schimburi de informaţii şi consultări reciproce. Consiliul are un
rol consultativ, tradus prin dreptul acestuia de a adopta avize, în rare cazuri adoptând decizii (deşi
în acest tratat Consiliul este o instituţie consultativă, are un rol neobişnuit de tutelă a Comisiei –
Înalta Autoritate).
Conform Tratatului instituind C.E. Consiliul îşi exercită atribuţiile apare ca legiuitor de drept
comun în sistemul comunitar, deţinând puterea de decizie
31
Augustin Fuerea – Manualul Uniunii Europene, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2004, pag.
83-84

19
Principalele structuri de lucru ale Consiliului sunt: Preşedinţia, Secretariatul
general, Comitetul reprezentanţilor permanenţi ai statelor membre, grupuri de
experţi, Comitetul special pentru agricultură, Comitetul monetar, Comitetul politic,
Comitetul pentru vize, Comitetul economic şi social şi Comitetul regiunilor.
Nu trebuie făcută confuzia între:
- Consiliul european,
- Consiliul Uniunii Europene32 (sau Consiliul de miniştri)
- Consiliul Europei33,

1.5.3. Comisia

Comisia a fost reglementă în Tratatului instituind C.E.C.O. sub denumirea de


Înalta Autoritate, în Tratatele de la Roma reglementând cele două Comunităţi, a
energiei atomice şi economică, reglementa Comisia, iar unificarea instituţiilor prin
Tratatul de la Bruxelles este instituită o Comisie unică.
Conform Tratatului instituind C.E., Comisia asigură funcţionarea şi
dezvoltarea pieţei comune, are putere de decizie proprie şi participă la formularea
de acte ale Consiliului şi Parlamentului european. Comisia formulează recomandări
şi avize şi exercită competenţele conferite de Consiliu.
Comisia34 este alcătuită din membri care au cetăţenia statelor membre.
Fiecare stat are câte un reprezentat în Consiliu, doar state mari ca: Franţa,
Germania, Marea Britanie, Italia, Spania având câte doi reprezentanţi. Membrii
Comisiei sunt aleşi pentru un mandat de 5 ani35, în funcţie de competenţele lor
generale, şi trebuie să ofere garanţii de independenţă; ei nu pot să exercite pe durata
mandatului nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu.
Similar miniştrilor unui guvern fiecare comisar este responsabil de un
portofoliu sau de un domeniu politic, iar funcţionarea Comisiei va fi dominată de
principiul colegialităţii. Comisarii se bucură de o serie de privilegii şi imunităţi,
cum ar fi imunitatea de jurisdicţie pentru actele săvârşite în exercitarea atribuţiilor

32
Consiliul de Miniştri este un organ interguvernamental care constituie centrul de greutate
instituţional al U.E., fiind autoritatea principală cu putere de decizie. Consiliul adoptă norme
juridice, regulamente, directive, decizii, ceea ce înseamnă că dispune de o putere cvasi-
legislativă, pe care o împarte cu Parlamentul şi cu Comisia Europeană. Are puteri decizionale şi
asupra bugetului, alături de Parlamentul European.
33
Consiliul Europei a fost înfiinţat la dat de 5 mai 1949. Acesta are sediul la Strasbourg, iar
prima lui reuniune a avut loc în perioada 8 august - 8 septembrie 1949.
34
Conform Tratatului de fuziune din 1965 Comisa avea denumirea de „Comisia Comunităţilor
Europene”, iar din 1993 odată cu constituirea Uniunii Europene vechea denumire aste înlocuită
cu cea de „Comisie Europeană”.
35
Iniţial comisarii erau numiţi pe un mandat de 4 ani, însă din 1995 acesta s-a prelungit la 5 ani,
cu posibilitatea reînnoirii

20
ce le revin ca oficiali ai Comunităţii Europene şi scutirea de impozite pe salarii,
precum şi alte drepturi băneşti.
Ca instituţie executivă, Comisia implementează bugetul comunitar,
administrează clauzele protectoare în tratate şi legislaţie şi face faţă sarcinilor de
execuţie şi gestiune, asigură respectarea Tratatelor comunitare, are drept de
iniţiativă legislativă şi-i cheamă în justiţie pe cei vinovaţi pentru neîndeplinirea
normelor comunitare; Comisia are însă şi un important rol politic, răspunzând în
faţa Parlamentului European. Comisia dispune şi de o procedură cu ajutorul căreia
poate să urmărească un stat membru care nu şi-a îndeplinit obligaţiile ce i-au
revenit din tratate.
Comisia are ca principal scop asigurarea identităţii proprii a fiecărei
Comunităţi, punând în valoare interesele comunitare, mai presus de interesele
statelor membre36.

1.5.4. Curtea de Justiţie

Înfiinţarea unei instituţii jurisdicţionale s-a făcut resimţită din perioada


lucrărilor pregătitoare adoptării Tratatului instituind C.E.C.O.; la început au fost
făcute mai multe propuneri, cum ar fi înfiinţarea unei comisii de arbitraj sau
recurgerea la serviciile unui organ de jurisdicţie deja existent, însă în cele din urmă
s-a optat pentru înfiinţarea unei Curţi de justiţie proprii. Prin Convenţia din 1957
cele trei Comunităţi vor avea o Curte unică.
În scopul promovării şi protejării intereselor legitime ale participanţilor la
raporturile comunitare şi pentru garantarea interpretării şi aplicării corecte a
Tratatelor institutive au fost constituite organele comunitare de jurisdicţie – Curtea
de justiţie şi, mai târziu, Tribunalul de primă instanţă.
Iniţial Curtea de justiţie a fost alcătuită dintr-un număr de 7 judecători şi 2
avocaţi generali, numărul acestora a crescut, însă, pe măsură ce la Comunitate au
aderat noi state, actualmente Curtea fiind compusă din 25 judecători, care au un
mandat de 6 ani ce poate fi reînnoit, deşi la o perioadă de trei ani are loc o reînnoire
parţială a judecătorilor şi avocaţilor, şi 8 avocaţi generali şi grefieri. Judecătorii
sunt aleşi dintre persoanele care oferă garanţiile de independenţă şi întrunesc
condiţiile cerute pentru exercitarea celor mai înalte funcţii jurisdicţionale în ţările
lor.
Prin desemnarea câte unui judecător din fiecare stat membru, prin acordul
comun al guvernelor statelor membre, se asigură reprezentarea tuturor sistemelor
juridice şi a şcolilor de gândire juridică, punerea în valoarea a bogăţiei şi

36
Augustin Fuerea – Instituţiile Uniunii Europene, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2002,
pag. 69

21
diversităţii experienţei judecătorilor, precum şi prezenţa în permanenţă a câte unui
judecător familiarizat cu sistemul juridic al fiecărui stat membru.
Curtea este condusă de un preşedinte ales pe o perioadă de trei ani care
asigură buna funcţionare a Curţii. Spre deosebire de celelalte instituţii comunitare,
activităţile Curţii Europene de Justiţie se desfăşoară exclusiv la Luxembourg, unde
îşi are sediul.
Deciziile Curţii au valoare obligatorie şi executorie pe întreg teritoriul
Comunităţilor, creându-se ceea ce numim o ordine juridică unică – comunitate de
drept, deoarece la deciziile Curţii nu se poate face recurs în faţa tribunalelor
naţionale.
Curtea este competentă să se pronunţe asupra legalităţii actelor adoptate de
Parlament, Consiliu şi Comisie, asupra litigiilor dintre statele membre sau dintre
acestea şi instituţiile comunitare, precum şi în cazul încălcării Tratatelor
comunitare.
Curtea are ca obiectiv fundamental asigurarea respectării dreptului în
interpretarea şi aplicarea tratatelor, intervenind în toate domeniile ce decurg din
aceasta, cu excepţia prevăzută de Tratatul de Maastricht referitoare la domeniul
politicii externe şi de securitate comună şi al justiţiei şi afacerilor interne.
Ca urmare a faptului că numărul acţiunilor introduse la Curtea de Justiţie a
crescut, în 198937 a fost înfiinţat Tribunalul de primă instanţă. Acesta este alcătuit
din 25 judecători, aleşi pe o perioadă de 6 ani, şi preia competenţe ale Curţii de
justiţie, pronunţându-se în primă instanţă asupra litigiilor dintre Comunităţi şi
funcţionarii săi, precum şi în recursurile formulate împotriva instituţiilor
comunitare de persoanele fizice sau juridice din spaţiul comunitar.

1.5.5. Curtea de conturi

În vederea consolidării finanţării Comunităţilor prin resurse proprii şi a


reformării procedurii bugetare este înfiinţată Curtea de conturi 38; ea va înlocui
vechii Comisari prevăzuţi în Tratatul C.E.C.A., precum şi Comisiile de control
înfiinţate prin Tratatele instituind C.E.E. şi C.E.E.A.
Curtea de conturi este alcătuită din 25 membri care trebuie aleşi dintre
persoanele care aparţin sau au aparţinut instituţiilor de control extern sau care
posedă calificare pentru această funcţie, fiind obligaţi să prezinte toate garanţiile de
independenţă. Aceştia au un mandat de 6 ani ce poate fi reînnoit, funcţia fiind
incompatibilă cu orice altă activitate profesională remunerată sau nu.

În baza hotărârii Consiliului - decizia 85/591 din 24 octombrie 1988


37

38
Curtea de conturi a fost prevăzută în Tratatul din 22 iulie 1975 – de revizuire a dispoziţiilor
bugetare de la Bruxelles şi a fost inclusă în rândul instituţiilor comunitare prin Tratatul de la
Maastricht (1993)

22
În ciuda numelui său, folosit mai mult pentru motive de prestigiu, Curtea de
Conturi nu este o jurisdicţie. Ea examinează legalitatea şi regularitatea cheltuielilor
şi a încasărilor, asigurând buna gestiune financiară în cadrul Comunităţilor. Curtea
adoptă avize sau rapoarte anuale, cu majoritatea membrilor ce o compun.
Curtea de conturi are un rol dublu, pe de o parte exercită o funcţie de
asistenţă a autorităţilor bugetare, iar, pe de altă parte are responsabilitatea de a
exercita controlul permanent al conturilor, examinând conturile tuturor veniturilor
şi cheltuielilor Comunităţilor şi a organismelor create de acestea39.
Paşi importanţi în progresul unificării instituţionale aduce şi articolul 3 al
Tratatului asupra Uniunii Europene prin care se statuează că Uniunea dispune de
un cadru instituţional unic, care asigură coerenţa şi continuitatea acţiunilor
întreprinse în vederea atingerii obiectivelor sale, prin respectarea şi dezvoltarea
acquis-ului comunitar.
În Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa sunt prevăzute ca instituţii:
 Parlamentul European,
 Consiliul European,
 Consiliul (numit „Consiliu”)
 Comisia Europeană (numită „Comisia”)
 Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.
Se remarcă – element de noutate al Constituţiei în raport cu tratatele
anterioare, includerea Consiliului European în categoria instituţiilor Uniunii.
Astfel, apreciem că nu are loc o redefinire a termenului de instituţie, ci o
reconsiderare a rolului şi poziţiei Consiliului European – ale cărui acte vor produce,
în conformitate cu Constituţia, efecte juridice, nu doar politice40.
Un moment important în relansarea instituţională l-a reprezentat Actul Unic
European, în sensul că prin acesta, pe plan instituţional se extinde domeniul în care
Consiliul miniştrilor votează cu majoritate calificată şi recunoaşte în mod oficial
existenţa Consiliului European. Parlamentul devine asociat în procesul legislativ,
instituindu-se principiul cooperării şi este instituită, de asemenea, dubla jurisdicţie,
prin crearea Tribunalului de primă instanţă şi sunt extinse competenţele Curţii de
Justiţie.
Prin unificarea instituţiilor comunitare s-a urmărit crearea cadrului
instituţional unic menit să asigure coerenţa şi continuitatea acţiunilor întreprinse

39
Augustin Fuerea – Instituţiile Uniunii Europene, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2002,
pag. 152
40
Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa - text comentat şi adnotat – de către Ion Gâlea –
coordonator, Aniela Băluţ, Augustina Dumitraşcu şi Cristina Morariu, Octombrie 2004, publicat
pe site-ul Ministerului afacerilor externe – www.mae.ro

23
pentru îndeplinirea obiectivelor Uniunii, prin respectarea şi dezvoltarea acquis-ul
comunitar41.
Observăm, aşadar, că:
- Consiliul reprezintă interesele statelor membre,
- Comisia apără interesele Comunităţilor
- Parlamentul reprezintă interesele popoarelor statelor membre,
- Curtea de Justiţie asigură respectarea regulilor de drept,
- Curtea de Conturi asigură legalitatea folosirii resurselor financiare.
Funcţiile instituţiilor comunitare nu se suprapun schemei lui Montesquieu,
astfel omologul puterii legislative este Consiliul, puterea bugetară este împărţită,
Parlamentul putând contesta Comisia, cu precizarea că Comisia este executivul, iar
Consiliul cumulează funcţiile legislativă, executivă şi guvernamentală42.
Aşadar, funcţia legislativă este exercitată, în principal de Consiliul Uniunii
Europene, în unele cazuri el împărţind această funcţie cu Parlamentul, care însă are
puteri mult mai restrânse decât cele ale unui parlament naţional şi care intervine în
procedura de adoptare a acetlor normative prin declanşarea iniţiativei legislative,
consultare, şi procedura cooperării, co-deciziei şi a avizului conform. În ceea ce
priveşte iniţiativa legislativă Comisia este principalul titular al acesteia, însă
Comisia pe lângă dreptul de iniţiativă legislativă are şi o competenţă normativă
proprie, putând adopta hotărâri referitoare la întreprinderile publice şi la
întreprinderile cărora statul le acordă anumite drepturi speciale.
Consiliul european elaborează linia politică generală şi direcţiile de
dezvoltare a Uniunii Europene. El nu intervine direct în exercitarea funcţiei
legislative pentru că tratatele institutive nu prevăd că ar avea atribuţii cu caracter
normativ, însă atunci când celelalte instituţii comunitare nu reuşesc să se pună de
acord se poate cere Consiliului european să-şi prezinte opinia sau să intervină cu
soluţii în unele domenii, în baza cărora Consiliul Uniunii Europene va trebui să
adopte norme de drept comunitar.
Funcţia executivă este realizată, în primul rând, de Comisie, însă şi Consiliul
Uniunii Europene are atribuţii importante în acest domeniu.

41
Acquis comunitar – reprezintă toate actele adoptate de către Uniunea Europeană; statele
candidate trebuie să accepte acquis-ul comunitar înainte de a adera la U.E. în perspectiva aderării
Comisia europeană şi ţările candidate acţionează în vederea armonizării legislaţiilor acestora din
urmă cu acquis-ul comunitar. Aşadar acquis-ul comunitar reprezintă dreptul comunitar propriu-zis
şi drepturile şi obligaţiile care leagă statele membre ale U.E.
42
Augustin Fuerea – Manualul Uniunii Europene, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2004, pag.
70

24
1.6. Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa

În ceea ce priveşte originea Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa


precizăm că cu ocazia Consiliului European de la Laeken, şefii de stat şi de guvern
au luat decizia de a constitui o Convenţie al cărei rol a fost acela de a găsi soluţii
pentru a face faţă noilor provocări cu care Uniunea Europeană se confrunta. Noile
circumstanţe ce trebuiau luate în considerare se situau atât pe plan intern (nevoia de
a aduce Uniunea şi Instituţiile sale mult mai aproape de cetăţeni), cât şi pe plan
internaţional (fenomenul globalizării, în principal). Sarcina esenţială a acestei
Convenţii a fost aceea de a redefini Uniunea Europeană, în sensul creşterii rolului
său atât faţă de cetăţenii săi (în sensul apropierii faţă de aceştia), cât şi pe plan
mondial.
Un prim proiect, conţinând primele 16 articole ale Tratatului, a fost prezentat
de Convenţie la 7 februarie 2003. În iunie 2003, în conformitate cu calendarul
stabilit, Convenţia a prezentat Consiliului European de la Salonic textul integral al
Proiectului de Tratat Constituţional. Un proiect revizuit şi completat al Tratatului a
fost publicat la 18 iulie 2003. Pe baza lucrărilor Convenţiei privind viitorul
Europei, în toamna anului 2003 au demarat lucrările Conferinţei
Interguvernamentale. Aparentul eşec al acesteia, din cadrul Consiliului European de
la Bruxelles din 17 decembrie 2003 ar fi părut a amâna, cu cel puţin doi ani,
dezideratul Uniunii de a avea un text fundamental unic. Cu toate acestea, dorinţa
reală a statelor şi cetăţenilor Uniunii de a ajunge la un compromis s-a reflectat în
rezultatul pozitiv al Summit-ului din 17-18 iunie 2004, în urma căruia a fost
adoptat textul final.
Structura constituţională a Tratatului este una quadripartită (cele patru părţi
fiind precedate de un Preambul), la care urmează a se adăuga o serie de Protocoale
ce vor fi considerate necesare după finalizarea discuţiilor. De asemenea Carta
Drepturilor Fundamentale, care a fost transpusa ca parte a II-a a Tratatului, are un
preambul propriu.
Partea I reglementează aspectele fundamentale ale Uniunii Europene
(definiţie, obiective, structură, competenţe), Partea a II-a înglobează Carta
Drepturilor Fundamentale, adoptată la Nisa în 2000, Partea a III-a reglementează
politicile şi funcţionarea Uniunii Europene, în timp ce Partea a IV-a conţine
dispoziţiile finale ale Tratatului.
Chiar dacă Tratatul constituţional nu este o „constituţie de buzunar” şi chiar
dacă Convenţia privind viitorul Europei şi Conferinţa Interguvernamentală nu au
fost o nouă „Philadelphia”, cetăţeanul European regăseşte în părţile I şi II un set de

25
dispoziţii care pot contura, pe înţelesul său, o imagine relativ completă a
Construcţiei comunitare.
Ceea ce se remarcă, în primul rând, este titlul noului Tratat reţinut în
proiectul prezentat: Tratat instituind o Constituţie pentru Europa (un alt titlu, avut
în vedere iniţial, a fost Constituţie a Uniunii Europene). Acest consens în privinţa
statutului constituţional pe care îl va avea noul Tratat traduce în realitate o dorinţă
mai veche manifestată în sânul Uniunii Europene.
Interesant de remarcat este faptul că sintagma din titlu este „Constituţie
pentru Europa” şi nu „Constituţie pentru Uniunea Europeană” – din această
perspectivă ridicându-se întrebări referitoare la semnificaţia acestei formulări. În
primul rând apreciem că este vorba despre „vocaţia” juridică a Uniunii Europene de
a cuprinde totalitatea statelor continentului 43. Pe de altă parte, sintagma poate avea
semnificaţii simbolice din punctul de vedere al fundamentării unor valori europene
comune tuturor statelor, membre sau ne-membre ale Uniunii Europene – sens în
care U.E. promovează politica vecinătăţii apropiate.
Un aspect important care trebuie remarcat este faptul că Tratatul
constituţional oferă, pentru prima dată, un instrument juridic unic, mult mai uşor de
utilizat decât multitudinea de tratate constitutive şi modificatoare existentă în
prezent. Atribuirea în mod expres a unui statut constituţional noului Tratat
reprezintă un element de noutate, subliniind tendinţa către o integrare din ce în ce
mai accentuată nu numai în domeniul economic, cât mai ales în plan politic.

1.7. Cadrul instituţional al dialogului U.E -România

Etapele procesului de integrare


a) începuturile relaţiilor cu Comunitatea Europeană
România are legături tradiţionale cu Uniunea Europeană, fiind prima şi
singura ţară din Europa de Est care, încă din anii '70, a avut un cadru juridic bine
definit în relaţiile cu UE, iar din 1980 a procedat la recunoaşterea de facto a acestei
grupări economice prin semnarea Acordului privind crearea Comisiei Mixte
România-CEE
În 1984 au început negocierile pentru încheierea acordului privind
cooperarea economică şi comercială dintre România şi CEE. Din pricina situaţiei
politice din România, aceste negocieri au fost întrerupte şi reluate abia în 1990
când, la 22 octombrie 1990, a fost încheiat la Luxemburg Acordul privind comerţul
şi cooperarea comercială şi economică, acord ce a intrat în vigoare la 1 mai 1991.
b) Pregătirea şi începerea procesului de extindere a
Uniunii Europene
43
Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa “Uniunea este deschisă tuturor statelor europene
care respectă valorile prevăzute în art. I-2 şi care se angajează să le promoveze în comun”.

26
O evaluare globala şi retrospectivă a procesului de apropiere între UE şi
România conduce la concluzia că aceasta a trecut prin patru faze de maturizare care
vor fi prezentate în continuare. Se va urmări traseul României, dar, acolo unde va fi
cazul, îl vom compara cu cel al celorlalte state candidate.
Începutul apropierii dintre România şi UE este marcat de iniţiativa Grupului
celor 7 ţări puternic industrializate de ajutorare a acelor state din Europa Centrală şi
Răsăriteană prin crearea, în 1989, a Programului PHARE.
O a doua fază a fost marcată de încheierea Acordului European de Asociere
între România, pe de o parte, şi Comunitatea Europeană, pe de altă parte, semnat la
Bruxelles la 1 februarie 1993 şi intrat în vigoare la 1 februarie 1995. Intrarea sa în
vigoare a fost precedată de cea a Acordului interimar privind comerţul dintre
România, pe de o parte, şi Comunitatea Economică Europeană şi Comunitatea
Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, pe de altă parte, semnat la Bruxelles tot la 1
februarie 1993, al cărui obiectiv era să asigure mai repede o bază juridică pentru
relaţiile comerciale şi, în primul rând, pentru liberalizarea progresivă a comerţului
cu diferite categorii de mărfuri.
Finalitatea acordului este cea a asocierii depline prin crearea unei zone de
liber schimb între părţi, căreia îi premerge o perioadă de tranziţie de zece ani,
împărţită în două etape de câte cinci ani, în cursul căreia părţile trebuie să
îndeplinească anumite obligaţii, în general legate de înfăptuirea celor patru libertăţi
fundamentale ale pieţei interne Comunitare: libera circulaţie a mărfurilor,
persoanelor, serviciilor şi capitalurilor. Perioada de tranziţie este, o excepţie cu
caracter temporar de la aplicarea normelor comunitare într-un domeniu precis
determinat, solicitată de către un stat candidat, iniţial prin documentele sale de
poziţie şi ulterior înscrisă în tratatul de aderare.

1.7.1. Criteriile pentru aderare

Consiliul European de la Copenhaga (21 -22 iunie 1993) a definit cea ce


astăzi poartă numele de criteriile pentru aderarea la Uniunea Europeană:
•existenţa unor instituţii stabile care să garanteze democraţia, supremaţia legii,
drepturile omului, respectul şi protecţia minorităţilor;
•existenţa unei economii de piaţă viabile, capacitatea de a face faţă presiunii
concurenţiale şi forţelor pieţei libere în interiorul Uniunii;
• preluarea acquis-ului comunitar dezvoltat de către Uniunea Europeană de la
fondarea sa.
Acquis-ul comunitar cuprinde:
• dispoziţiile tratatelor constitutive (Tratatele de constituire ale CEE şi
Euratom, semnate la 25 martie 1957 la Roma şi ale Tratatului privind Uniunea
Europeană, semnat la 7 februarie 1992 la Maastricht), precum şi ale tuturor

27
acordurilor care le-au modificat în timp, inclusiv tratatele privind aderarea noilor
membri;
• regulamentele, directivele şi deciziile emise de către instituţiile Uniunii
Europene, ca acte cu putere obligatorie, precum şi celelalte acte adoptate de către
instituţiile Uniunii Europene, cum ar fi declaraţii, rezoluţii, strategii comune, acţiuni
comune, poziţii comune, concluzii, decizii-cadru şi altele de acest fel;
• convenţiile multilaterale deschise numai statelor membre ale Uniunii
Europene, precum şi cele deschise unui număr mai mare de state, la care statele
membre ale Uniunii Europene şi, după caz, Comisia Europeană sunt părţi,
desemnate ca atare de către acestea din urmă ca făcând parte din acquis.

CAPITOLUL II

Consideraţii generale asupra conceptului de administraţie publică în România

28
Administraţia publică, în orice societate, fie ea clasică, fie modernă,
reprezintă, în esenţă, un instrument al statului indispensabil în atingerea unor
deziderate, a unor obiective majore determinate de el, în fapt de realizare a unor
valori politice stabilite prin acte juridice, „în scopul satisfacerii interesului general,
prin acţiunea puterii publice".'
Administraţia publică este, în opinia unui autor, „aparatul de gestiune al
problemelor publice"." Ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror
bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică. Ea
constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup social evoluat,
instrumentul de coeziune şi de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se
dezintegrează. Altfel spus, o colectivitate umană aflată pe un anumit nivel
/dezvoltare şi de coeziune, nu poate exista decât dispunând de o administraţie, al
cărei obiectiv general rezidă în satisfacerea nevoilor importante ale vieţii acestei
colectivităţi, viaţa implicând administrarea.44
Administraţia publică este, prin însăşi natura sa, fără o filosofie proprie,
subordonată unor scopuri care îi sunt exterioare, ea îşi trage legitimitatea, în mod
evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politică. Acest sistem de
valori este şi cel care fixează administraţiei publice, în general, scopurile şi
mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.
Ca atare, se spune curent, în acest sens. că administraţia publică este
permanent plasată sub nivelul politic, subliniindu-se că, în sfera administraţiei
publice, deasupra instituţiilor administrative, există instituţii politice, care
facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale colectivităţii în
conformitate cu deciziile instituţiilor politice activitate subordonată, îndeplinită la
ordinele celui ce comandă.
Din acest punct de vedere, se disting cele două genuri ale administraţiei,
administraţia particulară şi administraţia publică, deosebirea dintre acestea având
la bază, de-o manieră fundamentală, tipul interesului ce animă aceste administraţii.
Astfel, aşa cum se arată în doctrina de specialitate, o instituţie publică este
însărcinată cu realizarea interesului general, inasimilabil intereselor private ',
specificitate care antrenează consecinţe dintre cele mai variate sub aspectul
statutului persoanelor juridice publice, a regimului aplicabil agenţilor
administraţie publice, a dreptului aplicabil administraţiei publice, după cum şi a
jurisdicţiei particulare căreia îi sunt supuse litigiile generate de administraţia
publică. Dacă motorul normal al acţiunii particularilor este urmărirea unui avantaj
personal - profitul material, reuşita umană, în cazul administraţiei publice,
motivaţia este una dezinteresată ce priveşte realizarea interesului general, într-o
perspectivă a binelui comun". A discerne asupra a ceea ce intră în sfera acestui
Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina lex,
44

Bucureşti, 2005, pag. 13

29
concept de interes general, funcţie de epocă, de forme sociale, de datele psihologice
sau tehnice, înseamnă a detalia „conţinutul", întrucât indiferent de modul în care
acesta variază, scopul rămâne mereu acelaşi: acţiunea administrativă ce tinde să
dea satisfacţie interesului general.
Administraţia ni se înfăţişează aşadar, ca o activitate ce îmbină o multitudine
de mijloace în vederea obţinerii unui rezultat ordonat, stabilit. Cu alte cuvinte,
ideea esenţială a administraţiei este ideea de organizare, după cum sublinia
Littre, potrivit căruia „ordinea, este buna organizare" , ceea ce relevă şi un alt
sens al noţiunii, acela de organizare ierarhică, în virtutea căreia organul care
ordonă sau organizează este superior organelor care execută.45
Noţiunea de administraţie are, în acest context, în mod frecvent şi
accepţiunea de administraţie publică care desemnează ansamblul de organe care
înfăptuiesc, conduc şi execută treburile publice.
Din această perspectivă, a administra reprezintă o activitate executivă pusă
sub semnul comenzii sau al delegării de atribuţii, iar când această activitate
realizează obiectivele slujindu-se de puterea publică, prin derogare de regulile
dreptului comun, ea dobândeşte atributele administraţiei publice .
Rezultă că, în principal, administraţia publică este o activitate determinată de
voinţa politică şi realizată, în cea mai mare măsură de executiv, fiind asimilată
astfel activităţii prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului, in
domeniu ce se preocupă, în principal, de mijloacele pentru implementarea
valorilor politice, ramură executivă a guvernării.
Totuşi, administraţia trebuie privită mai întâi din punct de vedere juridic,
sens în care ea reprezintă o activitate – în sens material- sau un ansamblu de
persoane şi de organe, - în sens organic. Ea însă poate fi privita şi din punct de
vedere sociologic, sens în care ea este considerată ca un sistem de organizare vastă
şi complexă ce constituie în sine un univers vizibil, având legile şi procedurile sale,
mijloacele sale de constrângere, obiceiurile şi simbolurile sale, ca şi mijloacele sale
de comunicare.46
Administraţia publică se prezintă, astfel, ca o organizare distinctă în cadrul
acestei organizări sociale şi ea reprezintă studiul acestei organizări specifice unice
într-un stat dat. Cu alte cuvinte, administraţia este un ansamblu de structuri sociale
sau un „macrocosmos de macrocosmosuri sociale", ocupând un loc aparte
proeminent în societatea unde este inserată în raport cu celelalte organizaţii sau
grupuri cu care ea poate fi comparată - biserica, asociaţiile, sindicalele societatea
civilă într-un cuvânt, grupuri sociale structurate şi ierarhizate.
Abordând administraţia publică din viziunea structuralistă, constatăm că
termenul de structură, curent folosit, are aceeaşi semnificaţie cu cel de organizare
45
Cezar Corneliu Manda, op.cit. , pag 14
46
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Editura C.H.Beck, 2004, pag. 143

30
administrativă, în sensurile sale fundamentale. în concepţia structuralistă, noţiunea
de structură desemnează ordonarea unor părţi care formează un întreg. 4 Altfel spus,
organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituţie în aşezarea componentelor
sale, în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adică să vedem şi relaţiile
din interiorul acesteia ca şi pe acelea ce apar în mediul în care există şi care
confirmă ceea ce este stabil şi esenţial în organizarea sa.47
Realizarea efectivă a percepţiei sistemice globale a administraţiei publice este
cu atât mai pregnantă cu cât „administraţia publică, nu mai poate fi concepută în o
dublă accepţiune, organică şi materială, deoarece elementele de structură suni
concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat”.
Pentru completarea acestui tablou al administraţiei publice, credem că este
important de amintit că „noţiunea de structură, prin relaţionare cu alte elemente ale
mediului în care activează, nu poate fi despărţită de activitatea care se desfăşoară în
interiorul său şi nici de dependenţele şi de implicaţiile exterioare ale acesteia",
deoarece relaţiile nu pot fi concepute fără desfăşurarea activităţii administrative.
Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin structura administraţiei
dispuse pe orizontală sau verticală, după anumite criterii, pe baza unor reguli bine
determinate şi între care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.
Administraţia publică, prin multitudinea autorităţilor administrative ale
statului şi ale colectivităţilor locale, determină ordonarea, în vederea realizării
funcţiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii şi anume: criteriul
teritorial, căruia îi corespunde o structură ierarhică şi criteriul competenţei
materiale, căruia îi corespunde structura funcţională.48
Aşadar, întregul sistem al administraţiei publice este amenajat sub forma
unei structuri mixte, ierarhic-funcţionale.
Potrivit criteriului teritorial, în viziunea tradiţională, autorităţile administraţiei
publice se vor împărţi în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială
în care activează, colectivitatea de cetăţeni fiind aceea care motivează existenţa
structurii teritoriale a administraţiei publice. Astfel, autorităţile centrale acţionează
în interesul colectivităţii umane existente la nivelul sistemului global, deci la
nivelul statului, iar autorităţile locale, pentru rezolvarea intereselor colectivităţilor
locale.
Cât priveşte criteriul funcţional, acesta divide autorităţile administraţiei
publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de
specialitate.
Conform acestor două criterii, sistemul autorităţilor administraţiei publice va
fi constituit din: autorităţi centrale (Guvernul, ministerele şi celelalte organe
centrale ale administraţiei publice); autorităţi teritoriale (serviciile publice
47
Cezar Corneliu Manda, op.cit, pag. 16
48
V. I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, vol II, Editura Lumina lex, 2004, pag. 167

31
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale; autorităţi locale
(consiliile şi primarii); şi respectiv din: autorităţi cu competenţa generală
(Guvernul, consiliile şi primarii) şi autorităţi ale administraţiei publice de
specialitate (ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei
subordonate Guvernului precum şi serviciile publice deconcentrate ale acestora din
teritoriu).49
Noţiunea de administraţie are cel puţin două sensuri, spune Henry Puget 3,
primul desemnează maniera în care sunt conduse afacerile curente cu caracter
neesenţial politic, procedeele folosite pentru a conduce aceste afaceri, sau modul în
care sunt gestionate serviciile publice iar al doilea, desemnează ansamblul de
autorităţi şi de agenţi care sunt consacraţi pentru a conduce afacerile curente, de a
îndeplini sarcinile administrative. Administraţia se explică, astfel, într-o manieră
de acţiune şi într-una de aparat, ca ansamblu de organe administrative.
Andre de Laubadere, mergând, în contextul Constituţiei franceze din 1958, pe
linia tradiţională a serviciului public, dă noţiunii de administraţie publică un dublu
sens, care desemnează, în opinia sa, atât o organizare cât şi o activitate.
În primul sens, administraţia este ansamblul de autorităţi, agenţi si
organisme, însărcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele
intervenţii ale statului modern in viaţa particularilor prin puterea centrală sau
autorităţile locale, cum sunt prefecţii, primarii, consiliile generale şi municipale,
funcţionarii, organisme publice.
În al doilea sens, administraţia este o activitate care, de asemenea, este
asigurată de toate organele menţionate şi care le pun în raporturi multiple şi
diverse cu administraţii.
Menţinându-se în aceeaşi linie tradiţională, Jean Rivero subliniază că noţiunea de
administraţie cuprinde, în sens larg, o activitate, ce semnifică faptul de a
administra, de a gestiona şi organul care exercită o asemenea activitate."
Cele două sensuri indică şi cele două laturi ale administraţiei, prima, latura
materială sau activitatea propriu-zisă, cea de-a doua, latura formală, organizatorică
sau structura administrativă , care realizează activitatea.
Aceste două laturi sunt interdependente, întrucât nu se poate vorbi de o
activitate administrativă fără a identifica şi organul care o desfăşoară, după cum
nici nu ne putem închipui existenţa unei structuri administrative fără ca aceasta să
aibă sau să primească o atribuţie sau o misiune, fără să contribuie în vreun fel la
atingerea unui scop.
In concepţia lui Georges Vedel sunt folosite criterii de referinţă ca cel
organic şi cel al naturii activităţii, administraţia definind-o ca ansamblul activităţii
guvernului şi a autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor
internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice care se exercită sub un regim
49
Alexandru Negoită, Drept administrativ, Editura Lumina lex, 2002, pag 56

32
de putere publică.
Administraţia publică, în concepţia lui Jean Rivero, este o activitate
desfăşurată de autorităţile publice ce utilizează, când este cazul, prerogativele de
putere publică, în scopul satisfacerii nevoilor de interes public.
De altfel, în această accepţiune dată administraţiei publice, în doctrina
franceză, sunt exprimate mai multe opinii , conform cărora în concepţia
constituţională clasică administraţia publică reprezintă acţiunea puterii executive,
bazată pe procedee de putere publică".
Potrivit acestei concepţii, administraţia nu este singura sarcină a
executivului, însă ea este o sarcină exclusivă a sa, executivului revenindu-i evident
şi alte sarcini extra-administrative exercitate fie în raporturile constituţionale cu
Parlamentul, fie în relaţiile internaţionale. Administraţia, după cum subliniază
unul) dintre aceşti autori, este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi
exercitate de puterea judecătorească si nici de puterea legislativă, conform
principiului separaţiei puterilor în stat1.
In acest context, Jacques Cadart precizează că în conţinutul puterii executive
sunt regăsite anumite atribuţii referitoare la definirea politicii generale a ţării,
elaborarea de proiecte de legi, adoptarea de acte normative şi individuale etc.,
care constituie obiectul activităţii unor organe distincte ce formează fie un
executiv monocratic ori un executiv colegial sau reprezintă o combinaţie a
acestora.50
În opoziţie cu majoritatea constituţionaliştilor, unii autori de drept
administrativ exclud noţiunea de putere executivă, înlocuind-o cu aceea de
funcţie administrativă. în înţelesul acestora, se consideră ca administraţia, în
mod tradiţional, este una din funcţiile statului, alături de funcţia legislativă şi de
funcţia jurisdicţională.3
Într-o altă opinie,4 se admite ideea unei diferenţieri între Guvern şi
administraţie, noţiuni care, nu sunt însă uşor de delimitat 5: a guverna, în această
opinie, înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul ţării, în timp ce
administraţia se ocupă de problemele cotidiene.
Remarcăm, în aceeaşi opinie, că acţiunea guvernamentală şi conducerea
administraţiei publice revin aceloraşi organe şi se realizează prin acte de aceeaşi
natură, ceea ce îl face pe autor să tragă concluzia că distincţia dintre cele două
categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ci că distincţia ţine de
elemente extrajuridice.
La organizarea şi funcţionarea administraţiei publice româneşti, se scoate
în evidenţă delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit să o facă între
executiv şi administrativ, mai precis între zona preponderent politică a executivului
şi zona tehnică-administrativă a acestuia.1 Ca urmare, ceea ce se impune să reţinem
50
idem

33
este [ constatarea că deşi executivul realizează şi atribuţii administrative, acest fapt
însă nu poate să conducă la ideea de a-l confunda cu administraţia publică însăşi,
după cum nici că executivul ar putea fi limitat doar la conducerea acesteia.
Ţinând seama de cele prezentate reiese că administraţia publică şi realizează,
prin autorităţile menţionate, acte juridice şi operaţiuni materiale, prin care
organizează executarea legii şi se execută legea, fie organizează sau, după caz,
prestează direct servicii publice.51
Administraţia publică desemnează ansamblul activităţilor ce tind să menţină
ordinea publică si să satisfacă alte nevoi de interes general", această definiţie
răspunzând întotdeauna imperativelor de ordin istoric, juridic şi politic.

2.1. Funcţiile administraţiei publice

Administraţia publică poate fi caracterizată ca o activitate în principal


organizatorică, fără ca această caracteristică să excludă activitatea de conducere
realizată de administraţia publică, activitate care se desfăşoară la un nivel
subordonat, inferior conducerii realizate de Parlament, dar superior conducerii care
se realizează la nivelul regiilor autonome sau a societăţilor comerciale .
Plecând de la aceste considerente stabilim ca funcţii ale administraţiei
publice:
- funcţia de mecanism intermediar de execuţie, care are menirea de a organiza şi
asigura execuţia şi care prezintă mai multe aspecte:
• funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor,
• funcţia de organizare a executării deciziilor politice,
• funcţia de executare directă a anumitor decizii politice,
• funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează prin
convingere sau, la nevoie, folosind forţa de constrângere,
• funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii în
faţa autorităţilor competente să adopte astfel de decizii.
- funcţia de a înfăptui decizii politice, reflectată în legi şi celelalte acte normative,
în acest plan distingându-se:
• funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale
societăţii, funcţie ce are rolul de a asigura continuitatea şi perenitatea societăţii,
• funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor care se impun ca urmare a
transformărilor inerente în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special
la nivelul structurii economice.
- funcţii cu caracter politic legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului
şi a colectivităţilor locale.
Ioan Alexandru – Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, ediţia a III-a, Ed. Lumina
51

Lex, 2002, pag. 109-110

34
De asemenea, în realizarea funcţiilor sale, administraţia trebuie să prevadă şi
să programeze, să organizeze procesul de execuţie, să decidă, dar şi să pregătească
variante de decizii, să coordoneze procesul de execuţie, şi să controleze întreaga
activitate de punere în executare şi de realizare a valorilor politice.

2.2. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice din


unităţile administrativ-teritoriale

Atât Constituţia României cât şi legea organică cu incidenţă în materie


consacră principiile fundamentale pe baza cărora este organizată şi funcţionează
administraţia publică din România. În acest sens legea 215/2001 formulează
principiile pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale52.
Deşi Constituţia53 nu prevede expres decât trei din principiile enumerate de
legea organică a administraţiei publice locale, este în afară de orice îndoială că şi
celelalte principii (cel al eligibilităţii, al legalităţii şi al consultării cetăţenilor) se
regăsesc direct sau implicit menţionate în legea fundamentală.
Principiile după care este organizată şi funcţionează administraţia din
unităţile administrativ-teritoriale (comune, oraşe şi judeţe) sunt în concordanţă cu
principiile formulate în Carta Europeană, a autonomiei locale elaborată de Consiliul
Europei la data de 15 octombrie 1985 la Strasbourg, care a fost semnată de
România la 4 octombrie 1994 şi ratificată de Parlamentul României prin legea 197
din 17 noiembrie 1997.

2.2.1. Principiul descentralizării

Principiul descentralizării serviciilor publice este un principiu esenţial al


autonomiei locale şi constă în organizarea, funcţionarea, controlul şi desfiinţarea
serviciilor publice de către autorităţile administraţiei locale.
Descentralizarea este sistemul care are la bază recunoaşterea interesului
local, distinct de cel naţional, localităţile dispunând de structuri organizatorice,
funcţionale şi un patrimoniu propriu, afectat realizării interesului local54.
52
Art. 2 (1) - Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi
funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice,
eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în
soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
53
Constituţia României revizuită – art. 120 – Administraţia publică din unităţile administrative-
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării
serviciilor publice.
54
Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pag. 120-121

35
În redactarea textului constituţional din 1991 erau remarcate două principii
de ordin constituţional ale administraţiei publice din unităţile administrativ-
teritoriale: principiul autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice.
Textul constituţional plecând de la ideea că aceste principii se vor regăsi atât în
activitatea fiecărei autorităţi comunale (orăşeneşti) şi judeţene55.
Prin legea de revizuire din 2003 se va adăuga celor două principii ale textului
din 1991 şi principiul deconcentrării serviciilor publice. Ideea fundamentală a
organizării deconcentrate este aceea de a asigura realizarea sarcinilor autorităţilor
publice centrale prin agenţi proprii, organizaţi însă pe principii teritoriale.
Legiuitorul constituant a considerat că această completare era necesară
deoarece administraţia publică locală realizată la nivel judeţean şi al localităţilor,
presupune, la rândul său, şi o aşezare în teritoriu a organismelor specializate, deci o
deconcentrare spre localităţi a serviciilor56.

2.2.2. Principiul autonomiei locale

Conţinutul principiului autonomiei locale şi valenţele sale complexe rezultă


din ansamblul reglementărilor cuprinse în dispoziţiile legii 215/2001 şi reprezintă
esenţa întregii activităţi a administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale.
Carta Europeană a Autonomiei Locale înţelege prin autonomia locală
organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea
resurselor care aparţin comunei, oraşului sau judeţului, reprezentând totodată
dreptul şi capacitatea efectivă a administraţiei publice locale de a rezolva şi a
gestiona în cadrul legii, sub propria răspundere şi în interesul populaţiei, o parte
importantă din treburile publice.
Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile
judeţene, acestea fiind autorităţi ale administraţiei publice locale, alese prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat57.
Autonomia locală semnifică gradul de independenţă al colectivităţilor locale
faţă de statul din care fac parte şi nu trebuie confundată cu organizarea raportului
dintre statul federal şi componentele acestuia. Autonomia locală înseamnă dreptul
de auto-administrare (deci suntem pe tărâm administrativ), în timp ce federalismul
înseamnă dreptul de auto-guvernare al statelor membre cu o veritabilă structură

55
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia
României revizuită – comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 252-253
56
Într-un comentariu din 1992 se arăta că principiul descentralizării serviciilor publice includea şi
sensul deconcentrării; cu ocazia revizuirii textului constituţional în 2003 s-a considerat că
înscrierea expresă a principiului deconcentrării înlătură orice dubiu.
57
Constituţia României revizuită – art. 121 – „… consiliile locale şi primarii rezolvă treburile
publice din comune şi oraşe”

36
proprie legislativă, executivă, judecătorească (deci ne aflăm pe tărâmul dreptului
constituţional).
Trebuie remarcată precizarea pe care noua lege o face, cu privire la caracterul
autonomiei locale, aceasta fiind numai administrativă şi financiară, exercitându-se
pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Atât normele constituţionale cât şi legea
administraţiei publice locale precum şi alte acte normative incidente în domeniu
demonstrează că autonomia locală este nu numai un ideal, un principiu ipotetic sau
un enunţ teoretic, ci este o realitate indubitabilă, având suport material şi financiar.
Se impune a releva, de asemenea, că principiul autonomiei locale stă la baza
raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau, după caz, judeţene,
desemnate în mod democratic de către cetăţeni prin intermediul dreptului de vot, pe
de o parte, şi autorităţile statale, guvernamentale implantate în teritoriu, pe de altă
parte58.
Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un
fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de
descentralizare a unor servicii publice ori a creării de noi servicii publice, fără
asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor
responsabilităţi.
În ceea ce priveşte raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale
şi cele la nivel judeţean ele nu sunt raporturi de subordonare şi se bazează pe
principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în
rezolvarea problemelor întregului judeţ.
Asocierea şi cooperarea sunt considerate drepturi ale autorităţilor
administraţiei publice locale,ele constând în:
• dreptul autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera şi de a se asocia
cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din străinătate şi
dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale;
• dreptul de a încheia între ele acorduri şi de a participa inclusiv prin alocare de
fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională;
• dreptul consiliilor locale şi judeţene din unităţile administrativ-teritoriale
limitrofe zonelor de frontieră de a încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu
autorităţile similare din ţările vecine în domeniile lor de competenţă şi de a
participa la crearea de organisme comune pentru realizarea obiectivelor cooperării;
• dreptul consiliilor locale şi judeţene de a participa cu capital sau cu bunuri, în
numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de
societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes local ori judeţean.

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia
58

României revizuită – comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 253

37
2.2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice

În ceea ce priveşte reglementările de ordin constituţional, Constituţia din


2003 adaugă principiului descentralizării serviciilor publice pe cel al
deconcentrării (art.120). Art.123 elimină confuzia care se făcea între noţiunea de
descentralizare şi deconcentrare întrucât precizează că „prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.
Aceste servicii din teritoriu ale ministerelor şi ale altor organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale (deci servicii statale) sunt servicii
deconcentrate şi nu descentralizate. Aceasta deoarece descentralizarea semnifică
situaţia în care conducerea serviciului public este numită de către autoritatea
deliberativă a administraţiei locale, în timp ce deconcentrarea presupune numirea
conducerii serviciului public printr-un ordin al ministerului.
În concluzie, se poate spune că aceste servicii publice ale ministerelor
organizate în teritoriu nu puteau fi decât deconcentrate, singurele servicii
publice descentralizate fiind acelea organizate în comune, oraşe sau judeţe de
către autorităţile administraţiei publice locale.

2.2.4. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale

Principiul eligibilităţii îşi găseşte expres consacrarea în prevederile Legii


70/1991 privind alegerile locale, dar este detaliat şi în Legea 215/2001 care
cuprinde norme referitoare la procedurile de alegere ale consiliilor locale şi
judeţene, precum şi ale primarilor.
Prin aceste reglementări se statuează că organele prin intermediul cărora se
realizează autonomia locală sunt: consiliile locale şi judeţene, precum şi primarii şi
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, care se aleg prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat. Viceprimarii, preşedintele şi vicepreşedinţii
consiliului judeţean se aleg prin vot indirect.
Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie să respecte anumite
condiţii de eligibilitate:
• calitatea de alegător - cetăţenii români care au împlinit vârsta de 18 ani (inclusiv
cei care împlinesc această vârstă în ziua alegerilor), potrivit art.36 din Constituţie;
• dreptul de a fi ales - cetăţenii români cu drept de vot care au împlinit vârsta de cel
puţin 23 ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice (art.37 din
Constituţie);
• domiciliul în ţară - pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale pentru care
candidează. (art.16. alin.3 din Constituţie), cu precizarea că alineatul 4 al aceluiaşi

38
articol, introdus cu ocazia revizuirii din 2003 stabileşte că în condiţiile aderării
României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii
organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice
locale.

2.2.5. Principiul legalităţii

Acest principiu constituie unul dintre elementele esenţiale ale conceptului


statului de drept - persoanele fizice, juridice, autorităţi ale administraţiei publice
locale trebuie să se supună legii şi să se conformeze acesteia.
Acest principiu are în vedere toate aspectele organizatorice şi funcţionale
prin care se înfăptuieşte administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale,
şi anume: alegerea, constituirea, componenţa, organizarea, funcţionarea şi
activităţile (actele pe care le adoptă) acestor autorităţi.
Principiul legalităţii presupune tocmai ca toate aceste elemente să fie în
conformitate, în primul rând, cu prevederile constituţionale, cu legile, dar şi cu
celelalte acte normative bazate pe lege. Nerespectarea acestui principiu atrage după
sine răspunderea juridică prevăzută de lege şi aplicarea sancţiunilor
corespunzătoare.

2.2.6. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale


de interes deosebit

Acest principiu este consacrat în dispoziţiile articolului 2 din Legea


nr.215/2001 şi este completat de dispoziţiile articolului 43 alin.2, care detaliază
în mod concret problemele care sunt discutate întotdeauna în şedinţa publică şi
în legătură cu care primarul poate propune consultarea cetăţenilor prin
referendum, şi anume:
• bugetul local;
• administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului ;
• participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de
cooperare transfrontalieră;
• organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;
• asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale,
persoane juridice române sau străine.
Unii autori susţin un al şaptelea principiu de organizare şi funcţionare a
autorităţilor administraţiei publice locale, şi anume- principiul subsidiarităţii-. Deşi
nu se găseşte o definiţie expresă a acestui principiu în legislaţia internă a diferitelor
state ale Uniunii Europene, totuşi conceptul de subsidiaritate este definit de
Convenţia europeană a autonomiei locale.

39
Noţiunea ca atare de subsidiaritate este purtătoarea unei filosofii politico-
juridice, având la bază ideea că puterea statului nu trebuie să intervină decât acolo
unde societatea, în întregul său ori în diferite subsisteme ale sale nu îşi poate
satisface singură diferitele necesităţi.
Principiul este definit în termeni destul de expresivi, în art.4 din Carta
Europeană a autonomiei locale în care se precizează: “Exercitarea
responsabilităţilor publice trebuie, de manieră generală, să revină de preferinţă
autorităţilor cele mai apropriate de cetăţeni. Atribuirea unei responsabilităţi unei
alte autorităţi trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de
cerinţele de eficacitate şi de economie”.
Subsidiaritatea apare în zilele noastre ca o invitaţie la regăsirea relaţiilor
sociale într-un context de autonomie locală sporită şi la aflarea unui echilibru între
libertatea persoanelor şi a diferitelor entităţi existente, pe de o parte şi autoritatea
tutelară a statului, pe de altă parte.

2.3. Caracterizarea stării actuale a administraţiei publice româneşti

Deşi administraţia publică a făcut progrese importante, credem că este


necesar să arătăm şi problemele cu care ea se confruntă. Criza pe care administraţia
publică actuală o parcurge a fost generată, în principal, de apariţia dezechilibrelor
structurale apărute odată cu revoluţia din decembrie 1989, când datorită
conjuncturii politice au fost abandonate mai multe caracteristici ale modelului
anterior, având loc o schimbare de genotip. Concomitent cu această modificare
administraţia a trebuit să se adapteze şi unei reduceri a politizării ei odată cu
dispariţia partidului unic care, practic, absorbise atât administraţia, cât şi economia,
sub modelul specific regimurilor autoritare de integrare absolută.
Ulterior criza administraţiei a intrat într-o nouă etapă de pierdere din ce în ce
mai mare măsură a controlului, datorită apariţiei unor semne evidente de politizarea
a acesteia şi de interferenţă a aparatului de partid în procesul de luare a deciziei
administrative.
Deşi, cea mai mare parte a populaţiei se opune politizării administraţiei, ne
confruntăm cu două fenomene: pe de o parte, cu politicienii care intervin în
administraţie şi, pe de altă parte, cu funcţionarii din administraţie care se îndreaptă
şi cultivă relaţii cu politicienii. Vrem să credem că acei funcţionari din
administraţie care aderă de la dreapta a stânga nu pot supravieţui prea multă vreme,
iar acest mod de a lucra în administraţie va eşua inevitabil datorită presiunii
cetăţeneşti, în condiţiile în care administraţia este în serviciul tuturor şi nu ar trebui

40
să fie aservită partidului care este la guvernare, ea fiind obligată, prin esenţa
existenţei ei, să joace un rol important şi unic de stabilizator.59
Funcţionarii au fost şi sunt confruntaţi în foarte mare măsură cu un guvern de
ideologi care urmăresc o anumită politică, lucru ce este resimţit de populaţie cu o
oarecare amărăciune, ştiut fiind faptul că această politică riscă să fie răsturnată de
viitoarele guverne compuse dintr-o altă majoritate şi de asemenea din ideologi.
În contextul aderării României la Uniunea Europeană un rol semnificativ îl
joacă şi administraţia publică locală; în literatura de specialitate română şi străină
subliniindu-se că administraţia publică a devenit în ultima vreme o prezenţă de
prim ordin în toate ţările şi la toate nivelurile organizării structurilor statale şi ale
colectivităţilor locale.
60
Principalele obiective care trebuie avute în vedere pentru realizării reformei
la nivelul administraţiei publice sunt:
Restructurarea a administraţiei publice locale alături de cea centrală,
activitate care se va face în principal prin reducerea substanţială a numărului
persoanelor cu funcţii de conducere din administraţia publică locală şi centrală
(secretari generali adjuncţi, directori generali, directori generali adjuncţi, directori,
directori adjuncţi, şefi de oficii, şefi de servicii şi de birouri), precum şi prin
reducerea, per ansamblu, în mod eşalonat, cu circa 30% a personalului autorităţilor
publice locale şi a celui din ministere şi agenţii guvernamentale.
În vederea întăririi capacităţii administrative a structurilor guvernamentale se
vor stabili, prin hotărâri ale guvernului, obiectivele, atribuţiile şi responsabilităţile
funcţionarilor din prefecturi şi servicii publice descentralizate; stabilindu-se în
acelaşi timp şi criterii precise de performanţă care vor sta la baza evaluării anuale a
activităţii funcţionarilor publici.
Schimbarea raporturilor dintre administraţie şi cetăţean presupune luarea
unor măsuri în vederea realizării unui serviciu public în folosul exclusiv al
cetăţeanului, creşterea rigurozităţii în motivarea şi formularea răspunsurilor,
precum şi scurtarea termenelor în care autorităţile şi serviciile publice au obligaţia
să răspundă solicitărilor cetăţenilor cu scopul eliminării blocajelor birocratice din
administraţia locala şi centrală cu care sunt confruntaţi cetăţenii şi agenţii
economici.
Un rol important în schimbarea raporturilor dintre administraţie şi cetăţean îl
va juca şi atragerea cetăţenilor în procesul decizional şi asigurarea transparenţei
actelor administrative şi comunicarea operativă cu cetăţenii.
În ianuarie 2003 a fost adoptată legislaţia prin care au fost stabilite condiţiile
procedurale de asigurare a transparenţei în procesul decizional – aşa numita „lege a
transparenţei”. Principalele dispoziţii se referă la obligaţia de a publica proiectele
59
Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol. I, Ed, All Beck, 2003, pag. 15
60
V.I.Prisăcaru Funcţionarii publici în România, Editura C.H. Beck, 2005, pag. 78

41
de legi, astfel încât cetăţenii şi ONG-urile să poată participa la procesul decizional
(în anumite condiţii), dar şi obligaţia de a prezenta rapoarte anuale referitoare la
transparenţa procesului decizional. Dacă este pusă în aplicare, legislaţia poate
îmbunătăţi substanţial procesul decizional. Cu toate acestea, din datele existente
rezultă că majoritatea departamentelor de la nivelul administraţiei centrale şi locale
continuă să propună legi fără să respecte noile reglementări.
Trebuie, de asemenea, precizat că reconstrucţia şi îmbunătăţirea în cadrul
sectorului public nu pot fi realizate, într-un mod eficient, doar de către autorităţile
publice, deoarece identificarea soluţiilor adecvate şi sustenabile, nu poate fi
realizata fără iniţiativa societăţii civile.
Descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale
administrative şi financiare va fi posibilă prin preluarea atribuţiilor de administrare
şi finanţare a cât mai multe activităţi de către autorităţile administraţiei locale -
consilii judeţene şi consilii locale şi transferarea de resurse de la bugetul de stat
către autorităţile publice locale, resurse care alături de impozitele şi taxelor locale
vor deveni principala sursă de finanţare a unor servicii publice destinate
comunităţilor locale: învăţământ, sănătate, cultură, poliţie comunitară, pompieri,
apărare civilă etc. 61
În ultimii trei ani s-a efectuat într-adevăr un transfer de responsabilităţi către
autorităţile locale: asistenţă socială, sănătate, învăţământ pre-universitar, transport,
servicii de urgenţă, servicii publice. Cu toate acestea, cadrul legislativ în vigoare
este neclar şi România duce lipsa unei strategii de administrare a procesului de
descentralizare în condiţii de transparenţă şi stabilitate. La această problemă se
adaugă o insuficientă consultare a reprezentanţilor autorităţilor locale cu privire la
proiectele de legi cu impact la nivel local.
Transferul de competenţe nu este însoţit întotdeauna de un transfer
corespunzător de resurse. Capacitatea de a strânge fonduri pe plan local este slabă
şi, în consecinţă, multe autorităţi locale şi-au cheltuit resursele pentru a face faţă
cheltuielilor curente tot mai mari, în timp ce nivelul cheltuielilor pentru investiţii a
scăzut constant. Legislaţia care reglementează transferurile de fonduri către
administraţia locală este lipsită de transparenţă şi conferă consiliilor judeţene o
mare putere de control, în detrimentul consiliilor locale. „Fondurile speciale”
administrate de administraţia centrală reprezintă o sursă suplimentară de finanţare a
investiţiilor locale, dar alocarea lor este lăsată la discreţia ministerelor implicate.
Considerentele de ordin politic reprezintă adeseori un factor major în decizia de
distribuire a fondurilor.
O altă problemă majoră cu care se confruntă autorităţile locale este şi
capacitatea administrativă limitată de a pune în practică responsabilităţile cu
caracter descentralizat. Sistemele de gestionare a resurselor umane sunt insuficient
61
Ioan Alexandru, op.cit. pag. 123

42
dezvoltate, remuneraţiile sunt foarte mici, formarea profesională este la scară
redusă şi, în multe cazuri, angajarea şi promovarea nu au drept temei meritul
profesional. Prin urmare, s-a înregistrat o mare fluctuaţie de funcţionari publici la
nivel local. Sunt necesare eforturi considerabile pentru a îmbunătăţi gestionarea
financiară şi pentru a înlătura lipsa de echipament şi calificare în domeniul
tehnologiei informaţiei.
Demilitarizarea treptată a unor servicii comunitare prin preluarea evidenţei
populaţiei şi organizarea acesteia ca serviciu comunitar de către primării şi
consiliile judeţene (emiterea de către acestea din urmă a cărţilor de identitate, a
cărţilor de alegător, a permiselor auto, a certificatelor de înmatriculare, întocmirea
listelor electorale permanente etc.) şi transferarea în subordinea prefecturilor a
evidenţei paşapoartelor, prin organizarea unui serviciu public judeţean specializat.
Depolitizarea structurilor administraţiei publice şi eliminarea
clientelismului politic vor duce, de asemenea la mai buna desfăşurare a activităţilor
administrative şi la înlăturarea corupţiei la nivelul administraţiei.62
Acest obiectiv va putea fi atins prin respectarea Legii privind statutul
funcţionarului public şi aplicarea consecventă a principiului angajării funcţionarilor
publici exclusiv pe criterii de competenţă profesională, promovarea în funcţii
publice numai pe criterii de performanţă şi moralitate, în spiritul şi pe baza legii,
gestionarea coerentă şi corectă a carierei funcţionarului public prin salarizarea
corespunzătoare, stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru în scopul
respectării principiului stabilităţii şi continuităţii în muncă, şi nu în ultimul rând
crearea unui sistem performant - naţional şi regional - de pregătire a funcţionarilor
publici şi, respectiv, a persoanelor alese în consiliile locale şi judeţene.

2.4. Principiile organizării administraţiei în ţările Uniunii Europene

2.4.1. Principiile administraţiei legale


Deşi expresia şi conceptul de lege a administraţiei publice diferă de la un
sistem naţional la altul, este posibil să dăm o definiţie comună. Astfel, Legea
administrativă reprezintă un set de principii şi reguli care se referă la organizarea şi
managementul administraţiei publice şi la relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni.
Principiile Legii administrative, ce fixează standardele serviciilor publice şi
inspiră comportamentul funcţionarilor publici, apar, de obicei, în diferite părţi ale
legislaţiei în vigoare, în diferite acte ale Parlamentului, părţi specifice ale legislaţiei
derivate sau în instanţele judecătoreşti care au de-a face cu litigii care implică
administraţia publică. Este cazul unor ţări ca Belgia, Franţa, Grecia, Irlanda şi Marea
62
. Ioan Alexandru – Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, ediţia a III-a revăzută şi
adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 66-67

43
Britanic Alte ţări au impus codificări generale în ceea ce priveşte procedura
administrativă, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Acesta este cazul unor ţări
ca Austria, Danemarca, Germania, Ungaria, Olanda, Polonia, Portugalia şi Spania.
Aceste principii nu sunt simple idei bazate pe bunăvoinţă; ele sunt incluse în
procedurile administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt
obligaţi prin lege să se conformeze acestor principii legale, care trebuie verificate de
corpurile de control independente, de sistemele de justiţie prin scrutine
parlamentare şi, în unele cazuri, de persoane individuale autorizate.63
În ceea ce priveşte legislaţia Comunităţii Europene, Curtea Europeană de
Justiţie a definit un mare număr de principii ale administraţiei publice comune
statelor membre aflate într-un proces evolutiv.
De asemenea, există şi principii stabilite de către Curtea Europeană de Justiţie
pe care toate statele membre trebuie să le respecte ca legi ale Comunităţii Europene.
Printre acestea, sunt: principiul administraţiei legale; principiile proporţionalităţii, al
certitudinii legale, protecţia solicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o
audienţă în cadrul procedurilor decizionale în administraţie, rapoarte interimare,
condiţii egale de acces la curţile administrative, responsabilitatea noncontractuală a
administraţiei publice.
Dacă încercăm să sistematizăm cele mai importante principii administraţiei
publice comune vestului Europei putem distinge următoarele grupe:
• încrederea şi previzibilitatea (certitudinea legală);
• deschiderea şi transparenţa;
• responsabilitatea;
• eficienţa şi eficacitatea.
Principiile administraţiei publice şi cele ale serviciului public sunt uneori
dificil de definit. Deseori, cele două par să se contrazică în anumite situaţii.
Eficienţa pare a fi inexistentă în unele proceduri; loialitatea faţă de guvern pare a fi
în opoziţie cu integritatea profesională şi cu neutralitatea politică; deciziile par a fi
adoptate uneori în afara legilor în vigoare etc.
Natura evazivă a principiilor administraţiei publice este unul dintre motivele
pentru care "conceptele oarbe" sunt comune legislaţiei aministrative şi
reglementărilor serviciului public. Acesta este de altfel unul dintre motivele pentru
care instanţele judecătoreşti naţionale sau Curtea Europeană de Justiţie sunt
implicate în procesele de soluţionare a conflictelor, precum şi în cele privind
redefinirea continuă a celor două concepte care trebuie readaptate în timp.64
Unul dintre aceste principii se referă la obligativitatea autorităţilor publice de
a acţiona numai cu bună credinţă, de a urmări interesul public în mod permanent,
de a urma proceduri corecte şi de a respecta cerinţe nediscriminatorii. Astfel,

63
Cezar Corneliu Manta, op.cit, pag. 222

44
discreţia decizională nu poate opera fără respectarea principiilor generale ale Legii
administrative, de vreme ce acestea creează practic un echilibru vizavi de puterea
decizională acordată autorităţilor publice.
Un alt principiu care pledează în favoarea încrederii şi previzibilităţii este
principiul legal al proporţionalităţii. Proporţionalitatea este relevantă în cazurile
anchetelor administrative solicitate (cazuri de expropriere), în care persoanele
fizice sunt private de drepturile de proprietar în favoarea interesului public.
Un principiu care pledează în favoarea "administraţiei legale" este acela al
corectitudinii procedurale. Aceasta înseamnă că trebuie să existe proceduri care să
aplice legea în mod clar şi imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi
respectul faţă de oameni şi protecţia demnităţii lor. Un exemplu concret al
corectitudinii este principiul care prevede că nici un om nu va fi privat de drepturile
sale fundamentale fără a fi avizat în prealabil şi audiat într-o manieră
corespunzătoare.
Termenul-limită este unul dintre elementele care susţin încrederea şi
previzibilitatea în administraţia publică. întârzierile în adoptarea deciziilor sau în
finalizarea procedurilor administrative pot cauza adevărate frustrări, injustiţii,
putând afecta în mod negativ atât interesul public, cât şi cel privat.

2.4.2. Deschiderea şi transparenţa


Deschiderea sugerează faptul că administraţia este dispusă să accepte un
control san o evaluare dinafară, în timp ce transparenţa semnifică gradul de
deschidere în cazul unui control, al unei verificări sau al unei evaluări.
Aceste două caracteristici permit:
• pe de o parte, ca orice cetăţean implicat într-o procedură administrativă să
poată urmări derularea acesteia;
• pe de altă parte, administraţia permite o evaluare venită din partea unor
instituţii autorizate.
Cele două principii sunt instrumente necesare pentru respectarea legii, pentru
egalitatea în faţa legii şi pentru responsabilitate.
Ca regulă generală, politica administraţiei publice ar trebui să fie una de
deschidere şi transparenţă. Numai cazuri de natură excepţională ar trebui ţinute
secret şi clasate ca şi confidenţiale, cum ar fi cele legate de securitatea naţională
sau alte aspecte similare. De asemenea, datele personale nu trebuie relevate unor
terţe părţi.65
În trecut, principiul de deschidere în democraţiile vest-europene avea două
aplicaţii

64
Gheorghe Stângu, Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene, Editura
Vasile Godis , university press, Arad 2006, pag.129 şi urm.
65
M.Preda, Drept administrativ, Partea specială, editura Lumina lex, 2001, pag.122

45
• pe de o parte, era stipulat principiul conform căruia legile interne în vigoare
numai după publicarea lor într-un buletin sau ziar oficial;
• pe de altă parte, deciziile administrative erau aplicabile numai după unificarea
şi acceptarea lor de către cei în cauză.
Deschiderea şi transparenţa în administraţia publică servesc două obiective
precise:
• în primul rând, respectă interesul public în măsura în care limitează slaba
administrare şi corupţia;
• în al doilea rând, sunt esenţiale pentru respectarea drepturilor individuale, în
măsura în care furnizează motivele necesare adoptării deciziilor administrative şi,
în consecinţă, ajută părţile interesate să-şi exercite dreptul de a solicita recursul
In România, două legi asigură respectarea principiilor deschiderii şi
transparenţei: Legea nr. 544/2001 şi Legea nr. 52/2003.
Legea nr. 544/2001 stabileşte liberul acces la informaţiile de interes public.
Asigurarea de către autorităţile şi instituţiile publice a accesului la informaţiile de
interes public se face din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului
pentru relaţii publice sau al persoanei desemnate în acest scop.
Legea nr. 52/2003 stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru
asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale, alese sau numite, precum şi altor instituţii publice care utilizează
resurse financiare publice, în raporturile stabilite între cetăţeni şi asociaţiile legal
constituite ale acestora.
Principiile transparenţei decizionale sunt:
a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de
interes public care urmează să fie dezbătute de către autorităţile administraţiei
publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;
b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa
autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c) participarea activă a cetăţenilor la adoptarea deciziilor administrative şi în
procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor
reguli:
- şedinţele autorităţilor şi instituţiilor publice sunt publice;
- dezbaterile vor fi consemnate şi făcute publice;
- minutele acestor şedinţe vor fi înregistrate, arhivate şi făcute publice,
Autorităţile administraţiei publice obligate să respecte transparenţa
decizională sunt:
autorităţile administraţiei publice centrale: ministerele, alte organe centrale
ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile
publice deconcentrate ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome

46
• autorităţile administraţiei publice locale: consiliile judeţene, consiliile locale,
primarii, instituţiile şi serviciilor publice de interes local sau judeţean.

2.5. Exigenţele europene ale procesului de integrare europeană a


României în domeniul organizării şi funcţionării administraţiei publice.

După decembrie 1989, unul dintre obiectivele fundamentale ale politicii


externe a României, constant afirmat de către majoritatea guvernelor post-
revoluţionare, l-a constituit integrarea statului român în structurile Uniunii
Europene. Un prim pas în direcţia de integrare europeană, sub aspect juridic, 1-a
reprezentat încheierea în anul 1993 a Acordului European ce stabilea o asociere
între România, pe de o parte, şi Comunităţile Europene şi statele membre ale
acestora, pe de alta parte, semnat la Bruxelles la 1 februarie 1993.
România a înaintat cererea de aderare la Uniunea Europeană în iunie 1995,
fiind însă invitată să înceapă negocierile de abia în decembrie 1999, urmare deciziei
Consiliului European de la Helsinki, dobândind astfel calitatea de stat candidat la
aderare.
După cinci ani de la decizia istorică a Consiliului European de la Helsinki,
Consiliul European de la Bruxelles1 desfăşurat în perioada 16-17 decembrie
2004, consfinţeşte încheierea formală a procesului de negociere, deschizând astfel,
perspectiva primirii României în rândul statelor membre ale Uniunii, începând cu
ianuarie 2007.
Având la bază actele de evaluare şi recomandările pertinente ale Comisiei
Europene, Consiliul European estimează că România va fi în măsură să-şi asume,
începând din momentul aderării sale, toate obligaţiile ce derivă din calitatea de stat
membru al UE, finalizând cu succes ansamblul reformelor necesare şi onorând
toate angajamentele pe care şi le-a asumat în fiecare domeniu al acquis-ului.
Scontând pe un parcurs bun al României în ceea ce priveşte derularea
pregătirilor de aderare la Uniune, Consiliul European de la Bruxelles stabileşte
totodată, necesitatea finalizării Tratatului de aderare a României şi Bulgariei, în
vederea semnării sale, în cursul lunii aprilie 2005, în cadrul sesiunii Consiliului
Afacerilor Generale şi Relaţii Externe.
Insistând asupra importanţei deosebite a perioadei post-negociere,
premergătoare momentului aderării României, Consiliul European afirmă că Uniunea
Europeană va continua să urmărească cu atenţie lucrările de pregătire ale României şi
rezultatele concrete obţinute de statul român, inclusiv punerea efectivă în aplicare a
angajamentelor asumate în fiecare domeniu a acquis-ului, în special în ceea ce priveşte
Justiţia şi Afacerile Interne, Concurenţa şi Protecţia Mediului", scop în care Comisia
va continua să prezinte anual, un Raport asupra progreselor înregistrate de România pe
calea aderării, însoţite, dacă va fi cazul, de recomandări.

47
Se desprinde aşadar, concluzia potrivit căreia, României. în perioada rămasă
până la momentul preconizat al aderării, respectiv ianuarie 2007, îi revin pe mai :
departe o serie de obligaţii bine determinate, cu pregnanţă cele ce derivă din
calitatea de stat membru al Uniunii, ce privesc implementarea angajamentelor
asumate în cadrul negocierilor, dar care, în ansamblul lor, se circumscriu criteriilor
de aderare stabilite de către Consiliul European de la Copenhaga din iunie 1993,
opozabile de altfel, tuturor statelor candidate.66
Sunt relevante în acest sens. cu prioritate, criteriile politico şi economice, m
şi cele privitoare la capacitatea fiecărui stat candidat de a-şi asuma obligaţiile de
stat membru'.
Dezvoltând acest din urmă criteriu de aderare, doi ani mai târziu, în 1995,
Consiliul European de la Madrid' a subliniat importanţa nu numai a includerii
acquis-ului comunitar în legislaţia naţională, dar în special, a asigurării aplicării
eficiente a acestuia prin instituirea de structuri administrative corespunzătoare. S-a
conturat astfel, un nou criteriu de aderare, care deşi subsecvent, capacităţii de
asumare ( obligaţiilor de stat membru al UE. constituie o condiţie extrem de
importantă în evaluarea stadiului negocierilor de aderare, anume capacitatea
administrativă a ţărilor candidate.
In general, este unanim apreciată ideea conform căreia, de îndeplinirea celui
de al treilea criteriu de aderare - asumarea obligaţiilor de stat membru, implicit a
capacităţii administrative, depinde decizia de finalizare a negocierilor. Cu toate
acestea, procesul de aderare, nu poate fi tratat simplist, exclusiv prin prisma
acquisului comunitar, corespunzător celor 31 de capitole de negocieri, procesul
integrării fiind unul cu mult mai complex, în cadrul căruia numai corelarea eficientă
a criteriilor economice cu cele politice şi respectiv, cele de ordin administrativ, în
interdependenţa lor, poate conduce la satisfacerea corespunzătoare a dimensiunii
legislative şi administrative, presupuse de fenomenul integrării europene.67
In acest context, administraţiei publice româneşti, îi revine un rol important,
ocupând un loc central în mecanismul măsurilor de pregătire a aderării la Uniunea
Europeană.
Deopotrivă, administraţia publică constituie atât obiectul unor transformări
de esenţă, în cadrul unui amplu proces de reformă, din perspectiva apropierii şi
compatibilizării cu exigenţele europene în materie, după cum reprezintă şi motorul
traducerii în practică a cerinţelor Uniunii Europene, sub aspect normativ – a
pregătirii proiectelor de reglementări ce transpun legislaţia comunitară, sub
a s p e c t u l implementării acquis-ului - prin organizarea executării şi executării
concrete a legislaţiei armonizate.
Dintre toţi actorii scenei româneşti, cărora le revin responsabilităţi precise în
procesul premergător momentului aderării la UE, administraţia publică, sub
66
Ghe. Stângu, op.cit, pag. 134

48
conducerea puterii politice, reprezintă segmentul cel mai implicat în procesul
integrării europene, cu obligaţii multiple şi extrem de variate, omniprezent încă de
la deschiderea negocierilor de aderare, pe tot parcursul pregătirii acesteia, inclusiv,
până în momentul încheierii negocierilor, ce va culmina cu încheierea Tratatului de
Aderare la UE.
În prim plan, se cuvine a menţiona necesitatea de a asigura de către şi prin
administraţia publică a cadrului instituţional şi respectiv, a sistemului de
coordonare a activităţii de pregătire pentru integrare europeană, atât la nivel
general, cât şi la cel sectorial, în segmentul său de organizare centrală, precum şi în
cel teritorial şi local.
Rolul complex jucat de administraţia publică din România în acest proces
integrator, este relevat de faptul că, cel puţin din punct de vedere strict formal, ea
reprezintă instrumentul direct sau indirect, prin intermediul căruia înseşi criteriile
de aderare de la Copenhaga sunt susceptibile de a fi îndeplinite.
Prin urmare, îndeplinirea acestui prim criteriu de aderare din perspectiva '
exclusivă a administraţiei publice, s-ar putea rezuma la nevoia de transformare, de
aşezare pe baze noi şi moderne acesteia, în spiritul respectului principiului ,
legalităţii, a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor. în contextul
măsurilor ce concură la îndeplinirea celui de-al treilea criteriu de aderare2,
respectiv capacitatea de asumare a obligaţiilor de stat membru al UE,
administraţiei publice, se poate afirma, îi revin obligaţii şi responsabilităţi precise,
cu mult mai pregnante din perspectiva finalităţii activităţilor sale, mai cu seamă în
planul armonizării legislaţiei naţionale cu reglementările comunitare. În esenţă,
rolul administraţiei publice în raport de acest criteriu de aderare, se concentrează,
în principal, pe activitatea de pregătire, de elaborare şi de promovare a ansamblului
actelor normative ce presupun adoptarea acquis-ului comunitar, relevându-se
astfel o preocupare sporită în plan legislativ.
În subsidiar, tot prin intermediul dreptului, administraţia trebuie să creeze ori
la nevoie, să dezvolte structurile administrative preexistente, presupuse de acquis,
menite a implementa efectiv legislaţia naţională armonizată.
Sunt de menţionat aşadar, cele două laturi importante ale activităţii
administrative în contextul european, anume: la nivel conceptual, în planul
pregătirii deciziei - compatibilizarea dreptului naţional cu acquis-ul comunitar,
iar la nivel practic, concret, al aplicării dreptului - organizarea executării şi
executarea efectivă a dreptului, prin structuri administrative specializate, înfiinţate
sau adaptate, cu efecte identice, asemenea celorlalte administraţii naţionale din
cadrul UE, potrivit obiectivelor şi politicilor europene.

67
Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pag. 120-121

49
In esenţă, acest criteriu extrem de complex al capacităţii de asumai fl
obligaţiilor de stat membru UE, îşi regăseşte o proiecţie cât se poate de exactă în
ceea ce priveşte rolul şi funcţiile administraţiei publice, tradus prin cel de al
patrulea criteriu de aderare - capacitatea administrativă. În conţinutul său
conceptual, capacitatea administrativă desemnează totalitatea exigenţelor
europene, opozabile organizării şi funcţionării administraţiei publice din România
şi anume asigurarea unei funcţionalităţii optime şi eficiente, apte să răspundă
imperativelor comunitare, prin preluarea şi implementarea acquis-ului.
Dintr-o anumită perspectivă, globală, cerinţele presupuse de capacitatea
administrativă, sintetizează şi reliefează, totodată, arhitectura instituţionala
specializată, regulile fundamentale de organizare şi funcţionare a administratei dar
mai cu seamă, funcţiunile pe care trebuie să le îndeplinească, de eficace,
cristalizând astfel, în esenţă, caracteristicile administraţiei publice, presupuse de
toate celelalte criterii de aderare, aflate în interdependenţă.68
Dacă criteriul politic induce o nouă configuraţie instituţională şi funcţională a
administraţiei publice, una modernă, aflată în slujba publicului, racordată
principiilor statului de drept, democraţiei, legalităţii şi respectului drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor, criteriul capacităţii administrative îi conferă noi atribute din
perspectiva eficienţei sale, în raport de noi funcţiuni asumate, derivate din alinierea
la normele europene. El subsumează astfel, mai degrabă, un ordin calitativ, decât
cele de ordin cantitativ, ce insistă pe aspectul de implementare a acquis-ului,
perspectivă în raport cu care, profesionalism, competenţă, un grad anume de
autonomie funcţională recunoscut unora dintre structuri, îmbunătăţirea
managementului sectorului public. .

2.6. Întărirea capacităţii administrative.

Comisia europeană, prin punctele de vedere constant exprimate încă din anul
1997, a confirmat faptul că capacitatea de gestiune administrativă se constituie inii
unul dintre parametrii principali, ce determină dacă o ţară este pregătită sau nu să fi
asume obligaţiile sale din perspectiva devenirii sale ca stat membru al Uni uni i
Europene.
In acest sens, capacitatea de gestiune administrativă se poate spune că este
caracterizată prin două aspecte conexe, deşi distincte, anume: capacitatea de a
pregăti, de a coordona şi de a pune în aplicare procesul aderării şi respectiv,
capacitatea de a pune în executare acquis-ul comunitar şi de a funcţiona, constant,
de-o manieră eficace în cadrul Uniunii.

68
A.Iorgovan, op.cit, pag. 234

50
Astfel, documentul (Comisiei Europene de evaluare a progreselor înregistrate
de România în anul 2003, demonstrează capacitatea autorităţilor române de a
adopta şi de a pune în aplicare Strategii sectoriale şi măsuri concrete, prin
accelerarea procesului de transpunere legislativă şi mai cu seamă, deşi într-un ritm
mai lent, prin dezvoltarea structurilor administrative de implementare a acquis-ului
comunitar.
In pofida acestor progrese, Comisia Europeană în contextul aceluiaşi Raport
din anul 2003, apreciază că „construirea capacităţii administrative necesită o
reformă structurală, atât a administraţiei publice, cât şi a sistemului judiciar". Mai
mult, în contextul Raportului din 2004', Comisia Europeană afirmă că „într-o
serie de sectoare importante trebuie îmbunătăţită capacitatea globală a
administraţiei publice de a implementa şi aplica legislaţia nou adoptată.... deşi
România a început să abordeze acest aspect prin reforma cuprinzătoare a
administraţiei publice, deficienţele semnalate nu privesc doar adoptarea acquis-ului
comunitar, ci sunt valabile şi în cazul gestionării asistenţei financiare europene".
O asemenea abordare pune în lumină legătura indisolubilă, foarte strânsă, dintre
procesul de integrare europeană şi reforma administrativă de la nivelul fiecărui stat
candidat, ce trebuie implicit declanşată, concomitent deschiderii negocierilor de
aderare. Barometrul unei asemenea reforme a administraţiei publice, sub aspectul
amplitudinii şi eficacităţii sale, trebuie să-1 reprezinte răspunsul oferit de sistemul
administrativ la întrebarea: administraţia naţională a statului candidat va fi în măsură
să aplice în timpul dorit ansamblul dreptului european?
Totuşi, se impune a releva faptul că această legătură dintre integrare şi reforma
administrativă, deşi puternică, nu este şi una directă, ci mai degrabă una indirectă,
dat fiind faptul că nu se poate pune problema, în spaţiul integrării, a unui acquis
comunitar general în domeniul administraţiei publice. Potrivit Constituţiei sale,
fiecare stat candidat este liber să-şi organizeze aşa cum doreşte propria
administraţie publică.
O asemenea constatare se degajă din aplicarea principiului subsidiarităţii,
principiu de bază al funcţionării Uniunii Europene, ce încurajează mai degrabă
rezolvarea problemelor comunitare, la nivele naţionale, decât implicarea
organismelor europene. în virtutea acestei filosofii a construcţiei europene, se naşte
libertatea fiecărui stat membru sau candidat la aderare, de a-şi amenaja, o
organizare administrativă proprie, cu reguli şi instituţii specifice care să răspundă
necesităţilor statului. în acord cu realităţile administrative.
Din acest motiv, la nivelul statelor europene, se întâlnesc variate structuri
administrative, reguli particulare de funcţionare a administraţiei publice, sensibil
diferite de la un stat la altul.
Chiar de este una indirectă, relaţia presupusă între procesul de aderare şi
reforma administraţiei publice nu este mai puţin reală, întrucât fiecare stat membru

51
al Uniunii trebuie să fie în măsură să pună în aplicare politicile comunitare şi să
aplice pe teritoriul său, acquis-ul comunitar.
Dintr-o asemenea perspectivă, rezultă necesitatea ca fiecare stat să dispună de
o administraţie publică suficient de performantă, o obligaţie extrem la fel de
importantă pentru însăşi Uniunea Europeană, ca de altfel, pentru fiecare stat
membru. Motivaţia unei asemenea exigenţe în sarcina administraţiilor naţionale ale
statelor o constituie faptul că Uniunea Europeană nu dispune ea însăşi de o
administraţie proprie, cu ramificaţii, pe teritoriul tuturor statelor membre, ea
bazându-se tocmai pe fiecare administraţie naţională în parte, în procesul de
aplicare a deciziilor comunitare. In mod asemănător, fiecare stat în parte trebuie să
se încreadă în administraţiile celorlalte state în privinţa aplicării regulilor comune,
subsumate conceptului de acquis comunitar.69
Prin urmare, administraţia comunitară nu reprezintă nimic altceva decât
canalul de legătură al administraţiilor naţionale, a căror soliditate se reflectă
concret, prin eficienţa aplicării dreptului european, contribuind astfel la asigurarea
funcţionalităţii Uniunii Europene, implicit la atingerea obiectivelor sale, prevăzute
în Tratatele europene.
Prin urmare, se poate afirma că în domeniul administraţiei publice, statelor
candidate nu le incumbă obligaţii de mijloace, ci doar obligaţii de rezultat,
concretizate prin stabilirea unor exigenţe sporite în ceea ce priveşte performanţa
administrativă.
Capacitatea administrativă de asumare a obligaţiilor ce derivă din statutul
de apartenenţă la Uniunea Europeană, a devenit unul dintre criteriile importante de
aderare, evidenţiind importanţa crescută a asigurării unei bune şi eficiente
funcţionari a administraţiei publice.

2.7. Preluarea acquis-ului comunitar şi armonizarea legislativă


Procesul de armonizare a legislaţiei româneşti cu reglementările comunitare
reprezintă un obiectiv esenţial, care se regăseşte în strategia de aderare a tuturor
statelor candidate la calitatea de membru al Uniunii Europene. Inclusiv pentru
România, armonizarea legislaţiei reprezintă o necesitate care decurge din opţiunea
sa fundamentală pentru reformă şi crearea unei economii de piaţă şi, în acelaşi
timp, constituie o obligaţie juridică ce derivă din Acordul European de asociere.
Astfel, în conformitate cu art.69 din Acord: „Părţile recunosc că o condiţie
importantă a integrării economice a României în Comunitate este armonizarea
legislaţiei prezente şi viitoare a României cu cea a Comunităţii. România se va
strădui să asigure ca legislaţia sa să devină gradual, compatibilă cu cea a
Comunităţii. „

69
Cezar Manda, op.cit, pag. 169

52
Această concordanţă a legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar trebuie
asigurată, pornindu-se de la doctrina comunitară, potrivit căreia, relaţiile dreptului
comunitar cu cel naţional nu se reduc la un model unic, ci se concretizează prin mai
multe modalităţi, ce include armonizarea legislativă, alături de substituţie1,
coordonare şi coexistenţă3.
în cazul armonizării, spre deosebire de celelalte modalităţi, dreptul naţional
continuă să existe, însă îi lipseşte posibilitatea de a-şi determina singur finalităţile,
scopurile fiind prestabilite prin intermediul directivelor comunitare.
Din perspectiva aderării, se impune a afirma despre conceptul de armonizare a
legislaţiei, că el este utilizat nu numai în legislaţia actuală română ci şi în legislaţia
celorlalte state candidate, precum şi în legislaţia comunitară, fiind însă susceptibil,
la rândul său, de diferite definiţii şi interpretări, alături de alte concepte, precum cel
de aliniere, apropiere, coordonare, unificare sau uniformizare a legislaţiilor.
Se consideră că, în general, termenii coordonare, apropiere şi armonizare a
legislaţiilor au fost utilizaţi ca noţiuni sinonime de către autorii Tratatului de la
Roma privind Comunitatea Economică Europeană în anul 1957. Ulterior adoptării
acestuia, evoluţia şi construcţia Uniunii Europene, dar mai cu seamă practica
diferenţiată determinată de aderarea şi integrarea celorlalte state membre, a impus
delimitarea conceptuală, prin nuanţarea acestor noţiuni, astfel: coordonarea
normelor juridice diferite semnifică tendinţa de a elimina contrastele fie
substanţiale, fie logice care există între ele, fără a aduce schimbări de conţinut al
acestora iar apropierea legislaţiilor, în accepţiunea sa largă, cea mai utilizată,
reprezintă acţiunea de a combina sau asocia diferite norme sau texte juridice, în
vederea stabilirii de reguli sau principii comune.
După intrarea în vigoare a Acordului European România-Uniunea Europeană,
în contextul procesului de aderare, putem spune că legislaţia română a evoluat atât
în sensul apropierii şi coordonării, cât şi al unificării şi uniformizării legislaţiilor,
armonizarea legislativă devenind astfel, un termen generic, un concept cu un
conţinut larg, desemnând ansamblul mijloacelor de compatibilizare a legislaţiei
naţionale cu acquis-ul comunitar. Tehnica armonizării, stricto sensu, ca modalitate
juridică prin care se operează o modificare a conţinutului normelor, doar în
măsura în care ea este strict necesară în raport de rezultatele urmărite', rămâne
însă, cea mai frecvent uzitată, devenind emblematică, specifică perioadei de pre-
aderare, parcursă deja de România, reprezentând chintesenţa procesului de
integrare la nivel legislativ.
Sub aspectul tehnicii juridice, se poate spune că procesul de armonizare a
legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară se desfăşoară printr-o succesiune de
operaţiuni juridice, logice, derulate în mai multe planuri. Coordonata principală a
activităţii de armonizare legislativă o constituie însă, efectuarea unei analize
comparative, din perspectiva necesităţii de transpunere a elementului component al

53
acquis-ul comunitar, având ca finalitate realizarea concordanţei normelor juridice
interne cu cele comunitare.
Astfel, nu numai în cursul procesului de elaborare, dar şi în etapa avizării
proiectelor de acte normative, potrivit procedurii legislative , fiecare proiect este
supus studiului comparat al textului acestuia cu directivele şi reglementările în
materie, urmărindu-se concordanţa soluţiilor propuse cu principiile fundamentale şi
spiritul dreptului comunitar, cu obiectivele Uniunii Europene
În acest scop, se va proceda la eliminarea dispoziţiilor contrare, respectiv la
crearea de noi norme juridice, sau de completare a celor existente, păstrându-se
însă, structura si limbajul de redactare specific si propriu sistemului naţional de
drept. De-o manieră riguroasă şi constantă, se are în vedere ca preluarea acquis-
ului comunitar să se realizeze prin integrarea sa organică în sistemul românesc de
drept, asimilându-l în substanţa specifică dreptului naţional.
In general, se poate aprecia că acquis-ul comunitar1 este un termen cu o
încărcătură ce depăşeşte sensul său juridic, a cărui natură complexă derivă din
însăşi filosofia fenomenului de integrare europeană, reflectat prin structura şi
funcţionalitatea „sui generis" a organismelor europene care l-au elaborat.
Asimilat zestrei, valorilor europene promovate de Uniunea Europeană, încă de
la constituirea primei Comunităţi Europene, acquis-ul reprezintă un concept relativ
nou, nu numai în limbajul juridic românesc 1, dar şi internaţional, fiind preluat ca
atare - acquis communautaire - chiar şi în textele naţionale ale statelor membre ale
Uniunii.
Termenul acquis comunitar este pentru prima dată, stipulat în mod expres, în
Tratatul Uniunii Europene de la Maastricht (1992), şi care, deşi neexplicitat, este
folosit de mai multe ori. Astfel, spre exemplu, conform prevederilor art.3 din TUE:
„ Uniunea dispune de un cadru instituţional unic care asigură coerenţa şi
continuitatea întreprinse în vederea atingerii obiectivelor sale prin respectarea şi
dezvoltarea acquis-ului comunitar".
In doctrina românească de specialitate3, accepţiunea acquis-ului, este mult mai
largă, decât cea stabilită prin intermediul dreptului pozitiv, acquis-ul comunitar fiind
definit mai detaliat, în sensul că sunt incluse şi „declaraţiile şi rezoluţiile adoptate
în cadrul Uniunii Europene, acţiunile comune, poziţiile comune, convenţii
semnate, rezoluţii, declaraţii şi alte acte adoptate în cadrul politicii Externe şi de
Securitate Comună PESC) şi ci cooperării din domeniul Justiţiei şi Afacerilor.
Armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar este totodată una din
condiţiile care determină progresul în procesul de negocieri pentru aderare 2,
angajamentele asumate de România în documentele de poziţie referindu-se în mare
măsură la adoptarea de acte normative de bază pentru domeniul respectiv.
Astfel, activitatea de armonizare a legislaţiei interne cu acquis-ul comunitar -o
componentă majoră în cadrul procesului de aderare la Uniunea Europeană, fără

54
de care nu se poate concepe procesul de integrare europeană, se concentrează, din
punct de vedere tehnic-procedural şi asupra condiţiilor în care se adoptă şi se
implementează acquis-ul comunitar, şi mai ales asupra posibilităţii de a conveni
perioade de tranziţie, limitate ca obiect şi durată.
In acest sens este de precizat, că dincolo de obligaţiile strict juridice, există o
strategie politică de administrare şi coordonare a activităţii de armonizare,
corespunzătoare perioadei în cadrul căreia se desfăşoară negocierile în vederea
aderării, fundamentate pe o serie de principii care trebuie avute în considerare în
procesul de armonizare legislativă, anume: acquis-ul trebuie preluat în întregime,
nefiind posibile derogări, ci numai angajamente tranzitorii şi tehnice limitate ca
durată şi întindere.

2.7.1. Avantaje şi costuri ale aderării


Calitatea de membru al UE va avea un impact major asupra tuturor feţelor
vieţii economice, politice şi sociale. Implicaţiile economice vor fi
precumpănitoare, însă se vor înregistra mutaţii radicale şi în domeniile politic, de
securitate, social şi cultural. Din perspectiva politicului, mecanismele de adoptare a
deciziilor vor trebui reconfigurate, în sensul unui transfer de competenţe către
instituţiile comunitare; în acelaşi timp, însă, România va beneficia de posibilitatea
de a participa, în cadrul Uniunii, la complexele procese decizionale colective,
putând astfel să-şi promoveze şi să-şi protejeze mai bine interesele.
Principalele beneficii oferite de aderarea la UE ar fi:
 un climat politic şi economic stabil, care ar stimula o dezvoltare durabilă;
 creşterea competitivităţii pe piaţa internă, ceea ce va conduce la motivarea şi
stimularea agenţilor economici autohtoni în sensul sporirii productivităţii şi a
eficienţei prin dezvoltarea de noi produse şi servicii, introducerea
tehnologiilor modeme şi diminuarea costurilor de producţie;
 dezvoltarea comerţului, un stimul important pentru economia naţională şi
piaţa forţei de muncă;
 accesul sporit la pieţele de capital şi la investiţiile europene, la noile
echipamente şi sisteme informaţionale, la "know-how"-ul managerial şi la
tehnicile organizaţionale din ţările dezvoltate;
 • oportunităţi deosebite oferite de implementarea Uniunii
Economice şi Monetare;
 întărirea securităţii naţionale prin integrarea în mecanismele PESC;
 oportunitatea de a participa plenar la procesele de adoptare a deciziilor
privind viitoarea configurare a Europei;
 creşterea prestigiului şi consolidarea statutului României în relaţiile cu alţi actori
statali, atât pe plan politic, cât şi economic

55
 dobândirea de către cetăţenii români a drepturilor decurgând din acordarea
"cetăţeniei europene";
 perspective de perfecţionare profesională şi acces pe piaţa europeană a muncii
pentru cetăţenii români.
 La aceste avantaje directe se adaugă, ca un corolar, şi costurile în termeni de
oportunităţi pierdute pe care le-ar genera neaderarea României la Uniunea
Europeană:
 izolarea şi îndepărtarea de la procesele de adoptare a deciziilor, de la mecanismele
PESC, implicând dificultăţi şi cheltuieli sporite pentru impunerea autonomă pe
scena politică şi economică;
 izolarea economică a României, în condiţiile în care UE deţine în prezent
circa 60% din comerţul exterior românesc, având drept consecinţă
restrângerea posibilităţilor de acces al produselor româneşti pe piaţa
comunitară;
 creşterea decalajului economic dintre România şi ţările din zonă care vor adera
la UE datorită, în principal, imposibilităţii de a beneficia de fondurile
comunitare de dezvoltare;
 diminuarea şanselor de aliniere la "acquis"-ul comunitar, având în vedere că
integrarea intracomunitară evoluează în permanenţă;
 dificultăţi în obţinerea consensului la nivelul UE pentru aderarea altor ţări
candidate, în condiţiile creşterii numărului de state membre ale UE;
 scăderea posibilităţilor României de a dezvolta o agricultură competitivă ca
urmare a neintegrării la timp în mecanismele politicii agricole comune.

56
CAPITOLUL III

Reforma administraţiei publice în perspectiva integrării României în


UE

Pe plan mondial tendinţa ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării si


dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naţionale sunt
puse într-o poziţie cu totul noua, în care instituţiile si sistemele administrative
trebuie sa fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformări. În noul context
geopolitic administraţia publica centrala si locala au devenit factori definitorii în
competitivitatea economica a unei tari sau regiuni economice.

57
Pentru România procesul de transformări din administraţia publică capătă noi
dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să răspundă noilor schimbări din economia
mondiala, dar în egală măsura şi noilor cerinţe ale procesului de integrare în
structurile Uniunii Europene. Reforma administraţiei publice implica modificări de
substanţă ale componentelor sale majore, atât la nivelul administraţiei publice
centrale cât şi al administraţiei publice locale şi a serviciilor publice în general. Pe
de alta parte, dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între
cetăţeni şi administraţie, creşterea şi întărirea rolului autorităţilor şi reconsiderarea
parteneriatului cu societatea civilă şi aleşii locali.

3.1. Strategia privind reforma în administraţia public


În vederea realizării obiectivelor ce rezultă pentru România în calitate de ţară
candidată în procesul de aderare la Uniunea Europeană se impune accelerarea
procesului de reformă legislativă şi instituţională în administraţia publică.
În procesul de elaborare a strategiei de reformă în administraţia publică trebuie
luate în considerare următoarele principii:
 principiul separării funcţiilor politice de cele administrative;
 principiul creării şi consolidării unui corp al funcţionarilor publici de carieră,
profesional şi neutru politic;
 principiul definirii clare a rolului, responsabilităţilor şi relaţiilor dintre
instituţii;
 principiul legitimităţii şi administrării corecte. Administraţia bazată pe lege
asigură proceduri adecvate şi corecte, ceea ce înseamnă că legile sunt aplicate
în mod obiectiv, iar valorile sociale, drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt
respectate;
 principiul subsidiarităţii. Acest principiu are în vedere descentralizarea
intervenţiei publice, până la nivelul la care o activitate devine eficientă
 principiul autonomiei decizionale;
 principiul transparenţei actului de guvernare şi a celui administrativ. Acest
principiu ajută participanţii să urmărească procesele administrative şi să
obţină informaţii referitoare la drepturile lor în relaţiile cu sectorul public.
Aplicarea principiului transparenţei duce la creşterea responsabilităăţii
participanţilor faţă de opinia publică, fiind întărit de sisteme informaţionale
sigure;
 principiul simplificării procedurilor şi actelor normative;
 principiul respectului faţă de cetăţean
 principiul delegării şi deconcentrării;
 principiul orientării interesului pentru rezultate în termeni de eficienţă,
eficacitate şi calitate a serviciilor. Eficienţa şi eficacitatea se îmbunătăţesc

58
atunci când creşte implicarea funcţionarilor publici, când responsabilităţile
sunt transferate la nivelurile inferioare ale administraţiei, o dată cu stabilirea
sistemului de responsabilităţi;
 principiul protejării drepturilor indivizilor. Funcţionarii trebuie să se
comporte politicos şi să acţioneze eficient în relaţiile cu cetăţenii.
Reforma sistemului administraţiei publice este un proces dinamic şi, ca oricare
alt proces de reformă structurală, el nu este niciodată încheiat, desăvârşit.
Realizarea unei analize-diagnostic a situaţiei existente la nivelul administraţiei
centrale şi locale, identificarea problemelor cu care se confruntă aceste
administraţii, a priorităţilor ce trebuie avute în vedere în rezolvarea problemelor,
dar şi a resurselor disponibile sunt numai câteva dintre condiţiile necesare
formulării unei strategii coerente privind reforma în administraţia publică.
Elaborarea strategiei de reformă în administraţia publică impune un amplu
proces de modernizare şi vizează o evaluare obiectivă a patru aspecte importante,
şi anume:
1. analiza misiunilor specifice ale administraţiei şi a modului de îndeplinire a
acestora, care permit reflecţii generale asupra locului şi rolului administraţiei
publice în sistemul politic, economic şi social actual;
2. analiza cadrului organizatoric existent al administraţiei publice;
3. analiza eficacităţii sociale a activităţii specifice a administraţiei publice;
4. analiza nivelului de democratizare a administraţiei publice.
Accelerarea procesului de reformă. în administraţia publică, este dat, în
primul rând, de necesitatea de a duce la bun sfârşit tranziţia (inclusiv economică) şi
trecerea la statutul de ţară membră a Uniunii Europene.
În ceea ce priveşte fondul, strategia de reformă vizează:
 întărirea capacităţilor în domeniul elaborării politicilor publice,
îmbunătăţirea calităţii legislaţiei şi adoptării acquis-ului comunitar, stabilirea
unui calendar de aplicare a legilor şi creşterea capacităţii Guvernului de a
dirija resursele către priorităţi;
 creşterea posibilităţilor Guvernului de a conduce şi controla activitatea
administraţiei şi de a menţine un anumit echilibru între puterile discreţionare
ale administraţiei şi mijloacele de control ale acţiunilor sale (de exemplu, în
plan judiciar, mediator, audit etc);
 dezvoltarea administraţiei publice locale;
 crearea unui corp stabil de funcţionari publici competenţi şi neutri din punct
de vedere politic, care să aibă "spiritul serviciului public".
 în plan tactic, reforma trebuie:
 să aibă la bază principiul "radicalismului selectiv" (adică
să concentreze resursele în vederea favorizării unei evoluţii

59
radicale şi vizibile în câteva domenii în care jocul
interdependenţelor va antrena şi alte părţi ale sistemului care
trebuie schimbate);
 să aibă în vedere promovarea noilor tehnologii informaţionale în
administraţie;
 să realizeze ameliorări în domeniile sensibile ale vieţii economico sociale, în
termene acceptabile din punct de vedere politic;
 să se întărească mutual şi să imprime o dinamică a schimbării care să dureze,
oricare ar fi conducătorii;
 să capteze interesul funcţionarilor publici pentru schimbare şi modernizare;
 să asigure informarea permanentă a cetăţenilor privind politica Guvernului

3.1.1. Scopul şi obiectivele reformei


• Scopul reformei este acela de a determina natura problemelor existente în
diferitele sale domenii, de a propune soluţiile optime şi de a descrie principiile de
implementare a acesteia.
• Scopul reformei administraţiei publice la nivel local este de a crea
administraţii capabile să-şi îndeplinească atribuţiile de aşa manieră încât să ajute la
dezvoltarea socială şi la creşterea economică în regiune, să pregătească terenul
pentru dezvoltarea economică, socială şi organizaţională într-un asemenea spaţiu.
• Restructurarea profundă a administraţiei publice centrale şi locale
Unul dintre obiectivele reformei este modernizarea şi adaptarea
administraţiei publice la realităţile economiei şi societăţii româneşti, aliniindu-se în
acelaşi timp la structurile similare din ţările Uniunii Euro pene şi din alte state
dezvoltate.70
Administraţia publică din România trebuie să adopte şi să implementeze
valorile administrative care definesc spaţiul european: transparenţa,
predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea şi eficienţa. Aceste valori trebuie
să se regăsească în instituţiile şi procesele administrative la toate nivelurile, iar
aplicarea lor trebuie să fie verificată de un sistem de control independent. în acelaşi
timp, se urmăreşte întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să
ghideze evoluţia statului şi să îi permită să reacţioneze adecvat, simplu şi cu costuri
scăzute la schimbările externe şi diversele interese.
• Apropierea administraţiei publice de cetăţean
O administraţie publică modernă trebuie să fie orientată către satisfacerea
nevoilor cetăţenilor, să asigure o mai bună informare a cetăţenilor, să coopereze cu
cei cărora li se adresează şi să întărească controlul public asupra administraţiei. Se
urmăresc consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile la
70
Anton Trăilescu, Tratat de drept administrativ, Editura C.H.Beck, 2005, pag. 123

60
procesul decizional, precum şi asigurarea transparenţei actelor administrative şi
comunicarea operativă cu cetăţenii.
•Descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale
administrative şi financiare
Descentralizarea urmăreşte conştientizarea şi creşterea gradului de implicare
a colectivităţilor locale în gestiunea problematicii regionale şi locale în vederea
îmbunătiţirii legăturii dintre politica naţională şi responsabilităţile locale;
îmbunătăţirea eficienţei ofertei de servicii publice; îmbunătăţirea performanţelor
financiare; asigurarea unui cadru mai adecvat pentru a răspunde nevoilor locale.
• Eficientizarea administraţiei publice
Un obiectiv al reformei este o administraţie publică eficientă. Activităţile
administrative trebuie să urmărească scopuri şi rezultate clare, să reducă costurile,
astfel încât acestea să fie proporţionale cu rezultatele. Raţionalizarea procedurilor
administrative, generalizarea utilizării sistemului de ghişeu unic, eficientizarea
raporturilor dintre administraţia publică centrală şi locală, dintre autorităţile publice
judeţene şi cele din comune, oraşe şi municipii, crearea unui sistem informaţional
integrat al administraţiei publice centrale şi locale sunt câteva măsuri pentru
îndeplinirea acestui obiectiv.71

• Profesionalizarea funcţiei publice


O administraţie modernă se caracterizează printr-un standard profesional
ridicat, care trebuie să se regăsească în calitatea muncii, în rezultatele obţinute şi în
serviciile prestate, în cultura administrativă, în stabilitatea şi neutralitatea politică a
funcţionarilor publici. Crearea unei funcţii publice profesioniste şi a unui sistem de
formare continuă pentru toţi angajaţii din administraţia publică este cerinţa
esenţială a profesionalizării.

3.1.2. Direcţii ale reformei


În acord cu cerinţele impuse de procesul de integrare europeană cu
schimbările produse în mediul socio-economic, reforma administraţiei publice
reprezintă o prioritate pentru România, având în vedere următoarele direcţii:
reforma funcţiei publice care are în vedere:
• adoptarea unui nou sistem de salarizare a funcţionarilor publici;
• îmbunătăţirea formării (iniţiale şi continue) angajaţilor din administraţia
publică;
• instituirea unui sistem de carieră pentru funcţionarii publici, în care
promovarea să fie bazată pe merit şi transparenţă;

71
Ghe. Stângu, op.cit, pag. 163

61
• introducerea elementelor moderne de management al resurselor umane (de
exemplu, un sistem de indicatori de măsurare a performanţelor sau un sistem
modern de planificare a resurselor umane);
• dezvoltarea capacităţii de implementare a acquis-ului comunitar şi de
gestionare a fondurilor Uniunii Europene.
• creşterea eficienţei serviciilor oferite cetăţenilor de către administraţia
publică;
• creşterea autonomiei locale;
• creşterea capacităţii manageriale a autorităţilor publice locale;
• creşterea veniturilor la nivel local prin colectarea de taxe şi impozite;
• asigurarea corelaţiei între resursele financiare ale colectivităţilor locale şi
responsabilităţile care sunt transferate către acestea;
• creşterea capacităţii de absorbţie de fonduri externe la nivel local;
restructurarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor în teritoriu;
• elaborarea cartei serviciilor deconcentrate. îmbunătăţirea procesului de
formulare a politicilor publice
• crearea unui sistem standard de elaborare, coordonare şi consultare între
ministere în procesul de formulare a politicilor;
• consultarea în cadrul procesului de elaborare a politicilor a tuturor
beneficiarilor direcţi sau indirecţi (a stakeholderilor);
• testarea politicilor elaborate în faze-pilot care să permită
îmbunătăţirea acestora înainte de aplicarea la nivel naţional.
în afara celor trei priorităţi menţionate, reforma administraţiei publice trebuie
să răspundă şi următoarelor necesităţi:
• introducerea sistemului de bugetare bazat pe programe;
• introducerea sistemului de indicatori de măsurare a performanţei privind
funcţionarea administraţiei la nivel central şi local;
• întărirea capacităţii administrative locale de a aplica politicile Uniunii
Europene după momentul aderării;
• modernizarea serviciilor publice oferite cetăţenilor şi agenţilor economici în
concordanţă cu standardele Uniunii Europene;
•îmbunătăţirea colaborării interinstituţionale în cadrul procesului de elaborare
şi implementare a politicilor publice;
•îmbunătăţirea comunicării pe verticală şi orizontală a sistemului
administrativ.
3.2. Descentralizarea în administraţia publică
Descentralizarea, implicând delegarea de competenţe şi noi responsabilităţi la
nivelul administraţiei publice locale, reprezintă un proces început din momentul
adoptării Constituţiei României din 1991. Un pachet de legi privind sectoare

62
cruciale de dezvoltare, precum organizarea administraţiei, amenajarea teritoriului
şi urbanismului, finanţele, impozitele, serviciile de sănătate, asistenţă socială,
educaţie etc. a fost pus în aplicare, reglementând în prezent atât forma de
descentralizare politică a unor servicii publice, cât şi forma de descentralizare
teritorială şi administrativă prin instituţia prefectului.72
Procesul de descentralizare a reprezentat şi începerea unui proces de creare şi
întărire de noi forme de dialog între administraţia centrală şi locală reprezentată de
Federaţia Autorităţilor Locale din România (FALR), corpurile administrative
profesionale sau alte structuri asociative ale autorităţilor locale.
Trebuie afirmat, însă, că iniţiaţivele delegării acestor competenţe nu au fost
întotdeauna coordonate la nivelul ministerelor. Pentru preluarea unor
responsabilităţi, administraţia locală nu a fost dinainte pregătită, generându-se'
dificultăţi în procesul de furnizare a unor servicii do calitate pentru comunităţile
locale. Un alt aspect care trebuie menţionat este acela că, sub presiunea deficitului
bugetar, administraţia centrală nu a putut să însoţească pachetul de servicii
descentralizate cu resurse financiare corespunzătoare.
Transmiterea de competenţe la nivelul comunelor, oraşelor şi judeţelor şi,
implicit, crearea de noi forme de organizare şi coordonare a politicilor naţionale şi
locale reprezintă pasul major făcut de România începând din 1990 în
descentralizarea de putere, de autoritate şi de decizie. La acea dată descentralizarea a
fost percepută ca un antidot împotriva statelor sistemului comunist anterior. Totuşi,
rolul persuasiv al administraţiei centrale în ceea ce priveşte controlul administraţiei
locale, nivelul inadecvat de resurse la nivel local şi disparităţile teritoriale privind
calitatea serviciilor sunt tot atâtea domenii de intervenţie pentru îmbunătăţirea
efectului descentralizării.73
Procesul de descentralizare actual este justificat de necesitatea definirii rolului
administraţiei centrale faţă de administraţia locală, de competenţele politice şi
administrative care vor fi delegate administraţiei locale, de sursele necesare,
precum şi de stabilirea unui cadru de referinţă privind performanţele procesului de
descentralizare în perioada imediat următoare.

3.2.1. Definirea descentralizării

Descentralizarea este procesul combinat al:


1. transferului de autoritate/responsabilitate administrativă în interiorul
aceleiaşi structuri administrative
2. transferului de autoritate/responsabilitate către structuri ale administraţiei
locale. Transferul de autoritate/ responsabilitate, se referă la domeniul
72
Pantelimon Manta, Tratat de drept administrativ, editura Academica Brâncusi, 2004, pag 134
73
A.Trăilescu, op.cit, pag 136

63
planificării, la adoptarea deciziei (finanţe, fiscalitate), la responsabilităţile
legale (emitere de regulamente, hotărâri locale) şi la managementul
serviciilor publice pentru care se face transferul.
Accelerarea procesului de descentralizare are la bază următoarele elemente
justificative:
•Asigurarea unui cadru democratic de adoptare a deciziei prin creşterea
gradului de reprezentare a cetăţenilor şi prin creşterea gradului de reprezentare
politică;
•Dezvoltarea managementului public prin îmbunătăţirea calităţii deciziei
publice, prin creşterea integrităţii funcţionarului public, a transparenţei deciziei
publice şi a participării comunităţii în procesul decizional;
•îmbunătăţirea nivelului calităţii serviciilor publice şi a bazei de venituri
locale prin introducerea unui sistem de management bazat pe indicatori de
performanţă;
•Creşterea eficienţei mobilizării şi alocării resurselor pentru
programele/proiectele naţionale/locale prin coordonarea şi îmbunătăţirea sistemului
de informaţii.
•îmbunătăţirea managementului serviciilor publice şi creşterea calităţii
acestora prin:
• Alocare mai substanţială a:
-responsabilităţilor;
-resurselor financiare;
-drepturilor legate de serviciile oferite.
• Analiza motivaţiilor pe care se întemeiază alegerea sistemului de alocare a
sarcinilor/funcţiilor între structurile descentralizate ale administraţiei publice
locale şi unităţile deconcentrate ale autorităţilor centrale (echilibru între
descentralizare — deconcentrare).
• Diminuarea conflictelor existente în sistemul administraţiei publice.

3.2.2. Principii şi reguli care susţin descentralizarea

. Principii
• Subsidiaritatea şi transferul competenţelor decizionale şi financiare la
nivel local;
• Asigurarea autonomiei şi respectarea legalităţii;
• Absenţa tutelei între colectivităţile locale, alta decât cea a statului;
• Caracterul executoriu al deciziilor colectivităţilor locale;

64
• Competenţe partajate pe colectivităţi (când este cazul, extinse la grupuri de
unităţi teritoriale);
• Flexibilitatea şi adaptabilitatea autorităţilor locale la schimbările produse în
mediul socio-economic.

Reguli:
• fundamentare tehnică acceptată de aparatul de specialitate din domeniu;
• respectarea principiului subsidiarităţii ca mijloc de asigurare a transparenţei
şi eficienţei serviciilor publice;
• stabilitatea drepturilor şi responsabilităţilor;
• respectarea standardelor de calitate în oferirea serviciilor publice;
• sistem stabil de reglementare privind încurajarea strategiilor locale;
• răsplătirea soluţiilor inovatoare;
• conceptualizarea cetăţeanului drept "consumator" de servicii publice;
• acceptarea competiţiei ca mijloc de creştere a eficienţei.
Privind sistemul de finanţare a serviciilor descentralizate
• alocarea veniturilor conform responsabilităţilor descentralizate;
• respectarea unui plafon minim agreat, pentru alocarea de fonduri
destinate anumitor servicii publice la nivel local de către administraţia
centrală
• asigurarea transparenţei fondurilor alocate având în vedere volumul
sarcinilor, localizarea veniturilor;
• simplificarea procedurilor de redistribuire a veniturilor;
asigurarea predictibilităţii stabilităţii sistemului de alocare care să permită
planificări la nivel local;
• sistem eficient de control al utilizării fondurilor la nivel local.
Privind transferul competenţelor decizionale:
• asigurarea caracterului stabil şi stimulativ al procesului de coordonare în
locul mecanismelor actuale de control şi a deciziilor discreţionare;
• asigurarea autonomiei procesului decizional pe baza resurselor şi
responsabilităţilor proprii;
• limitarea controlului autorităţilor locale asupra managementului serviciilor
publice la prevederile legislaţiei naţionale;
• asigurarea transparenţei actului decizional prin accesul publicului la
informaţia publică şi participarea acestuia în procesul decizional.

3.3.. Priorităţile descentralizării


• Elaborarea unei legi a descentralizării care să asigure accelerarea procesului de
descentralizare şi coerenţa acestuia;

65
• Reglementarea atribuţiilor prefectului privind serviciile deconcentrate printr-o
lege organică;
• Dezvoltarea legislaţiei secundare necesare implementării prevederilor clin
strategia privind descentralizarea serviciilor
publice;
• Stabilirea unor mecanisme şi proceduri standard care să susţină procesul de
descentralizare/deconcentrare;
• întărirea capacităţii autorităţilor publice locale în gestionarea şi furnizarea noilor
servicii descentralizate;
• Pregătirea resurselor umane în vederea susţinerii cerinţelor din cadrul procesului
de descentralizare;
• Crearea unui sistem de indicatori de măsurare a performanţelor derulării
procesului de descentralizare;
• Crearea unui sistem standard de măsurare a performanţelor serviciilor
descentralizate;
• Dezvoltarea unui sistem dual de monitorizare, intern şi extern, al derulării
procesului de descentralizare;
• Crearea mecanismelor necesare comunicării cu societatea civilă şi ceilalţi
beneficiari ai procesului de descentralizare.

3. 4. Componentele procesului de descentralizare/deconcentrare a. Componenta


legislativă.

Potrivit Constituţiei şi Legii nr. 215/2001 este afirmat principiul autonomiei


colectivităţilor locale, judeţelor, oraşelor şi comunelor. Prin serviciile statului sunt
controlate actele administrative emise de consiliile locale din punct de vedere a
respectării legalităţii.
Până în prezent un număr de legi şi ordonanţe, cu trimiteri directe asupra
procesului de descentralizare, sunt aplicate acoperind elemente teritoriale, de
organizare şi funcţionare, finanţe şi venituri locale, precum şi forme de organizare a
administraţiei locale.
Emiterea în regim de urgenţă, uneori necorcordonată, de acte normative cu
referiri la autonomia locală, fără o consultare adecvată a administraţiei locale şi
fără o alocare corespunzătoare de resurse financiare şi umane, o dată cu metode
competente transferate la nivel local, solicită urgentarea elaborării unei strategii şi
a unei legi a descentralizării. în perioada 2004-2005 această activitate va fi
coordonată de Ministerul Administraţiei şi Internelor prin Unitatea Centrală de

66
Reformă a Administraţiei Publice şi Reţeaua naţională a grupurilor de
monitorizare a reformei în administraţia publică.
În cadrul procesului de descentralizare sunt vizate două faze majore:
• Faza de Tranziţie, care se va derula în perioada 2004-2006, şi
• Faza de Consolidare, care va începe în 2007.

b. Componenta instituţională
Descentralizarea teritorială va menţine structura existentă — stat, judeţ,
localităţi, capitală — aducând amendamente privind criteriile de clasificare a
localităţilor organizate în funcţie de venitul generat, numărul de locuitori şi
suprafaţă. Pe baza acestor criterii pot fi organizate echitabil deciziile privind
transferurile directe, precum şi planul naţional de amenajare a teritoriului.
Pentru a răspunde aspectelor de extrateritorialitate ale localităţilor sau ale
judeţelor şi de extindere a serviciilor publice, vor fi înfiinţate organisme
interlocalităţi sau interjudeţene, clasificate după numărul de locuitori.
Prin legea descentralizării se vor crea condiţiile de separare a politicului de
executiv prin limitarea prerogativelor primarului de a decide asupra bugetului local
în favoarea creşterii competenţelor sale privind siguranţa cetăţenilor.74
c. Componenta de formare a resurselor umane
Reforma administraţiei publice locale va fi însoţită de proiecte prin care se
vor desfăşura în cadrul procesului de descentralizare având ca scop ameliorarea
soluţiilor propuse care vor fi aplicate la nivel naţional.
Formarea resurselor umane din administraţia publică centrală implicate în
procesul de descentralizare este prevăzută în strategia de formare continuă a
funcţionarilor publici şi în planul de măsuri aferent.

d. Componenta participativă
Bugetele locale se vor proiecta pe programe şi proiecte multianuale
coordonate cu planurile de dezvoltare naţională şi vor asigura operaţia, analiza
planurilor de dezvoltare aprobate la nivel local.
Reprezentanţi ai organizaţiilor nonguvernamentale şi ai organizaţiilor civice
vor fi implicaţi în activitatea comisiilor locale care privesc dezvoltarea economică,
educaţia, sănătatea şi aspectele sociale ale comunităţii.
Reforma administraţiei publice se înscrie în acţiunea Guvernului României
pentru promovarea unei societăţi moderne şi solidare, deservită de administraţie
apropiată de cetăţeni şi capabilă să îndeplinească serviciile care i-au fost conferite
prin norme de drept, la nivelul standardelor moderne europene.
Totodată,"integrarea României în Uniunea Europeană aduce în prim- plan
74
Ghe Stângu, op.cit, pag 156

67
accelerarea reformei în administraţia publică şi implicit reforma funcţiei publice,
bazată pe depolitizarea structurilor administraţiei publice, eliminarea
clientelismului politic şi crearea unui corp de funcţionari publici profesionişti
stabili şi imparţiali. Toate acestea conduc la necesitatea elaborării şi implementării
unei strategii privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.
Pentru formularea unei strategii realiste, coerente şi explicite, generatoare de
efecte substanţiale, este necesară cunoaşterea şi luarea în considerare a
următoarelor premise:
• Necesitatea creării unei administraţii publice capabile să sprijine procesul de
integrare europeană. în procesul de aderare a României la Uniunea Europeană,
managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici reprezintă un factor
determinant pentru creşterea capacităţii administrative necesare implementării
acquis-ului comunitar în diferite domenii. Când România va deveni ţară membră a
Uniunii Europene, va apărea necesitatea existenţei unui corp de funcţionari publici
specializaţi în gestionarea afacerilor europene.
• Necesitatea creării unui corp de funcţionari publici profesionişti. Pentru a
răspunde necesităţilor impuse de diversificarea permanentă a cerinţelor cetăţenilor
şi a mediului economic, precum şi de procesul de integrare este necesară crearea şi
dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabili şi neutri din punct
de vedere politic, capabili să asigure funcţionarea unei administraţii publice
eficiente, aflată într-o continuă transformare şi adaptare. în scopul asigurării unui
act de conducere performant, managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor
publici trebuie să aibă în vedere gestionarea înalţilor funcţionari publici investi cu o
competenţă specifică.
• Necesitatea introducerii noilor tehnologii ale informaţiei şi comunicării
Noile tehnologii ale informaţiei reprezintă mijloace de punere în practică a
managementului funcţiei publice, determinând reducerea costurilor de funcţionare
a administraţiei, raţionalizarea procesului decizional şi creşterea implicării
cetăţeanului în actul administrativ.
Necesitatea adaptării permanente a strategiei managementului funcţiei publice şi
funcţionarilor publici Procesul complex de elaborare şi aplicare a strategiei nu
trebuie să fie o acţiune izolată, de etapă, ci un demers continuu. Strategia trebuie să
aibă un caracter flexibil şi adaptabil care să ţină cont de evoluţiile socio-culturale,
politice şi organizaţionale. De asemenea, se stabilesc noi atribuţii şi îndatorii ale
Agenţiei Naţionale funcţionarilor Publici şi o mai bună delimitare între îndatoririle
ei şi cele ale Institutului Naţional de Administraţie şi ale Ministerului
Administraţiei şi Internelor, ca actori implicaţi în reforma funcţiei publice la
diferite niveluri de competenţă.
Pentru desfăşurarea în condiţii optime a reformei s a înfiinţat Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici.

68
în vederea realizării noilor atribuţii, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr.
624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 63/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, Agenţia
Naţională a funcţionarilor Publici a trecut în subordinea Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Rolul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici este de a aplica politicile şi
strategia Guvernului în domeniul managementului funcţiei publice, funcţionarilor
publici, de a crea şi coordona aplicarea instrumentelor necesare realizării unui
management eficient şi performant în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Misiunea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici constă în dezvoltarea
unui corp profesionist de funcţionari publici în scopul eficientizării administraţiei
publice şi îmbunătăţirii raporturilor dintre administraţiei şi cetăţeni. Atribuţiile
principale ale Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici sunt:
•elaborarea şi implementarea legislaţiei privind funcţia şi funcţionarii publici;
•monitorizarea şi controlul aplicării reglementărilor în domeniul funcţiei
publice;
•gestionarea programelor privind funcţia publică, prin intermediul cărora se
realizează managementul funcţiei şi funcţionarilor publici;
•colaborarea cu alte instituţii din ţară şi din străinătate, în vederea
perfecţionării, pregătirii profesionale a funcţionarilor publici;
Societatea românească se află într-un proces de schimbare în care toate
elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o noua dinamică în
încercarea de adaptare la condiţiile prezente.
Un sistem democratic este funcţional atunci când economia înregistrează
reuşite şi în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea sociala.
În aceasta transformare a societăţii româneşti nu se poate face abstracţie de
sistemul administraţiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni
europene în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spaţiu administrativ.
Prin derularea coerenta si continua a procesul de descentralizare în perioada
imediat următoare vom putea asista la creşterea calitatii si eficientei serviciilor
publice, iar administraţiile locale vor răspunde într-o măsura îmbunatăţita
exigentelor cetăţenilor şi dezvoltării locale.
Administraţiile publice locale în perioada imediat următoare au ca priorităţi:
ameliorarea furnizării de servicii locale de calitate, creşterea veniturilor la nivel
local, sprijinirea dezvoltării capacităţii de valorificare a potenţialului local si
implementarea de masuri pentru atragerea de investitori strategici în zona de
competenta, etc. în acest scop, administraţiile publice locale sunt considerate ca
unităţi primare ale politicii locale si ale procesului decizional.

69
Provocarea majora pe termen scurt si mediu a administraţiilor publice locale
este cel al creării mecanismelor care sa susţină aderarea României la Uniunea
Europeana, atât pentru a face fata schimbărilor culturale, economice si a putea
gestiona fondurile europene, cat si pentru a pune în practica politicile publice. în
acest sens, se recomanda dezvoltarea capacităţii administraţiilor publice locale si
prin creşterea nivelului de pregătire a funcţionarilor publici de la nivelul instituţiilor
administraţiei publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei funcţiei
publice. Crearea unui corp de funcţionari publici neutru din punct de vedere politic,
profesionist si onest va asigura premisele unei transformări reale a administraţiei
publice din ţara noastră.75

CAPITOLUL IV

Analiză comparativă între administraţia publică din România şi


administraţia publică din alte state ale Uniunii Europene

4.1.Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice în Franţa şi în


Marea Britanie

4.1.2 Particularităţi ale structurii sistemului administrativ al Regatului Unit al


Marii Britanii

In Regatul Unit al Marii Britanii au fost create structuri distincte pentru


reprezentarea autorităţii.
Autoritatea juridică
Regatul Unit nu are o Curte Constituţională, nu are un sistem unitar de
Curţi şi nu are o separare clară a legilor private şi publice aşa cum de altfel
există în majoritatea ţărilor europene.
managementul public se derulează potrivit unor legi administrative, ca de
altfel şi potrivit deciziilor Curţii Comunităţii Europene (E.C.).
75
I.Alexandru, op.cit, pag 178

70
Nu există un Ministru al Justiţiei, ca în celelalte ţări europene.
În Anglia, Ţara Galilor şi Scoţia puterile administrative care acoperă sistemul
legislativ şi juridic sunt divizate în mod deliberat între diferitele autorităţi. Scoţia
are o lunga tradiţie în elaborarea unor proceduri de desfăşurare a serviciilor publice
(Procurorul Fiscal) însă specialiştii afirmă că administraţia engleză este mai puţin
orientată către cetăţeni. În Anglia şi Ţara Galilor aceste servicii au fost introduse în
1980 şi sunt mai mult orientate spre procedurile care se aplică în sectorul privat.
Legile de bază diferă considerabil în cadrul Regatului de la o ţară la alta. În Anglia
şi Ţara Galilor, spre deosebire de celelalte ţări europene, nu există un Cod Civil.
Legile civile reunesc elemente din legile comune, statute şi din legi ale E.C.76
Modelul managementului public din RU bazat pe legile administrative se
realizează în două moduri distincte, ţinând seama de: impactul legislaţiei EC şi de
deciziile curţilor.
Curtea Comunităţii Europene este folosită de cetăţenii englezi, în ultimii ani,
ca o modalitate de rezolvare a unor probleme publice

4.1.2.1 Autoritatea legislativă

Puterea legislativă este exercitată de un parlament bicameral, format din:


Camera Comunelor ( 659 membri, aleşi prin vot direct, pentru un mandat
de maximum 5 ani, între care 120 sunt femei, iar 9 sunt reprezentanţi ai
minorităţilor etnice) şi
Camera Lorzilor (peste 1.200 pairi, între care pairii ereditari, ale căror titlu
şi loc în Camera Lorzilor sunt ereditare, şi pairi pe viaţă, titlu acordat pentru merite
deosebite, care nu este ereditar ). Legea din 1999 privind Camera Lorzilor
stabileşte un număr de 92 membri ereditari pentru această cameră. Scoţia şi Ţara
Galilor au proprii reprezentanţi. Cei ai Scoţiei au o anumită autonomie legislativă şi
financiară. Reprezentanţii Ţării Galilor nu se bucură de aceste drepturi. În 1999 a
fost reînfiinţată o Adunare pentru Irlanda de Nord.
Regatul Unit alege 81 de membri care fac parte din Parlamentul European.
Parlamentul este autoritatea legislativă supremă
Regatul Unit are o doctrină tradiţională, aceea a suveranităţii Parlamentului,
ceea ce înseamna ca nimeni nu are voie să amendeze legile aprobate de Parlament.
În RU există şi excepţii de la această regulă a exercitării conducerii administrative,
cum ar fi, de exemplu, în relaţia cu serviciile de securitate şi poliţia internaţională.
Parlamentul este doar informat despre toate initiativele şi acordurile încheiate sub
76
A. Fuerea, Drept insituţional comunitar., Editura Lumina lex, 2003, pag. 56

71
prerogativele puterii regale, deoarece acestea nu constituie probleme care să fie
soluţionate şi aprobate de Parlament 77
Comisiile Departamentale Speciale constituite pe lângă Camera Comunelor
se ocupă în mod expres cu urmărirea implementării efective a legilor. De asemenea,
analizează probleme speciale, intocmesc rapoarte, iar ministrii de resort sunt
invitaţi să participe la lucrările lor. În 1979 au fost constituite 14 astfel de comisii
pentru a reflecta asupra responsabilităţilor pe care le are Guvernul Central. Fiecare
comisie este deservită de catre un secretar, sau funcţionar care lucrează o perioadă
limitată. Comisia Publică de Contabilitate se ocupă cu investigarea modului în
care sunt utillizate fondurile băneşti aprobate de Parlament. Membrii aceastei
comisii nu pot comenta deciziile care au un substrat politic şi îşi orientează
investigaţiile pentru găsirea unor modalităţi de creştere a eficienţei si eficacităţii.
Prin investigaţiile speciale pe care le realizează, Comisia Publică de Contabilitate
are un rol important în managementul public întrucât este împuternicită să
cerceteze toate acţiunile care implică resurse financiare.
Au fost constituite trei astfel de comisii speciale. Acestea analizează legile
primite de la Comisia Europeană evidenţiind implicaţiile asupra celorlalte
componente ale cadrului legislativ şi politicii UK, iar deseori formulează şi
recomandări care pot fi discutate la nivelul Camerei Comunelor.
Camera Lorzilor are câteva astfel de comisii speciale, cea mai importantă
este totuşi Comisia pentru Legislaţie, care examinează implicaţiile deciziilor
legislative şi administrative, interesându-se mai puţin de aspectele politice. Această
comisie analizează aproximativ 800 propuneri pe an. Comisia pentru Legislaţie ţine
evidenţa membrilor Parlamentului European, a celor care fac parte din Comisia
Europeană şi are relaţii foarte strânse cu acestea.

4.1.2.2. Autoritatea executivă

Şeful Guvernului este Primul Ministru, unul din liderii politici ai partidului
(coaliţiei) care a câştigat alegerile. El este nominalizat de Regină. Prin convenţie
Regina invită liderii partidelor politice care conduc majoritatea în Camera
Comunelor pentru a-i consulta în vederea formării unui Guvern.
Primul Ministru conduce şedinţele Cabinetului, selectează miniştrii şi are
puterea să-i demită. El intervine în orice probleme politice apărute la nivel de
departament şi răspunde timp de 15 minute de două ori pe săptămană la întrebările
membrilor Camerei Comunelor, întrebări care de regulă acoperă mare parte din
activitatea guvernamentală. Primul Ministru ia cuvântul la majoritatea dezbaterilor

77
V.Duculescu, Drept constitutional comparat, Editura Lumina lex, Bucureşti, 1998, pag 251

72
şi din când în când formulează puncte de vedere referitoare la politica externă şi la
alte iniţiative politice.
Primul Ministru este şi Ministrul pentru Servicii Publică. În acest sistem îşi
desfăşoară activitatea peste 200 funcţionari publici care sunt numiţi cu aprobarea
Primului Ministru, iar distribuirea sarcinilor în cadrul departamentelor se face în
funcţie de priorităţile politice şi administrative. Primul Ministru are, de asemenea,
responsabilitate formală pentru Serviciile de Securitate. El selectează persoanele
care urmează să primească distincţii şi are competenţe şi responsabilităţi majore
pentru a exercita unele prerogative regale. 78
Mărimea şi structura Cabinetului Primului Ministru variază în funcţie de
priorităţi . În general, atribuţiile acestuia sunt întreţinerea legăturii cu
departamentele guvernamentale, formularea unor variante pentru diferitele
probleme particulare în care Primul Ministru este interesat (de exemplu, aspectele
de politică economică), facilitarea procesului de comunicare a Primului Ministru cu
mass - media, desfăşurarea serviciilor de secretariat şi de interes privat pentru
Primul Ministru.
În prezent, Cabinetul Primului Ministru este format din aproximativ 80 de
persoane. În calitate de Ministru al Serviciilor Publice, Primul Ministru a constituit
Biroul Serviciilor Publice care face parte din Cabinetul Primului Ministru. Acest
birou este responsabil ,,inter alia” pentru problemele de management al resurselor
umane din toate organizaţiile aparţinând serviciilor publice.

Ministerele. Departamentele
Sunt principalele componente prin care Guvernul îşi fundamentează şi
exercită politica proprie.
Majoritatea ministerelor sunt conduse de către un membru în Cabinetul
Primului Ministru şi de un grup de miniştri juniori (junior ministers) care au
responsabilităţi în domeniul politicii departamentului. 79
Aceste ministere sunt, în general, create şi funcţionează sub prerogativele
puterii regale. Există, de asemenea, şi departamente nonministeriale, care nu
aparţin ministerului, dar acestea sunt conduse de către un Birou sau de către un
Director General, exemplu Biroul de Telecomunicaţii. Componentele Regatului
Unit se diferenţiază din punctul de vedere al structurii departamentale.
Scoţia are propria sa structură administrativă pentru agricultură, mediu,
pescuit, sănătate, asistenţă socială, administraţie locală, justiţie şi dezvoltare
economică. Cea mai mare parte din funcţiile pe care le exercită membrii acestor
departamente sunt desprinse din atribuţiile Biroului Scoţian care a fost constituit
înca din 1880 şi este condus de către un Ministru de Cabinet. Lordul Avocat este
78
O.Manolache, Tratat de drept comunitar, editura C.H.Beck, 2006, pag 246
79
Augustin Fuerea, op.cit., pag. 268

73
principalul reprezentant al Legii şi Coroanei în Scoţia. El este responsabil pentru
informarea Guvernului şi pentru fundamentarea legislaţiei scoţiene.
Ţara Galilor nu are un pachet distinct de legi pentru conducerea
administrativă, în consecinţă multe dintre ele sunt comune cu cele din Anglia. Cu
toate acestea, Ţara Galilor are o structură administrativă proprie cu un departament
de stat, numit Biroul Ţării Galilor, constituit încă din 1964, care este condus de
către Secretarul de Stat pentru Ţara Galilor, în persoana unui Ministru de Cabinet.
În cadrul acestui departament îşi desfasoară activitatea câteva grupuri funcţionale
din care fac parte miniştrii juniori cu responsabilităţi proprii. În perioada 1974 -
1979 Guvernul Laburist a propus un plan pentru descentralizarea puterii
Parlamentului de la Londra dar propunerea a fost respinsă de către populaţia Ţării
Galilor prin referendum în anul 1979.
Irlanda de Nord, deşi este o comunitate dominată de violenţe politice,
profunde disensiuni, are, totuşi, propriul său Guvern şi Parlament. Se apreciază că
acest statut este temporar. Actualul Guvern al Irlandei de Nord se divizează în două.
Biroul Irlandei de Nord este condus de miniştri, care sunt ai Regatului Unit, nu de
către miniştri aleşi de electoratul nord - irlandez. Irlanda de Nord are propriile sale
partide politice şi partide ale Regatului Unit. Începând din 1985 are propria sa
structură administrativă stabilită pe baza unui Acord Nord - Irlandez. Potrivit
acestui acord, se desfăşoară regulat Conferinţa Interguvernamentală a Republicii
Irlanda de Nord pentru discutarea problemelor proprii de politică internă şi externă.
Acordul a dat Guvernului Irlandez posibilitatea constituirii unui cadru de
discuţie pentru descoperirea modalităţilor de influenţare a administraţiei britanice.
Membrii birourilor din Irlanda de Nord şi din Republică se întâlnesc periodic în
cadrul unor conferinţe pentru a discuta politica de securitate şi împotriva
discriminării.
Anglia este condusă de un Guvern ale cărui atribuţii sunt bine structurate. De
exemplu, în Anglia departamentul Sănătăţii deserveşte doar Anglia, altele deservesc
şi alte parţi ale Regatului, iar unele deservesc întregul Regat. Există totuşi cateva
diferenţieri regionale, cum ar fi, de exemplu, între Londra, partea de sud - est şi
restul Angliei. La acest nivel îşi desfasoară activitatea un sistem de consilieri ai
districtului respectiv, însă puterile lor sunt limitate şi nu se pot compara cu statele
americane şi nici cu landurile germane.
În Anglia nu există guverne regionale, dar la nivel local se disting câteva
elemente caracteristice celor patru componente ale Regatului Unit.
În Anglia şi Ţara Galilor există 49 de districte nemetropolitane, conduse
de către consilieri aleşi ai districtului, şi 6 districte metropolitane. În afara de
acestea a existat până în 1986 Marele Consiliu din Londra.
Domeniile de care se ocupă aceste instituţii administrative locale sunt:

74
- planificare strategică, învăţământ, poliţie, stingerea incendiilor şi
servicii de asistenţă socială.
Alţi 369 de consilieri îndeplinesc funcţii la nivel local, în special în următoarele
domenii: îngrijirea sănătăţii, planificare, locuinţe.
De asemenea, în 32 localităţi din jurul Londrei alţi consilieri metropolitani
realizează alte servicii în afara celor menţionate mai sus.
În Scoţia există 9 consilieri regionali cu funcţii exercitate în aceleaşi domenii
ca şi consilierii districtelor din Anglia şi Ţara Galilor. Cele 53 de districte existente
sunt similare celor din Anglia şi Ţara Galilor.
Irlanda de Nord nu are autoritate regională, iar Biroul Irlandei de Nord are
responsabilităţi în domeniul planificării, drumurilor publice, asigurării apei şi
funcţionării sistemelor de canalizare.
Există, de asemenea, 26 consilieri de district care se ocupă cu problemele de
mediu, în timp ce Biroul Nord - Irlandez rezolvă problemele de conducere a
învăţământului, bibliotecilor şi satisfacerea serviciilor publice.
Guvernul a propus reorganizarea Guvernelor locale în Anglia, Ţara Galilor în
urmatorii ani, în sensul stabilirii unui sistem unitar al autorităţii care să fie
responsabil pentru toate domeniile importante şi să exercite corespunzător funcţiile
managementului public.

4.2. Particularităţi ale sistemului administrativ în Franţa

4.2.1. Autoritatea legislativă


Principiile sistemului legislativ francez sunt următoarele:
Principiul non - retroactivităţii legislaţiei referitoare la crime;
Principiul aplicării penalităţilor proporţional cu prejudiciile;
Principiul existenţei a două niveluri de jurisdicţie care să permită
posibilitatea de adresare;
Principiul prezumţiei de nevinovăţie dovedite în cazurile de crime;
Principiul respectului pentru proprietate şi posibilitatea exproprierii în
cazurile în care este în discuţie interesul public şi în acest caz
acordarea unor compensaţii corespunzătoare;
Principiul autonomiei, al independenţei grupurilor private care
respectă legea;
Principiul legilor administrative concepute după reguli distincte şi
apărate de organisme speciale (curţi).
Autoritatea legislativă este exercitată de un parlament bicameral, format din
Senat (321 membri, dintre care 296 reprezintă Franţa metropolitană, 13 teritorii de
peste mări şi 12 francezii din străinătate; senatorii sunt aleşi pentru un mandat de 9
ani, de către un colegiu electoral alcătuit din delegaţi ai Adunării Naţionale şi

75
reprezentanţi ai Consiliilor departamentale şi municipale; o treime din Senat se
schimbă la fiecare 3 ani) şi Adunarea Naţională (577 membri, 555 din Franţa şi 22
din teritoriile de peste mări; deputaţii sunt aleşi prin vot direct, pentru un mandat de
5 ani). Puterea executivă este exercitată de preşedinte, care numeşte Consiliul de
Miniştri, condus de un prim-ministru. Consiliul de Miniştri este răspunzător faţă de
Parlament. Şeful statului, preşedintele, este ales prin vot direct, pentru cel mult
două mandate de câte 7 ani.80.
Franţa are, în Parlamentul European, 81 de reprezentanţi sunt aleşi potrivit unei
liste, care a fost concepută tot pe principiul reprezentării proporţionale

4.2.2. Autoritatea juridică

Curţile franceze sunt de două tipuri:


curţi Juridice şi
curţi Administrative.

Curţile Juridice se află sub autoritatea supremă a Curţii de Apel (Cour de


Cassation), care are competenţa să anuleze deciziile Curţilor de pe nivelurile
inferioare şi joacă un rol esenţial în desfăşurarea corespunzătoare a activităţii.
Pentru cazurile civile există
Curţile de Instanţă (Jurisdiction d’Instance),
Curtea Înaltă de Instanţă (Tribunaux de Grande Instance) şi
Curţile de Apel (Cours d’Appel) în număr de 22.
Pentru cazurile penale există
Curţile de Poliţie pentru savârşirea de crime, şi pentru alte categorii de
pedepse funcţionează
Curţile de Corecţie (Tribunaux Correctionnels). Deciziile lor pot fi luate
în discutie de Curţile de Apel.
Curţile Juridice includ multe curţi speciale:
Curtea Comercială (Tribunaux de Commerce),
Biroul de Conciliere (Conseils de Prud’hommes),
patru Cabinete de relaţii, etc. Juriştii care prezidează aceste curţi respectă
legea organică. Ei se împart în judecători sau magistraţi (magistrats du siege) care
nu pot fi transferaţi fara acordul personal şi cea de a doua categorie formată din
procurori (magistrats du parquet) care se afla sub autoritatea Ministerului de Justiţie
(Garde des Sceaux).81
Curţile Administrative se află în subordonarea Consiliului de Stat. Acestea
includ curţile administrative simple şi potrivit recentei reforme există:
80
V.Duculescu, op.cit, pag 231
81
O.Manolache, op.cit, pag. 245

76
Curţile Administrative de Apel şi
Curţile Specializate, cu precădere în sectorul financiar: Curtea de Conturi
(Cour des Comptes) şi Curtea Regională de Conturi.
Eventualele situaţii problemă care pot să apară în activitatea celor două
categorii de curţi sunt rezolvate de către:
Curtea de Conflicte (Tribunal des conflicts).
Înalta Curte de Justiţie formată din parlamentari este responsabilă pentru
cazurile penale în care sunt implicaţi Preşedintele Republicii sau membrii
Guvernului.

4.2.3. Autoritatea executivă


Este exercitată de preşedinte, care numeşte Consiliul de Miniştri, condus de
un prim-ministru.
Consiliul de Miniştri este răspunzător faţă de Parlament. Şeful statului,
preşedintele, este ales prin vot direct, pentru cel mult două mandate de
câte 7 ani.
Este divizată între Preşedintele Republicii şi Primul Ministru.
Nominalizările pentru posturile din activităţile publice şi militare, de la cel mai
înalt nivel al statului, sunt de competenţa Preşedintelui Republicii. Nominalizarea
pentru posturile de consilieri de stat, prefect şi director al administraţiei, sunt făcute
de către Consiliul de Miniştri.
GUVERNUL CENTRAL
Şeful Guvernului este Primul Ministru
Guvernul este format din Primul Ministru, un număr de ministere şi
secretariate de stat.
Structura Guvernului poate varia. Unii miniştri sunt denumiţi miniştri
secretari de stat şi au un rol important în echipa guvernamentală. Aceştia pot fi
secondati de alţi miniştri.
Nici un membru al guvernului nu poate fi membru al Parlamentului. Există
aproximativ 20 de departamente ministeriale cu structuri administrative
cvasipermanente. Miniştrii şi secretarii de stat au propriile lor birouri conduse de
către asistenţi. Primul Ministru, care este numit de către Preşedintele Republicii,
este responsabil pentru acţiunile Guvernului potrivit art. 21 din Constituţie. Acesta
organizează activitatea Guvernului şi este ajutat de asistenţi şi de Secretariatul
General al Guvernului.

77
Secretariatul General al Guvernului are rolul central în derularea multor
proceduri administrative care implică activitatea Guvernului. Membrii
Secretariatului lansează propuneri Parlamentului şi verifică legalitatea
documentelor semnate de Preşedintele Republicii şi de Primul Ministru. Acesta
verifică legalitatea tuturor textelor înainte de a fi publicate în Jurnalele oficiale.
Precizăm că “Revista oficială” funcţionează sub autoritatea Primului Ministru.
Agenţiile care se află sub autoritatea Primului Ministru includ, de altfel, Direcţia
Generală pentru Administraţie şi Servicii Publice, creată în 1945. Alte exemple de
servicii: Centrul Interministerial de Informatică Administrativă, Serviciul de
Informare si Difuzare, Secretariatul General pentru Apărare Naţională, Secretariatul
General pentru Cooperare Internatională care coordonează activitatea ministerelor
cu legislaţia europeană şi asigură implementarea deciziilor Uniunii Europene.

Ministerele – Departamentele
Pot fi create sau dizolvate prin decret. Responsabilitatea pentru fiecare
minister este precizată prin ordinele Consiliului de Miniştri după consultarea
Consiliului de Stat. Fiecare minister se află sub conducerea propriului ministru,
care poate fi asistat de miniştri, delegaţi sau secretari de stat. Ministrul poate da
ordine pentru aplicarea conţinutului legilor, dar şi instrucţiuni speciale birourilor şi
personalului din administraţie.
Ministrul concepe şi implementează propriul buget care apare în fiecare an
exprimat într-un decret. Biroul Personal al Ministrului este un grup de consultanţă
care cuprinde membri aleşi de către ministru.
Departamentele externe care au sarcini la nivelul ministerelor sunt dublu
subordonate, ministerului de resort şi prefectului care coordonează activitatea
agenţiilor guvernamentale la nivel local şi regional. Recent, Guvernul a făcut câţiva
paşi importanţi în vederea descentralizării conducerii şi a responsabilităţilor în
fundamentarea deciziilor.
Autorităţi regionale
Regiunile sunt teritorii libere administrate de Consilii alese. Pentru partea
metropolitană a Franţei acestea sunt în număr de 22, la care se adaugă patru
districte/departamente care se află în străinătate. Au statut de regiune: Martinique,
Guadeloupe, Reunion Guyana.
Sistemul guvernamental aplicat în Corsica are câteva particularităţi. În aceste
comunităţi din afara graniţelor ţării au fost constituite Adunări Deliberative,
Consilii Regionale, ai căror membrii sunt aleşi prin vot universal pentru şase ani.
Consiliul votează bugetul regional. Executivul este supervizat de
Preşedintele Consiliului Regional. Fiecare regiune are de asemenea un grup de

78
consultanţă economică şi comitete sociale formate din personalităţi în domeniile
social, al muncii şi economic.
Prefectul regiunii reprezintă statul şi este împuternicit să desfăşoare acţiuni
legale pentru a proteja interesele acestuia din urmă.
O autonomie considerabilă a fost acordată autorităţilor teritoriale (regiuni,
districte, municipalitate).
Administraţia centrală deleagă responsabilităţile sale încetul cu încetul, prin
prefect, reprezentantului statului în fiecare district şi şeful serviciilor
descentralizate ale statului. În acest cadru general, implementarea acţiunilor este, in
principal, realizată de către funcţionarii publici recrutaţi şi selectaţi după o
examinare corespunzătoare.

Concluzii

În perioada de dupa 1989 ţările Europei Centrale şi de Est au suferit


schimbări fundamentale care au afectat vieţile lor sociale şi politice. În acest proces
de transformare se pot identifica anumite aspecte comune care sugerează un
numitor comun al schimbării sociale şi politice. Printre aceste caracteristici putem
enumera: tranziţia de la sistemul unipartidist la unul pluripartidist, abandonarea
principiului centralismului în favoarea descentralizarii, adoptarea principiului
separării puterilor în stat. Se încearcă întărirea controlului statului asupra
administraţiei având în vedere necesitatea garantarii actelor publice; se resimte
nevoia de a legitima actele publice. Mai mult, exista un acord în ceea ce priveste
necesitatea creşterii eficienţei, eficacităţii şi flexibilităţii administraţiei publice.
În acest context al schimbărilor se produc o serie de modificari în filosofia
administrativă şi a furnizării de servicii sociale. Apare în prim plan ideea de stat al
bunăstării care s-a dovedit a fi soluţia optimă pentru ţările occidentale.
Deşi administraţia publică a făcut progrese importante, credem că este
necesar să arătăm şi problemele cu care ea se confruntă. Criza pe care administraţia
publică actuală o parcurge a fost generată, în principal, de apariţia dezechilibrelor
structurale apărute odată cu revoluţia din decembrie 1989, când datorită
conjuncturii politice au fost abandonate mai multe caracteristici ale modelului
anterior, având loc o schimbare de genotip. Concomitent cu această modificare
administraţia a trebuit să se adapteze şi unei reduceri a politizării ei odată cu
dispariţia partidului unic care, practic, absorbise atât administraţia, cât şi economia,
sub modelul specific regimurilor autoritare de integrare absolută.

79
Deşi, cea mai mare parte a populaţiei se opune politizării administraţiei, ne
confruntăm cu două fenomene: pe de o parte, cu politicienii care intervin în
administraţie şi, pe de altă parte, cu funcţionarii din administraţie care se îndreaptă
şi cultivă relaţii cu politicienii. Vrem să credem că acei funcţionari din
administraţie care aderă de la dreapta a stânga nu pot supravieţui prea multă vreme,
iar acest mod de a lucra în administraţie va eşua inevitabil datorită presiunii
cetăţeneşti, în condiţiile în care administraţia este în serviciul tuturor şi nu ar trebui
să fie aservită partidului care este la guvernare, ea fiind obligată, prin esenţa
existenţei ei, să joace un rol important şi unic de stabilizator.
Trebuie, de asemenea, precizat că reconstrucţia şi îmbunătăţirea în cadrul
sectorului public nu pot fi realizate, într-un mod eficient, doar de către autorităţile
publice, deoarece identificarea soluţiilor adecvate şi sustentabile, nu poate fi
realizata fără iniţiativa societăţii civile.
În ultimii trei ani s-a efectuat într-adevăr un transfer de responsabilităţi către
autorităţile locale: asistenţă socială, sănătate, învăţământ pre-universitar, transport,
servicii de urgenţă, servicii publice. Cu toate acestea, cadrul legislativ în vigoare
este neclar şi România duce lipsa unei strategii de administrare a procesului de
descentralizare în condiţii de transparenţă şi stabilitate. La această problemă se
adaugă o insuficientă consultare a reprezentanţilor autorităţilor locale cu privire la
proiectele de legi cu impact la nivel local.
O altă problemă majoră cu care se confruntă autorităţile locale este şi
capacitatea administrativă limitată de a pune în practică responsabilităţile cu
caracter descentralizat. Sistemele de gestionare a resurselor umane sunt insuficient
dezvoltate, remuneraţiile sunt foarte mici, formarea profesională este la scară
redusă şi, în multe cazuri, angajarea şi promovarea nu au drept temei meritul
profesional. Prin urmare, s-a înregistrat o mare fluctuaţie de funcţionari publici la
nivel local. Sunt necesare eforturi considerabile pentru a îmbunătăţi gestionarea
financiară şi pentru a înlătura lipsa de echipament şi calificare în domeniul
tehnologiei informaţiei.
În consecinţă, în acest studiu asupra administraţiei publice în noul context
juridic existent ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană, am dorit să
subliniem reformele necesare ajungerii la o administraţie publică în slujba
cetăţeanului, precum şi lipsurile acesteia care necesită a fi corijate prin măsuri
legislative adecvate noi situaţii politice şi juridice.

80
81
BIBLIOGRAFIE

I. Literatura de specialitate
1. Alexandru Ioan– Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective,
ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex, 2002
2. Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi
adăugită, Editura Lumina lex, 2005
3. Constantinescu M., Iorgovan A., Muraru I. Tănăsescu E. – „Constituţia
României revizuită – comentarii şi explicaţii”, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004
4. Fuerea Augustin– Drept comunitar european. Partea generală, Editura
All Beck, Bucureşti, 2003
5. Fuerea Augustin, Drept comunitar instituţional, Editura Universul
Juridic, 2004
6. Iorgovan Antonie – „Tratat de drept administrativ”, ediţia a IV-a, Editura
All Beck, Bucureşti, 2005
7. Manta Pantelimon– Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed.Academica
Brâncuşi, 2004,
8. Manda Cezar Corneliu, Drept administrativ comparat, Controlul
administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina lex, Bucureşti,
2005
9. Mazilu Dumitru – Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii
europene. Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004
10.Negulescu Paul – „Tratat de drept administrativ”, Institutul de arte
grafice, Editura Marreau, Bucureşti, 1934
11.Prisăcaru Valentin – „Tratat de drept administrativ”, Editura All,
Bucureşti, 1996
12.Petrescu Rodica Narcisa – „Drept administrativ”, Editura Cordial Lex,
Cluj-Napoca, 2003
13.Santai Ioan – „Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura
Risoprint, Cluj-Napoca, 2000
14.Stângu Gheorghe, Reforma administraţiei publice în contextul integrării
europene, Editura Vasile Goldiş University Press, Arad, 2006
15.Tofan Apostol Dana– Drept administrativ, vol. I, Ed, All Beck, 2003
16.Trăilescu, Anton- Drept adminsitrativ, Editura C.H.Beck, 2005
17.Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Drept constituţional şi instituţii
politice, ediţia a XI-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004

82
II. Acte normative
1. Constituţia României din 21 noiembrie 1991, publicată în M. O., partea I, nr.
233/21.11.1991, revizuită prin legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003,
publicată în M. O., partea I, nr. 758/29.10. 2003
2. Legea 215/2001 – privind administraţia publică locală, publicată în M. O.,
partea I, nr. 204/23.04. 2001, modificată prin Legea nr. 141/2004 - pentru
modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001,
publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 396 din 04/05/2004

83