PROCEDURA DE LEGIFERARE LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE

VS. PROCEDURA DE LEGIFERARE ÎN DREPTUL ROMÂNESC

*
Mihai BĂDESCU
Abstract: There is a specific social normativity attributed to each human collectivity in kind (be it of habit, moral,
religious, or legal).
Legal normativity – a species of social normativity – manifests in the territory of all and any nation, of any state,
including in the European Union – a modern, contemporary, atypical association of states.
The lawmaking procedure and the adoption procedure of legislative acts at the level of the EU. Although inspired
by the classic models of national states, it has its own particularities, starting from the institutional structures/entities with
a competence in initiating drafts for legislative projects, up until the distinct procedural rules, and some of them different
from those in the law of the member states of the EU.
The present study focuses on the concrete manner of elaboration of legislative acts at the level of the EU, bringing
into the analysis, as a comparison to the specific regulations in the Romanian law, the main aspects that concern the
legislative initiative, the institutional clauses – seen at the level of the EU, after the coming into power of the Treaty of
Lisbon, as a compromise between procedural rigidity and the need for flexibility and celerity of the European construction
– the ordinary legislative procedure and the special legislative procedure.

Keywords: European Union, legislative procedures, national law, institutional clauses, legislative act.

1. Oricărei societăți îi este specifică normativitatea; adică existența și impunerea unor norme, a
unor reguli sociale, fără de care viața în societate nu ar fi posibilă; nu ar fi posibilă cu siguranță și cu
evidență, deoarece omul, individul social, nu poate exista în afara habitatului social consacrat:
comunitatea (societatea) din care face parte.
Prin urmare, admitem că la orice nivel social – micro sau macro – nu este cu putință să exiști
fără a-ți conforma propriul comportament unor comandamente/ norme sociale, fie că acestea sunt
obișnuielnice (norme din obiceiuri), religioase, morale sau juridice.
2. La nivel național, sunt consacrate proceduri specifice de legiferare. Artizanul principal al
legiferării în orice țară democratică este parlamentul național. În funcţie de reglementările specifice,
fiecare stat îşi stabileşte modalitatea de reglementare în cadrul sistemului propriu al ierarhiei actelor
normative.
3. Prezentul studiu încearcă să pună în evidenţă, să compare prin mijloacele specifice avute la
dispoziţie, două importante dimensiuni normative ancorate în realitatea socială prezentă: legiferarea la
1
nivelul Uniunii Europene vs. legiferarea în peisajul legislativ românesc actual.
2
4. Procedurile de adoptare a actelor legislative ale U.E. sunt prevăzute în TFUE, Partea a
IV-a – „Dispoziţii instituţionale şi financiare”, Titlul I „Dispoziţii instituţionale”, Capitolul 2 – „Actele
juridice ale Uniunii, procedurile de adoptare şi alte dispoziţii”. Potrivit reglementărilor de mai sus,
procedura legislativă ordinară presupune adoptarea în comun, de către Parlamentul European şi
Consiliu, a unui regulament, a unei directive ori a unei decizii, la propunerea Comisiei europene.

*
Prof.univ.dr. – A.S.E. București - Școala doctorală ,,Drept’’ – membru titular al Academiei Oamenilor de Știință
din România (Academy of Romanian Scientists, Splaiul Independenței, 54, 0505094, Bucharest, Romania); e-mail:
badescu.vmihai@gmail.com.
1
Semnalăm în acest sens, publicarea de către un tânăr autor, Adrian Băncilă, a unei importante contribuţii în
materie: „Elaborarea şi sistematizarea actelor normative”, Ed. Sitech, Craiova, 2014.
2
Până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, în U.E. existau peste 50 de proceduri legislative, printre
care: procedura consultării, procedura codeciziei, procedura concilierii, procedura avizării, procedura cooperării ş.a. (A.
Fuerea, Manualul Uniunii Europene, Ediţia a V-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, p. 161).
1
 În procedura legislativă specială pot fi adoptate cele trei acte legislative (cu caracter
obligatoriu) de către Parlamentul European, cu participarea Consiliului sau de către Consiliu cu
participarea Parlamentului European, numai în cazurile specifice prevăzute de tratate.
În privinţa adoptării actelor juridice legislative ale Uniunii Europene, trei aspecte majore vor
face obiectul studiului de faţă:
a) aspecte preliminare (iniţiativa legislativă, inclusiv cea cetăţenească şi clauzele instituţionale:
clauzele „pasarelă”, clauzele de „frânare”,clauzele de „accelerare”);
b) procedura legislativă ordinară;
c) procedura legislativă specială.

A. Iniţiativa legislativă
La nivelul U.E. are drept de iniţiativă legislativă Comisia Europeană, singura instituţie care
poate iniţia proiecte legislative, nu înainte de a se consulta cu grupurile de interese şi cu experţii pentru
a se asigura că interesele cetăţenilor Uniunii sunt în mod responsabil promovate.
În formularea propunerii legislative, Comisia europeană poate consulta Comitetul Economic şi
Social şi Comitetul Regiunilor – organisme consultative oficiale ale U.E. Punctul lor de vedere este
3
consultativ .
Articolul 14(4) din Tratatul privind Uniunea Europeană, prevede dreptul de iniţiativă
4
legislativă al cetăţenilor Uniunii . În sinteză, acesta presupune următoarele:
• instituţiile (Uniunii) acordă cetăţenilor şi asociaţiilor reprezentative posibilitatea de a-şi face
cunoscute opiniile şi de a face schimb de opinii în mod public, în toate domeniile de acţiune ale U.E.,
menţinând un dialog deschis, transparent şi constant cu aceştia şi cu societatea civilă;
• cel puţin un milion de cetăţeni ai U.E., provenind din cel puţin 7 state membre din cele 28
5
(la momentul 2009), în fiecare dintre aceste state fiind nevoie de un număr minim de semnatari ;
• pentru formularea unei asemenea iniţiative legislative, cetăţenii trebuie să formeze un
„comitet al cetăţenilor”, compus din cel puţin 7 cetăţeni cu reşedinţă în cel puţin 7 state membre
6
diferite, toţi având cetăţenia U.E. şi vârsta care le permite să voteze pentru Parlamentul European .
Comitetul cetăţenilor, înainte de a începe să colecteze declaraţiile de susţinere ale cetăţenilor,
trebuie să-şi înregistreze iniţiativa pe portalul Comisiei Europene.
Comisia examinează iniţiativa şi dacă o acceptă este demarată procedura legislativă obişnuită.
În urma adoptării (dacă este adoptată) iniţiativa legislativă cetăţenească devine act legislativ.
În dreptul românesc, iniţiativa legislativă a cetăţenilor este condiţionată – potrivit Constituţiei
– de existenţa a cel puţin 100.000 de semnături în sprijinul acesteia, cetăţenii trebuind să provină din
cel puţin un sfert din judeţele ţării (5000 de semnături în fiecare judeţ, respectiv municipiul Bucureşti).
Totodată, Constituţia interzice orice iniţiativă legislativă a cetăţenilor în probleme fiscale, în probleme
cu caracter internaţional, în domeniul amnistiei sau a graţierii.
În privinţa clauzelor instituţionale, este recunoscut faptul că, deşi TL a extins procedura
legislativă ordinară şi votul cu majoritate calificată la un număr mare de domenii, continuă să existe
„domenii sensibile” (justiţie, politică externă, imigraţie), în care se poate legifera în cadrul unei
proceduri legislative speciale sau procedura votului în unanimitate.

3 În comparaţie cu sistemele de legiferare naţionale – unde voinţa populară îşi găseşte exprimarea în
Parlament
– la nivelul U.E. se acordă un important rol legislativ reprezentanţilor statelor membre în cadrul Consiliului. Astfel că, în
prezent, Consiliul împarte competenţele legislative cu Parlamentul European.
4Regulamentul (U.E.) nr. 211/2011 privind iniţiativa cetăţenească, precum şi Regulamentul (U.E.) nr. 1179/2011
de stabilire a unor specificaţii tehnice pentru sistemele de colectare online, reglementează procedurile şi condiţiile pe care
trebuie să le respecte iniţiativa cetăţenească.
5Există în acest sens, o situaţie tabelară cu numărul minim de semnatari ai fiecărui stat al U.E. România – 24750
de semnatari.
6 18 ani, cu excepţia cetăţenilor din Austria (16 ani).
2
 Între rigiditatea procedurală şi nevoia de flexibilitate şi de celeritate a funcţionării Uniunii, TL
realizează un compromis prin introducerea unor clauze instituţionale, precum: clauzele „pasarelă”,
clauzele „de frânare”, clauzele „de accelerare”.
• Clauzele „pasarelă” permit – în anumite condiţii – derogarea de la procedura legislativă
stabilită iniţial, astfel:
- „trecerea” de la o procedură legislativă specială la una ordinară, respectiv,
- „trecerea” de la un vot în unanimitate la un vot cu majoritate calificată.
Clauza „pasarelă” este activată numai în urma unei decizii a Consiliului sau a Consiliului
European, adoptată în unanimitate şi cu acordul tuturor statelor membre.
Mai mult decât atât, TUE – prin art. 48 – introduce o clauză generală pasarelă, aplicabilă
tuturor politicilor europene.
• Clauzele „de frânare” privesc trei domenii: securitatea socială a lucrătorilor migranţi (art.
48 TUE), cooperarea judiciară în materie penală (art. 82 TUE); norme comune pentru anumite
infracţiuni (art. 83 TUE).
În concret, mecanismul de „frânare” constă în faptul că un stat membru poate face apel la
Consiliul European, în cazul în care consideră că principiile fundamentale ale sistemului său de
securitate socială sau de justiţie penală sunt ameninţate de proiectul legislativ în curs de adoptare. În
această situaţie procedura se suspendă şi Consiliul European poate, fie să înapoieze proiectul la
Consiliu – care poate continua procedura ţinând seama de observaţiile formulate- fie poate pune capăt
7
definitiv procedurii, solicitând – dacă se impune – o nouă propunere din partea Comisiei .
• Clauzele „de accelerare” facilitează/accelerează punerea în aplicare a unor forme de
cooperare consolidate în anumite domenii, prin derogarea de la procedura de declanşare a formelor de
8
cooperare consolidată . Domeniile vizate de acest tip de clauze sunt: cooperarea judiciară în materie
penală (art. 82 TFUE), stabilirea unor norme comune pentru anumite infracţiuni (art. 83 TFUE),
crearea unui Parchet European (art. 86 TFUE), cooperarea poliţienească (art. 87 TFUE).

B. Procedura legislativă ordinară

Procedura legislativă ordinară, reglementată de art. 294 din TFUE, înlocuieşte procedura
anterioară de codecizie (reglementată anterior anului 2009, în art. 252 din Tratatul instituind
Comunitatea Europeană). Instituită ca procedură de drept comun, procedura legislativă ordinară
conferă un plus de legitimitate democratică întrucât, pe de o parte implică intervenţia Parlamentului
9
european în calitate de co-legiuitor alături de Consiliu şi pe de altă parte, a căpătat forţă prin tradiţie .
Reglementarea dată de art. 294 face trimitere la patru faze/ aspecte distincte specifice acestei
proceduri: prima lectură, a doua lectură, concilierea, a treia lectură. Detaliem aceste momente în cele
ce urmează.
a) Astfel, prima lectură presupune următoarele:
• primirea propunerii legislative de la Comisia Europeană (care-şi valorifică dreptul
de iniţiativă legislativă);
• adoptarea, de către Parlamentul European, a propriei poziţii în raport cu propunerea
legislativă, poziţie pe care o transmite Consiliului;
• în situaţia în care Consiliul aprobă poziţia Parlamentului, acesta adoptă actul „cu
formularea care corespunde poziţiei Parlamentului European”; în situaţia în care
Consiliul nu aprobă poziţia Parlamentului, Consiliul adoptă – în prima lectură –
poziţia sa pe care o transmite Parlamentului European.

7 A se vedea şi, A. Băncilă, op. cit., p. 226.

8 O cooperare consolidată se consideră stabilită din momentul în care reuneşte cel puţin 9 state membre.
9 A. Băncilă, op. cit., p. 227.
3
 10
b) A doua lectură - ca etapă a procedurii legislative ordinare constă în următoarele:
• în cazul în care, în termen de 3 luni de la data transmiterii poziţiei Consiliului în prima
lectură, Parlamentul European aprobă poziţia Consiliului sau nu se pronunţă, actul
respectiv se consideră adoptat în formularea care corespunde poziţiei Consiliului;
• în cazul în care Parlamentul – cu majoritatea voturilor membrilor- respinge poziţia
Consiliului, actul propus este considerat ca nefiind adoptat;
• co-legislativul (Parlamentul) poate avea şi o a treia posibilitate: cu majoritatea
membrilor săi, poate propune modificări la poziţia Consiliului; în acest caz, textul astfel
modificat se transmite Consiliului şi Comisiei, care emit un aviz cu privire la aceste
modificări;
• în termen de 3 luni de la primirea modificărilor Parlamentului European, Consiliul – cu
majoritate calificată – aprobă modificările, iar actul este considerat adoptat;
• în situaţia în care modificările Parlamentului nu sunt aprobate de către Consiliu,
preşedintele Consiliului şi cel al Parlamentului European, în termen de 6 săptămâni,
convoacă comitetul de conciliere.
c) În ceea ce priveşte concilierea:
• Comitetul de conciliere – convocat în condiţiile celei de-a doua lecturi – este compus
din membrii Consiliului (sau reprezentanţii acestora) şi tot atâţia membri din partea
Parlamentului;
• misiunea Comitetului este de a ajunge, cu majoritatea calificată a membrilor, la un acord
asupra unui proiect comun, într-un termen limită de 6 săptămâni (de la data convocării);
• în cazul în care, în termenul prevăzut nu se ajunge la adoptarea unui proiect comun,
actul propus este considerat neadoptat.
Noutatea adusă de TFUE – spre deosebire de reglementările anterioare – este că, Comisia
participă la lucrările Comitetului de conciliere şi poate lua orice iniţiativă pe care o consideră necesară
apropierii poziţiilor Parlamentului şi ale Consiliului.
d) A treia lectură intervine în cazul în care Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun,
situaţie în care, Parlamentul European şi Consiliul, dispun fiecare de un termen de 6 săptămâni (de la
aprobare) pentru a adopta actul respectiv.
Pentru adoptarea actului este necesară o majoritate calificată a voturilor în consiliu, respectiv
11
majoritatea voturilor de la nivelul Parlamentului .
12
Procedura legislativă ordinară are o sferă de aplicare extrem de largă . În mod selectiv,
prezentăm cele mai importante domenii care-şi găsesc reglementare juridică prin această procedură
legislativă:
• serviciile de interes economic general;
• procedura privind dreptul de acces la documente;
• protecţia datelor;
• principiile privind combaterea discriminării exercitate pe motive de naţionalitate;
• facilitarea exercitării dreptului cetăţenilor de a circula şi de a se stabili pe teritoriul
statelor membre;
• iniţiativa cetăţenească;
• cooperarea vamală;

10 Ibidem, pp. 228-229.

11 Ibidem, p. 229.
12 A se vedea Raportul A6-0013/2008 privind Tratatul de la Lisabona 2007/2266 (INI) disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/information/legal_bases_ro.pdf. Raportul cuprinde 85 de domenii reglementate prin
procedura legislativă ordinară.
4
 • politica agricolă comună;
• libera circulaţie a lucrătorilor;
• liberalizarea serviciilor în anumite sectoare;
• serviciile;
• azilul;
• imigraţia şi combaterea traficului de persoane;
• stimularea integrării resortisanţilor ţărilor terţe;
• cooperarea judiciară în materie civilă şi în materie penală;
• cooperarea poliţienească;
• transportul maritim şi aerian;
• stimularea ocupării forţei de muncă;
• politica socială;
• Fondul Social European;
• sănătatea publică.
13
C. Procedura legislativă specială
Potrivit noului Tratat, procedurile speciale înlocuiesc procedurile anterioare de consultare, de
cooperare şi de aviz conform, scopul lor fiind simplificarea procesului de luare a deciziilor, sporind în
acelaşi timp claritatea şi eficacitatea acestui proces.
Fiind proceduri legislative derogatorii de la procedura legislativă ordinară, acestea se
caracterizează în principal prin faptul că singurul organ legiuitor este Consiliul U.E., rolul
Parlamentului European fiind limitat doar la consultare.
Procedurile legislative speciale nu sunt riguros reglementate în TFUE, precum procedura
legislativă ordinară, articole din TFUE și TUE, punând în aplicare, de la caz la caz, regulile ce privesc
aceste proceduri speciale.
Distingem drept proceduri legislative speciale principale, consultarea ş i aprobarea, precum şi
altele, cu o pondere mai redusă: procedura de avizare în temeiul articolului 140 TFUE, proceduri
privind dialogul social, proceduri privind examinarea acordurilor voluntare, codificarea.
• Consultarea, potrivit art. 289 din TFUE, este o procedură legislativă specială prin care
Parlamentului i se solicită avizul cu privire la legislaţia propusă, înainte ca aceasta să fie adoptată de
Consiliu.
Parlamentul European poate aproba sau respinge o propunere legislativă sau poate propune
amendamente la aceasta, Consiliul având obligaţia legală de a ţine seama de avizul Parlamentului; cu
toate acestea, potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie acesta nu trebuie să ia o decizie în lipsa acestuia.
Procedura de mai sus se aplică într-un număr limitat de domenii legislative: derogările de pe
piaţa internă şi dreptul concurenţial. Ca procedură nelegislativă, consultarea este utilizată într-un
14
număr redus de cazuri .
• Aprobarea, dată de Parlamentul European – în anumite domenii legislative – potrivit art.
289 alin. (2) din TFUE, este considerată procedură legislativă specială. Această procedură în care
Parlamentul are rolul de a aproba sau de a respinge propunerea legislativă fără alte amendamente,
conferă Parlamentului un veritabil drept de veto.
Ca procedură legislativă, aprobarea este utilizată şi în cazul adoptării de acte legislative în
domeniul combaterii discriminării şi în situaţia în care se aplică temeiul juridic general privind
subsidiaritatea (art. 352 din TFUE).

13 Pe larg, a se vedea A. Băncilă, op. cit., pp. 234-238.

14 De regulă, în cazul ratificării anumitor acorduri negociate de U.E., în cazurile de încălcare gravă a
drepturilor fundamentale (potrivit art. 7 din TUE), în cazul aderării unor noi state membre sau pentru retragerea din U.E..
5
 Ca procedură nelegislativă, aprobarea este necesară şi în situaţia în care Consiliul adoptă
anumite acorduri internaţionale.
• Procedura de avizare în temeiul art. 140 TFUE (uniunea monetară) este specifică
situaţiei în care Consiliul, la propunerea Comisiei şi după ce Parlamentul şi-a exprimat avizul, decide
care dintre statele membre care fac obiectul unei derogări, îndeplinesc condiţiile necesare pentru
adoptarea monedei unice potrivit criteriilor impuse de art. 140 alin. (1) din TFUE, punând astfel capăt
derogării acordate statelor membre respective.
În cadrul acestei proceduri, Parlamentul votează recomandările în bloc şi nu poate depune nici
15
un amendament .
• Procedurile privind dialogul social sunt utilizate potrivit obiectivului U.E. de a promova
dialogul între parteneri sociali, în special în vederea încheierii de acorduri sau convenţii. Conform art.
154 TFUE, Comisia are misiunea de a promova consultarea partenerilor sociali la nivelul U.E., cu
privire la orientările potenţiale ale acesteia, înainte de a prezenta propuneri Parlamentului.
Orice acord încheiat de partenerii sociali şi orice document elaborat în acest sens de către
Comisie, se înaintează comisiei competente din Parlament. În situaţia în care partenerii sociali au ajuns
la un acord şi au solicitat în comun ca acesta să fie pus în aplicare printr-o decizie a Consiliului la
propunerea Comisiei, în temeiul art. 155 alin. (2) din TFUE, comisia competentă depune o propunere
16
de rezoluţie prin care recomandă adoptarea sau respingerea cererii .
• Procedurile privind examinarea acordurilor voluntare sunt utilizate în situaţia în care
Comisia informează Parlamentul cu privire la intenţia sa de a recurge la acorduri voluntare ca
alternativă la legiferare. În acest caz, comisia parlamentară competentă poate prezenta o propunere de
rezoluţie, prin care recomandă adoptarea sau respingerea propunerii şi precizează condiţiile care
17
trebuie îndeplinite în vederea adoptării sau respingerii .
• Codificarea oficială reprezintă procedura de abrogare a actelor care fac obiectul codificării
şi înlocuirea acestora cu un act unic. Versiunea consolidată a actului include toate modificările aduse
din momentul în care acesta a intrat în vigoare.
Codificarea facilitează înţelegerea legislaţiei U.E., legislaţie care, asemenea celor din statele
membre ale U.E., este supusă unor frecvente modificări.
În concret, propunerea Comisiei de codificare este examinată de structurile juridice ale
Parlamentului şi, dacă nu există modificări de fond, se aplică procedura simplificată de adoptare a unui
raport (conform art. 46 din Regulament).
Propunerea Comisiei va fi examinată integral, printr-o procedură simplificată în cadrul
Parlamentului European şi al Consiliului.

* *
*
Acestea au fost principalele aspecte considerate drept importante care privesc adoptarea actelor
legislative la nivelul U.E.
În comparaţie cu legislaţia naţională în materie, se pot constata o serie de diferenţe specifice.
Câteva dintre acestea pot fi subsumate următoarelor aspecte principale:
• spre deosebire de dreptul naţional românesc (şi nu numai), în care singur legiuitor, în sens
restrâns, este Parlamentul, la nivelul U.E., activitatea de legiferare este în sarcina mai multor
entităţi, fiecare cu zona sa de competenţă legislativă;
• în sistemul românesc, competenţele de legiferare sunt împărţite între cele două Camere (Camera
Deputaţilor şi Senat), nemaiexistând – aşa cum se proceda, până la revizuirea Constituţiei din

15 A. Băncilă, op. cit., p. 236.

16 Ibidem.
17 Ibidem.
6
 2003 – procedura de mediere, prezentă de altfel, cu particularităţile sale, la nivelul procesului
legislativ din U.E.;
• în privinţa iniţiativei legislative, la nivelul U.E., Comisia Europeană este singura în măsură să
iniţieze proiecte legislative.In dreptul românesc, dreptul de iniţiativă legislativă este acordat atât
autorităţii executive (prin Guvern), cât şi parlamentarilor (deputaţi şi senatori), inclusiv,
cetăţenilor (sub forma iniţiativei legislative „populare”);
• spre deosebire de sistemele naţionale (inclusiv românesc), în care voinţa populară se exprimă
prin Parlament, în U.E. s-a acordat reprezentanţilor statelor membre un rol legislativ important
în cadrul Consiliului.
Desigur, pe lângă aceste deosebiri pot fi identificate şi altele, însă spaţiul acordat acestui studiu
nu ne permite o dezvoltare a analizei comparative, nici formulării de propuneri de lege ferenda. Poate
cu un alt prilej.
În concluzie, indiferent de maniera diferenţiată mai mult sau mai puţin în care se procedează la
edictarea actelor juridice normative atât în U.E. cât şi în dreptul naţional, un fapt rămâne cert:
necesitatea adoptării actelor normative/legislative în condiţiile şi la nivelul cerinţelor specifice unei
bune guvernări, este un deziderat de care depinde în mod substanţial mai binele public, binele comun,
al tuturor cetăţenilor.