Direcţia pentru Uniunea Europeană

FIŞE DE INFORMARE
privind migraţia

I. O agendă europeană privind migraţia [COM(2015)240]

[şi evoluţii ulterioare] 2
II. Cele două decizii privind transferul de solicitanţi
de protecţie internaţională din Italia şi Grecia
[COM(2015)286 şi COM(2015)451] 27
III. Un mecanism permanent de transfer în caz de criză
[COM(2015)450] 35
IV. O listă comună la nivelul UE a ţărilor de origine sigure
[COM(2015)452] 44
V. Planul de acţiune al UE împotriva
introducerii ilegale de migranţi (2015-2020)
COM(2015)285 53

1
 I. O agendă europeană privind migraţia [şi evoluţii ulterioare]

DATE DESPRE PROPUNERE EXT 6 JAI 7

1. Data adoptării de către Comisia Europeană: 13 mai 2015; responsabili Frans
TIMMERMANS, Federica MOGHERINI şi Dimitris AVRAMOPOULOS
2. Denumire document: O agendă europeană privind migraţia
3. Date de identificare: COM(2015)240
4. Tipul documentului: nelegislativ
5. Stadiul actual/Evoluţii viitoare:
- Parlamentul European: comisie competentă pentru raport – Comisia pentru libertăţi,
justiţie şi afaceri interne (LIBE); comisii sesizate pentru aviz – Comisia pentru afaceri
externe (AFET); Comisia pentru dezvoltare (DEVE); Comisia pentru muncă şi afaceri
sociale (EMPL); la 20 mai 2015, Parlamentul European a organizat o primă dezbatere
privind comunicarea de faţă; la 10 septembrie 2015 a fost adoptată o rezoluţie
referitoare la migraţie şi refugiaţi în Europa – P8_TA(2015)0317, (fişierul procedurii
2015/2833(RSP));
- Consiliul UE: migraţia şi situaţia din Mediterana au fost abordate cu ocazia unei
reuniuni extraordinare a Consiliului UE (afaceri externe/afaceri interne) din 20 aprilie
2015; grupuri competente: Grupul de lucru la nivel înalt privind azilul şi migraţia 1 (cu rol
strategic 2); Grupul de lucru privind integrarea, migraţia şi expulzarea 3 etc.; 16 iunie 2015
– reuniune a Consiliului JAI; 4-5 septembrie 2015 – reuniune informală a Consiliului UE
(afaceri externe); 14 septembrie 2015 – reuniune extraordinară a Consiliului UE (JAI); 22
septembrie 2015 (reuniune extraordinară); reuniunea următoare – 8 octombrie 2015;
- Consiliul European – reuniune la 25-26 iunie 2015; reuniune extraordinară – 23
septembrie 2015 4; următoarea reuniune ordinară – 15-16 octombrie 2015.
6. Alte informaţii: La 27 mai 2015, 9 septembrie şi 23 septembrie 2015, Comisia
Europeană a prezentat noi propuneri în materie.
7. La 30 iunie 2015, Camera Deputaţilor a adoptat o hotărâre privind această
comunicare (nr. 59/2015, publicată în M.Of. nr. 485/2 iulie 2015).
La 28 septembrie 2015, Senatul a adoptat o hotărâre (nr. 57) privind comunicarea.

1
High Level Working Group on Asylum and Migration (HLWG); programul cele mai recente reuniuni (15-
16 septembrie 2015) este prezentat în doc. CM 3481/1/15 REV 1, 2 septembrie 2015.
2
Cf. şi doc. nr. 16926/14 din 19 decembrie 2014.
3
Working Party on Integration, Migration and Expulsion; cel mai recent program în doc. nr. CM 3837/15
din 17 septembrie a.c.
4
Convocată special pentru discutarea crizei refugiaţilor (cf. comunicatul şi scrisoarea preşedintelui
Consiliului European); a se vedea şi EUObserver, 17 septembrie 2015.

2
I.1. Context, cifre şi cronologie recentă
● Contextul general este cel al sporirii semnificative – în 2015 – a fluxurilor migratorii
înspre Uniunea Europeană (urmând rute din Marea Mediterană, iar mai recent prin
Balcanii de vest), ceea ce, în plus, conduce la un număr mare de pierderi de vieţi
omeneşti 5,6.
În privinţa migraţiei prin zona Balcanilor de vest, Frontex a început în cursul anului 2015
publicarea de rapoarte trimestriale (primul trimestru – ianuarie-martie, al doilea trimestru
– aprilie-iunie).
● Programul de lucru al Comisiei Europene pentru anul 2015 nu a menţionat printre
priorităţi problematica migraţiei ilegale (fiind abordată doar problematica migraţiei
legale), însă respectivul domeniu a revenit în prim planul activităţii instituţiilor UE odată
cu evoluţiile recente din cursul acestui an.
● Cu ocazia reuniunii extraordinare a Consiliului UE (afaceri externe/afaceri interne)
din 20 aprilie 2015 s-a stabilit că acţiunea UE trebuie să vizeze trei direcţii în privinţa
situaţiei din Marea Mediterană:
- lupta împotriva reţelelor de crimă organizată şi de trafic de persoane,
- eforturi mai eficace de salvare de vieţi pe mare, prin consolidarea activităţilor Frontex
(în special operaţiile „Triton” şi „Poseidon”);
- o repartizare mai echitabilă a responsabilităţilor privind proiectele de transfer şi
relocare; Comisia Europeană a anunţat intenţia de lansare a unui proiect pilot voluntar
la nivelul UE de transfer, care să ofere un număr de locuri pentru persoane care au
nevoie de protecţie.
Nota 1: Anterior, la nivelul Uniunii Europene, au existat idei şi iniţiative privind
proiecte pilot voluntare; un atare proiect pilot privind transferul (voluntar), iniţiat
în 2010, a fost EUREMA („EU Relocation Malta”) 7, cu două etape: proiectul
iniţial („EUREMA I”) a fost prelungit în aprilie 2011 („EUREMA II”). În iulie
2012, Biroul European de Sprijin pentru Azil („EASO” 8) a publicat un raport
privind evaluarea respectivului proiect pilot.
Nota 2: Recomandarea privind relocarea (nr. 2015/914 din 8 iunie 2015) – a se
vedea secţiunea I.3.1, infra – admite că la respectivul moment „exist[a] un
dezechilibru important între statele membre în ceea ce priveşte angajamentul de a
reloca persoane. Numai cincisprezece state membre şi trei state asociate [aveau]
un program de relocare (un alt stat membru a anunţat lansarea unui program de
relocare), trei state membre şi un stat asociat au desfăşurat acţiuni de relocare pe o
bază ad-hoc, în timp ce celelalte nu întreprind[eau] niciun demers în vederea
relocării”.

5
Pentru incidentele de la jumătatea lunii aprilie 2015, a se vedea:
http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-4800_en.htm. Pentru o descriere a evoluţiilor
recente a se vedea finalul secţiunii de faţă.
6
Cf. şi Al şaptelea raport semestrial privind funcţionarea spaţiului Schengen 1 noiembrie 2014-30 aprilie
2015, COM(2015)236, 29.05.2015.
7
Cf. site-ul Ministerului de Interne maltez EUREMA I şi EUREMA II.
8
Acronim pentru „European Asylum Support Office” (en.).

3
 Nota 3: La nivelul Parlamentului European a fost exprimată o opoziţie faţă de
caracterul voluntar al iniţiativelor de transfer, considerându-se insuficiente: cf.
raportul referitor la propunerea de decizie a Consiliului de stabilire a unor măsuri
provizorii în domeniul protecţiei internaţionale în favoarea Italiei şi Greciei (A8-
0245/2015, raportor: Ska Keller), adoptat la 28 iulie 2015 de Comisia pentru
libertăţi, justiţie şi afaceri interne (LIBE) – a se vedea infra. 9
Anterior, prin rezoluţia sa din 11 septembrie 2012 (referitoare la consolidarea
solidarităţii în domeniul azilului pe teritoriul UE (P7_TA(2012)0310 –
2012/2032(INI)), Parlamentul European a cerut Comisiei să prezinte o propunere
privind un „mecanism comunitar de transfer permanent”, prin „utilizarea unei
chei de distribuţie a UE pentru relocarea beneficiarilor de protecţie
internaţională, pe baza unor indicatori adecvaţi referitori la capacităţile de
integrare şi de primire ale statelor membre, cum ar fi PIB-ul statelor membre,
populaţia şi suprafaţa, precum şi interesul superior şi şansele de integrare ale
beneficiarilor” etc.
Nota 4: Între statele membre ale Uniunii au existat disensiuni privind stabilirea
cotelor de refugiaţi între acestea; în timp ce Germania, Franţa, Suedia au susţinut
caracterul obligatoriu al cotelor, state din estul Europei (cele 4 state membre ale
Grupului Visegrad, alături de România) s-au opus, susţinând caracterul voluntar
al repartizării refugiaţilor/persoanelor care au în mod clar nevoie de protecţie
internaţională. (Pentru detalii, a se vedea secţiunea I.4.2, infra).
Aceste dezbateri au loc în contextul adoptării de Consiliul UE a celor două
propuneri de decizie de stabilire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei
internaţionale în favoarea Italiei şi Greciei [COM(2015)286 şi COM(2015)451]
(în continuare „deciziile privind transferul”) – prezentate pe larg mai jos partea
II, infra.
Şi mai recent – anterior dezbaterilor din Consiliu în reuniunea din 22 septembrie,
la 17 septembrie 2015, în privinţa celei de-a doua decizii privind transferul,
surse din Comisia Europeană au anunţat posibilitatea renunţării la caracterul
obligatoriu al cotelor de refugiaţi (cf. Euractiv).
În cadrul reuniunii din 20 aprilie a.c., Dimitris Avramopoulos (membrul Comisiei
Europene care răspunde de cetăţenie, afaceri interne şi migraţie) a prezentat un plan de
acţiune în zece puncte pentru acţiunile imediate care trebuie întreprinse ca răspuns la
situaţia de criză din Marea Mediterană.
● Cu ocazia reuniunii extraordinare a Consiliului European din 23 aprilie 2015 a fost
adoptată o declaraţie, potrivit căreia, în privinţa situaţiei din Marea Mediterană,
prioritatea imediată a UE este împiedicarea pierderilor noi de vieţi omeneşti pe mare; s-a
decis consolidarea prezenţei pe mare, luptei împotriva traficanţilor, prevenirea fluxurilor
de migraţie ilegală şi întărirea solidarităţii şi responsabilităţii interne; întrucât
9
Anterior anului 2015, Consiliul UE evoca utilizarea transferului („relocation” – en.), în mod voluntar,
drept contribuţie la susţinerea statelor membre vizate de presiuni migraţioniste, „cu luarea în considerare a
eforturilor întreprinse deja de statele membre afectate”: cf. concluziile adoptate la reuniunea Consiliului UE
(JAI) din 10 octombrie 2014 – privind „Adoptarea de măsuri pentru o mai bună gestionare a fluxurilor
migratorii”, doc. nr. 14141/14.

4
instabilitatea din Libia creează mediul ideal pentru activităţile infracţionale ale
traficanţilor, UE va sprijini activ toate eforturile coordonate de ONU în direcţia
restabilirii autorităţii guvernamentale în Libia; se urmărea şi înteţirea eforturilor de
abordare a conflictelor şi instabilităţii ca factori-cheie generatori de migraţie, inclusiv în
Siria.
Consiliul European a anunţat că aştepta „cu interes” comunicarea Comisiei referitoare la
agenda europeană privind migraţia, în scopul de a concepe o abordare mai sistemică şi de
mai mare amploare geografică în materie de migraţie. Consiliul şi Comisia urmau a
prezenta în luna iunie a.c. rapoarte Consiliului European.
● La 18 mai 2015, subsecvent reuniunii extraordinare a Consiliului European, Consiliul
UE a convenit instituirea unei operaţii militare a UE (EU NAVFOR Med 10), care se va
desfăşura în etape succesive, în scopul subminării modului de acţiune al călăuzelor
(persoanelor care introduc clandestin 11) şi traficanţilor de persoane din zona Mării
Mediterane. Lansarea operaţiei navale a UE a figurat pe ordinea de zi a Consiliului
Afaceri Externe din 22 iunie 2015 12.
Actele juridice ale UE incidente acestei operaţii în cadrul politicii de securitate şi apărare
comune a UE („PSAC”) sunt:
- Decizia (PESC) 2015/778 a Consiliului din 18 mai 2015 privind o operaţie militară a
Uniunii Europene în zona central-sudică a Mării Mediterane (EUNAVFOR MED) (JO L
122, 19.5.2015, p. 31);
- Decizia (PESC) 2015/972 a Consiliului din 22 iunie 2015 de lansare a operaţiei militare
a Uniunii Europene în zona central-sudică a Mării Mediterane (EUNAVFOR MED) (JO
L 157, 23.6.2015, p. 51).
Nota 1: Anterior, aspectele de ordin juridic ale unei operaţii PSAC a UE au fost
examinate într-un aviz al serviciului juridic al Consiliului din 13 ianuarie 2015
– „Contribuţia Serviciului juridic cu privire la condiţiile şi modalităţile de
recurgere la articolul 44 din TUE - încredinţarea punerii în aplicare a unei misiuni
PSAC unui grup de state membre” (doc. nr. 5225/15).
Nota 2: „EU NAVFOR Med” trebuie distinsă de operaţia „EU NAVFOR”
lansată în decembrie 2008, în cadrul PESC, în conformitate cu rezoluţii ale
Consiliului de Securitate al ONU, în vederea combaterii pirateriei pe coasta
Somaliei 13.

10
A doua şi a treia fază a operaţiei ar consta în percheziţionarea, sechestrarea şi afectarea activelor
călăuzelor, pe baza dreptului internaţional şi în parteneriat cu autorităţile libiene. Comandamentul
EUNAVFOR Med va fi la Roma; costurile comune sunt estimate la 11,82 milioane euro pentru faza de
demarare de două luni, la care se adaugă un mandat iniţial de 12 luni. (Cf.
http://www.consilium.europa.eu/ro/press/press-releases/2015/05/18-council-establishes-naval-operations-
disrupt-human-smugglers-mediterannean/). Etapele operaţiei sunt enunţate la art. 2 din Decizia (PESC) nr.
2015/778. A se vedea şi: http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor-
med/pdf/factsheet_eunavfor_med_en.pdf. Mai recent, EUObserver, 14 septembrie 2015.
11
Cf. „smugglers” (en.).
12
A se vedea şi comunicatul de presă subsecvent reuniunii Consiliului UE din acea dată; a se vedea şi:
http://eu-un.europa.eu/articles/en/article_16581_en.htm.
13
Pentru operaţia „EU NAVFOR” a se vedea: http://eunavfor.eu/mission/.

5
● Poziţia Parlamentului European privind evoluţiile migraţioniste recente a fost
exprimată la 29 aprilie 2015 într-o rezoluţie „referitoare la cele mai recente tragedii din
Mediterana şi politicile UE în materie de migraţie şi azil” (2015/2660(RSP)).
● Mai recent (i.e. ulterior prezentării comunicării de faţă de către Comisia Europeană),
Ungaria a devenit al treilea stat membru situat în prima linie (alături de Italia şi
Grecia), dat fiind că fluxurile migratorii au sporit semnificativ spre Ungaria, urmând o
rută prin Balcanii de vest; în luna iulie 2015, potrivit membrului Comisiei Europene cu
atribuţii în materia migraţiei (Dimitris Avramopoulos) 14, în Grecia au sosit 50.000 de
persoane (mai mult decât pentru întreg anul 2014), iar în Ungaria au sosit circa 35.000 de
persoane. 15
● Tot recent, există dificultăţi în gestionarea migranţilor aflaţi în zona oraşului Calais
(Franţa), care doresc să treacă în Regatul Unit pe sub Canalul Mânecii 16. La 20 august
2015, miniştrii de interne francez (Bernard Cazeneuve) şi britanic (Theresa May) au
semnat o declaraţie comună privind cooperarea între Franţa şi Regatul Unit pentru a
face faţă presiunii migratorii la Calais, declaraţie care cuprinde trei obiective majore:
securitatea tunelului de sub Canalul Mânecii şi a portului Calais; colaborarea între forţele
de ordine franceze şi britanice, inclusiv printr-un program comun de returnare a
migranţilor ilegali, prin schimbul de informaţii; preluarea migranţilor la Calais, printre
altele prin programe comune menite să identifice persoanele cele mai vulnerabile şi prin
facilitarea returnării voluntare.
● Au continuat să se înregistreze pierderi de vieţi omeneşti pentru migranţii care încearcă
să traverseze Marea Mediterană: în primele şase luni ale anului 2015 – 1867 de persoane;
potrivit Agenţiei ONU pentru Refugiaţi, până în august 2015 şi-au pierdut viaţa circa
2500 de refugiaţi şi migranţi.
Potrivit Agenţiei ONU pentru Refugiaţi, la sfârşitul lunii august a.c., numărul
refugiaţilor şi migranţilor care traversaseră Marea Mediterană în 2015 depăşise 300.000,
inclusiv aproape 200.000 de persoane în Grecia şi 110.000 în Italia, ceea ce constituie o
creştere însemnată faţă de anul 2014 (i.e. aproximativ 219.000 de persoane) 17.
Potrivit Frontex, de la începutul anului 2015 şi până la sfârşitul lunii august, peste
179 000 de migranţi au sosit în insulele din Marea Egee venind din Turcia 18.
La 14 septembrie 2015, Frontex a anunţat că, în cursul primelor opt luni ale anului 2015,
la frontierele externe ale UE au fost detectaţi peste 500.000 de migranţi (comparativ cu

14
Cf. comunicatul de presă din 14 august 2015.
15
Cele mai recente cifre ale solicitanţilor de azil (luna iunie 2015) se pot consulta în următoarea publicaţie
a Biroului European de Sprijin pentru Azil („EASO”): https://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-
Newsletter-July-August-2015.pdf.
16
A se vedea şi raportul prezentat în iunie 2015 de Jean Aribaud şi Jérôme Vignon ministrului francez de
interne – raport cu privire la situaţia migranţilor la Calais, „Le pas d’après”, la adresa:
http://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/85078/658507/file/Rapport-Calais-definitif-
30-06.pdf.
17
Pentru cifrele Agenţiei ONU pentru Refugiaţi a se vedea: http://www.unhcr.org/55e033816.html.
18
Cf. http://frontex.europa.eu/news/body-found-following-shooting-incident-aboard-smuggling-vessel-in-
greece-KTWyC0.

6
280.000 de persoane pentru întreg anul precedent), iar în cursul lunii august, peste
156.000 migranţi au trecut frontierele UE 19.
● La 18 septembrie 2015, Eurostat a comunicat că, în al doilea trimestru al anului 2015
(aprilie-iunie) au existat peste 210.000 solicitanţi de azil, iar o treime dintre aceştia
provin din Siria sau Afganistan 20.
Pentru România, cifrele din comunicatul Eurostat sunt: 340 de solicitanţi de azil (în
primul trimestru al anului 2015), respectiv 375 (în al doilea trimestru).
● La 14 septembrie 2015, Germania a anunţat (doc. nr. 11986/15) reintroducerea
temporară a controalelor la frontieră pentru frontierele interne germane (în
conformitate cu art. 25 din Regulamentul nr. 562/2006 – Codul frontierelor Schengen) –
cu începere din 13 septembrie 2015, iniţial la frontiera terestră germano-austriacă.
Măsura a fost justificată prin „influxul enorm” de rezidenţi din ţări terţe în Germania, de
necesitatea identificării persoanelor care intră şi rezidă în acel stat şi de împrejurarea că
„sosiri suplimentare” ar periclita ordinea publică şi securitatea internă 21.
● Ulterior, la 15 septembrie, Austria anunţat reintroducerea temporară a controalelor la
frontieră la frontiera cu Ungaria (potrivit unei scrisori adresate Comisiei Europene).
La 16 septembrie, Slovenia a anunţat reintroducerea temporară a controalelor la
frontieră în special la frontiera cu Austria (potrivit unei scrisori din acea dată, adresată
Comisiei Europene).

I.2. Obiective generale ale agendei europene privind migraţia

● În comunicare, Comisia admite că politica UE în domeniul migraţiei este deficitară.
● Agenda reuneşte diversele măsuri care ar trebui luate de Uniunea Europeană în prezent,
precum şi în anii următori, în vederea elaborării unei abordări coerente şi cuprinzătoare
privind migraţia.
Este urmărită abordarea cauzelor fundamentale ale migraţiei.
Comunicarea vizează măsuri imediate (I.3.1) şi măsuri pe termen mediu (I.3.2).

I.3. Măsurile vizate în agenda europeană privind migraţia

I.3.1. Măsuri imediate (privind imigraţia ilegală, azilul şi protecţia internaţională a

refugiaţilor)
i) salvarea de vieţi omeneşti pe mare – prin triplarea bugetului operaţiilor comune ale
Frontex – „Triton” şi „Poseidon” (aspect vizat şi în declaraţia din 23.04.2015 a
Consiliului European);

19
Cf. http://frontex.europa.eu/news/more-than-500-000-migrants-detected-at-eu-external-borders-so-far-
this-year-fGa82v.
20
Comunicatul de presă din 18 septembrie.
21
Cf. şi comunicatul ministrului federal german de resort din 13 septembrie a.c.

7
 Nota 1: Operaţia „Poseidon” are loc în Marea Egee, la frontiera maritimă între
Grecia şi Turcia; Frontex asistă autorităţile elene cu ajutorul unor nave, aeronave,
elicoptere, vehicule cu termoviziune din peste 10 state membre ale UE/părţi la
spaţiul Schengen.
Nota 2: Cadrul juridic în vigoare în privinţa atribuţiilor Frontex de supraveghere
a frontierelor maritime este dat de Regulamentul (UE) nr. 656/2014 al
Parlamentului European şi al Consiliului din 15 mai 2014 de stabilire a unor
norme de supraveghere a frontierelor maritime externe în contextul cooperării
operative coordonate de Agenţia Europeană pentru Gestionarea Cooperării
Operative la Frontierele Externe ale statelor membre ale Uniunii Europene 22.
La 27 mai 2015, cu ocazia prezentării noilor iniţiative, Comisia a luat act şi de noul plan
(extins) de operaţii (comune) pentru Triton 23.
ii) vizarea (i.e. contracararea) reţelelor infracţionale de persoane care introduc ilegal
migranţi – este avută în vedere identificarea, capturarea şi distrugerea sistematică a
navelor (ambarcaţiunilor) utilizate de persoanele care introduc ilegal migranţi (traficanţi)
(aspect tratat şi în declaraţia din 23.04.2015 a Consiliului European); consolidarea de
Europol a grupului operativ comun (JOT MARE 24), recent-înfiinţat – în privinţa utilizării
de informaţii menite să dezmembreze reţele criminale 25;
Nota 1: Aspectul cel mai disputat în prezent este prerogativa operaţiei lansate în
cadrul PSAC în Marea Mediterană (i.e. EU NAVFOR Med) de a distruge
ambarcaţiuni utilizate la transportul de migranţi din Libia. Ar urma ca
problematica să fie dezbătută cu ocazia unei eventuale viitoare rezoluţii a
Consiliului de Securitate al ONU, însă Rusia (membru permanent) a anunţat că nu
susţine distrugerea ambarcaţiunilor 26.
Nota 2: La reuniunea Consiliului UE (afaceri externe) din 22 iunie 201527 s-au
făcut referire la direcţii de acţiune externă a Uniunii ulterior anului 2015, printre
care migraţia, care ar trebui gestionată într-un mod cuprinzător. Prevenirea
migraţiei ilegale ar trebui să aibă loc inclusiv prin contracararea călăuzelor şi
traficanţilor, în special prin combaterea reţelelor criminale.

22
JO L 189, 27.6.2014, p. 93.
23
Cf. http://frontex.europa.eu/news/frontex-expands-its-joint-operation-triton-udpbHP.
24
A se vedea https://www.europol.europa.eu/content/joint-operational-team-launched-combat-irregular-
migration-mediterranean.
25
Declaraţia din 23.04.2015 a Consiliului European făcea referire la utilizarea Europol pentru depistarea şi
solicitarea, în conformitate cu „constituţiile naţionale”, îndepărtării de pe internet a conţinutului utilizat de
traficanţi pentru atragerea de migranţi şi refugiaţi.
26
Cf. http://www.theguardian.com/world/2015/may/10/eu-considers-military-attacks-on-targets-in-libya-
to-stop-migrant-boats;
http://www.bbc.com/news/world-africa-32686579;
http://af.reuters.com/article/topNews/idAFKBN0NS0PC20150507.
27
Cf. http://eu-un.europa.eu/articles/en/article_16584_en.htm.

8
iii) reacţia la nivelurile ridicate ale fluxurilor de sosire în UE: transferul între statele
membre – a fost anunţată intenţia Comisiei de a propune declanşarea sistemului de
reacţie de urgenţă avut în vedere la art. 78 alin. (3) TFUE 28.
Notă: Procedural, potrivit art. 78 alin. (3) TFUE, Consiliul UE este cel care
hotărăşte, iar Parlamentul European este doar consultat.
În schimb, un mecanism permanent în cadrul azilului etc. – astfel vizat de art. 78
alin. (2) TFUE, presupune recurgerea la procedura legislativă ordinară
(„codecizia”); aceasta este situaţia propunerii de Regulament de instituire a unui
mecanism permanent de transfer, prezentată la 9 septembrie 2015
[COM(2015)450].
Obiectivul propunerii era instituirea unui sistem temporar de distribuire a persoanelor
care au în mod clar nevoie de protecţie internaţională, pentru a asigura participarea
echitabilă şi echilibrată a tuturor statelor membre la acest efort comun; statul membru de
destinaţie urmează a fi responsabil de examinarea cererii în conformitate cu normele şi
garanţiile în vigoare; anexa comunicării conţinea cheia de repartizare (redistribuţie),
bazată pe criterii precum PIB (40%), dimensiunea populaţiei (40%), rata şomajului şi
numărul de solicitanţi de azil şi de refugiaţi transferaţi în trecut (fiecare câte 10%).
Tabelul 1 din anexă enumeră ponderea pentru fiecare stat membru al UE.
Notă: Obiectivul Comisiei Europene era trecerea de la un sistem voluntar,
precum era la acea dată, la un sistem obligatoriu.
A se vedea partea II, infra, pentru cele două propuneri de decizie privind
transferul de migranţi din Italia şi Grecia [COM(2015)286, respectiv
COM(2015)451], adoptate între timp – Deciziile Consiliului UE nr. 1523 din 14
septembrie 2015, respectiv nr. 1601 din 22 septembrie 2015.
În viitor se urmăreşte permanentizarea unui sistem de transfer obligatoriu la nivelul
UE, sens în care Comisia a anunţat intenţia de a înainta o propunere legislativă în acest
sens până la sfârşitul lui 2015.
Nota 1: O direcţie similară a fost vizată şi la nivelul Parlamentului European (cf.
textul declaraţiei adoptate de Parlament cu referire la prima decizie privind
transferul – doc. A8-0245/2015).
Nota 2: La 9 septembrie 2015, Comisia Europeană a prezentat propunerea de
Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului de instituire a unui
mecanism de transfer în caz de criză şi de modificare a Regulamentului (UE) nr.
604/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 26 iunie 2013 de
stabilire a criteriilor şi mecanismelor de determinare a statului membru
responsabil de examinarea unei cereri de protecţie internaţională prezentate într-
unul dintre statele membre de către un resortisant al unei ţări terţe sau de către un
apatrid [COM(2015)450]. – pentru detalii a se vedea partea III, infra.

28
Art. 78 alin. (3) TFUE dispune: „În cazul în care unul sau mai multe state membre se află într-o situaţie
de urgenţă caracterizată de un aflux brusc de resortisanţi din ţări terţe, Consiliul, la propunerea Comisiei,
poate adopta măsuri provizorii, în beneficiul statului sau al statelor membre în cauză. Acesta hotărăşte după
consultarea Parlamentului European”.

9
iv) o abordare comună privind acordarea de protecţie persoanelor strămutate care au
nevoie de protecţie: relocarea
Comisia a anunţat intenţia de a prezenta, până la sfârşitul lunii mai, o recomandare care
să propună un regim de relocare 29 pentru 20 000 de persoane la nivelul întregii UE;
pentru sprijinirea acestui regim, bugetul UE va asigura o finanţare suplimentară în
valoare de 50 de milioane euro în 2015/2016 30.
Anexa comunicării notează că, întrucât există riscul unei circulaţii secundare spontane
a persoanelor relocate (i.e. între statele membre ale UE), relocarea va avea loc cu condiţia
ca persoana relocată să accepte să rămână în statul de relocare pentru o perioadă de cel
puţin cinci ani. Tabelul 2 din anexă enumeră ponderea pentru fiecare stat membru al UE
şi numărul de persoane repartizate fiecăruia.
A fost avută în vedere posibilitatea prezentării unei propuneri legislative în domeniu
ulterior anului 2016.
RECOMANDAREA PRIVIND RELOCAREA
(Recomandarea nr. 2015/914 din 8 iunie 2015)
● La 27 mai 2015, recurâng la art. 292 [a patra teză] TFUE 31 ca temei juridic,
Comisia Europeană a adoptat o recomandare privind un mecanism european
de relocare [C(2015)3560] – Recomandarea (UE) 2015/914 a Comisiei din 8
iunie 2015 privind un mecanism european de relocare (JO L 148, 13.6.2015, p.
32).
Recomandarea are ca obiectiv preluarea de statele membre a 20.000 de persoane
care au nevoie de protecţie internaţională – din ţări terţe – pe baza unei chei de
repartizare 32. Durata schemei va fi de doi ani. Cotele alocate statelor membre
urmează criteriile instituite în anexă.
Potrivit recomandării, în lumina discuţiilor anterioare avute cu ocazia reuniunii
speciale a Forumului privind relocarea şi transferul 33 din 25 noiembrie 2014, s-a
convenit o cheie de repartizare, care ar ţine seama de: (a) mărimea populaţiei
(pondere 40 %); (b) PIB total (pondere 40 %); (c) numărul mediu al cererilor de
azil spontane şi numărul de refugiaţi relocaţi raportat la un milion de locuitori în
perioada 2010-2014 (pondere 10 %); şi (d) rata şomajului (pondere 10 %).
v) conlucrarea cu ţări terţe pentru abordarea problemei migraţiei în amonte 34 prin:

29
Cf. „resettlement” (en.); „réinstallation” (fr.).
30
Declaraţia din aprilie a.c. a Consiliului European făcea referire, printre altele, la instituirea unui „prim
proiect-pilot pe bază de voluntariat” axat pe relocare în întreaga UE, care să ofere locuri persoanelor
eligibile pentru protecţie.
31
Din punct de vedere juridic, recomandarea a intrat în vigoare ulterior adoptării ei de către Comisia
Europeană.
32
Cf. „distribution key” (en.); „clé de répartition” (fr.).
33
„Resettlement and Relocation Forum” (en.); „Forum sur la réinstallation et la relocalisation” (fr.).
34
Declaraţia din 23 aprilie 2015 a Consiliului European menţiona sporirea sprijinului acordat Tunisiei,
Egiptului, Sudanului, Republicii Mali şi Nigerului, inclusiv în temeiul proceselor de la Rabat şi Khartoum;
intensificarea dialogului cu Uniunea Africană; intensificarea cooperării cu Turcia având în vedere situaţia
din Siria şi Irak.

10
- înfiinţarea sau extinderea de programe regionale de dezvoltare şi protecţie, începând
cu Africa de Nord şi Cornul Africii (chestiune vizată şi în declaraţia din aprilie a.c. a
Consiliului European), şi prin dezvoltarea programului existent din Orientul Mijlociu;
- înfiinţarea până la sfârşitul anului în Niger a unui centru-pilot polivalent, în
colaborare cu Organizaţia Internaţională pentru Migraţie (OIM), cu Înaltul Comisar al
Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (ICNUR) şi cu autorităţile nigeriene;
- includerea migraţiei, în calitate de componentă specifică, în misiunile din cadrul
politicii de securitate şi apărare comune (PSAC), aflate deja în curs de desfăşurare în
ţări ca Niger şi Mali, în Libia şi Siria.
vi) utilizarea instrumentelor UE pentru ajutarea statelor membre din prima linie:
- EASO, Frontex şi Europol vor colabora pe teren cu statele membre din prima linie
pentru identificarea, înregistrarea şi amprentarea în scurt timp a imigranţilor (aspectul
a fost menţionat şi în declaraţia din aprilie a Consiliului European);
● La 27 mai 2015, Comisia Europeană a prezentat un document de lucru al
serviciilor sale privind punerea în aplicare a Regulamentului Eurodac în ceea
ce priveşte obligaţia de amprentare [SWD(2015)150].
La 16 iunie 2015, Comisia a organizat o reuniune tehnică ad-hoc cu statele
membre şi cu ţările asociate, având ca obiect comunicarea dificultăţilor cu care se
confruntă statele membre şi convenirea unei abordări comune la prelevarea
amprentelor (în împrejurări în care migrantul refuză să coopereze).
Documentul Comisiei a fost examinat de consilierii JAI la reuniunea din 17 iulie
2015, considerându-se că el oferea o îndrumare utilă. Coreper a recomandat
Consiliului ca – la reuniunea din 20 iulie 2015 – să invite statele membre să
urmeze abordarea în 10 paşi propusă în documentul respectiv 35.
- urmează a se mobiliza o sumă suplimentară de 60 de milioane euro sub formă de
finanţare de urgenţă, inclusiv pentru a sprijini capacitatea de primire şi de a oferi
asistenţă medicală migranţilor din statele membre care fac obiectul unei presiuni
deosebite.

I.3.2. Măsuri pe termen mediu – patru piloni pentru o mai bună gestionare a
migraţiei
i) reducerea stimulentelor pentru migraţia neregulamentară (ilegală), prin:
- abordarea cauzelor profunde ale strămutărilor neregulamentare şi forţate din ţări terţe;
prin utilizarea de parteneriate cu ţările de origine şi de tranzit; detaşarea unor ofiţeri
europeni de legătură în materie de migraţie în delegaţiile UE din ţări terţe-cheie (aspect
vizat şi în declaraţia Consiliului European din aprilie a.c.); acordarea unei alocări
bugetare de 96,8 miliarde euro pentru perioada 2014-2020 în cadrul asistenţei UE pentru
cooperare externă,

35
Cf. doc. nr. 11013/15, 17 iulie 2015.

11
- lupta împotriva persoanelor (reţelelor infracţionale) care introduc ilegal migranţi şi a
traficanţilor de migranţi – era anunţată pentru sfârşitul lunii mai a.c. prezentarea de
Comisie a unui plan de acţiune în domeniu; cooperarea cu ţările terţe; era vizată
continuarea iniţiativelor prevăzute în strategia actuală privind combaterea traficului de
persoane şi aplicarea Directivei 2009/52 privind sancţiunile la adresa angajatorilor;
● La 27 mai 2015, Comisia Europeană a prezentat Planul de acţiune al UE
împotriva traficului de migranţi 36 (2015-2020) [COM(2015)285], iniţiativă care
se înscrie în contextul mai larg al eforturilor UE de abordare a cauzelor originare
ale migraţiei ilegale, în cooperare cu ţările de origine şi de tranzit, iniţiativă care
este conexă şi activităţilor desfăşurate în prezent de instituire a unei operaţii
PSAC de identificare, capturare şi distrugere sistematică a navelor utilizate de
reţelele care transportă migranţi.
Precum arată Comisia în acea comunicare (p. 2), planul de acţiune se centrează
asupra traficului de migranţi; traficul de persoane 37 constituind o infracţiune
distinctă, deşi aflată în legătură cu cea dintâi 38 – şi este abordată la nivelul UE
printr-o strategie separată [COM(2012)286]. În prezent, în dreptul UE există
Directiva 2002/90 şi Decizia-cadru 2002/946/JAI, care ar putea fi revizuite în
2016.
[A se vedea pe larg fişa de informare privind Planul de acţiune al UE împotriva
traficului de migranţi, partea V, infra].
- returnarea (migranţilor în situaţie neregulamentară sau a persoanelor ale căror cereri
de azil au fost respinse), în vederea sporirii volumului deciziilor de returnare executate în
mod efectiv – pe de o parte, prin cooperarea cu ţările terţe 39, astfel încât acelea să
respecte obligaţia internaţională de a-şi reprimi propriii resortisanţi aflaţi în situaţie de
şedere neregulamentară în UE, iar pe de altă parte, prin aplicarea de statele membre a
Directivei 2008/115 privind returnarea.
Era avută în vedere elaborarea la nivelul UE a unui manual privind returnarea, care să
cuprindă orientări comune, cele mai bune practici şi recomandări – manual destinat
statelor membre; a fost anunţată extinderea atribuţiilor Frontex, care, în prezent, poate
doar coordona misiunile de returnare, însă nu poate iniţia misiuni proprii.
● Manualul privind returnarea a fost prezentat de Comisia Europeană la 9
septembrie a.c. - [C(2015)6250], alături de un plan de acţiune al UE privind
returnarea [COM(2015)453].
ii) Gestionarea frontierelor – salvarea de vieţi omeneşti şi securizarea frontierelor
externe UE, prin:
- instituirea în 2016 a unui standard al Uniunii în materie de gestionare a frontierelor
externe ale Uniunii; trecerea la o nouă etapă prin iniţiativa „frontiere inteligente”, prin

36
Cf. „migrant smuggling” (en.).
37
Cf. „trafficking in human beings” (en.).
38
Nota 4, p. 2, din comunicare prezintă diferenţele dintre două.
39
Aspect vizat şi în declaraţia din aprilie a.c. a Consiliului European, returnarea urmând a fi urmărită
inclusiv prin cooperarea pentru dezvoltare şi prin punerea în aplicare a acordurilor de readmisie naţionale şi
ale UE cu ţări terţe, în conlucrare cu OIM.

12
prezentarea de Comisie, până la începutul anului 2016, a unei propuneri revizuite în
domeniu;
● La 29 iulie 2015 Comisia Europeană a iniţiat o consultare publică privind
pachetul „frontiere inteligente”, având ca termen de încheiere 29 octombrie 2015.
- consolidarea capacităţii ţărilor terţe de gestionare a propriilor frontiere;
iii) O politică comună puternică în materie de azil, prin:
- punerea în aplicare coerentă a sistemului european comun de azil, respectiv
consolidarea cooperării practice a EASO, care urmează a deveni un centru de informaţii
privind ţara de origine; combaterea abuzurilor (având în vedere că, în 2014, au fost
respinse 55 % din cererile de azil);
- este vizată consolidarea dispoziţiilor privind „ţara de origine sigură” din Directiva
2013/32 privind procedurile de azil, pentru a sprijini prelucrarea rapidă a cererilor de azil
ale solicitanţilor care provin din ţări terţe desemnate ca ţări de origine sigure;
Notă: A se vedea propunerea de regulament privind o listă comună la nivelul UE
a ţărilor de origine sigure - COM(2015)452] – partea IV, infra.
- evaluarea (în 2016 şi eventual revizuirea) Regulamentului 604/2013 („Dublin”), în
sensul unei ameliorării repartizării responsabilităţilor între statele membre; este avută în
vedere instituirea, prin aportul EASO a unei reţele specializate a centrelor naţionale
responsabile cu aplicarea sistemului de la Dublin, respectiv punerea în aplicare a
Regulamentului 603/2013 (Eurodac), în scopul prelevării la frontiere a amprentelor
digitale ale migranţilor;
Notă: Mai recent, prin comunicarea Comisiei din 23 septembrie 2015 referitoare
la „gestionarea crizei refugiaţilor: măsuri imediate de ordin operativ, bugetar şi
juridic în temeiul Agendei europene privind migraţia” - COM(2015)490, mai
concret anexa I, a fost anunţată intenţia de a prezenta reformarea Regulamentului
Dublin în cursul lunii martie 2016.
iv) O nouă politică în domeniul migraţiei legale, prin:
- buna gestionare a migraţiei regulamentare (legale) şi a politicii în domeniul vizelor: este
anunţată lansarea de Comisie a unei consultări publice în legătură cu viitorul Directivei
2009/50 privind cartea albastră;
● Consultarea publică a fost lansată la 27 mai 2015 şi urma a se încheia la 21
august a.c.; subsecvent, termenul a fost extins până la 30 septembrie 2015.
Comisia ar urma să prezinte în luna martie 2016 propunerea legislativă [cf.
anexa I la comunicarea din 23 septembrie 2015 - COM(2015)490].
- identificarea sectoarelor economice şi a profesiilor care se confruntă sau se vor
confrunta cu dificultăţi de recrutare sau cu deficite de competenţe;
- modernizarea politicii UE în materie de vize, inclusiv prin revizuirea în curs a listei
ţărilor ai căror cetăţeni au nevoie de vize;

13
- o integrare eficace a migranţilor, prin utilizarea fondurilor UE: Fondul pentru azil,
migraţie şi integrare (AMIF); Fondul european de dezvoltare regională (FEDR); Fondul
social european (FSE);
- maximizarea beneficiilor pentru dezvoltarea ţărilor de origine.

I.4. Poziţii ale instituţiilor Uniunii Europene şi ale statelor membre

I.4.1. Instituţii ale UE
Parlamentul European. În prezent, se află în procedură parlamentară o propunere de
rezoluţie din proprie iniţiativă intitulată „Situaţia din Mediterana şi nevoia unei abordări
holistice a UE în privinţa migraţiei” - 2015/2095(INI).
● Consiliul UE – patru delegaţii naţionale (ciprotă, elenă, italiană şi malteză) au
prezentat la reuniunea Consiliului (EPSCO) din 18-19 iunie 2015 o informare privind
dimensiunea sanitară din Agenda europeană privind migraţia.
Mai recent, dimensiunea sanitară a migraţiei a fost abordată cu ocazia unei reuniuni
neoficiale (informale) a Consiliului UE (sănătate) din 24-25 septembrie 40.
● 25-26 iunie 2015 – reuniunea Consiliului European; în privinţa domeniului migraţiei,
concluziile (doc. EUCO 22/15) au abordat trei direcţii principale: transferul/relocarea;
returnarea/readmisia/reintegrarea; cooperarea cu ţările de origine şi de tranzit. Cele
mai importante direcţii privesc:
- în privinţa transferului/relocării: ajutorarea a 60.000 de persoane: 40.000 prin transfer
temporar şi excepţional, în decurs de doi ani, din Italia şi Grecia către celelalte state
membre; în temeiul viitoarei decizii a Consiliului - până la sfârşitul lunii iulie, statele
membre urmau conveni prin consens, în acest scop, cu privire la repartizarea acestor
persoane, reflectând situaţiile specifice de la nivelul statelor membre; 20.000 prin
relocare - prin sisteme multilaterale şi naţionale; transferul/relocarea se vor face
reflectând situaţiile specifice ale statelor membre; urmează a se crea centre de primire şi
de primire iniţială în statele membre din prima linie, cu sprijinul statelor membre şi al
EASO, Frontex şi Europol, în scopul identificării, înregistrării şi prelevării amprentelor
digitale ale migranţilor (puncte de acces - „hotspots”), sens în care Comisia era chemată
ca, până în iulie 2015, să elaboreze, în strânsă cooperare cu statele membre gazdă, o foaie
de parcurs cu privire la aspectele juridice, financiare şi operaţionale ale acestor centre 41;
furnizarea imediată de asistenţă financiară consolidată către statele membre din prima
linie;
- în privinţa returnării/readmisiei/reintegrării: iniţierea de către Înaltul reprezentant al UE,
în strânsă cooperare cu statele membre, a dialogului la nivel înalt cu principalele ţări de
origine ale migranţilor în situaţie neregulamentară; aplicarea efectivă a angajamentelor de
readmisie de îndată ce este posibil, în special a celor asumate în temeiul Acordului de la
Cotonou, încheierea cât mai curând posibil a negocierilor în curs privind acordurile de
readmisie, precum şi lansarea de noi negocieri cu alte ţări terţe; utilizarea asistenţei şi
40
Cf. comunicatul de presă al preşedinţiei Consiliului.
41
A se vedea nota transmisă la 15 iulie 2015 Consiliului UE de Dimitris Avramopoulos (doc. nr.
10962/15).

14
politicilor UE (inclusiv a instrumentelor specifice politicii de dezvoltare) pentru crearea
de stimulente în vederea executării acordurilor de readmisie existente şi a încheierii de
noi astfel de acorduri; executarea deplină a Directivei privind returnarea şi introducerea
în Sistemul de Informaţii Schengen (SIS) a deciziilor de returnare emise de statele
membre 42; modificarea Regulamentului Frontex în vederea consolidării rolului Frontex,
în special pentru a putea iniţia misiuni de returnare; în vederea accelerării tratării cererilor
de azil, Comisia ar urma să prezente până în iulie 2015 măsuri de consolidare a
dispoziţiilor privind „ţara de origine sigură” din Directiva privind procedurile de azil,
inclusiv posibilitatea stabilirii unei liste comune a UE cu ţările de origine sigure 43;
Comisia urmează a prezenta propuneri în sprijinul unei politici eficace a UE în materie de
returnare, inclusiv în contextul bugetului UE pentru 2016, şi urmează a se institui un
program european de returnare specific;
- referitor la cooperarea cu ţările de origine şi de tranzit (ţări din Africa, Turcia, ţări din
Orientul Mijlociu - în special Irak, Iordania şi Liban): consolidarea cooperării, atât pentru
stoparea fluxurilor de migranţi în situaţie neregulamentară, cât şi pentru abordarea
cauzelor profunde ale migraţiei, în vederea reducerii stimulării migraţiei ilegale şi
combaterii reţelelor care introduc ilegal migranţi; asistenţa pentru dezvoltare ar urma să
joace un rol important.
● Cu ocazia reuniunii Consiliului (JAI) din 20 iulie 2015 au fost adoptate mai multe
documente importante:
- o rezoluţie a reprezentanţilor guvernelor statelor membre, reuniţi în cadrul Consiliului,
privind transferul din Grecia şi Italia a 40.000 de persoane care au în mod clar
nevoie de protecţie internaţională (doc. nr. 11131/15), prin care şi-au declarat acordul
faţă de transferul a 40.000 de persoane, care se va desfăşura în decurs de doi ani din Italia
şi Grecia; într-o primă etapă, se declara acordul cu transferul a 32.256 de persoane
potrivit unei liste inclusă în anexă (România urma a primi 1705 persoane); rezoluţia
consemna şi acordul statelor de actualizare a cifrelor până în decembrie 2015, cu scopul
de a ajunge la numărul total de 40 000, în conformitate cu angajamentul asumat în cadrul
Consiliului European din 25-26 iunie 2015;
Notă: Conform anexei la rezoluţie, Austria şi Ungaria refuzaseră să preia
refugiaţi; la repartizare nu participau Italia şi Grecia, alături de Regatul Unit şi
Danemarca, iar participarea Irlandei era condiţionată de participarea ei la Decizia
Consiliului de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei
internaţionale în beneficiul Italiei şi al Greciei, în conformitate cu Protocolul (nr.
21) la tratate (i.e. lucru care a avut loc între timp).

42
Mai recent, la 4 septembrie 2015, în cadrul grupului de lucru privind integrarea, migraţia şi
expulzarea/comitetul mixt (Working Party on Integration, Migration and Expulsion/ Mixed Committee) a
fost discutată urmarea concluziilor Consiliului European din 25-26 iunie a.c. în sensul instituirii unui
program european specific de returnare (doc. nr. CM 3537/1/15 REV 1). La reuniunea din 14 septembrie a
Consiliului (JAJI) au fost adoptate concluzii privind alertele în SIS în scopul refuzării intrării şi şederii
în temeiul articolului 24 din Regulamentul SIS II în contextul unei decizii de returnare (doc. nr.
11648/15).
43
La 15 iulie 2015, Dimitris Avramopoulos a transmis Consiliului UE o notă în acest sens (doc. nr.
10962/15 ADD 1).

15
- concluzii ale reprezentanţilor guvernelor statelor membre, reuniţi în cadrul Consiliului,
privind relocarea prin sisteme multilaterale şi naţionale a 20.000 de persoane care
au în mod clar nevoie de protecţie internaţională (doc. nr. 11130/15) – prin care s-a
luat act de suplimentarea fondurilor UE destinate relocării; s-a precizat că statele membre
urmau a ţine seama de regiunile prioritare pentru relocare, inclusiv Africa de Nord,
Orientul Mijlociu şi Cornul Africii; s-a susţinut necesitatea adoptării unor măsuri
eficiente pentru a evitarea circulaţiei secundare a persoanelor relocate, în conformitate cu
acquis-ul UE; a fost salutată disponibilitatea Islandei, Liechtensteinului, Norvegiei şi
Elveţiei de a participa la relocare; România urma a primi 80 de persoane;
- concluzii privind migraţia (doc. nr. 11041/15) – în care se precizează, în primul rând,
necesitatea unei colaborări mai strânse cu partenerii pentru stabilizarea ţărilor fragile,
pentru contracararea conflictelor, a violenţei politice, încălcărilor drepturilor omului,
situaţiei socioeconomică foarte dificile şi lipsei unei bune guvernări care alimentează
migraţia neregulamentară şi strămutarea forţată a populaţiei, cooperare care trebuie să se
bazeze pe dialog, pe asumarea şi partajarea responsabilităţii; în al doilea rând, se susţine o
coerenţă mai bună între priorităţile în materie de migraţie şi politicile şi instrumentele
Uniunii Europene, inclusiv politica europeană de vecinătate şi politica europeană de
dezvoltare; în al treilea rând, Înaltul reprezentant şi Comisia au fost invitate să prezinte
Consiliului (Afaceri Generale) din octombrie propuneri concrete care să sprijine punerea
în aplicare a dimensiunii externe a agendei europene privind migraţia.
- concluzii privind ţările de origine sigure (doc. nr. 11133/15), prin care notează,
printre altele, că desemnarea de către un stat membru a unei ţări terţe drept ţară de origine
sigură permite acelui stat membru accelerarea şi/sau efectuarea, la frontieră sau în zonele
de tranzit, examinării cererilor de protecţie internaţională depuse de solicitanţi –
resortisanţi ai acelei ţări terţe; acea procedură constituie un instrument eficace pentru
abordarea situaţiilor în care un număr mare de cereri de azil sunt depuse de către
resortisanţi ai ţărilor terţe pentru care există o prezumţie că nu se califică pentru protecţie
internaţională 44. Concluziile au subliniat importanţa asigurării rapide a unei abordări
coordonate între statele membre cu privire la desemnarea la nivel naţional a ţărilor terţe
drept ţări de origine sigure în sensul Directivei 2013/32 (privind procedurile de azil) şi au
recomandat cu fermitate ca, fără întârziere, statele membre să evalueze ţările terţe care ar
putea fi desemnate la nivel naţional drept ţări de origine sigure, în cadrul unui proces de
coordonare care urmează să fie condus de către EASO şi în conformitate cu criteriile şi
cerinţele procedurale definite în acea directivă. În plus, este salutată intenţia Comisiei de
consolidare a dispoziţiile privind ţările de origine sigure din Directiva 2013/32, inclusiv
posibilitatea stabilirii unei liste comune a UE cu ţările de origine sigure.
● La 4-5 septembrie 2015 a fost organizată o reuniune neoficială (i.e. informală) a
miniştrilor afacerilor externe din UE; referitor la problematica migraţiei, prima zi a
fost dedicată variilor mijloace de care dispune UE pentru revitalizarea procesului de pace
din Orientul mijlociu; ziua a doua a discutat evoluţiile privind migraţia, precum şi
problemele pe care UE şi ţările candidate trebuie să le gestioneze.

44
Notă: această situaţie vizează ţările din Balcanii de Vest (Albania, Bosnia şi Herţegovina, fosta
Republică iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru, Serbia, Kosovo) – care ar putea fi considerate ţări de
origine sigure de către toate statele membre.

16
Subsecvent reuniunii, ministrul luxemburghez pentru afaceri externe şi europene (ţară
care deţine preşedinţia Consiliului UE) a remarcat neceistatea unui mecanism cu
răspunderi împărţite, care să se întemeieze pe criterii stabilite – dimensiunea ţării vizate şi
capacitatea sa economică; acelaşi a estimat că este probabilă permanentizarea acelui
mecanism. În plus, ministrul luxemburghez a făcut trimitere la propunerea sa privind
înfiinţarea unei „jurisdicţii europene” care să trateze cauzele solicitanţilor de azil
(propunere avansată la 3 septembrie a.c.), eventual EASO, alături de reguli de aplicare
comune în privinţa duratei procedurilor şi admiterii azilanţilor.
Înaltul reprezentant al UE pentru PESC a remarcat existenţa unui consens la nivelul UE
privind aspectele externe ale actualei crize a migranţilor, ceea ce nu s-a produs în privinţa
aspectelor interne, împrejurare „în care mai multe state membre, în special din estul UE”
au refuzat în mod categoric orice mecanism de distribuire obligatorie a azilanţilor şi
refugiaţilor între statele membr. În plus, militând pentru un atare mecanism, Înaltul
reprezentant al UE a susţinut necesitatea unui sistem rapid şi comun.
În cursul reuniunii, statele membre şi ţările candidate au convenit asupra consolidării a
cinci direcţii de acţiune: protecţia azilanţilor, gestiunea frontierelor „cu respectarea
drepturilor omului”, lupta împotriva traficanţilor de persoane, conlucrarea cu ţările de
origine şi de tranzit în abordarea cauzelor originare (în particular în privinţa conflictelor
din Libia şi Siria).
● La 10 septembrie 2015, Parlamentul European a adoptat o rezoluţie referitoare la
migraţie şi refugiaţi în Europa – P8_TA(2015)0317; rezoluţia a fost adoptată cu 432 de
voturi pentru, 142 împotrivă şi 57 de abţineri.
Rezoluţia a afirmat, printre altele:
- necesitatea ca măsurile imediate ale UE privind refugiaţii să se întemeieze pe
solidaritate şi pe împărţirea echitabilă a responsabilităţii (potrivit art. 80 TFUE);
- angajamentul deschiderii frontierelor în spaţiul Schengen cu gestionarea eficientă a
frontierelor externe; libera circulaţie a persoanelor în spaţiul Schengen este una dintre
cele mai mari realizări ale integrării europene;
- susţinerea pentru toate iniţiativele Comisiei – privind transferul, relocarea şi
mecanismul permanent de transfer;
- susţinerea „fermă” pentru un mecanism obligatoriu de transfer, care, pe cât posibil, să
ţină seama de preferinţele refugiaţilor;
- susţinerea pentru statele membre din prima linie (Grecia, Italia şi Ungaria), prin
intermediul abordării de tip „focar”, folosind experienţa agenţiilor UE (FRONTEX,
EASO şi Europol), abordarea respectivă fiind necesară pentru asigurarea de mecanisme
eficiente pentru identificarea persoanelor cu nevoi specifice;
- în privinţa propunerii Comisiei privind „ţara de origine sigură”, care ar putea limita
drepturile procedurale ale cetăţenilor din ţările respective, Parlamentul a solicitat măsuri
pentru a se garanta faptul că abordarea nu subminează principiul nereturnării şi dreptul
individual la azil, în special al persoanelor care aparţin grupurilor vulnerabile;

17
- necesitatea modificării Regulamentului Dublin pentru includerea unui sistem permanent
şi obligatoriu de distribuţie a solicitanţilor de azil între statele membre, utilizând o cheie
de alocare obligatorie şi echitabilă;
- necesitatea unui sprijin (prin bugetul pentru 2016) mai rapid şi mai substanţial EASO şi
statelor pentru acţiunile de primire şi integrare a refugiaţilor;
- necesitatea transpunerii şi executării rapide şi integrale a Sistemului european comun de
azil de toate statele membre;
- legătura între punerea în aplicare a Directivei privind returnarea şi respectarea
procedurilor şi standardelor privind tratamentul uman şi demn al persoanelor repatriate,
în conformitate cu principiul nereturnării;
- prioritatea returnărilor voluntare în raport cu returnările forţate;
- susţinerea ca „prioritate de prim rang” a punerii la dispoziţia refugiaţilor de către UE şi
statele sale membre a unor căi sigure şi legale, precum coridoarele umanitare şi vizele
umanitare (cea din urmă prin modificarea Codului de vize);
- asigurarea de statele membre, alături de un program de relocare obligatoriu, a altor
instrumente, precum reîntregirea familiei îmbunătăţită, sistemele de sponsorizare private,
regimurile de vize flexibile, inclusiv pentru studii sau muncă;
- necesitatea unor sancţiuni penale severe împotriva traficului de persoane şi a imigraţiei
clandestine atât la intrarea în UE, cât şi în interiorul UE, fără sancţionarea penală a celor
care ajută în mod voluntar pe migranţi din motive umanitare, inclusiv transportatori (în
cea din urmă situaţie prin revizuirea Directivei Consiliului nr. 2001/51/CE;
- necesitatea combaterii discursului care incită la ură etc.;
- necesitatea unei strategii pe termen lung care să abordeze cauzele sale profunde, precum
sărăcia, inegalităţile, injustiţia, schimbările climatice, corupţia, proasta guvernare şi
conflictele armate – îndemânând Comisia şi Consiliul să orienteze reuniunea la nivel înalt
de la Valletta din noiembrie 2015 spre astfel de cauze profunde;
- necesitatea unei abordări globale a UE, a consolidării coerenţei dintre politicile sale
interne şi externe, în special în ceea ce priveşte PESC, politica de dezvoltare şi politica de
migraţie; sunt puse sub semnul întrebării planurile de condiţionare a ajutorului pentru
dezvoltare de controale mai numeroase la frontieră sau acorduri de readmisie cu ţări terţe;
- necesitatea găsirii de soluţii politice durabile în regiunile aflate în conflict (Irak, Siria,
Libia şi Orientul Mijlociu) şi în consolidarea dialogului politic, inclusiv cu organizaţii
regionale, printr-o colaborare sporită cu ţările din regiune care fac parte din Liga Arabă şi
din Uniunea Africană;
- posibilitatea convocării de UE a unei conferinţe internaţionale pe tema crizei
refugiaţilor, cu participarea UE, a statelor membre, a agenţiilor ONU, a SUA, a ONG-
urilor internaţionale relevante şi a statelor arabe, în scopul instituirii unei strategii globale
comune de ajutor umanitar.
● La 11 septembrie 2015, preşedinţia Consiliului UE a prezentat o notă care
sistematizează situaţia de la acel moment în ceea ce priveşte acţiunile UE, intitulată
„Migraţia: acţiunile UE, situaţia actuală şi etapele următoare” (doc. nr.

18
11782/1/15 REV 1), notă care trata azilul, regimul frontierelor, politicile de returnare şi
readmisie, instrumente ale cooperării internaţionale; dimensiunea penală (i.e. combaterea
traficului de migranţi); migraţia legală; libera circulaţie a persoanelor şi Schengen;
schimbul de informaţii; finanţarea.
● Reuniunea extraordinară a Consiliului (JAI) din 14 septembrie 2015. Preşedinţia
luxemburgheză a Consiliului UE (cf. comunicat de presă) a convocat reuniunea, menită
să discute situaţia fenomenului migraţionist în exteriorul şi în interiorul UE; cu acea
ocazie, urmează a avea loc o prezentare a fluxurilor migratorii realizată de către agenţiile
UE - Frontex şi EASO, precum şi o dezbatere cu privire la activităţile viitoare – în
particular politica de returnare, cooperarea internaţională, măsuri de prevenire a traficului
de migranţi.
● Parlamentul European – 15 septembrie – reuniune comună a mai multor comisii
parlamentare: Comisia pentru afaceri externe, Comisia pentru libertăţi civile, justiţie şi
afaceri interne; Subcomisia privind drepturile omului; Delegaţia la Adunarea
parlamentară a Uniunii pentru Mediterana, reuniune intitulată: „Respectarea drepturilor
omului în contextul fluxurilor de migraţie în Mediterana” 45.
● Ministrul luxemburghez al imigraţiei şi azilului, Jean Asselborn, a convocat o
reuniune extraordinară a Consiliului UE (JAI) pentru 22 septembrie 2015 46, menit a
continua lucrările reuniunii din 14 septembrie, mai concret în vederea adoptării celei de-a
doua decizii privind transferul.
În cadrul acestei reuniuni a fost adoptată a doua decizie privind transferul de solicitanţi de
protecţie internaţională – Decizia Consiliului nr. 2015/1601 din 22 septembrie 2015 (a se
vedea partea II.2, infra).
● Reuniunea extraordinară a Consiliului European din 23 septembrie 2015 a avut ca
obiect exclusiv abordarea problematicii migraţiei în UE.
Potrivit unei note prezentate înaintea reuniunii (doc. nr. SN 58/15), până la reuniunea
Consiliului European din octombrie erau dorite decizii „operative” cu privire la cele mai
presante aspecte, urmând o serie de orientări:
- un răspuns la nevoile urgente ale refugiaţilor din regiune, cu ajutorul Comisarului
Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi, Programului „World Food Programme” şi al altor
agenţii, cu cel puţin 1 miliard de euro suplimentar;
- asistarea Libanului, Iordaniei, Turciei şi altor ţări în gestionarea crizei refugiaţilor Siriei,
inclusiv printr-o sporire substanţială a fondului fiduciar regional al Uniunii Europene ca
răspuns la criza siriană („Fondul Madad”);
- consolidarea dialogului la toate nivelurile cu Turcia, inclusiv cu ocazia vizitei
preşedintelui Turciei (5 octombrie), în vederea consolidării cooperării pentru gestionarea
fluxurilor migraţioniste;

45
Cf. programul reuniunii; a se vedea şi rezumatul poziţiei preşedintelui comisiei LIBE, Claude Moraes,
exprimate cu ocazia acelei reuniuni: cf. comunicat de presă.
46
Cf. https://www.gouvernement.lu/5231958/15-jai-extraordinaire;
http://www.eu2015lu.eu/fr/actualites/communiques/2015/09/15-conseil-jai-extra-annonce/index.html.

19
- asistarea ţărilor din Balcanii de vest în gestionarea fluxurilor migraţioniste, inclusiv prin
instrumente de preaderare, precum şi asigurarea unei pregătiri solide şi rapide a
conferinţei privind Balcanii de vest (din 8 octombrie);
- creşterea finanţării pentru fondul fiduciar de urgenţă pentru stabilitate şi abordarea
cauzelor originare al migraţiei ilegale şi ale persoanelor strămutate din Africa prin
contribuţii suplimentare ale statelor membre, şi asigurarea unei pregătiri optime a
reuniunii de la Valletta (11-12 noiembrie) în scopul atingerii unui progres maxim;
- gestionarea situaţiei dramatice de la frontierele externe [ale UE] şi sporirea controalelor
la acele frontiere, inclusiv prin resurse suplimentare pentru Frontex, EASO şi Europol, şi
cu personal şi echipamente ale statelor membre;
- onorarea cererilor statelor membre din prima linie în vederea asistenţei instituţiilor,
agenţiilor şi altor state membre, în vederea asigurării identificării, înregistrării şi
amprentării migranţilor (i.e. în vederea asigurării transferului şi returnărilor);
- începerea de urgenţă a executării măsurilor stabilite în recentul plan al Comisiei de
acţiune privind returnarea;
- creşterea finanţării pentru Fondul de urgenţă pentru azil, integrare şi migraţie şi pentru
Fondul pentru securitate internă – frontiere.
● Reuniunea Consiliului European din 15-16 octombrie 2015 47 ar urma să abordeze în
principal aspectele relevante ale migraţiei („sub toate aspectele sale”), fiind trecute în
revistă şi pregătirile pentru summitul de la Valletta (11-12 noiembrie 2015 – a se vedea
secţiunea I.4.3, infra) şi lucrările ulterioare concluziilor Consiliului European din iunie
referitoare la o conferinţă la nivel înalt privind ruta Balcanilor de Vest.

I.4.2. Poziţii şi iniţiative comune ale statelor membre (până la adoptarea celor două
decizii privind transferul)
● Franţa. Reuniunea Consiliului de miniştri din 20 mai 2015 a abordat politica în
materie de migraţie, subsecvent comunicării Comisiei Europene din 13 mai a.c. şi
declaraţiei Consiliului European din 23 aprilie. Printre acţiunile pe termen scurt, s-a
precizat că, în privinţa luptei împotriva traficanţilor, Franţa şi partenerii săi lucrează la
adoptarea rapidă de Consilul de Securitate al ONU a unei rezoluţii care să permită
distrugerea sau indisponibilizarea navelor utilizate de traficanţi 48. A fost anunţată
susţinerea pentru propunerea de instituire a unui mecanism temporar de repartizare în UE
a solicitanţilor de azi, exprimându-se însă opoziţia faţă de orice idee de cote în privinţa
acelor persoane. Franţa susţine propunerea Comisiei de înfiinţare de zone tampon/puncte
de acces („hotspots”) în statele membre aflate în prima linie, în scopul înregistrării şi
identificării rapide a migranţilor, iar, în caz de respingere a cererilor de azil, în vederea
returnării acelor persoane de Frontex în colaborare cu ţările lor de provenienţă. Se anunţa
studierea atentă a propunerii de relocare a 20.000 de persoane strămutate.

47
Potrivit proiectului adnotat de ordine de zi, transmis Consiliului UE (Afaceri Generale) de preşedintele
Consiliului European (doc. nr. 11127/15, 7 septembrie 2015).
48
Iniţiativă care, potrivit presei, urma a fi promovată de Regatul Unit în Consiliul de Securitate.

20
● Germania. Un comunicat din 19 mai 2015 cu ocazia unei conferinţe de presă comune
Angela Merkel şi François Hollande, la care a participat şi ministrul federal de externe,
Frank-Walter Steinmeier, preciza că este esenţială combaterea traficanţilor de persoane,
care se poate face doar în conformitate cu dreptul internaţional, astfel încât ar fi necesară
o rezoluţie a Consiliului de Securitate al ONU. Se impunea revizuirea Regulamentului
Dublin şi crearea unui temei juridic pentru misiunea PSAC (i.e. o rezoluţie a Consiliului
de Securitate).
● La 1 iunie 2015 a fost prezentată o poziţie comună franco-germană privind
propunerea Comisiei pentru un mecanism de relocare, care vizează, mai concret,
propunerea de decizie a Consiliului de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul
protecţiei internaţionale [COM(2015)286], prezentată de Comisia Europeană la 27 mai
a.c. Se notează existenţa a cinci state membre care împart o cotă de 75 % din cererile de
azil (Franţa, Germania, Suedia, Italia şi Ungaria), situaţie care nu este considerată viabilă,
şi este susţinută recurgerea la o cheie „agreată şi echitabilă” de repartizare a azilanţilor
între statele membre ale UE. Acest mecanism ar urma să rămână temporar şi excepţional
şi trebuie să fie inserat unei abordări globale privind migraţia. Regulamentul Dublin
trebuie să îşi păstreze preeminenţa. S-a susţinut că propunerea Comisiei nu a atins un
echilibru între două principii cu importanţă egală – responsabilitatea şi solidaritatea,
astfel că sunt necesare discuţii aprofundate la nivel european. Poziţia comună propune
următoarele reguli de funcţionare a necanismului de relocare: migranţii care sosesc în ţara
de primă intrare trebuie îndrumaţi spre centre de aşteptare, urmând apoi, cu susţinerea
EASO, să fie identificaţi şi înregistraţi conform regulilor europene, adaptate situaţiei lor;
o parte a solicitanţilor de azil ar urma să fie transferată în alte state, potrivit cheii de
repartizare agreate, iar migranţii aflaţi în situaţie nereglementară ar trebui să facă rapod
obiectul unor măsuri de returnare sau îndepărtare de pe teritoriu, care ar urma să aibă loc
cu sprijinul EASO, Frontex şi Comisiei Europene. Ar trebui consolidate contactele cu
ţările de origine, în vederea asigurării returnării acelor migranţi. Migranţii care nu aparţin
niciuneia dintre cele două categorii vor fi supuşi cadrului de proceduri de drept comun în
domeniul azilului, în ţara de primă intrare. Poziţia comună notează şi necesitatea
identificării unor soluţii care să permită limitarea fluxurilor migratorii secundare.
● La 19 august 2015, ministrul federal german de interne, Thomas de Maizière, a anunţat
revizuirea de către statul în cauză a prognozei pentru 2015 privind refugiaţii, în sensul în
care ar urma să sosească de patru ori mai multe persoane în comparaţie cu anul trecut
(2014), fiind aşteptate 800.000 de persoane.
● În luna august 2015, Oficiul federal pentru migraţie şi refugiaţi din Germania a
anunţat decizia sa de a simplifica procedura vizată de Regulamentul Dublin (iar nu de a
suspenda aplicarea sa) în privinţa resortisanţilor sirieni care solicită azil în acel stat, astfel
încât ar urma să nu se mai dispună returnarea lor către alte state membre ale Uniunii.
Refugiaţii care au intrat deja în alte state membre vor putea ajunge în Germania 49.
● Poziţia comună franco-germană a fost reafirmată la 24 august 2015.
● La 2 septembrie 2015, miniştrii de externe italian (Paolo Gentiloni), german (Frank-
Walter Steinmeier) şi francez (Laurent Fabius) au adresat Înaltului reprezentant al UE
49
Cf. comunicatul de presă al guvernului federal german din 3 septembrie 2015; a se vedea şi EurActiv, 26
august 2015.

21
pentru PESC o poziţie comună 50 în care au cerut un răspuns european ferm la
problematica migraţiei, prin reformarea legislaţiei UE în materia azilului; documentul a
fost transmis Înaltului reprezentant cu intenţia de a fi inclus pe ordinea de zi as reuniunii
informale a miniştrilor de externe din UE de la Luxemburg din 4-5 septembrie a.c.
● La 4 septembrie 2015, prim-miniştrii din ţările Grupului de la Visegrad s-au reunit la
sediul guvernului ceh într-un summit extraordinar pentru a discuta viitoarea acţiune
comună a celor patru ţări în privinţa actualei crize a migranţilor din Europa 51. O temă a
fost respingerea stabilirii de cote obligatorii pentru transferul persoanelor care au nevoie
de protecţie internaţională.
Declaraţia comună adoptată cu acea ocazie urmează a servi ca bază pentru poziţiile
coordonate ale acestor ţări cu ocazia reuniunii extraordinare a miniştrilor de interne din
UE (14 septembrie) şi a Consiliului European din octombrie a.c.
Declaraţia notează, printre altele:
- o gestiune eficace a migraţiei trebuie să abordeze cauzele fluxurilor migraţioniste;
Comisia a fost invitată să prezinte, cu ocazia reuniunii din 14 septembrie, măsuri viabile
pentru reducerea efectivă şi ulterior pentru încetarea factorilor de atracţie („pull factors”);
- sporirea asitenţei bilaterale şi a regimurilor de ajutoare pentru grupurile vulnerabile (e.g.
orfani, persoane vătămate, familii cu copii); asistenţa materială şi financiară pentru ţări cu
populaţii semnificative de refugiaţi (Turcia, Iordania, Irak/Kurdistan, Liban, precum şi
ţările de tranzit din Balcanii de vest);
- punerea la dispoziţie de experţi şi echipament tehnic pentru protecţia frontierei externe a
UE (inclusiv Frontex şi în mod bilateral către cele mai expuse state membre);
- procedura de azil şi acţiuni relevante de sprijin (inclusiv EASO şi puncte de acces -
„hotspots”);
- utilizarea instrumentului de cooperare pentru dezvoltare în privinţa aspectelor privind
migraţia;
- sporirea participării financiare, tehnice şi umane la misiunea PSAC împotriva
traficanţilor de migranţi;
- intensificarea urmăririi penale şi luptei împotriva traficanţilor la nivel naţional, precum
şi intensificarea cooperării poliţieneşti şi de informaţii;
- continuarea susţinerii coaliţiei internaţionale împotriva ISIS.
Printre elementele cheie ale abordării comune a UE pentru lunile următoare, declaraţia
menţiona păstrarea naturii voluntare a măsurilor de solidaritate, astfel încât fiecare stat
membru să poate recurge la propria experienţă, la cele mai bune practici şi la resursele de
care dispune; trebuie respectate principiile convenite la cel mai înalt nivel politic, inclusiv
în concluziile Consiliului European; este inacceptabilă orice propunere care conduce la
introducerea unor cote obligatorii şi permanente în privinţa măsurilor de solidaritate.

50
Cf. comunicatul de presă al Ministerului italian de Externe din 2 septembrie 2015. A se vedea şi
scrisoarea adresată Înaltului reprezentant al UE pentru PESC.
51
Cf. comunicatul de presă al guvernului ceh din 1 septembrie 2015.

22
Se susţine şi instituirea rapidă a unor puncte de acces, ceea ce ar permite înregistrarea,
documentarea, controlarea (inclusiv identificarea adecvată a persoanelor care îndeplinesc
criteriile de azil, respectiv a migranţilor economici) şi returnarea migranţilor în situaţie
neregulamentară; înfiinţarea acelor puncte ar asigura realizarea rapidă a regimului de
transfer. Puncte suplimentare ar trebui înfiinţate imediat, cu asistenţa UE, în cele mai
afectate ţări de tranzit în afara UE, de-a lungul rutei Balcanilor de vest.
În privinţa misiunii UE împotriva traficanţilor, se susţine, printre altele, o abordare mai
activă privind negocierile în cadrul ONU, dar şi a Uniunii Africane şi Ligii Arabe,
inclusiv în privinţa activităţilor diplomatice şi a eforturilor de negociere pentu rezolvarea
situaţiei din Libia, Siria şi Orientul mijlociu, eforturi care ar trebui să implice toţi actorii
globali relevanţi, inclusiv SUA şi Federaţia Rusă.
Acordurile de readmisie cu ţările cheie ar trebui să devină funcţionale cât mai curând
posibil, în scopul punerii în practică a programului european comun de returnare, fără
întârziere, sub coordonarea Frontex şi în legătură directă cu înfiinţarea de puncte de
acces.
● La 3 septembrie 2015 a fost anunţată poziţia franco-germană în sensul unor cote
obligatorii şi permanente 52 pentru alocarea echitabilă a refugiaţilor în statele membre 53.
● La 7 septembrie 2015, prim-ministrul Suediei a prezentat o poziţie a guvernului
suedez privind reformarea regimului UE privind refugiaţii – în zece puncte:
1. instituirea unui mecanism obligatoriu şi permanent de redistribuire în caz de dezastre;
2. prioritatea salvării vieţilor;
3. angajamentul tuturor statelor membre de menţinere a frontierei externe a UE şi a
regulilor privind azilul;
4. consolidarea sistemului de azil al UE şi a agenţiilor privind frontiera;
5. combaterea traficanţilor de migranţi;
6. asigurarea unei returnări umane şi eficace a refugiaţilor şi stabilirea unui program de
returnare;
7. instituirea rapidă a unui sistem al ţărilor sigure de origine;
8. creşterea drastică a numărului cotelor de refugiaţi la aproximativ 100.000;
9. propunerea de rute legale în UE, avansată de Comisia Europeană;
10. o politică mai activă – externă şi de ajutor – pentru asistarea la faţa locului a
persoanelor.
● La 7 septembrie 2015, a fost prezentată o strategie globală a guvernului german
pentru gestionarea fluxului de migranţi 54, care cuprinde suplimentarea fondurilor la

52
A se vedea Le Figaro, 3 septembrie 2015.
53
Cf. http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Reiseberichte/2015/2015-09-03-merkel-besucht-
schweiz_en.html; http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2015/09_en/2015-09-04-
fluechtlinge-gesamt_en.html;jsessionid=41AEAA2649CD367796E6070D6DD4E1DE.s2t2.
54
Cf. http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2015/09_en/2015-09-07-koalitionsausschuss-
fluechtlinge-merkel-gabriel_en.html.

23
nivelul landurilor şi la cel al autorităţilor locale cu 3 miliarde euro, înfiinţarea a 3000 de
noi posturi pentru poliţia federală, un acord privind ţările ţări de origine sigure etc.
● La 16 septembrie 2015, prim-ministrul francez, Manuel Valls, a prezentat în faţa
Adunării Naţionale a Franţei o declaraţie privind primirea de refugiaţi în Franţa şi în
Europa.
● La 23 septembrie 2015, înainte de începerea reuniunii extraordinare a Consiliului
European, ţările grupului Visegrad au prezentat o declaraţie comună privind situaţia
actuală referitoare la migraţie, menită a coordona poziţiile celor patru ţări. Se reafirma că
gestiunea efectivă a cauzelor originare ale fluxurilor migraţioniste trebuia să constituie
principala direcţie de acţiune a UE, iar principalele elemente ale abordării comune a UE
pentru lunile următoare trebuiau să includă în special:
- asigurarea controlului şi protecţiei efective a frontierelor externe ale UE „în toate
aspectele”;
- adoptarea rapidă a unei liste comune a UE privind ţările de origine sigure;
- o politică de returnare mai eficace, însoţită de acorduri de readmisie funcţionale cu
principalele ţări;
- punerea rapidă în practică a unor puncte de acces („hotspots”) funcţionale;
- consolidarea luptei împotriva crimei organizate şi a traficului;
- o angajare mai activă în soluţionarea situaţiei din Libia, Siria şi din Orientul mijlociu;
- o asistenţă mai orientată şi eficace (inclusiv prin stabilirea de condiţii) pentru ţările de
origine şi de tranzit, având ca obiectiv combaterea cauzelor originare ale migraţiei.

I.4.3. Reuniuni la nivel internaţional

● 17 iunie 2015 – reuniune la Bruxelles a Înaltului reprezentant al UE pentru PESC şi a
comisarului pentru ajutor umanitar (Christos Stylianidis) cu miniştrii afacerilor externe ai
G5 Sahel (Burkina Faso, Mali, Mauritania, Niger şi Ciad), care, printre altele a abordat şi
chestiunea gestiunii migraţiei (cf. comunicatul comun al reuniunii).
● 11-12 noiembrie 2015 - summitul de la Valletta 55 cu ţări africane; potrivit concluziilor
Consiliului European din 25-26 iunie 2015 (cf. supra), reuniunea va viza:
a) asistenţă pentru ţările partenere în lupta pe care acestea o duc împotriva persoanelor
care introduc ilegal migranţi;
b) o cooperare consolidată cu privire la o politică eficace în materie de returnare;
c) o mai bună orientare a cooperării pentru dezvoltare şi consolidarea investiţiilor în
Africa pentru a aborda cauzele profunde ale migraţiei, precum şi crearea unor oportunităţi
economice şi sociale.
Notă: De pregătirea lucrărilor urmează a se ocupa preşedinţia luxemburgheză a
Consiliului UE56. Potrivit ministrului luxemburghez de externe, cu acea ocazie se

55
Cf. şi http://www.consilium.europa.eu/ro/meetings/international-summit/2015/11/11-12/.

24
 vor discuta şi aspecte financiare ale cooperării cu ţările din Africa, urmând a fi
pus la dispoziţia celor din urmă un fond de peste 1 miliard euro 57.
O primă reuniune pregătitoare pentru acea reuniune a avut loc la 11
septembrie 2015, programul anunţat pentru respectiva reuniune 58 vizând teme
precum: priorităţile reuniunii; beneficiile pentru dezvoltare ale migraţiei şi
abordarea cauzelor originare; migraţia legală şi mobilitatea; protecţia
internaţională şi azilul; prevenirea şi combaterea traficului de migranţi şi a
traficului de fiinţe umane; returnarea şi readmisia.
● În luna octombrie a.c. urmează a se organiza la Budapesta o conferinţă la nivel înalt
care să abordeze dificultăţile urgente cu privire la ruta Balcanilor de Vest 59.
Mai recent a fost anunţată data conferinţei (8 octombrie) şi mutarea locului conferinţei
la Bruxelles, iar apoi la Luxemburg 60.

I.5. Discursul despre starea Uniunii şi noile propuneri ale Comisiei Europene – 9
septembrie 2015
● La 9 septembrie 2015, simultan cu discursul anual privind starea Uniunii 61 - care a
abordat problematica migraţiei, preşedintele Comisiei Europene, Jean-Claude Juncker, a
prezentat noi propuneri menite să gestioneze migraţia înspre UE.
El a afirmat că, la acel moment, statele membre cele mai afectate erau Grecia (cu peste
213.000 refugiaţi), Ungaria (cu peste 145.000) şi Italia (cu peste 115.000).
● În privinţa transferului între statele membre, o a doua propunere de decizie de
stabilire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei internaţionale în favoarea
Italiei, Greciei şi Ungariei [COM(2015)451] are în vedere instituirea unui al doilea
mecanism temporar de transfer în statele membre ale UE a unui număr suplimentar de
120.000 de refugiaţi, din cele trei state aflate în prima linie (i.e. 15.600 de solicitanţi de
azil din Italia, 50.400 din Grecia, 54.000 din Ungaria).
În consecinţă, în baza celor două scheme (propunerea de decizie din 27 mai a.c.,
COM(2015)286, supra, şi cea de faţă), în cadrul UE ar urma să se repartizeze între state
membre 160.000 de refugiaţi.
Potrivit celei de-a doua decizii, cota României ar urma să fie de 4646 persoane.
În temeiul celor două scheme provizorii, României îi vor reveni 6351 persoane
(exceptând cei 80 de refugiaţi preluaţi din afara teritoriului UE, potrivit recomandării de
instituire a unui regim de relocare, C(2015)3560, supra).

56
A se vedea şi dezbaterea de orientare din 30 iunie 2015, doc. nr. 10387/15.
57
Cf. Wall Street Journal, 29 august 2015.
58
Cf. doc. nr. CM 3658/15
59
Intitulată: „Western Balkans route conference”.
60
Cf. doc. nr. CM 3911/15 din 23 septembrie 2015; şi comunicatul de presă al preşedinţiei luxemburgheze
a Consiliului din 25 septembrie.
61
State of the Union 2015: Time for Honesty, Unity and Solidarity, la adresa: http://europa.eu/rapid/press-
release_SPEECH-15-5614_en.pdf.

25
Un aspect notabil, vizat în propunerea de decizie era obligarea unui stat membru care
anunţa că nu poate participa (temporar) la redistribuirea migranţilor – total sau parţial – la
plata unei contribuţii financiare (anuale) către bugetul UE într-un cuantum de 0.002%
din PIB. În cursul negocierilor din Consiliu în vederea adoptării deciziei s-a renunţat la
această sancţiune (a se vedea secţiunea II.2.2, infra).
● În discursul său din 9 septembrie 2015, preşedintele Comisiei Europene a propus
adoptarea celor două decizii privind transferul cu ocazia reuniunii extraordinare a
Consiliului UE (JAI) programat la 14 septembrie a.c.
● Este vizată şi permanentizarea unui mecanism de transfer, iar în acest sens a fost
prezentată o propunere de Regulament de instituire a unui mecanism permanent de
transfer [COM(2015)450], care urmează a modifica Regulamentul Dublin, propunere
menită să permită în viitor gestionarea mai rapidă a unei eventuale crize privind
migranţii.
● În privinţa returnării, Comisia Europeană a publicat un manual comun privind
returnarea [C(2015)6250] şi un plan de acţiune al UE privind returnarea
[COM(2015)453], plan care defineşte măsurile imediate şi pe termen mediu pe care
statele membre trebuie să le întreprindă pentru stimularea returnării voluntare şi
consolidarea punerii în aplicare a Directivei 2008/115 privind returnarea.
● O propunere de Regulament de instituire a unei liste comune a UE privind ţările de
origine sigure [COM(2015)452] urmează a permite statelor membre accelerarea
procedurilor de azil pentru resortisanţii ţărilor prezumate a fi sigure. Respectiva
prezumţie vizează toate ţările în privinţa cărora Consiliul European a stabilit cu
unanimitate că îndeplinesc criteriile de la Copenhaga pentru dobândirea statului de
membru al UE (Albania, Bosnia şi Herţegovina, Kosovo, Macedonia, Muntenegru şi
Serbia).
● La aceeaşi dată, Comisia Europeană a prezentat o comunicare interpretativă privind
„regulile în materia achiziţiilor publice în legătură cu actuala criză a azilului”
[COM(2015)454], care oferă interpretarea dată de Comisie Directivei 2004/18, luând în
considerare şi particularităţile Directivei 2014/24, în special în privinţa posibilităţilor
autorităţilor publice de a oferi infrastructură (locuinţe), prestaţii şi servicii.
● Perspectiva PESC este abordată într-o comunicare comună a Comisiei şi a Înaltului
reprezentant – Abordarea crizei refugiaţilor în Europa: Rolul acţiunii externe a UE
[JOIN(2015)40].
● Prin intermediul a două decizii [C(2015)6251 şi C(2015)6252] a fost instituit un „fond
fiduciar de urgenţă pentru stabilitate şi abordarea cauzelor profunde ale migraţiei
neregulamentare din Africa”, în cuantum de 1,8 miliarde euro, având ca scop
ameliorarea stabilităţii şi abordarea cauzelor profunde ale fluxurilor migratorii
neregulamentare din Sahel, regiunea lacului Chad, Cornul Africii şi nordul Africii.

26
II. Cele două decizii privind transferul de solicitanţi de protecţie internaţională din
Italia şi Grecia

II.1. Prima decizie privind transferul

(Decizia nr. 2015/1523 din 14 septembrie 2015)

II.1.1. Istoricul procedurii

● La 27 mai 2015, Comisia a prezentat o propunere de decizie a Consiliului de
stabilire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei internaţionale în favoarea
Italiei şi Greciei [COM(2015)286] (în continuare „prima decizie privind transferul”).
Decizia are caracter nelegislativ 62, iar Consiliul urma a hotărî după consultarea
Parlamentului European. Măsurile propuse constituie o derogare temporară (pentru 24
de luni de la intrarea în vigoare a deciziei 63) de la dispoziţiile procedurale din art. 13
alin. (1) din Regulamentul nr. 604/2013 („Dublin”) şi de la termenele instituite la
art. 21, 22 şi 29 din acelaşi regulament. Decizia constituie, de asemenea, o derogare de la
art. 7 alin. (2) din Regulamentul nr. 516/2014 (de instituire a Fondului pentru azil,
migraţie şi integrare), dispoziţie care presupune consimţământul solicitantului de
protecţie internaţională.
Prin urmare, decizia instiuie măsuri provizorii în favoarea celor două state membre
pentru a le permite gestionarea situaţiei de urgenţă generate de un influx brusc de
resortisanţi din ţări terţe. De pe teritoriul Italiei urmau a fi transferaţi („relocaţi”)64
24.000 de solicitanţi de azil în celelalte state membre, potrivit repartizării precizate în
anexa I; alţi 16.000 de solicitanţi de azil urmau a fi transferaţi din Grecia în celelalte state
membre, potrivit criteriilor stabilite în anexa II. Statul membru de destinaţie urmează a
primi o sumă de 6.000 euro pentru fiecare solicitant de protecţie internaţională transferat
potrivit deciziei 65.
● Propunerea de decizie a făcut obiectul negocierii în Consiliul UE; la reuniunea
Consiliului (JAI) din 20 iulie 2015 a fost convenit textul unei abordări generale (doc.
nr. 11132/15), iar ulterior – la 4 septembrie a.c. – COREPER a fost invitat (doc. nr.
11673/15) să confirme acordul asupra textului propunerii (doc. nr. 11161/15), convenit la
3 septembrie a.c.
● La 15 iunie 2015, Consiliul UE a decis consultarea Parlamentului European asupra
propunerii.

62
Cf. şi art. 289 alin. (3) TFUE.
63
Justificarea fiind aceea că perioada vizată este rezonabilă pentru a garanta că măsurile prevăzute în
decizie au impact real în sprijinirea celor două state membre faţă de fluxurile migratorii semnificative pe
teritoriile lor.
64
Cf. „relocation” (en.), „relocalisation” (fr.).
65
Potrivit art. 18 („Resurse pentru transferul beneficiarilor de protecţie internaţională”) din Regulamentul
nr. 516/2014 din 16 aprilie 2014 de instituire a Fondului pentru azil, migraţie şi integrare […] (JO L 150,
20.5.2014, p. 168).

27
Comisia pentru bugete (BUDG) a Parlamentului European a apreciat că propunerea de
decizie ar atrage costuri suplimentare pentru bugetul UE totalizând 240 milioane euro pe
o perioadă de doi ani (cf. scrisoarea comisiei BUDG anexată raportului LIBE, doc. A8-
0245/2015).
La 28 iulie 2015, Comisia pentru libertăţi, justiţie şi afaceri interne (LIBE) a
Parlamentului European a adoptat raportul referitor la propunerea de decizie (A8-
0245/2015, raportor: Ska Keller), care include o serie de amendamente asupra textului
propunerii. Printre altele, se preciza că, date fiind evoluţiile mai recente, numărul
persoanelor relocate din Grecia şi Italia în alte state membre ar fi trebuit să fie de cel
puţin 50.000. Pe de altă parte, în timp ce raportul susţinea caracterul obligatoriu al
mecanismului (pentru toate statele membre), el preciza şi necesitatea ca, în termen de
şase luni de la data intrării in vigoare a decizii, Comisia să evalueze, pe baza celor mai
recente date disponibile, numărul de persoane de relocat din cele două ţări vizate, în
vederea adaptării sale la fluxurile de refugiaţi în schimbare. Mecanismul ar urma să aibă
în vedere posibilitatea majorării ulterioare a numărului persoanelor relocate, in vederea
adaptării la viitoare schimbări rapide survenite între timp.
Raportul a fost dezbătut în plenul Parlamentului European la 8 septembrie 2015 şi
supus votului la 9 septembrie 2015.
● În această rezoluţie legislativă sunt notabile mai multe aspecte, care nu au fost reţinute
însă în decizie.
În primul rând, s-a propus reglementarea posibilităţii solicitantului de a-şi exprima o
preferinţă pentru un anumit stat membru (într-o listă de cinci state), urmând o serie de
criterii (legături de familie lato sensu; legături sociale cu statul membru preferat –
precum cele cu anumite comunităţi etnice şi culturale; legături culturale – precum
competenţele lingvistice, şederile anterioare într-un stat membru sau studiile ori relaţiile
anterioare de muncă cu întreprinderi sau organizaţii din acel stat membru).
În plus, solicitantului ar fi trebuit să i se ceară consimţământul cu privire la transfer.
În doilea rând, Parlamentul a propus includerea unui nou articol – art. 11a – în sensul
obligării Comisiei ca, până în iulie 2016, să prezinte o evaluare „la jumătatea perioadei”
privind aplicarea deciziei, inclusiv în vederea eventualei revizuiri a Regulamentului
Dublin.
În al treilea rând, a fost propusă o anexă (anexa IIa – „Procedura de transfer”), care
descrie procedura preconizată în propunerea Comisiei, precum şi paşii procedurali
suplimentari introduşi de Parlamentul European.
În al patrulea rând, rezoluţia a introdus o declaraţie a Parlamentului, potrivit căreia,
deşi, pentru considerente de urgenţă a măsurilor, Parlamentul a admis temeiul juridic
propus de Comisie (art. 78 alin. (3) TFUE), în viitor ar trebui să se recurgă la o „abordare
structurată a tuturor situaţiilor de criză viitoare”, utilizându-se art. 78 alin. (2) TFUE, care
prevede utilizarea procedurii legislative ordinare, coroborat cu art. 80 a doua teză TFUE).
● Această primă decizie privind transferul a fost adoptată de Consiliul UE la 14
septembrie (doc. nr. 11161/15), devenind Decizia (UE) 2015/1523 a Consiliului din 14
septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei
internaţionale în beneficiul Italiei şi al Greciei (JO L 239, 15.9.2015, p. 146).

28
II.1.2. Prezentarea principalelor dispoziţii
● Fără a se referi la „cheile de repartizare” între statele membre – din propunerea
iniţială a Comisiei Europene (art. 4 şi anexele I şi II), art. 4 din decizie face trimitere la
Rezoluţia din 20 iulie 2015 a reprezentanţilor guvernelor statelor membre, reuniţi în
Consiliu, privind transferul din Italia şi din Grecia a 40.000 de persoane care au în mod
clar nevoie de protecţie internaţională, rezoluţie care cuprindea în anexă cotele repartizate
statelor membre.
În cazul României, cota este de 1705 persoane.
● Domeniul ratione personae este enunţat la art. 3, în sensul în care decizia vizează
solicitantul care, pe de o parte, a depus cerere de protecţie internaţională în Italia sau
Grecia şi pentru care ele ar fi fost altfel responsabile în temeiul criteriilor de determinare
a statului membru responsabil prevăzute în capitolul III din Regulamentul nr. 604/2013
(„Dublin”), iar pe de altă parte, aparţine unei naţionalităţi pentru care procentajul
deciziilor de acordare a protecţiei internaţionale din totalul deciziilor în primă instanţă cu
privire la cererile de protecţie internaţională, astfel cum sunt prevăzute în capitolul III din
Directiva 2013/32 (privind procedurile de azil), este, în conformitate cu cele mai recente
date actualizate privind cifrele medii trimestriale la nivelul Uniunii publicate de Eurostat,
de cel puţin 75 %.
Art. 5 alin. (2) precizează faptul că statele membre urmează a indica, la intervale regulate
şi cel puţin o dată la trei luni, numărul solicitanţilor care pot fi transferaţi rapid pe
teritoriul lor şi alte informaţii relevante.
Ca regulă, termenul de transfer este de două luni (art. 5 alin. (10)).
Potrivit considerentului (28) din preambul, la desemnarea statului membru de transfer se
poate ţine cont anumite criterii personale solicitantului (competenţe lingvistice, legături
familiale, culturale sau sociale dovedite), ceea ce i-ar putea facilita integrarea în statul
membru de transfer. Urmând acele criterii şi „[c]u respectarea corespunzătoare a
principiului nediscriminării”, statul membru de transfer îşi poate exprima preferinţele cu
privire la solicitanţi, pe baza cărora Italia şi Grecia, în consultare cu EASO, pot alcătui
liste cu posibili solicitanţi identificaţi pentru transfer în acel stat membru.
Potrivit art. 5 alin. (6) şi (7), statul membru de transfer poate refuza primirea unui
solicitant de protecţie internaţională în cazul în care există motive întemeiate de a-l
considera drept un pericol pentru securitatea naţională sau ordinea publică sau atunci
când există motive serioase întemeiate pentru a crede că respectivul solicitant a săvârşit
anumite infracţiuni foarte grave (enumerate la art. 12 şi 17 din Directiva 2011/95 66).
● Principalele etape procedurale ale transferului se pot deduce din interpretarea mai
multor dispoziţii:
- din art. 7 („Sprijin operaţional pentru Italia şi Grecia”) se poate deduce:

66
Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind
standardele referitoare la condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanţii ţărilor terţe sau apatrizii
pentru a putea beneficia de protecţie internaţională, la un statut uniform pentru refugiaţi sau pentru
persoanele eligibile pentru obţinerea de protecţie subsidiară şi la conţinutul protecţiei acordate (reformare)
(JO L 337, 20.12.2011, p. 9).

29
- Italia şi Grecia (cu eventuala asistenţă unor experţi ai celorlalte state şi ai agenţiilor UE
- EASO, Frontex etc.) răspund de verificarea resortisanţilor ţărilor terţe care sosesc în
acele două state – ceea ce presupune identificarea lor clară, prelevarea amprentelor şi
înregistrarea, alături de înregistrarea şi prelucrarea iniţială a cererilor lor de protecţie
internaţională, prelucrarea iniţială a cererilor făcându-se însă la cererea celor două state
vizate;
- (per a contrario) prelucrarea „finală” se face în statul membru de transfer;
- celor două state din prima linie (asistate de experţii menţionaţi) pregătesc şi organizează
operaţiunile de returnare a resortisanţilor ţărilor terţe care fie nu au solicitat protecţie
internaţională, fie care nu au drept de a rămâne pe teritoriu.
- transferul solicitanţilor în statul membru de transfer este condiţionat de prelevarea
amprentelor digitale ale solicitantului şi de transmiterea lor sistemului central Eurodac
(potrivit Regulamentului nr. 603/2013) (cf. art. 5 alin. (5) 67);
- din art. 6 („Drepturile şi obligaţiile solicitanţilor de protecţie internaţională care fac
obiectul prezentei decizii”) alin. (3) şi (4) se poate conchide că:
- înainte de adoptarea 68 deciziei privind transferul, statul din prima linie informează
solicitantul, într-o limbă pe care o cunoaşte sau se presupune în mod rezonabil că o
cunoaşte, în legătură cu procedura de transfer;
- ulterior adoptării deciziei de transfer şi înainte de transferul efectiv, statul din prima
linie notifică în scris decizia privind transferul persoanei în cauză; decizia indică statul
membru de transfer.
● Decizia precizează (considerentele (32)-(34) şi art. 6 alin. (5)) reguli menite să evite
circulaţia secundară (i.e. circulaţia neregulamentară ulterioară) a persoanelor
transferate, din statul membru de transfer către alte state membre, în sensul în care, în
ipoteza în care solicitant sau un beneficiar de protecţie internaţională intră pe teritoriul
unui alt stat membru decât statul membru de transfer (fără să îndeplinească condiţiile de
şedere în acel alt stat membru), acesta este întors imediat în statul de transfer. De
asemenea, solicitantul va avea drepturile aferente protecţiei internaţionale doar în statul
membru de transfer, în cazul în care acel stat îi acordă protecţie internaţională. În timpul
perioadei de examinare a cererilor de protecţie internaţională, statele membre nu oferă
solicitanţilor documente naţionale de călătorie (cu excepţia unor motive umanitare grave)

67
Notă: Din interpretarea mai multor versiuni lingvistice ale acestei dispoziţii, se deduce în mod clar că
transferul în celălalt stat presupune amprentarea (drept condiţie prealabilă); propunerea de transfer
presupune (eventuala) evaluare a solicitantului de către statul de transfer: „Applicants whose fingerprints
are required to be taken pursuant to the obligations set out in Article 9 of Regulation (EU) No 603/2013
may only be proposed for relocation if their fingerprints have been taken and transmitted to the Central
System of Eurodac, pursuant to that Regulation” (en); „Les demandeurs dont les empreintes digitales
doivent être relevées conformément aux obligations énoncées à l'article 9 du règlement (UE) no 603/2013
ne peuvent faire l'objet d'une relocalisation que si leurs empreintes digitales ont été relevées et transmises
au système central d'Eurodac conformément audit règlement” (fr.); „Se poate propune transferul
solicitanţilor cărora trebuie să li se preleveze amprentele digitale în temeiul obligaţiilor prevăzute la
articolul 9 din Regulamentul (UE) nr. 603/2013 numai dacă li s-au prelevat amprentele şi dacă acestea au
fost transmise sistemului central Eurodac, în temeiul regulamentului respectiv” (subl.ns.).
68
Cf. „Înainte de a lua decizia privind transferul unui solicitant”; „Prior to the decision to relocate an
applicant” (en.); „Préalablement à la décision de relocaliser un demandeur” (fr.).

30
şi nici alte stimulente, cum ar fi cele de natură financiară, care ar putea facilita circulaţia
lor neregulamentară către alte state membre.
● Art. 9 vizează „situaţii de urgenţă suplimentare”, adică ipoteza în care un alt stat
membru s-ar confrunta cu o situaţie de urgenţă caracterizată de un aflux brusc de
resortisanţi ai ţărilor terţe; într-un atare caz, Consiliul poate adopta o decizie similară
celei de faţă, în temeiul art. 78 alin. (3) TFUE, care ar putea include, după caz,
suspendarea participării acelui stat la transferul din Italia şi Grecia, precum şi posibile
măsuri compensatorii pentru cele două state.
● În planul cooperării administrative între statele membre şi cele două state vizate, este
prevăzută desemnarea de către fiecare stat a unui punct de contact naţional şi a unor
ofiţeri de legătură în Italia şi Grecia.
● Decizia precizează şi obligaţia celor două state de a prezenta Comisiei, la data intrării
în vigoare a deciziei, o foaie de parcurs cu măsuri adecvate în materie de azil, primire
iniţială şi returnare, precum şi măsuri prin care să se asigure punerea în aplicare
corespunzătoare a deciziei.
● Dintre cele trei state membre ale UE cu regimuri juridice derogatorii în SLSJ, la
mecanism participă Irlanda (la ambele decizii privind transferul), în timp ce Regatul
Unit 69 şi Danemarca nu participă (la regimul instituit prin cele două decizii, ci pe o bază
voluntară).
La executarea deciziei participă şi Islanda, Liechtenstein, Norvegia şi Elveţia (în calitate
de state asociate).
● Potrivit art. 13 din decizie, ea intră în vigoare în ziua următoare publicării sale în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (i.e. la 16 septembrie) şi se aplică persoanelor care
intră sau vor intra pe teritoriul celor două state membre (Italia sau Grecia) începând cu 15
august 2015 până la 17 septembrie 2017 70.
Cu toate acestea, Comisia Europeană şi Parlamentul European ar fi dorit ca programul de
transfer să înceapă din luna aprilie 2015.

II.2. A doua decizie privind transferul

(Decizia nr. 2015/1601 din 22 septembrie 2015)

II.2.1. Istoricul procedurii

● La începutul lunii septembrie 2015, a fost anunţat că, la nivelul instituţiilor UE, se
studia posibilitatea creşterii plafonului de solicitanţi de azil care ar urma să fie repartizaţi

69
Raportul Comisiei pentru UE (Camera Lorzilor) „The United Kingdom opt-in to the proposed Council
Decision on the relocation of migrants within the EU”, iulie 2015:
http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/ldeucom/22/22.pdf
70
Cf. şi comunicatul de presă al Consiliului UE din 14 septembrie.

31
între statele membre la 100.000 71, 120.000 sau chiar 160.000 de persoane 72. În acel
context, cota României urma să sporească la aproape 7.000 de solicitanţi de azil.
● Acea evoluţie s-a concretizat prin prezentarea, la 9 septembrie 2015, a propunerii de
Decizie a Consiliului de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei
internaţionale în beneficiul Italiei, Greciei şi Ungariei, [COM(2015)451] (în
continuare „doua decizie privind transferul”).
La 17 septembrie, subsecvent cererii preşedintelui său de accelerare a procedurii,
Parlamentul European a adoptat rezoluţia sa legislativă în procedura de consultare
[P8_TA(2015)0324 - 2015/0209(NLE)], fără a mai propune amendamente 73.
● Decizia a fost adoptată cu ocazia reuniunii extraordinare a Consiliului UE (JAI),
convocată la 22 septembrie 2015 – Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22
septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecţiei
internaţionale în beneficiul Italiei şi al Greciei (JO L 248, 24.9.2015, p. 80).
Întrucât nu s-a putut ajunge la consens asupra propunerii de compromis prezentată de
preşedinţia luxemburgheză 74 şi dat fiind că mai multe state membre au cerut trecerea la
vot, propunerea a fost supusă la vot (cu majoritate calificată); patru state membre
(Cehia 75, Slovacia, Ungaria 76 şi România) au votat împotrivă, în timp ce Finlanda s-a
abţinut de la vot 77.

II.2.2. Prezentarea principalelor dispoziţii

● A doua decizie privind transferul continuă abordarea celei dintâi decizii.
Trebuie remarcat, în primul rând, că Ungaria, stat vizat în propunerea de decizie –
avansată de Comisie – nu mai participă la mecanismul acestei decizii în calitate de stat în
prima linie.
Decizia are ca obiectiv transferarea în total din Italia şi Grecia a 120.000 de solicitanţi
care au în mod clar nevoie de protecţie internaţională, defalcaţi astfel (potrivit art. 4):
- 15.600 din Italia către celelalte state membre, conform tabelului din anexa II;
- 50.400 din Grecia, conform tabelului din anexa II;

71
Potrivit declaraţiilor preşedintelui Consiliului European din 3 septembrie 2015.
72
Presa a relatat (cf. EurActiv.ro, 4 septembrie 2015) că ultimul număr urma a fi anunţat de preşedintele
Comisiei Europene în discursul său anual privind starea Uniunii (9 septembrie 2015); numărul de 160.000
de migranţi se referă ambele decizii privind transferul (cf. discursul preşedintelui Comisiei Europene de la
acea dată).
73
A fost utilizată procedura de urgenţă vizată la art. 154 din Regulamentul de procedură al Parlamentului
European.
74
Cf. http://www.eu2015lu.eu/fr/actualites/articles-actualite/2015/09/22-conseil-jai-extra/index.html.
75
Potrivit unei note din 23 septembrie a guvernului ceh, respectivul stat renunţa la intenţia de sesizare a
Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o acţiune în anularea acestei decizii; cf. şi Euractiv, 25 septembrie.
76
Cf. comunicatul de presă al guvernului din 21 septembrie.
77
Motivând că aspectele privind repartizarea nu ar trebui decise cu majoritate calificată, ci ar trebui
convenite în mod voluntar (cf. comunicatul de presă al guvernului finlandez din 22 septembrie 2015).

32
- ulterior termenului de 12 luni de la data intrării în vigoare a deciziei (26 septembrie
2016) 78, 54.000 de solicitanţi din Italia şi Grecia (în mod proporţional) către alte state
membre în mod proporţional cu cifrele din anexele I şi II.
● Cheia de repartizare obligatorie, propusă de Comisia Europeană urmând criterii precum
populaţia statului în cauză şi PIB-ul său, nu mai figurează în textul deciziei adoptate.
● Comparativ cu dispoziţiile primei decizii, a doua decizie privind transferul are ca
elemente de noutate, printre altele, următoarele:
- în sensul art. 1 alin. (2), Comisia urmează a „ţine în permanenţă sub supraveghere”
situaţia afluxurilor masive de resortisanţi ai ţărilor terţe în statele membre, sens în care va
prezenta propuneri de modificare a acestei decizii, pentru a ţine seama de evoluţia
situaţiei de pe teren şi impactul ei asupra mecanismului de transfer, precum şi de evoluţia
presiunii exercitate asupra statelor membre;
- potrivit considerentului (27) din preambul şi art. 4 alin. (5)-(7), în termen de trei luni de
la intrarea în vigoare a deciziei, dacă există circumstanţe excepţionale şi cu condiţia de a
prezenta motive justificate în mod corespunzător, un stat membru poate notifica
Consiliului şi Comisiei faptul că nu este în măsură să participe la procesul de transfer a
până la 30 % din numărul solicitanţilor care i-a fost alocat conform deciziei.
Circumstanţele excepţionale includ – cu titlu exemplificativ – „o situaţie caracterizată de
un aflux brusc şi semnificativ de resortisanţi ai ţărilor terţe, a cărui magnitudine este de
aşa natură încât să exercite o presiune extremă chiar şi asupra unui sistem de azil bine
pregătit şi care în mod normal funcţionează în conformitate cu acquis-ul relevant al
Uniunii privind azilul, sau un aflux brusc şi semnificativ de resortisanţi ai ţărilor terţe cu
o probabilitate atât de mare încât justifică măsuri imediate”. Comisia întreprinde o
evaluare şi prezintă Consiliului propuneri pentru o decizie de punere în aplicare privind o
suspendare temporară a transferului a până la 30 % din numărul solicitanţilor care i-a fost
alocat statului membru respectiv. Atunci când se justifică, Comisia poate propune
prelungirea termenului pentru transferul numărului de solicitanţi alocat rămas cu până la
12 luni peste durata de aplicare a deciziei;
Notă: S-a renunţat astfel la sancţiunea financiară propusă de Comisia Europeană,
care viza obligarea statului membru care nu putea 79 să participe, integral sau
parţial, la transferul solicitanţilor, de a contribui la bugetul UE (mai concret la
Fondul pentru azil, migraţie şi integrare) cu o sumă echivalentă cu 0,002 % din
PIB, menită să acopere asistenţa de sprijinire a eforturilor întreprinse de către
toate celelalte state membre; în cazul participării parţiale la transfer, suma ar fi
urmat să fie redusă în mod proporţional (a se vedea considerentul (26) şi art. 4
alin. (2)).

78
Notă: Versiunea în limba română a art. 4 alin. (2) prima frază are următoarea formulare: „Până la 26
septembrie 2016”, iar considerentul (20) din preambul „Începând din 26 septembrie 2016”. Cf. alte versiuni
lingvistice ale art. 4 alin. (2): „À compter du 26 septembre 2016” (fr.); „As of 26 September 2016” (en.); „A
decorrere dal 26 settembre 2016” (it.); „A partir de 26 de setembro de 2016” (pt.); în schimb: „A más
tardar el 26 de septiembre de 2016” (sp.).
79
Din textul propunerii de decizie nu rezulta voinţa de a nu participa, ci imposibilitatea de a participa la
transfer.

33
- decizia se aplică persoanelor care intră pe teritoriul Italiei sau al Greciei începând cu
data intrării în vigoare a deciziei (i.e. ziua următoare publicării ei în Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene - 25 septembrie a.c.), pentru un termen de 24 de luni (i.e. până la 26
septembrie 2017), precum şi solicitanţilor care au ajuns pe teritoriul celor două state
membre începând cu şase luni înainte de intrarea ei în vigoare (i.e. 24 martie 2015) 80.
În privinţa contingentului iniţial (pentru primul an de aplicare a deciziei), România
urmează a prelua 585 de persoane din Italia (din totalul de 15.600 de solicitanţi
transferaţi) şi 1.890 de persoane din Grecia (din 50.400 de solicitanţi transferaţi),
însemnând 2475 de persoane.

80
Comparativ cu o lună înainte de intrarea în vigoare – în cazul primei decizii privind transferul.

34
III. Un mecanism permanent de transfer în caz de criză

DATE DESPRE PROPUNERE

1. Data adoptării de către Comisia Europeană: 9 septembrie 2015; responsabil Dimitris
AVRAMOPOULOS (Migraţie, afaceri interne şi cetăţenie)
2. Denumire document: Propunere de Regulament al Parlamentului European şi al
Consiliului de instituire a unui mecanism de transfer în caz de criză şi de modificare a
Regulamentului (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 26
iunie 2013 de stabilire a criteriilor şi mecanismelor de determinare a statului membru
responsabil de examinarea unei cereri de protecţie internaţională prezentate într-unul
dintre statele membre de către un resortisant al unei ţări terţe sau de către un apatrid
3. Date de identificare: COM(2015)450; 2015/0208(COD)
4. Tipul documentului: legislativ
5. Temei juridic: art. 78 alin. (2) lit. (e) TFUE
6. Procedură legislativă: ordinară
7. Subsidiaritate: da; termen - 14 septembrie - 9 noiembrie 2015
8. Stadiul actual/Evoluţii viitoare:
- Parlamentul European: comisie competentă pentru raport – Comisia pentru libertăţi,
justiţie şi afaceri interne (LIBE); comisii sesizate pentru aviz – Comisia pentru afaceri
economice şi monetare (ECON) şi Comisia pentru ocuparea forţei de muncă şi afaceri
sociale (EMPL); etapă pregătitoare; 22 septembrie – LIBE a organizat o dezbatere care a
abordat şi această propunere 81;
- Consiliul UE: reuniune viitoare – 8 octombrie 2015; la 29 septembrie, propunerea a
fost examinată de consilierii JAI82.

III.1. Obiectivul propunerii

● Propunerea are ca obiectiv instituirea unui mecanism permanent de transfer al
solicitanţilor care au în mod clar nevoie de protecţie internaţională – pentru viitoare
situaţii de criză generate de un aflux de migranţi, prin stabilirea unei proceduri rapide de
transfer, în scopul promovării unui echilibru între eforturile statelor membre în a
răspunde acestor situaţii de criză şi pentru a se asigura un acces rapid la procedurile de
acordare a protecţiei internaţionale; se are în vedere completarea punerii în aplicare a
procedurii de transfer cu o cooperare administrativă strânsă între statele membre şi cu
sprijinul operaţional al EASO (considerentele (3) şi (11) din preambul).

III.2. Prezentarea principalelor dispoziţii

81
Cf. proiectul ordinii de zi a comisiei.
82
Cf. doc. nr. CM 3926/1/15 REV 1 din 28 septembrie 2015.

35
● Propunerea, care amendează Regulamentul Dublin (604/2013), instituie un regim
derogatoriu de la respectivul regulament, prin aceea că – în cadrul mecanismului de
transfer în caz de criză, statul membru de transfer urmează a examina un anumit număr
de cereri de protecţie internaţională, prin derogare de la principiul prevăzut la art. 3
alin. (1) din Regulamentul Dublin, conform căruia o cerere este examinată de statul
membru desemnat responsabil potrivit criteriilor stabilite de capitolul III din acel act; se
instituie, în plus, derogări de la regulile de prezentare a unei cereri de preluare (art. 21),
de răspuns la o atare cerere (art. 22) şi modalităţile şi termenele de transfer (art. 29) – caz
în care urmează a se aplica normele procedurale prevăzute în anexa IV din propunere.
● În esenţă, propunerea introduce o nouă secţiune – VII („Mecanismul de transfer în caz
de criză”) în capitolul VI („Proceduri de preluare şi reprimire”), care va conţine patru
articole – art. 33a-art. 33d.
● Principalele dispoziţii propuse sunt:
- definirea cadrului de activare a mecanismului de transfer în caz de criză (art. 33a
alin. (1)) – Comisia Europeană urmează a stabili că un stat membru se confruntă cu o
situaţie de criză care periclitează sistemul Dublin din cauza unei presiuni extreme,
caracterizate de un aflux important şi disproporţionat de migranţi; ea va utiliza informaţii
colectate de EASO şi de Frontex;
- precizarea regulii conform căreia, în cazul activării mecanismului de transfer în caz de
criză, statul membru de transfer urmează a examina cererile de protecţie internaţională
depuse de solicitanţi (art. 33a alin. (2));
- abilitarea Comisiei de a adopta acte delegate 83 privind aplicarea mecanismului de
transfer în caz de criză în beneficiul unui stat membru – pentru a stabili următoarele
aspecte: existenţa unei situaţii de criză; numărul de persoane care urmează a fi transferate
din statul membru vizat; modul de repartizare a acelor persoane între statele membre prin
aplicarea formulei cheii de repartizare; perioada de aplicare a mecanismului de transfer în
caz de criză (art. 33a alin. (3) şi (4)); actul delegat vizează şi modificarea cotelor
repartizate între statele membre atunci când un stat membru nu poate participa la
mecanism (art. 33b alin. (2) paragraful al doilea); Comisiei urmează a i se conferi
competenţa de a adopta aceste acte delegate pentru o perioadă de cinci ani de la data
intrării în vigoare a regulamentului;
- enunţarea de criterii (exemplificative, iar nu limitative) de apreciere (de Comisie) a
existenţei unei situaţii de criză: amploarea („încât să exercite o presiune extremă chiar
şi asupra unui sistem de azil bine pregătit şi care funcţionează în conformitate cu toate
aspectele relevante ale acquis-ului UE în materie de azil”, inclusiv dimensiunea statului
membru în cauză); numărul total de solicitanţi de protecţie internaţională; numărul de
intrări neregulamentare ale resortisanţilor ţărilor terţe şi ale apatrizilor – pentru ultimele
şase luni; creşterea acelor cifre comparativ cu aceeaşi perioadă din anul precedent;
numărul de cereri pe cap de locuitor în statul membru care beneficiază de procedura de
transfer introduse în ultimele 18 luni, comparativ cu media Uniunii (art. 33a alin. (5));

83
Pentru această categorie de acte juridice a se vedea art. 290 TFUE.

36
 Notă: Este neclară sursa criteriilor de apreciere a modului de funcţionare a unui
sistem naţional de azil. Cu alte cuvinte, există, în normele în vigoare la nivelul
UE, criterii de evaluare a sistemelor naţionale de azil?
În plus, în scopul ilustrării dificultăţilor de evaluare a modului de funcţionare
practică a sistemului comun de azil la nivelul UE (şi a naturii prezumţiei de
respectare a drepturilor fundamentale de către un stat membru), ne putem raporta
la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene – de pildă la hotărârea din
21 decembrie 2011, N.S. şi alţii, cauzele conexate C-411/10 şi C-493/10, ECLI:
EU:C:2011:865.
- enunţarea de criterii (exemplificative, iar nu limitative) de apreciere (de Comisie) în
vederea stabilirii numărului de persoane care urmează să fie transferate: numărul de
solicitanţi de protecţie internaţională pe cap de locuitor din statele membre care
beneficiază de procedura de transfer înregistrat în ultimele 18 luni şi, în special, ultimele
şase luni, în comparaţie cu media Uniunii; capacitatea sistemului de azil din statul
membru respectiv; participarea statului membru în precedentele iniţiative de solidaritate
şi măsura în care acel stat a beneficiat de măsurile de solidaritate anterioare ale UE; se
instituie un prag de 40 % pentru numărul persoanelor care urmează a fi transferate din
numărul cererilor depuse în acel stat în ultimele şase luni (art. 22a alin. (6));
- definirea (considerentul (8) şi art. 33b alin. (1)) a unei aşa-numite „chei de repartizare”
(anexa III), urmând patru criterii: dimensiunea populaţiei, respectiv PIB-ul total (ambele
cu o pondere de 40 %); numărul mediu al cererilor de azil per milion de locuitori în
perioada 2010-2014, respectiv rata şomajului (ambele cu o pondere de 10 %, cu un plafon
de 30 % din efectul criteriilor populaţiei şi PIB-ului asupra cheii);
Notă: Această cheie de repartizare s-a regăsit şi în cele două propuneri anterioare
de decizie privind transferul – devenite Deciziile Consiliului UE 2015/1523 şi
2015/1601 – dar la care s-a renunţat în cele din urmă în cursul negocierilor
Consiliului. Este neclară originea acestei chei de repartizare.
- instituirea unei sancţiuni financiare pentru statul membru care nu poate (i.e. nu care nu
doreşte) să participe la mecanismul de transfer pe termen de un an – considerentul (9) şi
art. 33b alin. (2) – caz în care acela ar urma să contribuie la bugetul UE cu o sumă
echivalentă cu 0,002 % din PIB;
Notă: Această dispoziţie se regăsea şi în propunerea de decizie prezentată de
Comisie – COM(2015)451, la care s-a renunţat însă ulterior, în Decizia nr.
1601/22 septembrie 2015.
- domeniul ratione personae (art. 33c şi considerentul (7)): urmează a fi transferaţi doar
solicitanţii care, pe de o parte, au depus cererea de protecţie internaţională în statul
membru vizat, iar pe de altă parte, aparţin unor naţionalităţi pentru care procentajul
deciziilor de acordare a protecţiei internaţionale din totalul deciziilor în primă instanţă cu
privire la cererile de protecţie internaţională, astfel menţionate în capitolul III din
Directiva 2013/32 (privind procedurile de azil), este, potrivit celor mai recente medii
trimestriale actualizate de la nivelul UE furnizate de Eurostat, de cel puţin 75 %;
Notă: Dispoziţii similare se regăsesc la art. 3 din Deciziile Consiliului UE
2015/1523 şi 2015/1601.

37
- obligarea statului beneficiar al procedurii de transfer de a prezenta Comisiei o foaie de
parcurs cu măsuri care să asigure punerea în aplicare adecvată a mecanismului de transfer
în caz de criză; stabilirea în contul Comisiei a unor atribuţii de a adopta un act delegat în
vederea suspendării aplicării mecanismului de transfer în cazul în care statul vizat nu îşi
respectă obligaţiile aferente foii de parcurs etc. (art. 33d).
Notă: În aprecierea respectării principiului subsidiarităţii, se poate avea în vedere
şi gravitatea sancţiunii prevăzute în versiunea iniţială a propunerii – suspendarea
mecanismului pentru statul beneficiar în cazul încălcării de acel stat a unor
obligaţii ce i-ar reveni (formulate oricum generic?). Cu alte cuvinte, dată fiind
natura transnaţională a unei crize (sau presiuni) migraţioniste, cum se poate
atribui un caracter decisiv remedierii crizei (eminamente) la nivelul acelui stat
membru – beneficiar?
- recunoaşterea importanţei considerentelor de securitate naţională şi ordine publică
(considerentul (12)) – în sensul în care, în cazul în care un stat membru are motive
întemeiate să considere că un solicitant constituie un pericol pentru securitatea naţională
sau ordinea publică, acel stat ar urma să informeze celelalte state membre cu privire la
aceasta;
Notă: Prin urmare, statul membru nu va avea posibilitatea (precum ar avea-o prin
a doua decizie privind transferul – Decizia nr. 2015/1601) de a refuza preluarea
unui atari persoane.
- recunoaşterea posibilităţii statului membru de transfer de a-şi exprima anumite
preferinţe în privinţa solicitanţilor, cu respectarea principiului nediscriminării, pentru
considerente de integrare a lor (considerentul (14));
Notă: Aceeaşi regulă se regăseşte în Decizia nr. 2015/1523.
- recunoaşterea importanţei măsurilor naţionale de evitare a circulaţiei (deplasării)
secundare (considerentele (16)-(18));
Notă: Enunţuri similare se regăsesc în Decizia nr. 2015/1523.

III.3. Chestiunea temeiului juridic

● Propunerea are ca temei juridic art. 78 alin. (2) lit. (e) TFUE, dispoziţie care are
următoarea formulare: „În înţelesul alineatului (1) 84, Parlamentul European şi Consiliul,
hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsurile referitoare la
un sistem european comun de azil, care cuprinde: […] criterii şi mecanisme de
determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil sau de
protecţie subsidiară [.]”
Expunerea de motive care însoţeşte propunerea susţine că respectiva dispoziţie ar trebui
utilizată ca temei juridic întrucât acelaşi temei juridic a fost utilizat şi pentru actul supus
modificării – Regulamentul Dublin.

84
Cel care stabileşte obiectivul dezvoltării unei politici comune a UE în domeniul dreptului de azil, al
protecţiei subsidiare şi al protecţiei temporare.

38
● Pe de altă parte, declaraţia introdusă în rezoluţia legislativă a Parlamentului European
referitoare la prima decizie privind transferul [P8_TA(2015)0306] (a se vedea
secţiunea II.1.1, infra) susţinea recurgerea la art. 78 alin. (2) TFUE coroborat cu art. 80 a
doua teză TFUE pentru viitoarele măsuri ale UE menite să atingă o „abordare structurată
a tuturor situaţiilor de criză viitoare”.
Art. 80 TFUE are următoarea formulare: „Politicile Uniunii menţionate la prezentul
capitol 85 şi punerea în aplicare a acestora sunt reglementate de principiul solidarităţii şi al
distribuirii echitabile a răspunderii între statele membre, inclusiv pe plan financiar. Ori de
câte ori este necesar, actele Uniunii adoptate în temeiul prezentului capitol cuprind
măsuri adecvate pentru aplicarea acestui principiu”.
Dat fiind, însă, că art. 80 TFUE are statut orizontal, el nu poate constitui un temei juridic
precis pentru adoptarea de măsuri în materie 86.

III.4. Principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii

● Expunerea de motive motivează respectarea principiului subsidiarităţii prin criteriul
efectelor transnaţionale, respectiv prin criteriul insuficienţei acţiunii statelor membre,
astfel: „Propunerea introduce un mecanism de transfer pentru a oferi un răspuns structural
situaţiilor de criză din orice stat membru cauzate de un aflux important şi disproporţionat
de persoane şi pentru a asigura o repartizare echitabilă a responsabilităţilor între statele
membre în perioadele de criză. Acest mecanism implică o derogare de la criteriile de
alocare a responsabilităţii prevăzute de Regulamentul Dublin. Prin definiţie, UE va
interveni în cazul în care un stat membru nu poate face faţă situaţiei pe cont propriu. În
plus, propunerea are ca obiectiv asigurarea aplicării corecte a sistemului Dublin în
perioadele de criză şi abordarea problemei deplasărilor secundare ale resortisanţilor
ţărilor terţe între statele membre, o problemă care, prin natura sa, este transnaţională. Este
clar că acţiunile întreprinse la nivelul fiecărui stat membru nu pot răspunde în mod
satisfăcător la toate provocările comune cu care se confruntă statele membre în acest
domeniu. Principiile solidarităţii şi responsabilităţii comune conferă acţiunii UE în acest
domeniu un caracter crucial”.
Note: Cu toate acestea, o examinare a modului în care propunerea respectă acest
principiu poate ţine cont de considerente precum următoarele:
- potrivit art. 5 alin. (1) TUE, principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii
reglementează modul de exercitare a competenţelor Uniunii, în sensul că ele nu
pun în cauză respectivele competenţe; nu este pusă în cauză competenţa UE de a
stabili un cadru pentru gestiunea fluxurilor de migranţi, ci – în cadrul controlului
pe care îl exercită în privinţa modului în care o propunere a UE respectă acest
principiu – parlamentele statelor membre au dreptul de a examina modul concret
în care propunerea îndeplineşte criteriile vizate de tratate.

85
i.e. capitolul 2 – „Politici privind controlul la frontiere, dreptul de azil şi imigrarea” din titlul V al TFUE
– „Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie”.
86
Art. 80 TFUE se poate compara şi cu art. 222 alin. (1) TFUE (i.e. clauza de solidaritate).

39
 - obligaţia de motivare (art. 296 al doilea paragraf TFUE) care revine Comisiei
Europene în cazul prezentării unui proiect de act legislativ presupune şi evaluarea
impactului (a se vedea şi art. 5 din Protocolul nr. 2 anexat tratatelor UE); or,
propunerea de faţă nu cuprinde o atare evaluare şi, în plus, în privinţa implicaţiilor
bugetare afirmă că „[i]nstituirea unui cadru permanent pentru un mecanism de
transfer în caz de criză nu prezintă nicio implicaţie pentru bugetul UE.
Implicaţiile bugetare ale activării cadrului vor trebui evaluate în funcţie de
împrejurările specifice din fiecare stat membru afectat”;
- din perspectiva criteriului sporului de valoare al acţiunii UE, se poate avea în
vedere aprecierea din considerentul (6) al preambulului propunerii de faţă în
sensul în care „Comisia realizează în prezent o evaluare cuprinzătoare a
Regulamentului Dublin care ar putea duce la o revizuire mai amplă a sistemului
Dublin”; or, pentru considerente de oportunitate, s-ar putea avea în vedere
prezentarea unei propuneri de instituire a unui mecanism permanent simultan cu
viitoarea propunere generală de revizuire a sistemului Dublin;
- întinderea atribuţiilor conferite Comisiei Europene de adopta acte delegate în
temeiul propunerii; cu alte cuvinte, în sensul art. 290 alin. (1) TFUE – viitoarele
acte delegate „completează sau modifică anumite elemente neesenţiale ale actului
legislativ” (adică ale viitorului regulament care modifică Regulamentul Dublin)?
În această privinţă, trebuie remarcat că, în comparaţie cu Regulamentul Dublin,
propunerea de faţă extinde în mod semnificativ domeniul delegării de competenţe.
Cu alte cuvinte, viitorul mecanism va depinde în cea mai mare măsură de
aprecierea Comisiei Europene.
● Referitor la principiul proporţionalităţii, expunerea de motive susţine următoarele: „În
forma sa actuală, Regulamentul (UE) nr. 604/2013 nu prevede instrumente care să
permită răspunsuri suficiente la situaţiile de presiune extremă exercitată asupra sistemelor
de azil ale statelor membre. Diferitele măsuri financiare şi operaţionale de care dispun
Comisia Europeană şi EASO pentru a sprijini sistemele de azil din mai multe state
membre s-au dovedit insuficiente pentru a răspunde singure situaţiilor de criză. Pentru a
asigura un cadru adecvat în situaţii urgente şi grave în domeniul azilului, decizia de a
întreprinde, la nivelul UE, acţiuni suplimentare în acest sens nu depăşeşte ceea ce este
necesar pentru a atinge obiectivul de a răspunde în mod eficace situaţiei”.
Note: Examinarea respectării acestui principiu ar putea lua în considerare
următoarele considerente:
- evaluarea respectării principiului proporţionalităţii nu se poate face in abstracto,
ci în concret, prin compararea a varii opţiuni; cu toate acestea, propunerea de faţă
nu prezintă atari opţiuni;
- acea evaluare ar trebui să aibă în vedere caracterul obligatoriu al cotelor de
refugiaţi sau – dimpotrivă – caracterul voluntar; importanţa factorilor care conduc
la stabilirea cheii de repartizare etc.

40
III.5. Alte observaţii – paralelisme în normele UE
● Din perspectiva principiului subsidiarităţii, are importanţă deosebită şi examinarea
sporului de valoare al acţiunii Uniunii, care reprezintă un criteriu al acelui principiu.
În acest sens, sporul de valoare al acţiunii propuse la nivelul UE se poate examina din
perspectiva a varii paralelisme de reglementare.
● Există, în primul rând, un paralelism explicit – enunţat în considerentul (4) al
preambulului propunerii – între mecanismul permanent de transfer şi posibilitatea
Consiliului UE de a recurge la art. 78 alin. (3) TFUE pentru adoptarea de măsuri
provizorii, temporare (i.e. pe modelul celor două decizii privind transferul adoptate de
Consiliu în cursul lunii septembrie a.c.), cu atât mai mult cu cât prezenta propunere
conţine multe paralelisme cu dispoziţii ale celor două decizii privind transferul, cel puţin
în versiunea propunerilor prezentate de Comisie. Or, în această ipoteză se poate examina
în ce măsură propunerea de faţă este justificată prin criteriul amintit deja. Este neclară
justificarea necesităţii coexistenţei celor două mecanisme.
În plus, expunerea de motive care însoţeşte propunerea de faţă nu motivează acest
paralelism, ci se limitează la a susţine că „[a]doptarea măsurilor de urgenţă în temeiul
articolului 78 alineatul (3) din TFUE va rămâne relevantă în situaţii excepţionale în care
este necesar un răspuns de urgenţă”.
● Chestiunea utilităţii aplicării paralele a două mecanisme de gestionare a crizelor
în cadrul Regulamentului Dublin, modificat prin propunerea de faţă
În al doilea rând, considerentul (3) din preambulul propunerii face referire la posibilitatea
aplicării în paralel, pentru acelaşi stat membru, a mecanismului de alertă timpurie,
pregătire şi gestionare a crizelor în domeniul azilului – reglementat la art. 33 alin. (3) din
Regulamentul Dublin (care, în esenţă, presupune elaborarea de către statul membru
confruntat cu o presiune migraţionistă a unui plan de acţiune etc.) – şi a viitorului
mecanism permanent de transfer.
Deşi este adevărat că mecanismul vizat la art. 3 alin. (3) din Regulamentul Dublin nu
permite derogarea – pentru statul membru în cauză - de la criteriile de responsabilitate
stabilite, cu toate acestea, prezentarea propunerii de amendare a Regulamentului Dublin
ar fi trebuit însoţită de o evaluare a funcţionării acelui mecanism.
● Directiva 2001/55 şi mecanisme utilizate în cazul unui aflux masiv de migranţi
În al treilea rând, ar trebui avut în vedere faptul că, în dreptul UE în vigoare, există
Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie 2001 privind standardele minime pentru
acordarea protecţiei temporare, în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate, şi
măsurile de promovare a unui echilibru între eforturile statelor membre pentru primirea
acestor persoane şi suportarea consecinţelor acestei primiri (JO L 212, 7.8.2001, p. 12,
Ediţie specială, 19/vol. 3, p. 179).
Până în prezent, directiva nu a fost utilizată, Comisia apreciind absenţa unor afluxuri
masive de persoane strămutate 87.

A se vedea şi European Council on Refugees and Exiles: ECRE Submission to the European Commission
87

Consultation on the Future of Home Affairs Policies An Open and Safe Europe – What Next?, ianuarie

41
În 2011, Comisia Europeană susţinea 88 necesitatea îndeplinirii a trei condiţii pentru
iniţierea mecanismului vizat de directivă: dacă rezultă în mod clar că persoanele vizate
sunt susceptibile să aibă nevoie de protecţie internaţională, dacă nu se pot întoarce, în
condiţii de siguranţă în ţara de origine şi dacă numărul acelor persoane este suficient de
mare.
În schimb, printr-o rezoluţie din 9 octombrie 2013 (referitoare la măsurile UE şi ale
statelor membre pentru a face faţă fluxului de refugiaţi ca urmare a conflictului din Siria)
(2013/2837(RSP)) – P7_TA(2013)0414, Parlamentul European „solicit[a] UE să ia
măsuri adecvate, responsabile în ceea ce priveşte posibilul flux de refugiaţi în statele sale
membre; invit[a] Comisia şi statele membre să continue monitorizarea situaţiei actuale şi
să elaboreze planificarea de urgenţă, luând în considerare inclusiv posibilitatea de a
aplica Directiva privind protecţia temporară [2001/55] , dacă şi când este cazul[.]” (par.
14).
Apelul la declanşarea mecanismului directivei a fost reluat în Rezoluţia Parlamentului
European din 29 aprilie 2015 referitoare la cele mai recente tragedii din Mediterana şi
politicile UE în materie de migraţie şi azil (2015/2660(RSP)) - P8_TA(2015)0176, par. 7.
Obiectivul acestei directive (art. 1) este „stabilirea standardelor minime pentru acordarea
protecţiei temporare în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate din ţări terţe, care
nu se pot întoarce în ţara lor de origine, şi promovarea unui echilibru între eforturile
statelor membre pentru primirea acestor persoane şi suportarea consecinţelor acestei
primiri”.
Activarea protecţiei temporare are loc printr-o decizie adoptată de Consiliu, la propunerea
Comisiei (art. 5).
Or, nu este clar de ce, cu ocazia prezentării propunerii de instituire a unui atare mecanism
permanent (dar, mai general, cu ocazia prezentării măsurilor în domeniu începând cu luna
mai a.c.), Comisia Europeană nu a făcut nici măcar referire la importanţa sistemului
Directivei 2001/55.
În Parlamentul European au fost adresate şi alte întrebări cu răspuns scris având ca obiect
Directiva 2001/55, printre care: E-2042/01 (13 iulie 2001); E-004244/2011 şi E-
004245/2011 (3 mai 2011); E-004779/2011 (16 mai 2011).
La 8 iunie 2011, un membru al Parlamentului European, Fiorello Provera (EFD), a
adresat Comisiei o întrebare cu răspuns scris [P-005637/2011], în care i se cerea să
specifice condiţiile şi criteriile cuantificabile care ar putea fi invocate în vederea activării
mecanismului vizat de Directiva 2001/55.
În răspunsul oferit de dna Malmström la 5 iulie 2011, se arăta că, dat fiind caracterul
special al protecţiei temporare, nu puteau exista criterii cantitative prestabilite pentru
declararea existenţei unui influx masiv, acesta fiind rostul procedurii decizionale vizate în
acea directivă. La acel moment, se susţinea neîndeplinirea condiţiilor vizate de directivă
pentru declanşarea mecanismului, dată fiind împrejurarea că marea majoritate a

2014, p. 5, la adresa: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-

consultation/2013/pdf/0027/organisations/ecre-european-council-on-refugees-and-exiles_en.pdf.
88
Cf. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-226_en.htm.

42
persoanelor care ajunseseră în UE din ţările de la sud de Mediterana nu erau persoane
strămutate, ci migranţi având cetăţenia tunisiană. În schimb, se arăta că fluxul continuu
de persoane care pot avea nevoie de protecţie internaţională, în particular cele provenite
din Libia, ar putea atinge în viitor un punct în care condiţiile de activare a directivei ar fi
îndeplinite.
● La 29 octombrie 2014, un alt membru al Parlamentului European, Elisabetta Gardini
(PPE), a adresat Comisiei Europene o întrebare cu răspuns scris (E-008507-14) cu privire
la posibila aplicare a Directivei 2001/55 în contextul conflictului din Siria, care urmărea
să stabilească, pe de o parte, dacă fluxul masiv de persoane strămutate din Siria constituia
un flux masiv în înţelesul acelei directive, iar pe de altă parte, dacă urma a fi activat
mecanismul directivei, în sensul prezentării de Comisie a unei propuneri către Consiliu.
Răspunsul dlui Avramopoulos din 28 ianuarie 2015 susţinea că, întrucât, potrivit
Eurostat, între ianuarie şi octombrie 2014, aproape 100.000 de sirieni solicitaseră azil în
UE, la acel moment, Comisia aprecia că nu era justificată o propunere de declanşare a
mecanismului vizat de directivă. În plus, în acord cu comunicarea „O Europă deschisă şi
sigură: transformarea obiectivelor în realitate” [COM(2014)154], Comisia se angaja ca în
2015 să evalueze cadrul în vigoare privind protecţia temporară în vederea creşterii
pregătirii UE pentru gestionarea fluxurilor masive; dacă se considera necesar, Comisia
urma a propune o revizuire a directivei pentru a o face un instrument mai practic şi
flexibil. Se amintea comandarea în 2014 a unui studiu privind evaluarea directivei.

III.6. Poziţii ale instituţiilor UE

● Comisia Europeană a comandat în 2010 un studiu privind fezabilitatea instituirii unui
mecanism de transfer al beneficiarilor protecţiei internaţionale 89, efectuat de Ramboll
Management Consulting şi Eurasylum Limited.
● Parlamentul European, în rezoluţia adoptată la 10 septembrie 2015 referitoare la
migraţie şi refugiaţi în Europa – P8_TA(2015)0317 (secţiunea I.4.1, supra), par. 9, a
reluat „solicitarea adresată Comisiei de a modifica Regulamentul Dublin în vigoare
pentru a include dispoziţii referitoare la un sistem permanent şi obligatoriu de distribuţie
a solicitanţilor de azil între cele 28 de state membre, utilizând o cheie de alocare
obligatorie şi echitabilă, ţinând seama de perspectivele de integrare şi de nevoile şi
circumstanţele specifice ale solicitanţilor de azil[.]”

89
Study on the feasibility of establishing a mechanism for the relocation of beneficiaries of international
protection, JLX/2009/ERFX/PR/1005, iulie 2010.

43
IV. O listă comună la nivelul UE a ţărilor de origine sigure

DATE DESPRE PROPUNERE

1. Data adoptării de către Comisia Europeană: 9 septembrie 2015; responsabil Dimitris
AVRAMOPOULOS (Migraţie, afaceri interne şi cetăţenie)
2. Denumire document: Propunere de Regulament al Parlamentului European şi al
Consiliului de constituire a unei liste comune la nivelul UE a ţărilor de origine sigure în
sensul Directivei 2013/32/UE a Parlamentului European şi a Consiliului privind
procedurile comune de acordare şi retragere a protecţiei internaţionale, precum şi de
modificare a Directivei 2013/32/UE
3. Date de identificare: COM(2015)452; 2015/0211(COD)
4. Tipul documentului: legislativ
5. Temei juridic: art. 78 alin. (2) lit. (d) TFUE 90
6. Procedură legislativă: ordinară
7. Subsidiaritate: da; termen - 14 septembrie - 9 noiembrie 2015
8. Stadiul actual/Evoluţii viitoare:
- Parlamentul European: comisie competentă pentru raport – Comisia pentru libertăţi,
justiţie şi afaceri interne (LIBE); comisii sesizate pentru aviz – Comisia pentru afaceri
externe (AFET); etapă pregătitoare;
- Consiliul UE: reuniune viitoare – 8 octombrie 2015; la 17 septembrie, grupul
„Prietenii preşedinţiei (azil)” 91 a examinat propunerea Comisiei Europene (în prezenţa
ţărilor asociate) 92; la 29 septembrie, propunerea a fost examinată de consilierii JAI 93
9. Alte informaţii: La 23 septembrie 2015, Comisia Europeană a anunţat (cf.
comunicatul de presă) transmiterea către România a unei scrisori de punere în întârziere94
pentru necomunicarea măsurilor de transpunere a Directivei 2013/32.
Protocolul nr. 24 privind dreptul de azil pentru resortisanţii statelor membre ale Uniunii
Europene, anexat TUE şi TFUE, reglementează acest drept între statele membre ale UE:
ca principiu, statele membre ale UE „sunt considerate ca reprezentând ţări de origine
sigure unele faţă de celelalte în privinţa tuturor chestiunilor juridice şi practice conexe
problemelor de azil”.

90
Având următoarea formulare: „(2) În înţelesul alineatului (1) [al art. 78 TFUE], Parlamentul European şi
Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsurile referitoare la un
sistem european comun de azil, care cuprinde: […] proceduri comune de acordare şi de retragere a
regimului unitar de azil sau de protecţie subsidiară[.]”
Notă: Dispoziţia este temeiul juridic utilizat pentru adoptarea Directivei 2013/32, care urmează a fi
modificată prin propunerea de faţă.
91
Friends of Presidency (Asylum).
92
Cf. doc. nr. CM 3796/15 din 16 septembrie 2015.
93
Cf. doc. nr. CM 3926/1/15 REV 1 din 28 septembrie 2015.
94
Ca primă etapă în procedura de constatare a neîndeplinirii obligaţiilor (art. 258 TFUE).

44
IV.1. Obiectivele propunerii
● Obiectivul general. Propunerea vizează consolidarea aplicării dispoziţiilor referitoare
la ţările de origine sigure prevăzute în Directiva 2013/32 (privind procedurile de azil), în
calitate de instrument esenţial pentru facilitarea prelucrării rapide a cererilor care sunt
probabil nefondate 95.
● Obiective specifice: se urmăreşte, pe de o parte, facilitarea utilizării de către toate
statele membre a procedurilor legate de aplicarea noţiunii de ţară de origine sigură,
sporind eficienţa globală a sistemelor lor de azil în ceea ce priveşte cererile de protecţie
internaţională care sunt probabil nefondate, iar pe de altă parte, soluţionarea unor
divergenţe existente între listele naţionale ale ţărilor de origine sigure, din cauza cărora
solicitanţii de protecţie internaţională care provin din aceleaşi ţări terţe nu sunt
întotdeauna supuşi aceloraşi proceduri în statele membre; urmează a fi facilitată
convergenţa în privinţa aplicării procedurilor şi se vor descuraja deplasările secundare ale
solicitanţilor de protecţie internaţională (considerentul (4) din preambul).

IV.2. Prezentarea principalelor dispoziţii

● Lista comună la nivelul UE a ţărilor de origine sigure – inclusă în anexa la propunere –
urmează a fi constituită pe baza criteriilor comune stabilite în Directiva 2013/32.
Lista urmează a include următoarele ţări: Albania, Bosnia şi Herţegovina, fosta
Republică iugoslavă a Macedoniei, Kosovo* 96, Muntenegru, Serbia, Turcia.
Considerentele (10)-(16) din preambul descriu criterii relevante în privinţa acelor ţări.
● Propunerea de regulament nu va modifica criteriile enunţate în anexa I la Directiva
2013/32 97; acea anexă dispune:
„O ţară este considerată ţară de origine sigură în cazul în care, pe baza situaţiei
legale, a aplicării legii într-un regim democratic şi a situaţiei politice generale, se
poate demonstra că în ţara respectivă, în general şi consecvent, nu se recurge la
persecuţie, astfel cum este definită la articolul 9 din Directiva 2011/95/UE
[articolul este citat imediat infra], la tortură sau la tratamente ori pedepse inumane
sau degradante şi nici nu există vreo ameninţare din motiv de violenţă
nediscriminatorie în situaţii de conflict armat internaţional sau intern.
La efectuarea acestei evaluări, se ţine seama, inter alia 98, de măsura în care se
asigură protecţie împotriva persecuţiei şi relelor tratamente prin:
(a) legile şi reglementările relevante ale ţării şi modul cum sunt aplicate;

95
Sau: sunt susceptibile să fie nefondate; cf. „which are likely to be unfounded” (en.); „susceptibles d'être
infondées” (fr.).
96
În privinţa căruia propunerea include următoarea clauză: „Această denumire nu aduce atingere poziţiilor
privind statutul şi este conformă cu RCSONU 1244/99, precum şi cu Avizul CIJ privind Declaraţia de
independenţă a Kosovo”.
97
Titlul său urmează a fi modificat (din „Desemnarea ţărilor de origine sigure în sensul articolului 37
alineatul (1)” în „Desemnarea ţărilor de origine sigure în sensul articolului 36 şi al articolului 37 alineatul
(1)”); a se vedea infra pentru modificarea art. 36 şi 37 din directivă.
98
i.e. printre altele.

45
 (b) respectarea drepturilor şi a libertăţilor prevăzute de Convenţia europeană
pentru protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi/sau Pactul
internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi/sau Convenţia Organizaţiei
Naţiunilor Unite împotriva torturii, în special drepturile de la care nicio derogare
nu este permisă în conformitate cu articolul 15 alineatul (2) din convenţia
menţionată anterior;
(c) respectarea principiului nereturnării în conformitate cu Convenţia de la
Geneva;
(d) existenţa unui sistem de căi de atac efective împotriva încălcării acestor
drepturi şi libertăţi.”
● „Acte de persecuţie” – art. 9 din Directiva 2011/95
„(1) Pentru a fi considerat drept un act de persecuţie în sensul articolului 1
secţiunea A din Convenţia de la Geneva, acesta trebuie:
(a) să fie suficient de grav prin natura sau prin caracterul său repetat pentru a
constitui o încălcare gravă a drepturilor fundamentale ale omului, în special a
drepturilor de la care nu este posibilă nicio derogare în temeiul articolului 15
alineatul (2) din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale; sau
(b) să fie o acumulare de diverse măsuri, inclusiv de încălcări ale drepturilor
omului, care să fie suficient de gravă pentru a afecta un individ în mod similar cu
cele menţionate la litera (a).
(2) Actele de persecuţie, în sensul alineatului (1), pot lua, printre altele,
următoarele forme:
(a) acte de violenţă fizică sau psihică, inclusiv acte de violenţă sexuală;
(b) măsuri legale, administrative, poliţieneşti şi/sau judiciare care sunt
discriminatorii în sine sau sunt puse în aplicare în mod discriminatoriu;
(c) urmărirea penală sau sancţiunile care sunt disproporţionate sau discriminatorii;
(d) refuzul unei căi de atac judiciare care conduce la o sancţiune disproporţionată
sau discriminatorie;
(e) urmărirea penală sau sancţiuni în cazul refuzului de a efectua serviciul militar
în situaţii de conflict, atunci când serviciul militar ar presupune comiterea unor
infracţiuni sau îndeplinirea unor acte care intră sub incidenţa motivelor de
excludere prevăzute la articolul 12 alineatul (2);
(f) actele împotriva unor persoane din motive de gen sau actele împotriva copiilor.
(3) În conformitate cu articolul 2 litera (d), trebuie să existe o legătură între
motivele menţionate la articolul 10 şi actele de persecuţie în sensul alineatului (1)
din prezentul articol sau absenţa protecţiei împotriva unor astfel de acte.”
● Efecte procedurale pentru solicitant în cazul desemnării ţării de origine ca sigură:
Împrejurarea că o ţară terţă urmează a fi inclusă în lista comună la nivelul UE a ţărilor de
origine sigure nu va constitui o garanţie absolută de siguranţă pentru resortisanţii acelei

46
ţări astfel încât nu va fi exclusă necesitatea de efectuare a unei examinări individuale
corespunzătoare a cererii de protecţie internaţională (considerentul (5)).
Considerentul (40) din preambulul Directivei 2013/32 are următoarea formulare: „Un
element esenţial pentru aprecierea temeiniciei unei cereri de protecţie internaţională este
siguranţa solicitantului în ţara sa de origine. În cazul în care o ţară terţă poate fi
considerată drept o ţară de origine sigură, statele membre ar trebui să aibă posibilitatea de
a o desemna ca atare şi de a presupune că aceasta este sigură pentru un anumit solicitant,
cu excepţia cazului în care solicitantul prezintă elemente în sens contrar.”
De aici se deduce că desemnarea unei ţări terţe UE ca ţară de origine sigură conduce la
instituirea unei prezumţii relative, care poate fi răsturnată de solicitantul de protecţie
internaţională.
Dreptul român – art. 75 („Cererile de azil care fac obiectul procedurii accelerate”) din
Legea nr. 122/2006 privind azilul în România (M.Of. nr. 428 din 18 iunie 2006),
modificată şi completată ulterior, precizează la alin. (1):
„(1) Fac obiectul procedurii accelerate:
a) cererile de azil evident nefondate;
b) cererile de azil ale persoanelor care, prin activitatea ori prin apartenenţa lor la o
anumită grupare, prezintă un pericol pentru siguranţa naţională ori pentru ordinea publică
în România;
c) cererile de azil ale persoanelor care provin dintr-o ţară sigură de origine.”
Art. 77 („Ţări sigure de origine”) din Legea nr. 122/2006 – modificat prin OG nr. 1/2014
– dispune:
„(1) Sunt considerate ţări sigure de origine statele membre ale Uniunii Europene, precum
şi alte state stabilite, la propunerea Oficiului Naţional pentru Refugiaţi, prin ordin al
ministrului administraţiei şi internelor, pe baza următoarelor criterii:
a) numărul cererilor de azil formulate de cetăţenii ţării respective şi coeficienţii de
acordare a unei forme de protecţie;
b) situaţia respectării drepturilor fundamentale ale omului;
c) funcţionarea principiilor democratice, a pluralismului politic şi a alegerilor libere,
precum şi existenţa unor instituţii democratice funcţionale care să asigure garantarea şi
respectarea drepturilor fundamentale ale omului;
d) existenţa unor factori de stabilitate.
(2) Pot fi luate în considerare şi alte criterii de evaluare decât cele prevăzute la alin. (1).
(3) Cererea de azil a străinului care provine dintr-o ţară sigură de origine este respinsă ca
evident nefondată, cu excepţia cazului în care situaţia de fapt sau dovezile prezentate de
solicitant arată existenţa unei temeri bine întemeiate de persecuţie în sensul art. 23. În
acest caz solicitantul primeşte accesul la procedura originară.”

47
● Procedurile de includere, suspendare şi eliminare din lista comună a unei ţări
Pe de o parte, procedura de includere (art. 2 din propunerea de regulament) se realizează
„în conformitate cu procedura legislativă ordinară”, pe baza unei propuneri a Comisiei;
aceasta din urmă urmează a reexamina periodic situaţia din ţările terţe incluse în lista
comună la nivelul UE, utilizând varii surse.
Pe de altă parte, suspendarea unei ţări terţe din lista comună (art. 2 alin. (4)) ar urma să se
facă prin adoptarea de Comisie a unui act delegat 99.
De asemenea, eliminarea unei ţări terţe din lista comună (art. 3) se va face printr-un act
delegat al Comisiei; eliminarea ar fi motivată de o „schimbare bruscă a situaţiei”
respectivei ţări, iar Comisia ar urma să efectueze o „evaluare argumentată”, iar apoi să
adopte un act delegat de suspendare a „prezenţei ţării” respective pe lista comună la
nivelul UE pentru o perioadă de un an.
Notă: Această diferenţă de tratament procedural între proceduri poate fi
examinată din perspectiva principiului subsidiarităţii: cu alte cuvinte, se poate
ridica întrebarea în ce măsură Comisia Europeană se poate substitui unei aprecieri
eminamente politice care ar trebui să revină legiuitorului UE (Parlamentului şi
Consiliului)?
● Modificări ale Directivei 2013/32

Directiva 2013/32 Propunerea de regulament

Articolul 36 La articolul 36, alineatul (1) se înlocuieşte

Conceptul de ţară de origine sigură
(1) O ţară terţă desemnată ca ţară de origine
sigură în conformitate cu prezenta directivă
poate fi considerată ţară de origine sigură
pentru un anumit solicitant, după o
examinare individuală a solicitării, numai
în cazul în care:
(a) acesta este resortisant al ţării respective;
sau
(b) acesta este un apatrid şi anterior a avut
reşedinţa stabilă în ţara respectivă
şi nu a prezentat motive serioase pentru ca
ţara să nu fie considerată ţară de origine
sigură în situaţia sa personală, ţinând cont
de condiţiile pe care trebuie să la
îndeplinească pentru a fi beneficiar de
protecţie internaţională în conformitate cu
Directiva 2011/95/UE.
cu următorul text:
„1. O ţară terţă care este desemnată prin
legislaţia naţională drept ţară de origine
sigură în conformitate cu prezenta directivă
sau care figurează pe lista comună la
nivelul UE a ţărilor de origine sigure
instituită prin Regulamentul (UE) nr.
XXXX/2015 al Parlamentului European şi
al Consiliului* [prezentul regulament]
poate fi considerată ţară de origine sigură
pentru un anumit solicitant, după o
examinare individuală a cererii, numai
dacă:
(a) acesta este resortisant al ţării respective
sau
(b) acesta este un apatrid şi anterior a avut
reşedinţa obişnuită în ţara respectivă
şi nu a prezentat motive serioase pentru ca
ţara să nu fie considerată ţară de origine

99
Pentru acest tip de act juridic al UE, cf. art. 290 TFUE.

48
(2) Statele membre prevăd în legislaţia
internă noi norme şi modalităţi de aplicare
a conceptului de ţară de origine sigură. 100
sigură în situaţia sa personală, ţinând cont
de condiţiile pe care trebuie să la
îndeplinească pentru a fi beneficiar de
protecţie internaţională în conformitate cu
Directiva 2011/95/UE.”

Articolul 37 La articolul 37, alineatul (1) se înlocuieşte

Desemnarea la nivel naţional a ţărilor terţe
considerate ţări de origine sigure
(1) Statele membre pot menţine sau adopta
dispoziţii legislative care le permit, în
conformitate cu anexa I, desemnarea la
nivel naţional a ţărilor de origine sigure în
scopul examinării cererilor de protecţie
internaţională.
cu următorul text:
„1. Statele membre pot menţine sau adopta
dispoziţii legislative care permit, în
conformitate cu anexa I, desemnarea la
nivel naţional a altor ţări de origine sigure
decât cele incluse în lista comună la nivelul
UE a ţărilor de origine sigure constituită
prin Regulamentul (UE) nr. XXXX/2015
[prezentul regulament], în scopul
examinării cererilor de protecţie
internaţională”.

IV.3. Alte aspecte

● Listele statelor membre ulterior intrării în vigoare a propunerii şi posibila viitoare
armonizare suplimentară
Pe de o parte, trebuie avut în vedere că, la momentul intrării în vigoare a propunerii de
faţă, listele de ţări de origine sigure desemnate de fiecare stat membru urmează a coexista
cu lista comună vizată de această propunere.
Pe de altă parte, considerentul (4) din preambulul propunerii de regulament face referire
la „posibilitatea de a adopta în viitor măsuri de armonizare suplimentare, care ar putea
duce la eliminarea necesităţii existenţei unor liste naţionale ale ţărilor de origine sigure, ar
trebui luată în considerare după o perioadă de trei ani de la intrarea în vigoare a
prezentului regulament, pe baza unui raport care urmează să fie prezentat de Comisie”.
● Lista comună şi politica de extindere a UE
Expunerea de motive care însoţeşte propunerea susţine conformitatea celei din urmă cu
politica de extindere a Uniunii, dat fiind că ţări terţe incluse în listă (Albania, fosta
Republică iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru, Serbia şi Turcia) au fost desemnate de
Consiliul European drept ţări candidate, considerându-se că ele îndeplineau criteriile
(politice 101) stabilite de Consiliul European de la Copenhaga din 21-22 iunie 1993.

100
Prin urmare, alin. (2) din art. 36 din Directiva 2013/32 rămâne nemodificat.
101
i.e. stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului şi respectarea şi
protecţia minorităţilor.

49
Mai concret, reuniunea din 12-13 decembrie 2002 a Consiliului European de la
Copenhaga 102 a confirmat „perspectiva europeană” a ţărilor din Balcanii de vest (în mod
generic), în calitate de „potenţial candidate”.
Prin urmare, în comparaţie cu lista ţărilor calificate de Consiliul European drept ţări
candidate, propunerea de regulament adaugă Bosnia şi Herţegovina, respectiv Kosovo.
În privinţa Kosovo, cel mai recent 103 la reuniunea sa din 16-17 decembrie 2010, Consiliul
European 104 a luat act de concluziile Consiliului din 14 decembrie 2010 105, potrivit
cărora, progresele Kosovo spre UE trebuie să fie în concordanţă cu „perspectiva
europeană a regiunii”.

IV.4. Istoricul reglementării UE privind lista comună a ţărilor de origine sigure

● Este interesant de precizat că Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie
2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare
şi retragere a statutului de refugiat (JO L 326, 13.12.2005, p. 13, Ediţie specială 19/vol. 7,
242) cuprindea două dispoziţii paralele – precum cele ce se discută în prezent – dispoziţii
pentru o listă comună a ţărilor de origine sigure (art. 29 – „Lista comună minimală a
ţărilor terţe considerate ca ţări de origine sigure), respectiv dispoziţii privind listele
naţionale (art. 30 – „Desemnarea la nivel naţional a ţărilor terţe ca ţări de origine sigure”.
Referitor la „lista comună minimală”, aceasta se adopta sau modifica de Consiliu106,
hotărând cu majoritate calificată, la propunerea Comisiei şi după consultarea
Parlamentului European.
● Prin hotărârea din 6 mai 2008, cauza C-133/06, Parlamentul European/Consiliul
Uniunii Europene, ECLI:EU:C:2008:257, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a anulat
dispoziţiile din Directiva 2005/85 privind procedura de adoptare a listei comune,
motivând, în esenţă, încălcarea de Consiliu a fostului art. 67 CE (care impunea
unanimitate în Consiliu), depăşind cadrul competenţelor conferite Consiliului prin tratat.
● Directiva 2013/32 – reformând Directiva 2005/85 – a eliminat art. 29.
Expunerea de motive care însoţeşte propunerea de directivă devenită Directiva 2013/32
– COM(2009)554, 21.10.2009, 2009/0165 (COD) – justifica eliminarea dispoziţiilor
referitoare la „lista comună minimală” prin obiectivul aplicării mai coerente a noţiunii de
ţară de origine sigură, bazată pe cerinţe de fond comune, pe revizuiri periodice ale
situaţiei din ţările considerate sigure şi pe garanţii procedurale aplicate în mod uniform în
toate statele membre care au optat pentru această formulă.

102
Cf. concluziile preşedinţiei.
103
Potrivit site-ului SEAE:
http://eeas.europa.eu/delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/index_en.htm.
104
Cf. concluzii, par. 10, doc. nr. EUCO 30/1/10 REV 1, 25 ianuarie 2011.
105
Concluziile privind extinderea/stabilizarea şi procesul de asociere:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/genaff/118487.pdf.
106
Notă: Reamintim că propunerea de regulament de faţă vizează conferirea către Comisie a unor
competenţe delegate în acest sens: cf. supra.

50
IV.5. Principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii
● Considerentul (17) face o referire generică la respectarea de propunere a celor două
principii.
● În privinţa primului principiu subsidiarităţii, expunerea de motive arată că
„[p]ropunerea vizează constituirea unei liste comune la nivelul Uniunii a ţărilor de
origine sigure, deoarece acest lucru va facilita utilizarea de către toate statele membre a
procedurilor legate de aplicarea conceptului de ţară de origine sigură. Propunerea
urmăreşte, de asemenea, soluţionarea unora dintre divergenţele existente între listele
naţionale ale ţărilor de origine sigure întocmite de statele membre, din cauza cărora
solicitanţii de protecţie internaţională care provin din aceleaşi ţări terţe nu sunt
întotdeauna supuşi aceloraşi proceduri în statele membre. Obiectivul general al acţiunii
preconizate nu este realizat în mod satisfăcător de către statele membre şi poate fi realizat
mai bine de către Uniunea Europeană.”
● Referitor la principiul proporţionalităţii, expunerea de motive susţine că „modificările
propuse ale cadrului legislativ existent nu depăşesc ceea ce este necesar pentru atingerea
obiectivului stabilit. Lista comună la nivelul UE a ţărilor de origine sigure va fi
constituită în conformitate cu criteriile deja stabilite prin Directiva 2013/32/UE pentru
desemnarea ţărilor de origine sigure, iar ţările care figurează pe lista comună vor fi
reexaminate periodic. În ceea ce priveşte modificările propuse ale Directivei 2013/32/UE,
acestea sunt limitate la ceea ce este necesar pentru a se asigura faptul că dispoziţiile
Directivei 2013/32/UE legate de aplicarea conceptului de ţară de origine sigură sunt
aplicabile ţărilor terţe incluse în lista comună la nivelul UE a ţărilor de origine sigure.”

IV.5. Poziţii ale instituţiilor UE

● În concluziile adoptate la reuniunea sa din 25-26 iunie 2015 (doc. EUCO 22/15, supra,
secţiunea I.4.1, p. 14), Consiliul European a abordat şi chestiunea ţărilor de origine
sigură, menită să accelereze tratarea cererilor de azil, în două direcţii: prezentarea de
Comisie, până în luna iulie 2015, a unor măsuri de coordonare a dispoziţiilor privind
„ţara de origine sigură” din Directiva 2013/32, în vederea implicării EASO, respectiv –
posibilitatea stabilirii unei liste comune a UE cu ţările de origine sigure.
● La 15 iulie 2015, Dimitris Avramopoulos a transmis Consiliului UE o notă (doc. nr.
10962/15 ADD 1), care propunea măsuri – pe termen scurt, respectiv pe termen mediu.
Anexa notei precizează că noţiunea „ţară de origine sigură” este inclusă în legislaţia a 22
de state membre, deşi doar 15 dintre statele membre o aplică în practică. alături de alte
state membre, România nu aplică însă noţiunea în practică.
● La reuniunea din 20 iulie 2015, Consiliul (JAI) a adoptat, printre altele, concluzii
privind ţările de origine sigure (doc. nr. 11133/15) – secţiunea I.4.1, supra, p. 16. Erau
vizate aceleaşi două direcţii: o abordare coordonată între statele membre cu privire la
desemnarea la nivel naţional a unor ţări terţe ca fiind ţări de origine sigure, respectiv
propunerea Comisiei Europene privind o listă a UE cu ţările terţe de origine sigure.
● Potrivit preambulului propunerii de faţă (considerentul (7)), la 2 septembrie 2015,
EASO a organizat o reuniune la nivel de experţi cu statele membre, în cadrul căreia s-a
ajuns la un consens larg asupra faptului că Albania, Bosnia şi Herţegovina, Kosovo, fosta

51
Republică iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru şi Serbia ar trebui considerate ţări de
origine sigure în sensul Directivei 2013/32.
● EASO urma a transmite Consiliului o prezentare a situaţiei actuale la 14 septembrie.
● În rezoluţia sa din 10 septembrie 2015 referitoare la migraţie şi refugiaţi în Europa
(P8_TA(2015)0317 supra, secţiunea I.4.1, p. 17), Parlamentul European a luat act de
propunerea Comisiei de a stabili o listă comună a UE şi a precizat că „înţelege că această
abordare ar putea limita drepturile procedurale ale cetăţenilor din ţările respective;
reaminteşte că rata de acceptare a cererilor de azil variază mult de la un stat membru la
altul, inclusiv în ceea ce priveşte anumite ţări de origine; solicită să se ia măsuri pentru a
se garanta faptul că această abordare nu subminează principiul nereturnării şi dreptul
individual la azil, în special al persoanelor care aparţin grupurilor vulnerabile” (par. 8).

52
V. Planul de acţiune al UE împotriva introducerii ilegale de migranţi (2015-2020)

DATE DESPRE PROPUNERE

1. Data adoptării de către Comisia Europeană: 27 mai 2015; responsabil Dimitris
AVRAMOPOULOS (Migraţie, afaceri interne şi cetăţenie)
2. Denumire document: Planul de acţiune al UE împotriva introducerii ilegale de
migranţi (2015-2020) 107
3. Date de identificare: COM(2015)285
4. Tipul documentului: nelegislativ
5. Stadiul actual/Evoluţii viitoare:
- Parlamentul European: comisie competentă pentru raport – Comisia pentru libertăţi,
justiţie şi afaceri interne (LIBE); comisii sesizate pentru aviz – Comisia pentru afaceri
externe (AFET); etapă pregătitoare
- Consiliul UE: a se vedea partea I, supra, p. 2.
- Consiliul European: a se vedea partea I, supra, p. 2.

V.1. Context
● Pentru contextul actual privind migraţia în Uniunea Europeană – a se vedea fişa de
informare pentru agenda europeană privind migraţia [COM(2015)240], partea I, supra.
● Planul de acţiune a fost anunţat în „Agenda europeană privind migraţia”
[COM(2015)240]; planul stabileşte acţiunile specifice în vederea punerii în aplicare
agendei, precum şi a „Agendei europene privind securitatea” [COM(2015)185] 108.
Anterior, la sfârşitul 2013, Grupul operativ pentru Mediterana 109 a stabilit acţiuni
concrete pentru abordarea crizei migraţioniste şi pentru împiedicarea pierderii de vieţi
omeneşti în Marea Mediterană, identificând ca prioritate combaterea traficului de
migranţi şi a crimei organizate (cf. Comunicarea Comisiei privind activitatea Grupului
operativ pentru Marea Mediterană, COM(2013)869) şi precizând necesitatea unui plan de
acţiune cuprinzător al UE în domeniu.
● Planul de acţiune se înscrie în contextul mai larg al eforturilor UE de abordare a
cauzelor originare ale migraţiei ilegale, în cooperare cu ţările de origine şi de tranzit,
iniţiativă care este conexă şi activităţilor desfăşurate în prezent de instituire a operaţiei
„EU NAVFOR Med” de identificare, capturare şi distrugere sistematică a navelor
utilizate de reţelele care transportă migranţi.
[Pentru detalii privind EU NAVFOR Med, a se vedea fişa de informare pentru
COM(2015)240].
107
În cele ce urmează – „planul de acţiune” sau „comunicarea”.
108
Pentru aceasta din urmă a se vedea şi fişa de informare DUE:
http://www.cdep.ro/afaceri_europene/afeur/2015/fi_1738.pdf.
109
Task Force Mediterranean (en.).

53
● Comunicarea menţionează pierderea de vieţi omeneşti în contextul traversării de către
migranţi a Mării Mediterane înspre Europa/Uniunea Europeană, încălcarea drepturilor
migranţilor traficaţi, precum şi caracterul extrem de profitabil al activităţi de introducere
ilegală de migranţi.

V.2. Traficul de migranţi şi traficul de persoane. Cadrul juridic european şi

internaţional
● Planul de acţiune abordează traficul de migranţi 110.
Traficul de persoane111 constituie o infracţiune distinctă, deşi aflată în legătură cu
traficul de migranţi, la nivelul UE, traficul de persoane fiind abordat printr-o strategie
separată: Strategia UE pentru perioada 2012-2016 în vederea eradicării traficului de
persoane, COM(2012)286.
● Potrivit comunicării (p. 2, nota 4), diferenţele dintre două rezidă în aceea că, în cazul
introducerii ilegale de migranţi, migranţii participă de bună voie la procesul de migraţie
neregulamentară, prin plata serviciilor furnizate de o persoană care introduce ilegal
migranţi pentru a trece o frontieră internaţională, în timp ce, în cazul traficului de
persoane, migranţii sunt victime, fiind constrânşi să facă obiectul unei exploatări grave,
care poate sau nu implica trecerea unei frontiere. Tot acolo se arată că respectivele două
fenomene nu sunt uşor de separat, întrucât persoanele care îşi încep călătoria în mod
voluntar se pot afla în situaţia vulnerabilă de a fi folosite de reţelele de exploatare prin
muncă sau de exploatare sexuală.
● Deşi traficanţii (de persoane şi de migranţi) pot utiliza aceleaşi rute, scopul lor este
diferit, în măsura în care traficanţii de persoane vizează forţarea sau înşelarea victimelor
pentru a le pune într-o situaţie de exploatare. Distincţia este atenuată în cazul în care
traficanţii de migranţi utilizează în mod abuziv raportul lor dezechilibrat cu migranţii,
care sunt obligaţi să accepte o formă de exploatare, precum o muncă neremunerată
pentru a plăti „costul” călătoriei/transportului. Un alt element care diferenţiază cele două
infracţiuni este trecerea frontierei (în mod necesar de către traficanţii de migranţi, dat
fiind că traficul de persoane poate avea loc şi la nivel intern, în interiorul unui stat) 112.
● În prezent, în dreptul UE, există Directiva 2002/90 113 şi Decizia-cadru
2002/946/JAI114, care ar putea fi revizuite în 2016, dar şi Directiva 2004/81 115.

110
Terminologic, pentru traficanţii de migranţi, comunicarea de faţă utilizează şi „persoane care
introduc ilegal migranţi”.
111
Cf. „trafficking in human beings” (en.).
112

http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/140780/LDM_BRI(2014)140780_REV
1_EN.pdf.
113
Directiva 2002/90/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2002 de definire a facilitării intrării, tranzitului şi
şederii neautorizate (JO L 328, 5.12.2002, p. 17; Ediţie specială, 19/vol. 06, p. 33).
114
Decizia-cadru a Consiliului 2002/946/JAI din 28 noiembrie 2002 privind consolidarea cadrului penal
pentru a preveni facilitarea intrării, tranzitului şi şederii neautorizate (JO L 328, 5.12.2002, p. 1; Ediţie
specială, 19/vol. 06, p. 30).
115
Directiva 2004/81/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind permisul de şedere eliberat resortisanţilor
ţărilor terţe care sunt victime ale traficului de persoane sau care au făcut obiectul unei facilitări a imigraţiei

54
În dreptul internaţional are relevanţă Protocolul împotriva traficului ilegal de migranţi
pe cale terestră, a aerului şi pe mare, adiţional la Convenţia ONU împotriva criminalităţii
transnaţionale organizate – încheiat de UE prin Deciziile Consiliului 2006/616/CE 116 şi
2006/617/CE 117).

V.3. Cele patru direcţii vizate de planul de acţiune

V.3.1. Consolidarea răspunsului poliţienesc şi judiciar
- revizuirea în 2016 cadrului juridic al UE în materia combaterii introducerii ilegale de
migranţi (Directiva 2002/90 şi Decizia-cadru 2002/946/JAI), în vederea instituirii de
sancţiuni penale adecvate, evitându-se, în acelaşi timp, riscul incriminării persoanelor
care oferă asistenţă umanitară migranţilor aflaţi în dificultate;
- identificarea, capturarea şi distrugerea ambarcaţiunilor pe care traficanţii de migranţi
intenţionează să le utilizeze – prin instituirea unei liste a vaselor suspecte cu privire la
care există probabilitatea de a fi utilizate în Mediterana, cu ajutorul unor criterii de risc
elaborate de agenţiile UE şi autorităţile statelor membre, prin utilizarea EUROSUR şi a
capacităţilor tuturor agenţiilor; este urmărită remorcarea la ţărm a ambarcaţiunilor şi
dezmembrarea lor (în corelare cu instituirea unei operaţiuni PSAC în scopul destabilizării
reţelelor de traficanţi de migranţi);
- privarea traficanţilor de profituri – prin: urmărirea banilor care au legătură cu reţelele de
traficanţi de migranţi pentru oficiilor naţionale de recuperare a activelor şi a Reţelei
Camden Inter-agenţii de Recuperare a Bunurilor (CARIN) 118; respectiv prin consolidarea
semnificativă a colaborării cu ţările terţe în vederea urmăririi şi confiscării produselor
infracţiunilor în ţările de origine şi de tranzit ale migranţilor;
- consolidarea cooperării operaţionale privind combaterea introducerii ilegale de migranţi
– prin: instituirea unui punct de contact unic privind introducerea ilegală de migranţi în
fiecare stat membru; înfiinţarea de Comisia Europeană a unui grup de contact al
agenţiilor UE privind introducerea ilegală de migranţi, respectiv înfiinţarea de Eurojust a
unui grup tematic în acelaşi domeniu; utilizarea de echipe comune de anchetă 119 (inclusiv

ilegale şi care cooperează cu autorităţile competente (JO L 261, 6.8.2004, p. 19; Ediţie specială, 19/vol. 07,
p. 35.
116
Decizia Consiliului 2006/616/CE din 24 iulie 2006 privind încheierea, în numele Comunităţii Europene,
a Protocolului împotriva traficului ilegal de migranţi pe cale terestră, a aerului şi pe mare, adiţional la
Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, în ceea ce
priveşte dispoziţiile protocolului, în măsura în care acestea intră în sfera de aplicare a articolelor 179 şi
181a din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (JO L 262, 22.9.2006, p. 24; Ediţie specială, 11/vol.
48, p. 261).
117
Decizia Consiliului din 24 iulie 2006 privind încheierea, în numele Comunităţii Europene, a
Protocolului împotriva traficului ilegal de migranţi pe cale terestră, a aerului şi pe mare, adiţional la
Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, în ceea ce
priveşte dispoziţiile protocolului, în măsura în care acestea intră în sfera de aplicare a părţii a treia titlul IV
din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (JO L 262, 22.9.2006, p. 34; Ediţie specială, 11/vol. 48, p.
271).
118
„Camden Asset Recovery Inter-Agency Network (CARIN)” (en.); pentru detalii, a se vedea:
https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/carin-manual.pdf.
119
„Joint Investigation Teams” (en.); „equipes communes d'enquête” (fr.).

55
prin finanţarea echipelor de către Eurojust); formarea în domeniu (prin aportul CEPOL şi
Europol); alte acţiuni: cooperarea transfrontalieră în ceea ce priveşte combaterea fraudării
documentelor, a căsătoriilor de convenienţă şi a altor forme de utilizare abuzivă a
procedurilor de intrare şi de şedere legale.

V.3.2. Îmbunătăţirea colectării şi schimbului de informaţii

- ca acţiune imediată - consolidarea punctului de contact al Europol privind introducerea
ilegală de migranţi şi a grupului operativ comun (JOT MARE) al acestuia 120, pentru a
deveni centrul de informare al UE pentru cazurile de introducere ilegală de migranţi pe
mare;
- consolidarea colectării şi schimbului de informaţii în ţările terţe – prin detaşarea de
ofiţeri europeni de legătură în materie de migraţie în ţările-cheie şi integrarea lor în
reţeaua existentă de ofiţeri de legătură în materie de imigraţie, prin revizuirea
Regulamentului nr. 377/2004 121 privind reţeaua de ofiţeri de legătură în materie de
imigraţie; dezvoltarea în continuare a comunităţii de informaţii Africa-Frontex (AFIC) 122;
- asigurarea utilizării depline a instrumentelor disponibile pentru colectarea de informaţii
– consolidarea rolului Frontex: monitorizarea zonei prefrontaliere pentru identificarea
precoce a traficanţilor de migranţi şi pentru prevenirea plecărilor neregulamentare ale
migranţilor, inclusiv prin utilizarea unor instrumente ale Frontex (EUROSUR); utilizarea
imaginilor obţinute prin satelit în urma acordului semnat de Frontex cu Centrul Satelitar
al UE (Satcen) 123, dar şi a sistemelor informatice ale UE (SIS II, VIS) şi a Reţelei
europene privind frauda cu documente; sporirea cooperării între agenţiile UE şi Interpol;
detaşarea echipe mobile mixte de către Europol, în cooperare cu Frontex şi Eurojust, care
să ofere sprijin operaţional şi informativ pe teren statelor din prima linie; elaborarea de
Comisia Europeană a unui „Manual privind returnarea” (2015);
- monitorizarea conţinutului de pe internet şi dezvoltarea bazei de cunoştinţe – prin
acţiunea de sprijin a Europol pentru autorităţile naţionale, în vederea detectării şi, după
caz, solicitării ştergerii conţinutului de pe internet utilizat de traficanţi (inclusiv în
privinţa platformelor de comunicare socială); cooperarea cu Grupul de Acţiune
Financiară Internaţională 124, pentru analizarea legăturilor dintre introducerea ilegală de
migranţi şi infracţiunile financiare; colectarea periodică de către Eurostat a datelor
statistice privind infracţiunile, astfel încât să includă datele privind introducerea ilegală
de migranţi;

120
Cf. https://www.europol.europa.eu/content/joint-operational-team-launched-combat-irregular-migration-
mediterranean.
121
Regulamentul (CE) nr. 377/2004 al Consiliului din 19 februarie 2004 privind crearea unei reţele de
ofiţeri de legătură în materie de imigraţie (JO L 64, 2.3.2004, p. 1; Ediţie specială, 19/vol. 06, p. 244.
122
Pentru istoric, a se vedea: http://processusderabat.net/web/index.php/news-and-events/the-africa-
frontex-intelligence-community-afic; a se vedea şi cel mai recent raport anual (2014):
http://www.statewatch.org/news/2014/dec/eu-africa-frontex-intell-report-2014.pdf.
123
Cf. https://www.satcen.europa.eu/.
124
„Financial Action Task Force” (en.).

56
V.3.3.Consolidarea prevenirii introducerii ilegale de migranţi şi a asistenţei pentru
migranţii vulnerabili
- campanii de informare şi de prevenire în ţările terţe cu privire la riscurile introducerii
ilegale de migranţi – în vederea unui mesaj de contracarare a retoricii persoanelor care
introduc ilegal migranţi, inclusiv prin platformele de comunicare socială;
- asistenţă pentru migranţii vulnerabili (e.g. copiii şi femeile) – prin lansarea unei
consultări, în 2016, şi a unei evaluări a impactului cu privire la o posibilă revizuire a
Directivei 2004/81 privind permisele de şedere;
- sprijinirea operatorilor economici (în special din sectoarele transporturilor, inclusiv
transporturilor maritime) în prevenirea introducerii ilegale de migranţi – prin: elaborarea
de Comisia Europeană, până în 2017, a unui manual privind prevenirea introducerii
ilegale de migranţi, respectiv a unor orientări pentru autorităţile de frontieră şi serviciile
consulare;
- sporirea eficacităţii returnării ca factor de descurajare a introducerii ilegale de migranţi
– comunicarea de faţă admite că, „[î]n prezent, pentru a atrage migranţi, reţelele de
persoane care introduc ilegal migranţi exploatează faptul că un număr relativ scăzut de
decizii de returnare sunt puse în aplicare (în 2013, au fost puse în aplicare 39,2 % din
deciziile de returnare)” (p. 9); eventuala revizuire a Directivei privind returnarea;
modificarea cadrului juridic al Frontex, pentru a consolida rolul acestuia în materie de
returnare;
- evaluarea (în 2015-2016) a cadrului juridic privind Sistemul de Informaţii Schengen
(„SIS”) în vederea ameliorării eficacităţii returnării şi a reducerii migraţiei
neregulamentare – evaluare care ar urma să analizeze posibilitatea şi caracterul
proporţional al introducerii în SIS a deciziilor de returnare emise de statele membre,
pentru a îmbunătăţi trasabilitatea acestora, respectiv a tuturor interdicţiilor de intrare (cea
din urmă – fiind opţională în prezent);
- deschiderea negocierilor privind readmisia cu principalele ţări de origine a migranţilor
neregulamentari;
Notă: Comunicarea notează existenţa, în Acordul de la Cotonou din 2000 cu ţările
din Africa, zona Caraibilor şi Pacific („ACP”) 125 a unei obligaţii specifice privind
readmisia, potrivit art. 13 alin. (5) lit. c) din acel acord.
- măsuri mai ferme împotriva primirii la muncă a migranţilor aflaţi în situaţie
neregulamentară – prin definirea unor obiective privind numărul de inspecţii care să fie
efectuate anual în sectoarele economice cele mai expuse muncii fără forme legale 126.

V.3.4.Consolidarea cooperării cu ţările terţe

125
Acordul de parteneriat între membrii grupului statelor din Africa, Caraibe şi Pacific, pe de o parte, şi
Comunitatea Europeană şi statele membre ale acesteia, pe de altă parte, semnat la Cotonou la 23 iunie
2000 (JO L 317, 15.12.2000, p. 3, Ediţie specială, 11/vol. 23, p. 3).
126
Comunicarea exemplifică – sectoarele construcţiilor, agriculturii şi horticulturii, serviciilor menajere/de
curăţenie, cateringului şi serviciilor hoteliere.

57
- lansarea sau consolidarea formelor de cooperare bilaterală şi regională – inclusiv în
sensul abordării cauzelor profunde ale migraţiei neregulamentare – iar formele de
cooperare ar urma să includă gestionarea frontierelor, tineret şi ocuparea forţei de muncă,
mobilitate.
Aici sunt vizate procesele de la Rabat, Khartoum, Budapesta şi Praga, prin dialogul ACP-
UE, prin dialogurile UE-Africa privind migraţia şi mobilitatea şi prin reuniunea la nivel
înalt de la Malta dedicată migraţiei 127, prin utilizarea pe deplin a mecanismelor de dialog
politic prevăzute de Acordul de la Cotonou şi de politica europeană de vecinătate, precum
şi cadrele multilaterale relevante; cooperarea dintre UE şi Turcia este considerată
esenţială.
- încurajarea ţărilor partenere să devină părţi la Convenţia ONU împotriva criminalităţii
transnaţionale organizate şi la Protocolul ONU împotriva traficului ilegal de migranţi pe
cale terestră, pe calea aerului şi pe mare; Comisia va oferi finanţare pentru proiecte care
sprijină ţările terţe să adopte acte legislative conforme cu protocolul;
- intensificarea cooperării poliţieneşti şi judiciare cu ţările terţe şi dezvoltarea gestionării
integrate a frontierelor – prin consolidarea asistenţei financiare şi tehnice acordate acelor
ţări terţe – în vederea elaborării de strategii naţionale şi regionale de combatere a
introducerii ilegale de migranţi, de politici anticorupţie care abordează introducerea
ilegală de migranţi, precum şi pentru crearea de sisteme integrate de gestionare a
frontierelor;
- înfiinţarea în ţările şi regiunile terţe relevante a unor platforme de cooperare ale UE
privind introducerea ilegală de migranţi – precum misiunile PSAC ale UE în Niger
(EUCAP Sahel Niger 128) şi în Mali (EUCAP Sahel Mali 129);
- optimizarea utilizării fondurilor UE prin intermediul unei planificări comune sau
coordonate – în vederea îmbunătăţirii coerenţei dintre acţiunile externe ale UE, ale
statelor membre şi ale părţilor interesate (inclusiv organizaţii internaţionale – OIM,
ICNUR, UNODC sau Interpol)

V.4. Poziţii ale instituţiilor UE şi ale statelor membre

V.4.1. Poziţii ale instituţiilor şi agenţiilor UE
● O notă din 9 decembrie 2014 a preşedinţiei Consiliului UE (doc. nr. 16384/14) –
„Acţiuni ulterioare Consiliului European: Dezbatere tematică privind priorităţile agendei
strategice – Uniunea ca actor mondial puternic” – descrie una dintre principalele orientări
incluse în al cincilea domeniu prioritar din cadrul agendei strategice adoptate în iunie
2014 130 – „Uniunea ca actor mondial puternic”.
Sub titlul „Să fim un partener puternic în vecinătatea noastră”, nota face referire şi la
traficul de migranţi: „Traficul de persoane şi introducerea ilegală de imigranţi au devenit

127
Reuniunea urmează a avea loc în luna noiembrie a.c. – pentru detalii, a se vedea fişa de informare pentru
COM(2015)240.
128
Cf. http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eucap-sahel-niger/index_en.htm.
129
Cf. http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eucap-sahel-mali/index_en.htm.
130
A se vedea anexa concluziilor Consiliului European din 27 iunie 2014, doc. nr. EUCO 79/14.

58
o activitate principală pentru criminalitatea organizată şi pentru reţelele teroriste, iar
fluxurile mixte de migraţie din zonele de conflict trebuie monitorizate îndeaproape.
Problema luptătorilor străini, deşi nu este în mod direct legată de fluxurile de migraţie,
este un aspect specific care trebuie să fie abordat în mod adecvat. În acest sens, ar trebui
să fie consolidată colaborarea activă dintre miniştrii afacerilor externe şi cei ai afacerilor
interne, în special în ceea ce priveşte cooperarea judiciară şi poliţienească şi schimbul de
informaţii. Trebuie să asigurăm coerenţa şi complementaritatea între aspectele interne şi
cele externe ale politicilor de securitate ale UE”.
● La 16-17 aprilie 2015 Eurojust a organizat o reuniune strategică privind traficul de
persoane 131, care a abordat şi chestiuni aferente traficului de migranţi: distincţii între
formele de trafic; instrumente de investigaţie şi urmărire penală a celor două forme de
trafic; rolul internetului; schimbul de bune practici.
● În mai 2015, serviciul european de acţiune externă a transmis, în vederea reuniunii
din 26 mai 2015 a Consiliului UE (afaceri externe/dezvoltare), o comunicare privind
migraţia în cooperarea pentru dezvoltare (doc. nr. 9118/15), care abordează traficul de
migranţi (alături de traficul de persoane) în domeniul de acţiune împotriva migraţiei
ilegale.
● La 11 septembrie 2015 a avut loc o întrevedere între secretarul general al INTERPOL,
Jürgen Stock, şi directorul Europol, Rob Wainwright, la sediul celei dintâi organizaţii
(Lyon, Franţa) 132, iar cu acea ocazie fost afirmată necesitatea unei acţiuni coordonate şi
urgente de ordine publică menită să identifice şi destructureze reţelele de criminalitate
organizată aflate în spatele unor nivele fără precedent de traficanţi de persoane.
Din perspectiva INTERPOL, pe lângă reţeaua de comunicare pe care o gestionează, care
permite un schimb real de informaţii de ordin poliţienesc între 190 de ţări, bazele sale de
date privesc terorişti/luptători străini, persoane căutate, amprente, documente de călătorie
pierdute sau furate, ambarcaţiuni pierdute şi piraterie maritimă – toate acestea fiind
considerate instrumente vitale în identificarea unor potenţiale legături între reţelele de
criminalitate organizată şi alte infracţiuni.
În privinţa Europol, agenţia dispune de instrumente de analiză şi de ordin operativ pentru
combaterea criminalităţii organizate în domeniul facilitării imigraţiei ilegale; Europol
dispune de baze de informaţii care stochează date provenite de la 500 de agenţii/structuri
din Europa, care permit o identificare rapidă a legăturilor între grupurile de criminalitate
organizată şi schimbul de date cruciale de ordin operativ între structurile de ordine
publică.
În cadrul acelei întrevederi, a fost discutată şi chestiunea reţelelor sociale („social
media”) şi internetului, care facilitează criminalitatea organizată şi terorismul, fiind avută
în vedere cooperarea în combaterea criminalităţii informative („cybercrime”) prin

131
Doc. nr. 11185/15 (registrul Consiliului UE); cf. şi: http://www.eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-
framework/Casework/Outcome%20report%20Eurojust%20THB%20meeting%2016-
17%20April%202015/Outcome%20report%20Eurojust%20THB%20meeting%2016-
17%20April%202015.pdf.
132
Cf. comunicatele de presă Europol, respectiv Interpol.

59
intermediul „Complexului global pentru inovare al INTERPOL” de la Singapore 133 şi al
Centrului european de combatere a criminalităţii informatice al Europol (EC3) de la
Haga 134.

V.4.2. Poziţii ale statelor membre

● Camera Lorzilor (Comisia pentru Uniunea Europeană, subcomisia pentru afaceri
interne UE) din Regatul Unit a iniţiat recent un apel pentru contribuţii („call for
evidence”) având ca obiect acest plan de acţiune, termenul stabilit pentru trimiterea
acelora fiind 21 august 2015 135.
Obiectivele urmărite erau:
- evaluarea modului în care planul de acţiune contribuie la obiectivele agendei UE
privind migraţia;
- stabilirea dacă cele patru obiective şi acţiunile incluse în ele sunt adecvate pentru
atingerea obiectivului de reducere a traficului de migranţi;
- identificarea dacă planul de acţiune realizează echilibrul just între consideraţii de
securitate şi protecţia drepturilor omului privind migranţii;
- identificarea lacunelor şi deficienţelor în actualul răspuns al UE privind traficul de
migranţi.
În acest sens, apelul a adresat opt întrebări.

Mihai BANU
ultima actualizare: 30 septembrie 2015

133
„INTERPOL Global Complex for Innovation”; pentru detalii a se vedea: http://www.interpol.int/About-
INTERPOL/The-INTERPOL-Global-Complex-for-Innovation.
134
Deschis în ianuarie 2013: cf. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-13_ro.htm; a se vedea şi pagina
de internet a Europol.
135
Cf. http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/eu-home-affairs-
subcommittee/inquiries/parliament-2015/eu-action-plan-against-migrant-smuggling/eu-action-plan-against-
migrant-smuggling-publication/.

60