Sunteți pe pagina 1din 27

Unitatea de învățare VII Administraţia publică locală

Obiective specifice: cunoaşterea, înţelegerea și aprofundarea principiilor contemporane de organizare a administraţiei publice locale și a principiilor constituționale și legale aplicabile administrației locale românești; înțelegerea organizării și funcționării autorităților administrației publice locale.

Rezultatele aşteptate: studenţii vor înţelege, gestiona şi opera cu noţiunile utilizate de legislația actuală privind: constituirea, competenţa şi funcţionarea consiliului local, actele și răspunderea acestuia; primarul și vice-primarul; secretarul unității administrativ-teritoriale; consiliul județean; prefectul, subprefectul și administratorul public.

Competenţe dobândite: în momentul în care vor finaliza studiul acestei unități de învățare, studenţii vor avea posibilitatea să:

- precizeze care sunt principiile organizării administraţiei publice locale în statele Uniunii Europene și implicit în România

- stabilească, în linii generale, competenţa şi funcţionarea consiliului local, actele adoptate de acesta și răspunderea sa, ca organ de conducere colegială dar și a fiecărui consilier

- identifice rolul, atribuţiile, actele și răspunderea primarului și viceprimarului; semnificația funcției de administrator public.

Timpul mediu necesar pentru acumularea informaţiilor : 8 ore

§ 1. Evoluţia legislaţiei în domeniu

Spre deosebire de administraţia publică centrală, competentă la nivelul întregii ţări, administraţia publică locală este competentă numai în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care aceasta funcţionează. Între cele două categorii, administraţia publică centrală şi cea locală există legături strânse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt şi delimitări datorate faptului că, la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale se află principiul constituţional al autonomiei locale. Ideea de autonomie locală a fost prezentă pentru prima dată la noi, în Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Ulterior, legile din timpul lui Cuza, din anul 1864, Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene şi Legea comunală, ambele de influenţă franceză, au recunoscut personalitatea juridică atât judeţelor cât şi comunelor, înzestrându-le “cu organe deliberative şi reprezentative.” În perioada interbelică, reglementările constituţionale şi legale ce au fost adoptate până la instaurarea republicii au consacrat soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, deconcentrare, autonomie şi centralizare, fără a se pune problema constituirii unor organe administrative de specialitate. Constituţia din 1948 va introduce, după model sovietic, organele locale ale puterii de stat, denumite iniţial sfaturi populare, în anul 1950 fiind create comitetele executive, ca “organe de direcţie şi execuţie” ale acestora.

Ulterior, Constituţia din 1952 va menţine acelaşi sistem, fiind adoptată Legea nr. 6/1957 pentru organizarea şi funcţionarea sfaturilor populare. În baza dispoziţiilor Constituţiei din 1965 a fost adoptată Legea nr. 57/1968 privind organizarea şi funcţionarea consiliilor populare, reglementare ce conţinea un capitol distinct referitor la “organele locale de specialitate ale administraţiei de stat”. Schimbările fundamentale produse în societatea românească, la sfârşitul lui 1989 nu puteau rămâne fără efect pe planul administraţiei publice organizată la nivelul unităţilor administrativ- teritoriale, aflată în timpul regimului socialist într-o strictă subordonare faţă de administraţia centrală de stat. Prin Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea şi funcţionarea organelor locale ale administraţiei de stat, în judeţe, municipiul Bucureşti, municipii, sectoare ale municipiului Bucureşti, oraşe şi comune s-au constituit primării, ca organe locale ale administraţiei de stat, care au exercitat conducerea activităţii administrative în unităţile administrativ-teritoriale existente, până la primele alegeri parlamentare de după decembrie 1989, din 20 mai 1990. După alegerile din 1990, încă în absenţa unui cadrul constituţional corespunzător, a fost adoptată Legea nr.5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, care prevedea că, până la formarea viitoarelor organe locale, ca rezultat al alegerilor, administrarea judeţelor, respectiv a municipiului Bucureşti, municipiilor, oraşelor şi comunelor se realizează de prefecturi şi primării, organe locale ale administraţiei de stat cu competenţă generală. La scurt timp, această reglementare cu caracter provizoriu a fost înlocuită cu Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, care alături de Legea nr.70/1991 privind alegerile locale s-a aflat la baza primelor alegeri locale generale organizate în România, după decembrie 1989, în februarie 1992. La 8 decembrie 1991, la mai puţin de o lună de la intrarea în vigoare a Legii nr.69/1991 privind administraţia publică locală, va intra în vigoare Constituţia, ca urmare a aprobării ei prin referendum naţional, Constituţie ce va fundamenta în cuprinsul a doar 4 articole, noua concepţie aflată la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale, în spiritul reglementărilor europene consacrate în domeniu. Ca urmare a problemelor apărute însă, în timp, în aplicarea unora din dispoziţiile conţinute în legile mai sus menţionate, adoptate la sfârşitul anului 1991, la nivelul administraţiei publice locale, cu puţin timp înainte de alegerile locale generale din vara anului 1996, prin Legea nr.24/1996 a fost modificată şi completată Legea nr.69/1991, iar prin Legea nr.25/1996 a fost modificată şi completată Legea nr.70/1991. Ulterior ambele legi au fost republicate. Un an mai târziu, Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, republicată în 1996 a fost modificată şi completată substanţial prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.22/1997, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr.83 din 19 mai 1998. Potrivit art.145 alin.2 din Constituţia din 1991 (în varianta iniţială - subl.ns.), din momentul publicării Deciziei CCR prin care se constatase neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 22/1997 s-a revenit la reglementarea anterioară acesteia, adică la Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, republicată în 1996. Ulterior, în toamna anului 1998, a fost promovat un nou proiect de lege privind organizarea administraţiei publice locale şi regimul general al autonomiei locale, proiect adoptat cu modificări, de Parlamentul constituit în urma alegerilor generale din toamna anului 2000, devenind Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, lege care a abrogat expres printr-o dispoziţie finală, Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, republicată în 1996.

Ulterior, această lege a suferit o serie de modificări şi completări, cele mai numeroase au intervenit însă prin Legea nr.286/2006, motiv pentru care ea a fost republicată în februarie 2007, ulterior republicării fiindu-i aduse noi amendamente. În ce priveşte Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, republicată în 1996, aceasta a fost înlocuită cu Legea nr. 67/2004, la rândul ei, republicată în 2007, modificată şi completată de mai multe ori, ulterior republicării. Ultimele alegeri locale generale, din vara anului 2016, s-au desfășurat pe baza unei noi reglementări, Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

§ 2. Principii contemporane de organizare a administraţiei publice locale

Organizarea administraţiei publice locale din România potrivit actualei Constituţii se bazează pe aplicarea principiilor fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume. Astfel, în doctrina administrativă se analizează în mod tradiţional, principiul descentralizării prin raportare la cel al centralizării, deconcentrarea ca formulă intermediară şi federalismul. Prin aplicarea acestor principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă în guvernarea oricărei ţări şi anume: tendinţa la unitate (centralizatoare) şi tendinţa la diversitate (descentralizatoare). Centralizarea caracterizată prin dependenţa organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupune o strictă subordonare. Cu alte cuvinte, centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naţional la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o administraţie ierarhizată şi unificată. Centralizarea administrativă fiind privită ca raportul natural al puterii centrale cu cea locală, opusul ei ar fi lipsa de raport, ceea ce nu e posibil. Prin urmare, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei, diminuarea concentrării puterilor. Problema ce preocupă orice naţiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variază după întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile economice şi politice existente, tradiţii etc. Descentralizarea administrativă presupune existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuţii proprii, ce intervin direct în gestionarea şi administrarea problemelor colectivităţii, implicând autonomia locală. Astfel, prin descentralizare se renunţă la unitatea caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităţilor locale, în primul rând, sarcina de a-şi rezolva problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice. Deconcentrarea este o măsură intermediară în procesul descentralizării, fiind privită ca transfer de atribuţii de la centru la agenţii puterii centrale aflaţi la conducerea diferitelor organisme locale; ea înseamnă mult mai puţin decât descentralizarea şi presupune recunoaşterea unei anumite puteri de decizie, în favoarea agenţilor statului repartizaţi pe întreg teritoriul ţării (prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor răspund ideii de deconcentrare). Descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu descentralizarea politică ce implică federalismul. În doctrina administrativă au fost în mod tradiţional identificate două forme ale descentralizării şi anume: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică sau prin servicii.

Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi alese, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, autorităţi ce dispun de competenţă materială generală. Descentralizarea tehnică sau prin servicii presupune existenţa unor persoane morale de drept public care prestează anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autorităţile statale. Elementele descentralizării sunt: personalitatea juridică, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie locală. Autonomia locală reprezintă dreptul recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectarea legalităţii, dar fără intervenţia puterii centrale. Autonomia locală constituie principiul fundamental al organizării administrativ-teritoriale a unui stat. Autonomia locală este un drept iar descentralizarea administrativă constituie un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie înţeleasă însă, în sensul unei libertăţi totale, cu eliminarea oricărei intervenţii a statului atunci când aceasta se dovedeşte necesară. Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă. După cum vom vedea, tutela administrativă se materializează în sistemul românesc de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale, în dreptul şi obligaţia corelativă acestui drept, ce revine prefectului de a ataca în contencios administrativ, actele acestor autorităţi pe care, prin serviciul său de specialitate, le consideră ilegale.

§ 3. Principiile organizării administraţiei publice locale în România

Cadrul constituţional, menţinut şi după revizuirea din octombrie 2003, se regăseşte în capitolul V intitulat Administraţia publică, din titlul III (Autorităţile publice), după prima secţiune consacrată Administraţiei publice centrale de specialitate, în secţiunea a doua intitulată, Administraţia publică locală. Această împărţire a fost interpretată în doctrina administrativă în sensul că legiuitorul constituant a dorit să delimiteze în cadrul administraţiei publice, două sfere cu regimuri juridice diferite. Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sunt în exclusivitate autorităţi ale administraţiei de stat, în timp ce autorităţile administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale se împart în: servicii publice ale autorităţilor administraţiei publice de specialitate deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale şi autorităţi administrative autonome ale comunelor, oraşelor şi judeţelor. Se impun a fi precizate în acest context dispoziţiile art.3 alin.(3) din Constituţia republicată, rămas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform cărora „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii.” În ce priveşte organizarea administrativă a teritoriului se află încă în vigoare o lege anterioară regimului constituţional actual şi anume, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativă a României. Constituţia României din 1991 revizuită şi republicată în 2003 reglementează administraţia publică locală în patru articole şi anume: art.120 (Principii de bază), art.121 (Autorităţi comunale şi orăşeneşti), art.122 (Consiliul judeţean) şi art. 123 (Prefectul).

Sub aspectul modalităţii de redactare, Constituţia României a optat pentru o formulă intermediară de tehnică legislativă faţă de alte Constituţii europene care, fie se rezumă la inserarea unei norme de trimitere, fie cuprind un întreg titlu sau capitol consacrat administraţiei publice locale. Astfel, Constituţia României s-a limitat la a preciza care sunt autorităţile administraţiei publice locale de bază (consiliile comunale şi orăşeneşti şi primarii), şi respectiv, autorităţile intermediare la nivelul judeţelor (consiliile judeţene) precum şi principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea. În ce priveşte însă, alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, organizarea şi funcţionarea fiecăreia dintre acestea, Constituţia face trimitere la dispoziţiile legii. Dacă ne raportăm la art.73 alin.(3) litera o) din Constituţia republicată potrivit căruia, „organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală” se reglementează prin lege organică, constatăm că, în această materie era necesară adoptarea unei legi organice, cerinţă respectată de Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală. În art.120 din secţiunea a doua (Administraţia publică locală) din capitolul V consacrat administraţiei publice, ca urmare a modificării şi completării aduse prin legea de revizuire sunt prevăzute cele trei principii de bază pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale şi anume: descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice. În ce priveşte sintagma “descentralizarea serviciilor publice”, utilizată în varianta iniţială a Constituţiei, după cum doctrina s-a grăbit să precizeze imediat după intrarea ei în vigoare, strict ştiinţific era vorba de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru că erau avute în vedere, în primul rând, serviciile exterioare ale ministerelor, adică ramificaţiile în teritoriu ale ministerelor, ce rămân pe mai departe, subordonate acestora, pe verticală, şi prefectului, pe orizontală. În plus, mai putea fi vorba despre înfiinţarea unor servicii publice la nivelul colectivităţilor locale. Prin introducerea expresă cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrării serviciilor publice, ca un principiu distinct în raport cu descentralizarea şi autonomia locală se răspunde astfel rigorii ştiinţifice, evocată în repetate rânduri, în doctrina actuală, în această chestiune. Principiul descentralizării administrative a fost dezvoltat într-o reglementare distinctă, şi anume, în Legea nr.339/2004, legea-cadru privind descentralizarea, înlocuită ulterior cu Legea- cadru a descentralizării nr.195/2006. Obiectul de reglementare al acestei legi, precizat chiar din primul său articol, îl constituie principiile, regulile şi cadrul instituţional care se află la baza procesului de descentralizare administrativă şi financiară. Deconcentrarea este definită în art.2 din Legea nr.195/2006 ca „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.Descentralizarea este definită în acelaşi art.2, ca „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale.În acord cu standardele europene, art.120 din Constituţia republicată, consacrat principiilor de bază aplicabile administraţiei publice locale este completat cu un nou alineat potrivit căruia:

În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică.”

Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 republicată cu modificările şi completările ulterioare, actualul cadru legislativ în materia regimului general al autonomiei locale, precum şi al organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale, enunță alături de cele trei principii constituţionale, alte trei principii şi anume: eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, legalitatea şi consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României. Primul principiu enunţat, adică autonomia locală, de altfel cel mai important, din care decurg toate celelalte, este definit în lege (aşa cum se procedase şi în 1996), fiind preluată în linii generale, definiţia formulată în Carta europeană a autonomiei locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată prin Legea nr.199/1997: „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.” “Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii. Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.” “Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz.” „Autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate.” Potrivit art.2 din Legea-cadru nr.195/2006 a descentralizării: „a).competenţele exclusive sunt competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile; b). competenţele partajate sunt competenţele exercitate de către autorităţile administraţiei publice locale, împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean sau central); c).competenţele delegate sunt competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale împreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către autorităţile publice centrale, pentru a le exercita în numele şi în limitele stabilite de către acestea.” De asemenea, se impune precizat în acest context, că, în baza autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale nu se află în raporturi de subordonare, dispoziţie legală ce a căpătat, ca urmare a revizuirii legii fundamentale, o consacrare constituţională, în art.123 referitor la prefect, autoritate a administraţiei de stat în teritoriu. Astfel, chiar în capitolul consacrat unor dispoziţii generale, este subliniată lipsa de subordonare dintre autorităţile administraţiei publice locale, rezultat al autonomiei locale. Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean pe de-o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale, potrivit legii. Aceste unităţi administrativ-teritoriale au personalitate juridică. În calitate de persoane juridice civile, ele au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar în calitate de persoane juridice de drept public, ele sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local sau judeţean şi emit acte administrative de autoritate. Potrivit legii, “comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină.” În ce priveşte principiul eligibilităţii, acesta se regăseşte de o manieră indirectă în dispoziţiile constituţionale din art.121 şi art.122 care prevăd alegerea consiliilor locale, a consiliilor judeţene şi a primarilor, în condiţiile legii. Puterea lor nu provine de la stat, ci dimpotrivă îşi trage forţa din voinţa alegătorilor care sunt reprezentaţi prin aceste autorităţi. “Consiliile locale şi judeţene se aleg pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentării proporţionale, în cadrul unui scrutin de listă. Primarii comunelor şi oraşelor sunt aleşi pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal.” Înaintea alegerilor locale generale din iunie 2008, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale a fost modificată prin Legea nr. 35/2008, în sensul introducerii prevederii potrivit căreia, alături de consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, şi preşedintele consiliului judeţean este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, soluţie ce a reprezentat rezultatul unei voinţe politice majoritare în Parlament. După două rânduri de alegeri locale generale, în anii 2008 și 2012, în care președintele consiliului județean a fost ales prin vot direct, noua reglementare în materie, rezultat al unei noi voințe politice, Legea nr.115/2015 a reintrodus votul indirect, al majorității consilierilor județeni în funcție, pentru alegerea acestuia, completând în acest sens, prevederile Legii administrației publice locale nr. 215/2001. Pentru a fi ales consilier ori primar, candidatul în alegeri trebuie să respecte anumite condiţii stabilite atât de Constituţie cât şi de lege. Aceste condiţii de eligibilitate sunt cumulative şi se referă la: calitatea de alegător, dreptul de a fi ales şi domiciliu. Principiul legalităţii a fost prevăzut în legislaţia privind administraţia publică locală, abia cu ocazia modificărilor şi completărilor aduse reglementării anterioare în anul 1996, el decurgând explicit şi din conţinutul art. 1 alin.(5) din Constituţia republicată ce stabileşte că: “În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.” Principiul legalităţii este garantat în sensul respectării sale, la nivelul administraţiei publice locale prin consacrarea răspunderii juridice şi prin aplicarea de sancţiuni disciplinare, administrative, materiale, contravenţionale şi penale, după caz, atunci când sunt încălcate normele legale. Principiul consultării cetăţenilor decurge din autonomia locală, deoarece organizarea referendumului local reprezintă o veritabilă caracteristică a acesteia. Procedura de organizare şi desfăşurare a referendumului, atât a celui naţional cât şi a celui local este prevăzută de Legea nr.3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului cu modificările şi completările ulterioare. În art.121 din Constituţia republicată referitor la autorităţile comunale şi orăşeneşti a fost consacrată dubla natură juridică a acestora, aspect ce reflectă dubla natură juridică a comunei sau oraşului: de colectivitate locală şi de unitate administrativ-teritorială.

Potrivit Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 republicată, consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt autorităţi deliberative iar primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedintele consiliului judeţean sunt autorităţi executive, dispoziţie din care rezultă caracterul de organ colegial al consiliului local, în raport cu cel de organ unipersonal al primarului. În plus, prin modificările substanţiale aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006 au fost definite asociaţiile de dezvoltare intercomunitară ca fiind structurile de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ- teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice. Prin derogare de la prevederile O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, asociațiile de dezvoltare intercomunitară sunt de utilitate publică, prin efectul Legii administrației publice locale.

§ 4. Constituirea, competenţa şi funcţionarea consiliului local

Primele organe colegiale de administrare a treburilor comunelor le întâlnim reglementate în Regulamentele Organice, care prevedeau pentru comunele urbane înfiinţarea sfaturilor orăşeneşti. Această organizare s-a menţinut până la adoptarea Legii comunale din 1864, potrivit dispoziţiilor căreia, fiecare comună era reprezentată printr-un consiliu comunal, iar administraţia treburilor fiecărei comune era încredinţată unei persoane numită primar. Constituţia din 1866 va menţine această lege, ulterior modificată în repetate rânduri, dar organizarea şi funcţionarea organelor administraţiei publice comunale astfel cum fuseseră instituite în 1864 vor dura până la Legea pentru unificarea administrativă din 1925. Prin această lege se făcea distincţia între comune rurale, alcătuite din unul sau mai multe sate şi comune urbane privite ca centre de populaţie declarate astfel prin lege. Comunele erau conduse de consilii comunale, ca organe deliberative, şi de primari, ca organe de execuţie. Consiliile locale alegeau din rândul consilierilor, delegaţia pemanentă a consiliului şi pe primarul comunei, care era capul administraţiei comunale, potrivit legii. Această organizare a administraţiei publice locale va fi menţinută şi de Legea pentru organizarea administraţiei publice locale din 1929, care va înfiinţa însă şi aşa-numitele directorate ministeriale locale, în număr de şapte, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, având un caracter centralizator. Legea administrativă din 1936 va păstra aceeaşi organizare a administraţiei publice locale, dar va desfiinţa directoratele. La scurt timp, în anul 1938 va fi adoptată o nouă lege administrativă, care va menţine circumscripţiile existente, dar va înfiinţa 10 ţinuturi. După numai 2 ani, ţinuturile vor fi desfiinţate şi se va reveni la prefecturile de judeţ. Pe fondul noului regim politic în curs de instaurare, printr-o lege adoptată în anul 1947 au fost instituite comisii interimare la comune şi judeţe, pentru ca printr-o lege adoptată în anul 1949 să fie înfiinţate sfaturile populare şi apoi consiliile populare, ca organe locale ale puterii de stat şi comitetele lor executive, ca organe locale ale administraţiei de stat. După modelul reglementărilor din perioada interbelică, legea din 1991 în vederea organizării alegerilor locale a revenit la denumirea de consilier.

Dacă în varianta iniţială a Legii nr.70/1991 privind alegerile locale ce s-a aflat la baza alegerilor locale generale din februarie 1992, doar consiliile locale au fost alese prin vot direct, consiliile judeţene fiind alese prin vot indirect, Legea nr.24/1996 de modificare şi completare a Legii nr.70/1991 va generaliza principiul alegerii directe şi pentru consiliile judeţene. Cu puţin timp înainte de alegerile locale generale din vara anului 2004, Legea nr.70/1991 republicată a fost înlocuită cu Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. La rândul ei, Legea nr. 67/2004 a fost abrogată expres prin Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali cu modificările și completările ulterioare. Acest act normativ s-a aflat la baza alegerilor locale generale din data de 5 iunie 2016. O analiză a evoluţiei legislaţiei adoptate în domeniu, după anul 1990 duce la concluzia tendinţei legiuitorului de scădere a numărului consilierilor, atât a celor locali, cât şi a celor judeţeni. Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală introduce în art. 29 o serie de precizări de ordin procedural, prevăzând atribuţia prefectului de a stabili prin ordin, numărul membrilor fiecărui consiliu local, în funcţie de numărul locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului, conform populației după domiciliu raportate de Institutul Naţional de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs. Pe acest principiu, numărul consilierilor locali variază între 9 membri (în localităţile cu până la 1500 de locuitori) şi respectiv, 31 de membri (în localităţile cu peste 400.000 de locuitori). Consiliul General al Municipiului Bucureşti este compus din 55 de membri. Numărul membrilor consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti se stabileşte în funcţie de numărul locuitorilor sectoarelor respective, potrivit dispoziţiilor legii. În ce priveşte condiţiile de eligibilitate, stabilite de Constituţie şi de Titlul I al actualei reglementări privind alegerea autorităților administrației publice locale vom reţine că, pentru a fi ales consilier, persoana fizică trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: să aibă calitatea de alegător, să aibă vârsta de cel puţin 23 de ani, să aibă domiciliul pe teritoriul unității-administrative în care urmează să fie aleasă, să nu aibă funcţia de magistrat (judecător sau procuror) sau să nu fie militar activ ori alt funcţionar căruia îi este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art.40 alin.(3) din Constituţia republicată. În plus, în urma revizuirii legii fundamentale, potrivit art. 16 alin. (4), în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.Potrivit art.88 alin.(1) din Legea nr.161/2003 vizând regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, la care ne-am referit şi cu ocazia analizei incompatibilităţilor funcţiei de ministru, funcţia de consilier local sau judeţean este incompatibilă cu:

a). funcţia de primar; b). funcţia de prefect sau subprefect; c). calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; d). funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societăţile reglementate de Legea nr.31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de

Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație, în cazul consilierului local, respectiv la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr.31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local, precum și la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr.31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă, cu excepția reprezentanților în

adunarea generală a acționarilor la societațile reglementate de Legea nr.31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ- teritorială respectivă deține participație, în cazul consilierului județean; e). funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de interes local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi are sediul sau care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă; f). funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă; g). calitatea de deputat sau senator; h). funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora. Recent, prin Legea nr. 128/2017 a fost adăugat alin. (1) 1 art.88 de mai sus, text prin care s-a stipulat că: „Activitatea desfășurată de consilierul local sau județean, în calitate de membru al consiliilor de administrație al unei entități economice din subordinea sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație, la unitățile și instituțiile de învățământ de stat sau confesionale și la spitalele publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale nu este retribuită.” La aceste incompatibilităţi, Legea nr.161/2003 mai adaugă şi altele, cu precizarea expresă că, o persoană nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de consilier judeţean. Potrivit art. 30 din Legea administraţiei publice locale, constituirea consiliilor locale se face

Convocarea consilierilor declaraţi

aleşi pentru şedinţa de constituire se face de către prefect. La şedinţa de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul său, precum şi primarul chiar dacă procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată. Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor aleşi. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dacă nici la a doua convocare, reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către prefect, peste alte 3 zile, în

aceleaşi condiţii. În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la această ultima convocare, din cauza absenţei, fără motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor aleşi care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocări anterioare, dacă aceştia nu pot fi înlocuiţi de supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, organizându-se

în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor

alegeri pentru completare, în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Legea conţine dispoziţii atât de stricte legate de constituirea consiliului local dar şi a consiliului judeţean, dispoziţii introduse pentru prima dată în anul 1996, cu ocazia modificării şi completării Legii nr.69/1991, legea anterioară în materie, tocmai datorită problemelor apărute în unele localităţi, după primele alegeri locale generale din anul 1992, când din considerente politice, mai ales, nu s-a reuşit constituirea unor consilii locale şi respectiv, a unor consilii judeţene, luni de zile. Ordinul prefectului prin care se declară vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei în cauză la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la comunicare, hotărârea instanţei fiind definitivă şi irevocabilă. Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este considerată motivată, prevede expres legiuitorul, dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă prezenţa acestora, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forţă majoră. Potrivit art.31 din lege, lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor, consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3 – 5 membri. Validarea este operaţia prin care o autoritate a statului sau a administraţiei publice locale, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, este confirmată în vederea ocupării şi exercitării funcţiei respective. Comisia de validare examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier şi propune consiliului local, validarea sau invalidarea mandatelor, în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărei mandat este supusă validării sau invalidării nu participa la vot. Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de la şedinţă, de la comunicare. Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă. Consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului local, jurământul prevăzut de lege. Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi de drept. Faţă de această ultimă prevedere, în doctrină s-a arătat pe deplin întemeiat, că nu poţi fi “demisionat” dintr-o funcţie sau demnitate pe care nici nu ai dobândit-o. Prin urmare, pentru refuzul de a depune jurământul, cerut de lege, ar trebui ca sancţiunea să fie retragerea validării. Consiliul local se declară legal constituit, dacă majoritatea consilierilor locali validaţi au depus jurământul iar constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali validaţi. După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, prin votul deschis al majorităţii consilierilor locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni, pentru a conduce şedinţele consiliului şi a semna hotărârile adoptate de acesta. Observăm că, în cazul consiliului local, nu putem vorbi de un preşedinte al acestuia, aşa cum se întâmplă în cazul consiliului judeţean, şi doar de un preşedinte de şedinţă, ce poate conduce şedinţele consiliului local, maxim 3 luni.

Potrivit art.121 alin.(2) din Constituţia republicată: “Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe.Prin urmare, consiliul local are atribuţii de natură administrativă şi financiară în orice domeniu, dacă nu există vreo interdicţie expresă a legii. În ce priveşte atribuţiile consiliului local, acesta dispune deci de o competenţă materială generală. Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice, locale sau centrale. Înainte de modificările şi completările aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, erau enumerate 26 de atribuţii ale consiliului local, calificate, în mod impropriu, ca fiind principale. De regulă, în doctrină ele erau grupate pe mai multe categorii, în funcţie de specificul activităţii avută în vedere. Legea nr.286/2006 a introdus chiar ea mai multe categorii de atribuţii, grupate pe o serie de criterii precum:

a). atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local: aprobarea statutului comunei, oraşului sau municipiului, a regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local, a statului de funcţii al aparatului de specialitate al primarului, al instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, exercitarea, în numele unităţii administrativ-teritoriale, a tuturor drepturilor şi obligaţiilor corespunzătoare participaţiilor deţinute la regii autonome sau societăţi comerciale, în condiţiile legii; b). atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului: aprobarea, la propunerea primarului, a bugetului local, a virărilor de credite, a modului de utilizare a rezervei bugetare şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar, aprobarea, la propunerea primarului, a contractării şi/sau garantării împrumuturilor şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale, stabilirea şi aprobarea impozitelor şi taxelor locale, aprobarea, la propunerea primarului, a documentaţiilor tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii, aprobarea strategiilor privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale, asigurarea realizării lucrărilor şi luarea măsurilor necesare în procesul de integrare europeană, în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor; c). atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului: hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii, hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice, în condiţiile legii, avizează sau aprobă documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor, atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local; d). atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni: asigură cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, personalului sanitar şi didactic, sprijină activitatea cultelor religioase, aprobă construirea locuinţelor sociale etc.; e).atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern: hotărăşte cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun

a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local; hotărăşte cooperarea sau

asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune etc. Legat de mandatul consiliului local reţinem în primul rând, alegerea acestuia pe o perioadă

de “4 ani, mandat ce poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Mandatul consiliului local se exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.” Legiuitorul a avut în vedere şi ipoteza reorganizărilor administrativ-teritoriale, pe parcursul unui mandat stabilind expres o normă tranzitorie: “Consiliul local sau consiliul judeţean, precum

şi primarul, aleşi, în urma organizării unei noi unităţi administrativ-teritoriale sau în urma dizolvării unor consilii, respectiv vacantării unor posturi de primari, îşi exercită mandatul numai până la organizarea următoarelor alegeri locale generale.” “Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la convocarea primarului şi se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin 3 zile înainte de şedinţele extraordinare. Odată cu notificarea convocării, sunt puse la dispoziţia consilierilor locali materialele înscrise pe ordinea de zi. În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor

locuitorilor

Ordinea de zi a şedinţei consiliului local se aduce la cunoştinţă locuitorilor comunei sau ai oraşului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.” Această prevedere impune precizarea că este vorba despre proiectul ordinii de zi, pentru că, potrivit unei alte dispoziţii a legii, ordinea de zi se aprobă de consiliu. În comunele sau oraşele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.Stabilirea acestui procent de 20% a fost criticată în doctrină, ca având un caracter aleatoriu, doar procentul de 50% plus unul din numărul locuitorilor fiind unul democratic. Aşa cum a fost

stabilit procentul de 20% putea fi stabilit unul de 10% sau 30% sau oricare altul până la cel corect, de 50%. Şedinţele consiliului local se desfăşoară legal în prezenţa majorităţii consilierilor locali în funcţie, prezenţa fiind obligatorie. Şedinţele consiliului local sunt publice. Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română. În consiliile locale în care consilierii aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o cincime din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă. Formularea acestui text de lege (care în varianta iniţială se referea la o treime din numărul total- subl.ns.), a fost criticată în doctrină sub mai multe aspecte. În primul rând, simpla sintagmă limba maternă este incompletă, deoarece şi pentru români, limba română este limba maternă, de unde propunerea de lege ferenda, de a se face precizarea:

limba maternă a acelei minorităţi naţionale. În al doilea rând, se aprecia înainte de modificările din 2006, prin această dispoziţie se ajunge

la situaţia nedemocratică ca, două treimi să se supună voinţei unei treimi. În prezent, putem vorbi

convocarea

consiliului local se poate face de îndată

de necesitatea ca patru cincimi să se supună unei singure cincimi, adică o situaţie mai paradoxală, de dominaţie a unei minorităţi, în faţa majorităţii. În sfârşit, în text nu se prevede ca folosirea limbii materne a consilierilor minoritari să se facă la cererea acestora cum ar fi fost firesc, ci doar că, în aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea în limba română. În toate cazurile, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.” Faţă de această prevedere legală se ridică întrebarea firească, în opinia unui autor, ce rost mai are aducerea la cunoştinţă a ordinii de zi a şedinţei, în limba minorităţilor care deţin o pondere de peste 20% şi chiar ce rost ar mai avea desfăşurarea în limba minorităţilor care deţin o treime din numărul consilierilor, a şedinţelor consiliului local. “Dezbaterile din şedinţele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier local se consemnează într-un proces verbal, semnat de preşedintele de şedinţă şi de secretarul unităţii administrativ-teritoriale.” Prin aceste semnături, preşedintele de şedinţă şi secretarul comunei sau oraşului îşi asumă responsabilitatea veridicităţii celor consemnate.

§ 5. Actele şi răspunderea consiliului local

În epoca modernă s-a dezvoltat tradiţia ca, actele autorităţilor administraţiei publice să poarte o denumire specifică, deşi unele repetări apar ca inevitabile. De regulă, actele organelor colegiale sunt denumite hotărâri sau regulamente, iar actele organelor de conducere unipersonală sunt denumite dispoziţii, ordine, decrete, decizii etc. În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. Hotărârile privind bugetul local, contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii, prin care se stabilesc impozite şi taxe locale, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau străine se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie.” Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie. Astfel, în ce priveşte adoptarea hotărârilor consiliului local, regula o reprezintă majoritatea simplă, jumătate plus unul din cei prezenţi, adică din cei care trebuie să participe la şedinţă pentru ca aceasta să se desfăşoare legal. De la această regulă, legea stabileşte excepţii, prevăzând expres, situaţiile în care este obligatorie adoptarea unei hotărâri, fie cu majoritatea absolută, fie cu o majoritate calificată de două treimi din numărul consilierilor. De asemenea, legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret, cu precizarea că hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege. “Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.” Legea prevede o serie de incompatibilităţi, stabilind că anumiţi consilieri, în anumite situaţii, trebuie să se abţină de la deliberare şi votare.

Astfel, potrivit textului legal, așa cum a fost completat recent, prin Legea nr. 32/2017, „nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, cu excepția situațiilor prevăzute la art.57 alin. (4 1 ) și art. 101 alin. (3 1 )”. Potrivit art. 57 alin. (4 1 ): „La deliberarea și adoptarea hotărârilor care privesc alegerea sau schimbarea din funcție a viceprimarului participă și votează consilierul local care candidează la funcția de viceprimar, respectiv viceprimarul în funcție a cărui schimbare se propune.” Potrivit art. 101 alin. (3 1 ): „La deliberarea și adoptarea hotărârilor care privesc alegerea sau eliberarea din funcție a președintelui sau vicepreședintelui consiliului județean participă și votează consilierul județean care candidează la funcția de președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, respectiv președintele sau vicepreședintele consiliului județean a cărui eliberare din funcție se propune.” Prevederea este urmată imediat de sancţiune. “Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea acestor dispoziţii sunt nule de drept, nulitatea putând fi constatată de instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.” Potrivit art. 47 din Legea nr. 215/2001: „(1). Hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă, ales în condițiile prevăzute la art.35 şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar. (2). În cazul în care preşedintele de şedinţă refuză să semneze, hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri locali. (3) În cazul în care președintele de ședință lipsește, la propunerea consilierilor locali, din rândul acestora este ales un alt președinte de ședință, prin hotărâre adoptată cu votul majorității consilierilor locali prezenți, care va conduce ședința respectivă. Acesta exercită atribuțiile prevăzute de lege pentru președintele de ședință.” „Secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz, va depune în scris şi va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al şedinţei.” “Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local, primarului şi prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării.” În absenţa unei sancţiuni exprese, în practica administrativă sunt destul de des întâlnite situaţiile, în care secretarul nu-şi îndeplineşte această obligaţie extrem de importantă, lipsindu-l astfel pe prefect de posibilitatea de a ataca în contencios administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale pe care le consideră ilegale, atâta vreme cât nu le cunoaşte conţinutul. Hotărârile consiliului local sunt acte administrative, legea stabilind o distincţie în ce priveşte momentul intrării lor în vigoare după cum au caracter individual sau normativ. Astfel, potrivit art.49 din lege: “hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.” Prin această dispoziţie expresă, legiuitorul a introdus practic o suspendare pe o perioadă determinată a actelor administrative normative adoptate de consiliul local. În doctrina actuală s-a pus problema dacă consiliul local emite sau încheie şi alte categorii de acte juridice. În reglementarea anterioară se făcea distincţie între calitatea de persoane juridice de drept public şi calitatea de persoane juridice de drept privat a unităţilor administrativ-teritoriale.

Astfel, consiliul local putea încheia acte supuse circuitului civil, ca persoană juridică de drept privat şi respectiv, acte administrative unilaterale, dar şi contracte administrative, ca persoană juridică de drept public. Deşi actuala reglementare prevede pentru unităţile administrativ-teritoriale doar calitatea de persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină, în doctrină se apreciază în continuare că, unităţile administrativ-teritoriale îşi păstrează şi calitatea de persoane juridice civile. După constituire, consiliul local îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai acestora, numai consilierii locali. Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar. Ele analizează şi avizează proiectele de hotărâre din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucrează în plen şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor.” În afară de comisiile de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie iniţiativă sau la iniţiativa primarului, după caz, comisii speciale de analiză şi verificare, pe perioadă determinată. Potrivit art.55 din Legea nr.215/2001 republicată, dizolvarea consiliului local poate interveni de drept sau prin referendum local. Consiliul local se dizolvă de drept în cazul în care acesta “nu se întruneşte timp de 2 luni consecutiv, deși a fost convocat potrivit prevederilor legale” sau „nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nicio hotărâre”, precum şi „în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.” În legătură cu cea din urmă situaţie se ridică întrebarea firească, ce se va întâmpla în situaţia în care consiliul local trebuie să adopte o hotărâre privind patrimoniul, pentru care legea prevede votul majorităţii calificate a membrilor săi, iar numărul acestora a scăzut sub această majoritate, dar nu a ajuns încă la majoritatea absolută, cea cerută de lege pentru a putea fi dizolvat de drept. Prin urmare, de lege ferenda propunem ca dizolvarea de drept a consiliului local să poată interveni în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub două treimi. Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile care atrag dizolvarea de drept a consiliului local iar instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului. Consiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat în condiţiile legii. Referendumul se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale. Legea detaliază procedura desfăşurării referendumului prevăzând că, stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizează în maxim 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, după caz, de la validarea rezultatului referendumului. Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, potrivit competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin potrivit legii. „Mandatul de consilier local se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de

judecată prefectului, care, prin ordin, în termen de maximum 48 de ore de la comunicare, constată suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunică consilierului local, în termen de maximum 48 de ore de la emitere. Aceasta durează până la încetarea situaţiei mai sus prevăzute, iar în cazul în care consilierul local este găsit nevinovat, el va avea dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii. Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu modificările şi completările ulterioare, calitatea de consilier local, ca şi cea de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele situaţii: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia; lipsa nemotivată de la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului; imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales; punerea sub interdicţie judecătorească; pierderea drepturilor electorale; deces. Tot potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu modificările şi completările ulterioare, consilierii răspund în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat. În doctrina actuală sunt identificate trei forme de răspundere a consilierilor locali: o răspundere administrativ-disciplinară; o răspundere administrativ-patrimonială şi o răspundere penală. O situaţie specială o prezintă administraţia publică a municipiului Bucureşti, căreia Legea nr.215/2001 îi rezervă un întreg capitol, ce nu rezolvă însă, multitudinea de probleme ce apar la nivelul administraţiei Capitalei. Este motivul pentru care, de mai multă vreme este vehiculată ideea adoptării unei legi distincte consacrate zonei metropolitane Bucureşti. Potrivit legii, hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti. În opinia noastră, printr-o astfel de dispoziţie expresă se consacră o formă indirectă de subordonare între autorităţile alese la nivelul sectoarelor Capitalei şi cele alese la nivelul Capitalei. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti se constituie, funcţionează şi pot fi dizolvate în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legii administraţiei publice locale pentru consiliile locale care se aplică în mod corespunzător.” Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti exercită în principal o serie de atribuţii din care reţinem următoarele:

a). aleg din rândul consilierilor, consilierul care conduce şedinţele consiliului, precum şi un viceprimar; aceştia îşi păstrează calitatea de consilier; b). aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului; c). avizează studii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială, de organizare şi amenajare a teritoriului şi urbanism etc.; d). aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare, aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar, stabilesc impozite şi taxe locale, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii;

f). administrează, în condiţiile legii, bunurile proprietate publică sau privată a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti etc. Unele din atribuţiile expres prevăzute pot fi exercitate numai pe baza împuternicirii date prin hotărâre a Consiliului General al municipiului Bucureşti, potrivit legii.

§ 6. Primarul, viceprimarul şi administratorul public

Din perspectiva dreptului comparat, funcţia de primar reprezintă o funcţie tradiţională în administraţia publică locală, nu numai din Europa, dar şi din alte continente, ca de exemplu în America, unde a pătruns influenţa europeană. Sub aspectul evoluţiei istorice, la noi, prin Legea comunală din 1864 s-a impus soluţia alegerii consiliului local şi a primarului de către locuitorii comunei rurale, iar primarul era magistratul comunal, căruia legea îi încredinţa întreaga administraţie a comunei, dar în acelaşi timp era şi delegatul puterii centrale, în comunele rurale, unde trebuia să fie confirmat de prefect. În comunele urbane, primarul era numit de Domn, dintre primii trei consilieri care întruniseră cele mai multe voturi. Reglementările ulterioare au consacrat soluţia alegerii primarului de către consiliu. Legislaţia actuală a optat pentru soluţia alegerii primarului, la fel ca şi consiliul local, şi consiliul judeţean, direct de către comunitatea locală, indiferent că este vorba de mediul rural sau urban. Astfel, potrivit Legii nr.215/2001 privind administraţia publică locală, „comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ au un primar şi 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii.Sectoarele municipiului Bucureşti au câte un primar şi un viceprimar iar municipiul Bucureşti are un primar general şi 2 viceprimari. Potrivit art.101 alin. (2) și (3) din Legea nr.115/2015: „Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. În caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur, la care vor participa doar candidații care se află în această situație.” Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau oraşul, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei. Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţă prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei. În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maxim 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile legii. ” Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu modificările şi completările ulterioare, pe timpul exercitării mandatului de primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean se suspendă contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei instituţii ori autorităţi publice, respectiv la regii autonome sau la societăţi comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de la suspendarea contractului de muncă sau a actului de numire cadrele didactice, cecetătorii ştiinţifici, ziariştii cu atestat profesional, oamenii de cultură şi artă.

Potrivit Legii administraţiei publice locale, “primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. Primarul asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor, ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean, în condiţiile legii. Ca urmare a modificărilor şi completărilor introduse prin legea nr.286/2006, şi atribuţiile primarului au fost grupate în mai multe categorii, asemeni celor ale consiliilor locale. Astfel, potrivit Legii administraţiei publice locale nr.215/2001 republicată vom distinge:

a). atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii: ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară, organizarea şi desfăşurarea alegerilor, a referendumului şi a recensământului etc. b). atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local: primarul prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ- teritoriale; prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări; elaborează proiectele de strategii privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ- teritoriale şi le supune aprobării consiliului local; c). atribuţii referitoare la bugetul local: exercită funcţia de ordonator principal de credite; întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local; iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale; verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului secundar; d). atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor: coordonează realizarea serviciilor publice de interes local; ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea situaţiilor de urgenţă; asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru respectarea prevederilor acestora; emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi alte acte normative etc. e). alte atribuţii stabilite prin lege. Pentru exercitarea corespunzătoare a atribuţiilor sale, primarul colaborează cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi cu consiliul judeţean. Atribuţiile de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară pot fi delegate şi secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din aparatul de specialitate cu competenţe în domeniu, primarul dispunând în acest sens, de un veritabil drept de apreciere. O inovaţie adusă prin Legea nr. 286/2006 a constituit-o posibilitatea primarilor de a angaja consilieri personali. Potrivit art. 66 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat ulterior, prin Legea nr.119/2015: „Primarii comunelor pot înființa, în limita numărului maxim de posturi aprobate, un post de consilier al primarului. Primarii orașelor, municipiilor și ai municipiilor reședință de județ pot înființa, în limita numărului maxim de posturi aprobate, cabinetul primarului, compartiment distinct, format din: a) maximum 2 posturi, la orașe și municipii; b) maximum 4 posturi, la municipii reședință de județ Legat de actele primarului, art.68 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală republicată prevede că: “în exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter

normativ sau individual. Acestea devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. ” Actele administrative cu caracter normativ emise de primar vor produce efecte după ce vor fi aduse la cunoştinţă publică în formele consacrate legislativ (publicare în Monitorul Oficial al judeţului, publicare în presa locală sau afişare în locuri special amenajate, etc.). Actele administrative individuale emise de primar se comunică celor interesaţi şi-şi produc efecte din momentul comunicării. Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de primarul nou ales, putând fi prelungit prin lege organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Mandatul primarului încetează, de drept în condiţiile legii statutului aleşilor locali precum şi în următoarele situaţii: dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei, datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic sau dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali cu modificările şi completările ulterioare, calitatea de primar încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicţie judecătorească; pierderea prin demisie, a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales; pierderea drepturilor electorale; deces. În toate acest cazuri, prefectul prin ordin ia act de încetarea mandatului primarului. Legea reglementează condiţiile în care primarul poate ataca ordinul prefectului la instanţa de contencios administrativ, data organizării alegerilor pentru funcţia de primar fiind stabilită de Guvern, la propunerea prefectului, în maxim 90 de zile. O noutate adusă de Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 în varianta iniţială, menţinută şi în prezent a constituit-o posibilitatea înlăturării primarului pe calea referendumului local, pe principiul simetriei juridice. Mandatul primarului încetează, de asemenea, înainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în condiţiile legii, conform procedurii prevăzute pentru înlăturarea consiliului local prin referendum local. Expresia “în condiţiile legii” vizează procedura de organizare şi desfăşurare a referendumului stabilită prin legea specială în materie, Legea nr.3/2000. Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens, prefectului, de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitării atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului. Organizarea referendumului trebuie să fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale comunei sau oraşului. Suspendarea mandatului primarului intervine de drept, numai în cazul arestării sale preventive. Potrivit actualei reglementări, “măsura arestării preventive se comunică de îndată, de către instanţa de judecată prefectului, care, prin ordin, în termen de maxim 48 de ore de la comunicare constată suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunică, în termen de maxim 48 de ore de la emitere, primarului. Suspendarea durează până la încetarea arestării

preventive, iar dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii, la plata drepturilor salariale corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.” Aceste prevederi se aplică şi viceprimarului. Statutul viceprimarului este succint reglementat în conţinutul actualei reglementări, Legea nr.286/2006 aducând modificări şi cu privire la această funcţie. Cea mai importantă modificare, deja criticată de doctrină, vizează instituirea unei subordonări exprese a viceprimarului faţă de primar, viceprimarul fiind calificat drept înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale. Potrivit legii, viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia. Potrivit modificărilor introduse prin Legea nr.115/2015, „schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la propunerea motivată a primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor locali în funcţie.” Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut. O instituţie nou creată, cu ocazia modificărilor aduse în vara anului 2006, Legii administraţiei publice locale priveşte funcţia de administrator public, creat după modelul existent în sistemul anglo-saxon, cunoscut sub denumirea de city manager. Iniţiativa de a înfiinţa funcţia de administrator public la nivelul administraţiei publice locale româneşti a vizat creşterea gradului de profesionalism în funcţionarea autorităţilor publice la nivel de judeţ, municipiu, oraş şi comună. Dacă ideea ce se află în spatele înfiinţării acestei funcţii,-deja calificate în doctrina de specialitate, ca fiind una neconstituţională, deoarece nu este enumerat printre autorităţile administraţiei publice locale identificate de legiuitorul constituant-, ar putea fi una generoasă, aceea de a degreva primarul, om politic prin excelenţă, de multitudinea de probleme pe care le ridică administrarea unei colectivităţi locale, în schimb, în ce priveşte statutul administratorului public, acesta este în mod evident, insuficient reglementat. Astfel, din conţinutul art.112-114 din Legea nr.215/2001 republicată rezultă că, administratorul public este o funcţie ce se poate regăsi atât la nivelul comunelor şi oraşelor cât şi la nivelul judeţelor. În primul caz, cel care poate propune înfiinţarea acestei funcţii, consiliului local este primarul iar în cel de-al doilea caz, cel care poate propune înfiinţarea acestei funcţii, consiliului judeţean este preşedintele consiliului judeţean. La nivel local, numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul local, numirea în funcţie având loc pe baza unui concurs. La nivel judeţean, numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se face de preşedintele consiliului judeţean, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul judeţean, numirea în funcţie având loc pe baza unui concurs. La nivel local, administratorul public, poate îndeplini, în baza unui contract de management (baza legală a angajării acestuia), încheiat în acest sens cu primarul, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. La nivel judeţean, administratorul public, poate îndeplini, tot în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu preşedintele consiliului judeţean, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeţean.

La nivel local, primarul sau la nivel judeţean, preşedintele consiliului judeţean pot delega administratorului public, în condiţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Totodată, prin lege se mai precizează, posibilitatea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, -ce au un statut insuficient reglementat, în opinia noastră-, de a decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Din analiza cadrului legal extrem de sintetic, aflat la baza creării acestei funcţii apreciem că nu este vorba de un funcţionar public, supus rigorilor Statutului funcţionarilor publici, ci de un angajat contractual, supus dispoziţiilor Codului muncii.

§ 7. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale

Tradiţional, în administraţia publică locală românească, pe lângă organele alese sau numite pe baza unor criterii politice, au existat şi funcţionari care au avut statutul de funcţionari de carieră şi au asigurat continuitatea. După modelul european, alături de notar, a început să apară şi la noi, funcţia de secretar al consiliului comunal, funcţie, care, treptat, prin schimbări legislative a înlocuit funcţia de notar, preluând şi atribuţii ale acestuia. Potrivit Legii administraţiei publice locale, nr.215/2001 republicată: “Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative.” Observăm că legea precizează expres posibilitatea ca funcţia de secretar al unei unităţi administrativ-teritoriale să poată fi ocupată şi de absolvenţi ai unei forme de pregătire universitară în domeniul administraţiei publice, al ştiinţelor administrative în general, pe lângă cea tradițională de absolvent de studii juridice. Potrivit Legii administraţiei publice locale, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţie. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici. Printre atribuţiile principale ale secretarului enumerăm: avizarea, pentru legalitate, a dispoziţiilor primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, a hotărârilor consiliului local, respectiv, ale consiliului judeţean; participarea la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; asigurarea gestionării procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect; asigurarea transparenţei şi comunicării către autorităţile publice, instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor autorităţilor locale, în condițiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare; pregătirea lucrărilor supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean şi comisiilor de specialitate ale acestuia etc. Secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz.”

§ 8. Consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean

Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.” În ce priveşte alegerea consiliului judeţean, art.122 alin.(2) din Constituţia republicată se rezumă la a preciza că acesta este ales şi funcţionează în condiţiile legii. Astfel, potrivit Legii administraţiei publice locale, „consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii.” „Numărul membrilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de numărul locuitorilor judeţului, conform populației după domiciliu raportate de Institutul Naţional de Statistică la data de 1 ianuarie a anului curs, el variind între 31 de consilieri pentru o populaţie de până la 350.000 de locuitori şi 37 de consilieri pentru o populaţie de peste 650.000 de locuitori. Constituirea consiliilor judeţene şi validarea mandatelor consilierilor judeţeni este reglementată de o manieră asemănătoare celei privind consiliile locale. Consiliul judeţean îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii:

a). atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean, cea mai importantă fiind alegerea președintelui și a celor 2 vicepreşedinţi dintre consilierii judeţeni; b). atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului, precum, aprobarea bugetului propriu al judeţului, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean; c). atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului, precum atribuţia privind darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului; d). atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine precum asigurarea cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean; e). atribuţii privind cooperarea interinstituţională precum atribuţia de a hotărî, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public judeţean; f). alte atribuţii prevăzute prin lege. Legat de funcţionarea consiliului judeţean, vom reţine că, mandatul acestuia este de 4 ani, putând fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă şi se exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul judeţean se întruneşte în şedinţă ordinară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean. Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori de câte ori este necesar, la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.” În ce priveşte cvorumul necesar pentru desfăşurarea şedinţelor, legea prevede necesitatea prezenţei majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie, prezenţa acestora fiind obligatorie.

În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. Hotărârile se semnează de preşedinte sau în lipsa acestuia de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează de secretarul judeţului. ” Legat de semnarea hotărârilor autorităţilor locale deliberative, în doctrină a fost subliniată diferenţa pe care o face legiuitorul între „preşedintele de şedinţă” în cazul consiliului local şi „preşedintele consiliului judeţean” care, prin atribuţiile conferite, devine o autoritate publică unipersonală ce reprezintă consiliul judeţean. Consiliul judeţean se dizolvă de drept în aceleaşi condiţii ca şi consiliul local sau prin referendum judeţean. Deși înaintea alegerilor locale generale din iunie 2008, se trecuse la alegerea directă a preşedintelui consiliului judeţean, consacrat expres ca autoritate executivă, la nivelul judeţului, la alegerile locale generale din 5 iunie 2016 s-a revenit la alegerea indirectă a președintelui consiliului județean, așa cum se procedase anterior, cu ocazia alegerilor locale generale din anii 1996, 2000 și respectiv, 2004. Astfel, după derularea a doar două mandate în care președintele consiliului județean fusese ales prin vot direct, prin Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali s-a revenit la alegerea acestuia, prin „votul secret al majorității consilierilor județeni în funcție.” Potrivit art. 101 alin. (1)-(3) din Legea administraţiei publice locale, în forma modificată prin Legea nr. 115/2015, în vigoare la ora actuală: „Consiliul judeţean alege dintre membrii săi un președinte și 2 vicepreşedinţi. Președintele și vicepreşedinţii se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie. Eliberarea din funcţie a președintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face cu votul secret a două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la propunerea motivată a cel puţin unei treimi din numărul acestora. Eliberarea din funcţie a președintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean.Conform alin. (3 1 ) al art. 101: „La deliberarea și adoptarea hotărârilor care privesc alegerea sau eliberarea din funcție a președintelui sau vicepreședintelui consiliului județean participă și votează consilierul județean care candidează la funcția de președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, respectiv președintele sau vicepreședintele consiliului a cărui eliberare din funcție se propune.” „Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine precum şi în justiţie. Preşedintele consiliului judeţean răspunde în fața consiliului judeţean de buna funcționare a administrației publice județene. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia. Funcţionarii din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.” „Preşedintele consiliului judeţean asigură respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor acte normative.Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele categorii de atribuţii: a).atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor

autonome de interes judeţean; b).atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean; c).atribuţii privind bugetul propriu al judeţului; d). atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi serviciile publice; e).atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean; f).alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul judeţean.În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Şi la nivelul acestei funcţii se regăseşte cabinetul preşedintelui, format din maxim 4 persoane, numit şi eliberat din funcţie de acesta.

§ 9. Prefectul şi subprefectul

Prefectul este un reprezentant al Guvernului în teritoriu, motiv pentru care este şi calificat ca administraţie de stat în teritoriu, răspunzând principiului deconcentrării administrative. Potrivit art.123 din Constituţia republicată:

Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. (2). Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. (3). Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică. (4). Între prefecţi pe de-o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. (5). Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. ” Dacă iniţial, instituţia prefectului a fost reglementată într-un capitol distinct al Legii administraţiei publice locale, ulterior a fost adoptată o lege specială, Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, ce a suferit modificări şi completări ulterioare, fiind republicată în 2008. Potrivit primelor dispoziţii ale Legii nr.340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul numeşte câte un prefect, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, la propunerea ministrului internelor și reformei administrative (în prezent, ministrul afacerilor interne n.n). Prefectul este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local. Miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele din atribuţiile lor de conducere şi control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Atribuţiile care pot fi delegate se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Sediul instituţiei prefectului denumit prefectură este în municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a statului, a judeţului sau a municipiului, după caz. Este utilizată expres noţiunea de prefectură, încetăţenită în vorbirea cotidiană, ca şi noţiunea de primărie, Constituţia referindu-se doar la primar şi prefect, ca organe de conducere unipersonală, cu aparate proprii de specialitate. Dintr-o asemenea perspectivă nu putem fi de acord nici cu prevederile O.U.G. nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.340/2004 prin care se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, sub conducerea prefectului, pentru exercitarea de către acesta a prerogativelor care revin potrivit Constituţiei şi legii.

Mai mult decât atât, se precizează, total inadecvat în opinia noastră, că „instituţia prefectului este o instituţie publică cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget propriu”. Or, potrivit dispoziţiilor constituţionale, prefectul, organ de conducere unipersonală reprezintă o autoritate a administraţiei statale în teritoriu ce dispune de un aparat propriu de specialitate, care nu poate constitui o instituţie publică, în sensul în care această sintagmă se regăseşte consacrată în legislaţia în vigoare. Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii, imparţialităţii, obiectivităţii, transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public, eficienţei, responsabilizării, profesionalizării şi orientării către cetăţean. Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor care îi revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi. Prefectul municipiului Bucureşti este ajutat de trei subprefecţi. Atribuţiile prefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Prefectul şi subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, dispoziţie consacrată expres în Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în

2007.

Potrivit art.11 din Legea nr. 340/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, între prefecţi, pe de-o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.” De remarcat că, dispoziţia de mai sus, se regăseşte ca urmare a revizuirii, şi în art.123 din Constituţia republicată. În dorinţa de profesionalizare a acestei funcţii, prin scoaterea începând cu anul 2006 de sub impactul politicii, Legea nr.340/2004 cu modificările şi completările ulterioare a prevăzut expres că, prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia publică. A apărut astfel o contradicţie evidentă atât cu prevederea constituţională, cât şi cu prevederea legală potrivit cărora prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. La mai bine de un deceniu de aplicare a actualei reglementări, Tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ aprobate prin H.G. nr. 196/2016 urmăresc să rezolve această disfuncționalitate, stabilind că, pe baza prevederilor constituționale, Codul administrativ își propune să clarifice rolurile, funcțiile și competențele celor două categorii de organisme ce răspund principiului deconcentrării administrative, prefectul și serviciile publice deconcentrate la nivel teritorial, astfel încât să își poată îndeplini misiunile în domeniile de competență. În ceea ce privește prefectul, Codul administrativ va avea în vedere: „a) consolidarea statutului juridic al acestuia ce derivă din calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local; b) clarificarea rolului constituțional al prefectului de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, în sensul delimitării conducerii exercitate de prefect de cea exercitată de către ministere.” Prefecţii şi subprefecţii nu au dreptul la grevă şi nu pot să înfiinţeze organizaţii sindicale proprii. În prezent, prefectul are două sarcini esenţiale în calitate de reprezentant al statului în teritoriu. Pe de-o parte, prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor (avizând numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor acestora) precum şi activitatea celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Pe de altă parte, potrivit art.123 alin.(5) din Constituţia republicată şi art.3 (consacrat tutelei administrative) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prefectul poate ataca, direct

în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, actul atacat fiind suspendat de drept. Acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art.11 alin.(1) din lege (6 luni-n.n.) şi începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru. Printre atribuţiile principale ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului, Legea nr.340/2004 mai reţine: asigurarea aplicării şi respectării Constituţiei şi a tuturor actelor normative precum şi a ordinii publice; verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, asigurarea împreună cu organismele abilitate a măsurilor de pregătire şi intervenţie pentru situaţii de urgenţă etc. Pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, în condiţiile legii. Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică iar ordinul prefectului cu caracter individual devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate. Un element de noutate, adus de O.U.G.nr.179/2005 îl constituie Cancelaria prefectului, organizată în cadrul instituţiei prefectului, sub forma unui compartiment organizatoric distinct, ce cuprinde următoarele funcţii de execuţie de specialitate specifice: directorul cancelariei, un consilier, un consultant şi secretarul cancelariei. Numărul maxim de posturi din cancelaria prefectului este de 4. Totodată, prefectul poate organiza, prin ordin, în cadrul numărului de posturi şi al fondurilor aprobate anual, oficii prefectorale, cu avizul conform al ministerului de resort. În municipiul Bucureşti se pot organiza oficii prefecturale în fiecare sector. Oficiile prefectorale fac parte integrantă din instituţia prefectului şi sunt conduse de către un şef al oficiului prefectural, funcţie echivalentă cu funcţia de director executiv.

§ 10. Întrebări și probleme de pus în discuție

1. Identificați principiile de bază ale organizării autorităților administrației publice locale

consacrate de Constituție și de legea cadru în materie

2.

Prezentați modalitatea de constituire a consiliului local

3.

Care sunt actele adoptate de consiliul local, care este quorumul de ședință și majoritatea

cerută pentru adoptare ? Menționați și acte pentru adoptarea cărora se cere o altă majoritate.

4.

Precizați cazurile de dizolvare de drept a consiliului local

5.

Care este rolul primarului ? Dar al viceprimarului ?

6.

Răspunderea primarului. Răspunderea vice-primarului.

7.

În ce condiții intervine suspendarea consilierul local sau a primarului ?

8.

Ce reprezintă administratorul public ?

9.

Care este regimul juridic aplicabil funcției de secretar al unității administrativ-teritoriale

10. Președintele consiliului județean reprezintă o autoritate a administrației publice locale ?

11.În ce constă controlul de legalitate exercitat de prefect ? 12. Care sunt actele emise de prefect ?