Unitatea de învățare IV

Teoria generală a organizării administraţiei publice

 Obiective specifice: cunoaşterea, înţelegerea, aprofundarea şi utilizarea

corespunzătoare a noţiunii de autoritate a administraţiei publice, a noțiunilor de
sarcini, capacitate şi competenţă specifice autorităţilor administrației publice.
 Rezultatele aşteptate: studenţii vor înţelege, gestiona şi opera cu noţiunile de
autoritate a administraţiei, sarcini, competenţă şi capacitate caracteristice organelor
administraţiei publice.
 Competenţe dobândite: în momentul în care vor finaliza studiul acestui modul,
studenţii vor avea posibilitatea să:
- identifice criteriile pe baza cărora se stabilesc capacitatea şi competenţa
diverselor autorităţi ale administrației publice de la nivel central și local;
- stabilească diferenţele dintre competenţa materială, cea teritorială şi cea
temporală.
 Timpul mediu necesar pentru acumularea informaţiilor: modul de 2 ore.

§ 1. Noţiuni specifice

Organizarea administraţiei de stat, ca fenomen a apărut odată cu statul, dar teoriile ştiinţifice
despre aceasta s-au conturat mai târziu, odată cu apariţia şi dezvoltarea dreptului administrativ şi
a ştiinţei administraţiei, prin secolul XIX.
În doctrina franceză domină teza potrivit căreia, autorităţile ce formează puterea executivă
sunt studiate la drept constituţional sub aspectul rolului lor politic şi la drept administrativ, sub
aspectul rolului lor administrativ.
În doctrina occidentală, noţiunea de administraţie de stat, în sens organic, este folosită de
regulă, cu referire la şeful de stat, Guvern şi ministere, alte structuri centrale de specialitate
precum şi ramificaţiile acestora în teritoriu, iar noţiunea de administraţie locală, tot în sens
organic, desemnează autorităţile locale autonome alese la nivelul unităţilor administrativ –
teritoriale existente.
Administraţia de stat şi administraţia locală compun administraţia publică, putând fi
identificat cel puţin în plan teoretic, un sistem al organizării administraţiei publice.
Legislaţia românească actuală utilizează cel mai adesea, noţiunea de autoritate publică
privită ca organ public, colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere
publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală.
Autoritatea (organul) administraţiei publice reprezintă acea structură organizaţională care,
potrivit Constituţiei şi legii are personalitate de drept public şi acţionează din oficiu pentru
executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau
indirect al Parlamentului.
După criteriul modului de formare, organele administraţiei publice se clasifică în: organe ale
administraţiei publice alese şi organe ale administraţiei publice numite.
După criteriul naturii lor, organele administraţiei publice se clasifică în: organe ale
administraţiei publice colegiale şi organe ale administraţiei publice individuale.
După criteriul competenţei lor, organele administraţiei publice se clasifică în: organe ale
administraţiei publice centrale şi organe ale administraţiei publice locale (sub aspectul
competenţei teritoriale) şi în: organe ale administraţiei publice cu competenţă generală şi
organe ale administraţiei publice cu competenţă specială (sub aspectul competenţei materiale).
Cunoaşterea clasificării organelor administraţiei publice prezintă şi un deosebit interes
practic, atât pentru modul de formare şi organizare, cât, şi mai ales, pentru activitatea şi actele lor
juridice. Astfel, organele de conducere colegială, care îşi desfăşoară de regulă, activitatea, prin
întrunirea majorităţii persoanelor care le compun, adoptă acte administrative ca urmare a
deliberării lor, pe când organele de conducere individuală emit acte administrative.
La baza delimitării autorităţilor administraţiei publice în autorităţi ale administraţiei publice
centrale şi autorităţi ale administraţiei publice locale, într-o viziune tradiţională, se află criteriul
teritorial, privit ca acea rază teritorială în care poate acţiona autoritatea respectivă.
Criteriul funcţional se află la baza delimitării autorităţilor administraţiei publice în autorităţi
cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă specială.
În regimul constituţional românesc actual, sistemul autorităţilor administraţiei publice se
compune din:
- administraţia centrală: Preşedinte, Guvern, organe centrale de specialitate (ministere, alte
organe subordonate Guvernului sau ministerelor, autorităţi administrative centrale autonome), şi
instituţii publice centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor administrative autonome
(inclusiv regiile autonome, atâtea câte mai există şi companiile naţionale);
- administraţia de stat în teritoriu: prefect, servicii deconcentrate subordonate ministerelor sau
altor organe centrale de specialitate;
- administraţia locală: consiliul local şi primarul (administraţie locală de bază) şi consiliul
judeţean şi preşedintele consiliului judeţean (administraţie locală intermediară).
În mod tradiţional, în doctrina administrativă au fost identificate următoarele părţi
componente ale organului administraţiei publice şi implicit ale oricărei autorităţi publice:
personalul din administraţie, mijloacele materiale şi financiare şi competenţa de care dispun,
după caz, capacitatea juridică pe care o exercită.
Studiul acestor componente structurale se face atât de ştiinţa dreptului administrativ, mai ales
sub aspectul juridic al problematicii funcţiei, competenţei şi capacităţii administrative, cât şi de
ştiinţa administraţiei sub aspectul recrutării, repartizării şi promovării personalului, a sarcinilor
organelor administrative şi a mijloacelor din dotare, în timp ce ştiinţa dreptului financiar şi unele
ştiinţe economice abordează aspectele economice ale acestor autorităţi.
Existenţa autorităţilor publice este percepută în mod curent de către cetăţeni, prin
identificarea clădirilor în care aceste autorităţi îşi au sediul, iar sfera competenţei acestora este
înţeleasă prin intermediul activităţii funcţionarilor publici cu care intră în contact.
Dacă personalul din administraţie va face obiectul unei analize distincte consacrate funcţiei
publice, în ce priveşte competenţa organelor administraţiei publice, aceasta va fi prezentată în
cele ce urmează prin raportare la noţiunea conexă de capacitate şi implicit la conceptul de
sarcini ale administraţiei publice.

§ 2. Sarcinile, competenţa şi capacitatea organelor administraţiei publice

De regulă, în doctrina administrativă, noţiunile de competenţă şi capacitate au constituit

obiect de analiză la cursurile de drept administrativ iar conceptul de sarcini ale administraţiei a
intrat în sfera de preocupare a ştiinţei administraţiei.
În doctrina actuală s-a pus problema dacă, potrivit noului sistem constituţional pot fi
identificate anumite sarcini generale ale statului la a căror realizare să contribuie toate
categoriile de autorităţi publice. Răspunsul nu poate fi decât pozitiv, fiind vorba de elementele ce
definesc esenţa regimului politic actual.
Sarcinile autorităţilor administraţiei publice reprezintă ansamblul necesităţilor sociale,
obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, necesităţi care
reprezintă raţiunea de a fi a acestor organe.
Atribuţiile unui organ al administraţiei publice sunt mijloacele juridice de realizare a
sarcinilor, sarcinile reprezentând atât obiectul cât şi finalitatea îndeplinirii atribuţiilor
(competenţei).
Noţiunea de competenţă, noţiune fundamentală pentru ştiinţa dreptului administrativ, este
diferit analizată, atât în doctrina clasică, cât şi în doctrina postbelică.
Identificarea conţinutului acestei noţiuni s-a realizat însă, mod constant prin stabilirea
corelaţiei dintre competenţă şi capacitate, elementul cheie în definirea celor două noţiuni fiind
conceptul de atribuţii.
În doctrina postbelică s-au dezvoltat două teze cu privire la această corelaţie.
Potrivit unei teze devenită tradiţională, capacitatea reprezintă aptitudinea de a fi titular de
drepturi şi de obligaţii în raporturile administrative, element determinant al competenţei, însăşi
competenţa. Observăm că, în această teorie, capacitatea se identifică cu competenţa.
Potrivit celei de-a doua teze fundamentale, capacitatea nu se identifică cu competenţa, deşi,
practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de
drept administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică.
Capacitatea se distinge de competenţă, sub următoarele trei aspecte:
- capacitatea este proprie doar organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele
administrative cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;
- capacitatea presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, în timp ce competenţa nu
presupune o astfel de independenţă;
- atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate, în timp ce
capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de drept.
Pe baza acestor teorii, în doctrină s-a dezvoltat teza potrivit căreia, fundamentul capacităţii
administrative îl constituie normele de conferire a competenţei pe care o întâlnim numai în cazul
organelor administraţiei publice.
Competenţa desemnează ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege ce
conferă drepturi şi obligaţii pentru a desfăşura în nume propriu şi în realizarea puterii publice,
o anumită activitate administrativă.
Capacitatea administrativă reprezintă aptitudinea organelor administraţiei publice de a fi
subiecte în raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competenţei lor.
De-a lungul vremii, doctrina a identificat în unanimitate, o serie de caractere ale
competenţei.
Competenţa are un caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice are o
competenţă determinată de lege, în funcţie de sarcinile ce-i revin.
Competenţa are un caracter obligatoriu, în sensul că, exercitarea acesteia este obligatorie,
nefiind lăsată la libera alegere a administraţiei publice.
Competenţa are un caracter autonom, constând în dreptul autorităţii administraţiei publice
de a-şi realiza atribuţiile şi corelativ obligaţia celorlalte autorităţi de a-i asigura independenţa
necesară.
 În ce priveşte clasificarea competenţei, în doctrina românească de regulă, se identifică trei
tipuri de competenţă: materială (rationae materiae), teritorială (rationae loci) şi temporală
(rationae temporis).
Competenţa materială desemnează sfera şi natura atribuţiilor unei autorităţi a administraţiei
publice. După gradul de întindere, o autoritate a administraţiei publice poate dispune de o
competenţa materială generală (în toate domeniile şi sectoarele de activitate) cum este cazul
Guvernului sau consiliilor locale sau de o competenţă materială specială (într-un anumit
domeniu sau sector de activitate) cum este cazul unui minister etc.
Competenţa teritorială desemnează limitele teritoriale în care poate acţiona o autoritate a
administraţiei publice. După gradul de întindere, o autoritate a administraţiei publice poate avea
o competenţă teritorială centrală sau naţională (la nivelul întregii ţări) cum este cazul
Guvernului sau al ministerelor sau o competenţă teritorială locală (la nivelul unei unităţi
administrativ-teritoriale) cum este cazul unui consiliu local sau unui primar.
Competenţa temporală desemnează limitele de timp în care o autoritate a administraţiei
publice îşi poate exercita atribuţiile, în conformitate cu legea. De regulă, autorităţile
administraţiei publice au o competenţă temporală nelimitată deoarece normele juridice prin care
sunt înfiinţate şi organizate nu stabilesc un timp determinat de existenţă a acestora. Cea mai mare
parte a autorităţilor administraţiei publice sunt conduse însă pe perioade determinate de timp (de
regulă, în cazul funcţiilor eligibile, pe un mandat de patru ani). Încetarea exerciţiului activităţii
unei anumite persoane fizice nu va putea duce însă la încetarea activităţii autorităţii pe care
aceasta o reprezintă, continuitatea fiind o caracteristică esenţială a administraţiei publice.

§ 3. Întrebări și probleme de pus în discuție

1. Definiți noțiunea de autoritate publică

2. Definiți noțiunea de autoritate a administrației publice
3. Cum clasificați organele administrației publice după modul de formare, natura lor și
competență ?
4. Evocați sistemul autorităților administrației publice reglementat de regimul constituțional
actual.
5. Care sunt părțile componente ale organului administrației publice ?
6. Definiți sarcinile organelor administrației publice.
7. Ce reprezintă atribuțiile unui organ al administrației publice ?
8. Definiți competența unui organ al administrației publice.
9. Definiți capacitatea administrativă
10. Care sunt caracterele competenței ?
11. Clasificați competența