CURS NR.

Conceptul de buget public naţional

4.1. Definiţia şi importanţa bugetului public naţional

În încercarea de a defini relaţiile deosebit de complexe care formează bugetul de stat se disting
două categorii de abordări: definiţii date de normele juridice şi definiţii date de doctrină (literatura de
specialitate).
Cu privire la prima categorie câteva definiţii ar suna astfel:
 Regulamentul de Finanţe (20.XI.1860 promulgat de Al.I.Cuza): “veniturile şi cheltuielile
publice ce au a se efectua pentru serviciu fiecărui exerciţiu”.
 Prima Lege de Contabilitate (1864 art.2). “toate veniturile statului şi cheltuielile neapărate
pentru îndeplinirea deosebitelor servicii, aşezate conform legilor, autorizate în fiecare an de o
lege anuală de finanţe – formează bugetul general al statului”.
 Decretul din 31.V.1862 asupra contabilităţii din Franţa art.5 “bugetul este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii pe care
legile le supun în aceleaşi reguli”.
 Legea finanţelor publice art.1 “activitatea privind finanţele publice include elaborarea şi
execuţia bugetului public naţional, care cuprinde bugetul administraţiei centrale de stat,
bugetele locale şi bugetul asigurărilor sociale de stat, stabilirea şi perceperea impozitelor,
taxelor şi altor venituri ale statului şi utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii
legislative, judecătoreşti şi executive. De asemenea cuprinde controlul asupra modului de
folosire a mijloacelor materiale şi băneşti aparţinând regiilor autonome, instituţiilor public şi
asupra capitalului social al statului în societăţile comerciale”.
Cu privire la ce-a doua categorie în literatura de specialitate definirile au fost de asemenea
multiple:
 Prof. A.Wagner defineşte bugetul ca fiind “un plan alcătuit în cifre, într-o ordine
determinată de obicei sistematic, privitor la intrările şi ieşirile (veniturile şi cheltuielile)
probabile în monedă sau valori, monetare, care se produc în gestiunea economică a unui
corp public o anumită perioadă”.
 Prof. Paul Leroy Beaulieu “un buget este o prevedere a veniturilor şi cheltuielilor pe o
perioadă determinată, un tablou evolutiv şi comparativ a veniturilor de împlinit şi a
cheltuielilor de efectuat”.

1
  Prof. R.Stourm “bugetul statului este un act conţinând aprobarea prealabilă a veniturilor
şi cheltuielilor publice”.
În definirea bugetului de stat considerăm necesar să facem două precizări:
1. În primul rând bugetul nu este un act ce emană de la un organ al autorităţilor de stat ci cuprinde un
ansamblu coerent de indicatori de plan cu caracter aleatoriu în care sunt înscrise veniturile şi
cheltuielile statului pentru o perioadă viitoare.
2. În al doilea rând faţă de acesta (buget) societatea manifestă un interes deosebit, interes ce este
justificat de rolul banului public în viaţa unui popor. În acest sens bugetul public naţional poate fi
definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile pentru o
perioadă determinată de timp. De altfel, în ţările cu economie de piaţă se consideră atât în doctrină
cât şi-n practică că finanţele publice reprezintă singurul domeniu unde este necesară o acţiune
planificată de manieră precisă, prin care se prevăd veniturile şi cheltuielile statului pe o perioadă
viitoare determinată de obicei un an.
Bugetul public naţional îndeplineşte un rol deosebit în procesul redistribuirii între economia
naţională pe de o parte şi între stat şi populaţie pe de altă parte. Bugetul public naţional intervine de
asemenea în redistribuirea resurselor financiare între sfera productivă şi cea neproductivă, în asigurarea
protecţiei sociale, între unele zone ale teritoriului şi chiar în diviziunea internaţională a muncii. Prin
intermediul bugetului public naţional se exercită în acelaşi timp un control permanent şi sistematic
asupra constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor publice, precum şi asupra activităţii societăţilor
comerciale care au raporturi cu bugetul de stat.
Importanţa deosebită a bugetului public naţional în cadrul sistemului finanţelor publice şi al
relaţiilor social-economice, poate fi sintetizată astfel:
a) Participă în mod direct la îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului;
b) Asigură autonomia reală colectivităţilor locale, constituite în cadrul unităţilor administrativ-
teritoriale;
c) Garantează realizarea efectivă a protecţiei sociale a unor categorii importante din rândul
populaţiei;
d) Asigură echilibrul financiar, monetar şi valutar al statului;
e) Are un important rol stabilizator al economiei naţionale.
În literatura de specialitate au fost exprimate diverse opinii cu privire la natura juridică a
bugetului de stat, respectiv ce reprezintă acesta? Formularea acestor opinii s-au grupat în cinci susţineri
potrivit cărora bugetul de stat ar fi:
1. Act administrativ – deoarece atât veniturile cât şi cheltuielile pe care le cuprinde sunt simple evaluări
financiare înfăptuite de instituţiile administrative;
2
2. Lege propriu-zisă – deoarece este o dispoziţie statutară ce emană de la puterea legislativă şi îmbracă
forma legii fiind o normă de drept;
3. Lege cât şi act administrativ – adică ar fi lege în prima parte în care se stabilesc dispoziţiile generale
şi act administrativ în a doua parte în care se stabilesc sarcinile individuale;
4. Act de planificare financiară care în urma adoptării de către organul suprem al puterii de stat printr-o
lege emisă în acest scop dobândeşte natură juridică de lege.
5. Un plan, respectiv principalul plan financiar cu character executoriu al statului.
În fapt nefiind posibil să se aplice procedura de adoptare a legilor, unui document (cum este
bugetul), legiuitorul, respectiv Parlamentul nu adoptă un plan ci Legea de adoptare a bugetului de stat
care se face în fiecare an.

4.2. Conţinutul bugetului public naţional

Conţinutul bugetului public naţional este format din veniturile publice şi cheltuielile publice.
I. VENITURILE PUBLICE sunt fonduri băneşti ale statului formate prin prelevarea sub
diferite forme către stat a unei părţi din veniturile realizate de societate.
Modalităţile de realizare a veniturilor statului (a bugetului) depend de politica generală de
repartizare a venitului naţional, de structura economiei naţionale, de gradul de dezvoltare teritorială a
ţării şi de gradul de dezvoltare al forţelor de producţie. Schematic veniturile publice sunt formate din:
A. VENITURI ORDINARE (curente) sunt considerate veniturile care se încasează cu
regularitate la buget (lunar, trimestrial, semestrial, anual) constituind o sursă permanentă. Din această
categorie fac parte:
 Impozitele directe se stabilesc pe baza unor criterii având ca obiect al impunerii (al prelevării)
proprietatea asupra pământului, asupra clădirilor, asupra activităţilor economice cum ar fi:
impozitul pe profit, pe salarii, pe clădiri, pe terenuri, etc. În cazul impozitului direct, plătitorul
acestuia este cunoscut dinainte şi nominalizat în evidenţele fiscale: UCMR SA, ABRAXAS SRL,
AGROCOMTUR LIBER SRL, etc. Ponderea acestor impozite în cele mai multe ţări este majoritar
mergând până la 80-90%.
 Impozitele indirecte se realizează sub forma impozitelor (prelevărilor) pe consum adică pe
vânzarea diferitelor mărfuri sau la prestarea anumitor servicii. Dimensiunea (mărimea) prelevării
(preluării la buget) sunt stabilite în cote procentuale asupra valorii mărfurilor vândute şi a
serviciilor prestate; sau în sume fixe pe unitatea de măsură (kg. t.etc) spre deosebire de impozitele
directe în care plătitorii sunt dinainte cunoscuţi, situaţie logică, în care proprietarul terenului, al
clădirii, al activităţii economice şi comerciale este cunoscut şi identificat, în cazul impozitelor

3
 indirecte, în care prelevarea (preluarea) se face prin includerea în preţul mărfurilor şi al serviciilor
(fostul ICM actual TVA, accizele pe alcool, tutun, ce înseamnă accizele şi de ce? cumpărătorul nu
este cunoscut. La fel este şi cazul impozitului pe spectacole, în care beneficiarul (spectatorul) nu
este dinainte cunoscut. Ponderea acestor categorii de venituri este mică faţă de cele directe,
reprezentând doar 10-20% din formarea bugetului de stat.
B. VENITURILE EXTRAORDINARE (SAU OCAZIONALE) la care statul apelează numai în
cazurile excepţionale şi anume atunci când mijloacele băneşti provenite din surse curente nu acoperă
integral cheltuielile bugetare. Din categoria veniturilor extraordinare fac parte:
 Împrumuturile de stat se acordă statului mai ales pe seama unor capitaluri acumulate anterior, ele
constituie venituri ale statului care se negociază cu creditorii acestuia. Cu alte cuvinte, în caz de
dezechilibru bugetar, în care veniturile procurate de stat sub forma impozitelor şi taxelor şi a
veniturilor provenite de la întreprinderile şi proprietăţile sale, nu acoperă integral cheltuielile
bugetare, completarea veniturilor publice se face cu resurse de împrumut, adică pe calea creditului
public. Aceste împrumuturi se bazează pe încrederea în insolvabilitatea statului şi se realizează fie
pe calea contractării directe de către stat a împrumuturilor de la persoane juridice şi fizice
deţinătoare de mijloace băneşti, fie prin intermediul unor instituţii specializate cum sunt: băncile,
CEC, Case de asigurări sociale, care colectează disponibilităţile băneşti de pe piaţă şi pe care le
încredinţează apoi statului pe timp determinat.
 Emisiunile de bani reprezintă alte venituri de moment, care depăşesc nevoile reale de monedă şi
care afectează veniturile băneşti ale maselor largi de oameni, deoarece poartă pecetea obligativităţii,
a constrângerii, nerestituindu-se niciodată scăzând puterea de cumpărare a populaţiei.
C. ALTE VENITURI se pot constitui din:
 O parte din fondul de amortizare a capitalului fix aparţinând societăţilor sale productive;
 Rezervele de aur şi disponibilităţile valutare din trezorerii;
 Lichidarea participanţilor de capital în străinătate;
 Valorificarea unei părţi din bunurile sale mobile şi immobile aflate peste graniţă;
 Resursele materiale şi băneşti jefuite în perioada unor conflagraţii (războaie) zonale.

II. CHELTUIELI PUBLICE reprezintă modalităţile de repartizare şi utilizare a fondurilor

băneşti a prelevărilor (preluărilor) din veniturile societăţii în vederea satisfacerii nevoilor generale, ale
societăţii. Cheltuielile bugetare sunt repartizate pentru satisfacerea nevoilor militare, întreţinerea
aparatului de stat, plata datoriei publice, acordarea de subvenţii, dezvoltarea sectorului economic de

4
stat, acoperirea nevoilor social-culturale precum şi a celor de cercetare dezvoltare (enumerarea
cheltuielilor nu s-a făcut în ordinea strictă prevăzută de legea: bugetului anual).
Repartizarea cheltuielilor bugetare (ca volum) pe aceste domenii se face în funcţie de nivelul de
dezvoltare şi dotare economico-socială a fiecărui stat. De asemenea depinde de situaţia politico-militară
a momentului şi de starea de pace sau război.
Factorii care determină creşterea cheltuielilor bugetului sunt:
a) Sporirea cheltuielilor militare (determinate de cantitate ori de calitate, exemple: determinare radar,
laser, etc.).
b) Creşterea numerică a aparatului de stat şi înzestrarea acestuia cu mijloace moderne de acţiune.
c) Dezvoltarea sectorului de stat prin construirea de societăţi pe seama bugetului, prin participarea
statului la societăţi mixte, prin acordarea de subvenţii pentru stimularea producţiei sau exportului;
d) Extinderea reţelei de instituţii publice de învăţământ, sănătate şi cultură, organizarea asigurărilor,
asistenţei sociale şi protecţiei sociale (exemplu între nevoia de protecţie socială şi impunere – minieri);
e) Construirea de străzi, autostrăzi, poduri, porturi, aeroporturi, modernizarea mijloacelor de transport
rutier, feroviar, naval, aerian, dezvoltarea gospodăririi comunale, sistematizarea teritoriului şi protecţiei
mediului înconjurător.
Dacă conţinutul Bugetului Public naţional prezentat sub formă schematică, de tablou, conţine
două părţi: veniturile pe de o parte şi cheltuielile pe de altă parte, cuprinsul său (întinderea sa) este
format din anumite verigi care alcătuiesc un ansamblu coerent denumit structură bugetară. Această
structură bugetară (respectiv verigile ce se succed – înlănţuie), depinde de structura organizatorică a
statului respectiv, adică:
− stat de tip unitar;
− stat de tip federal;
1) statele de tip unitar cum sunt: Franţa, Anglia, Italia, Olanda, Grecia, Turcia, Suedia, România, ş.a. se
caracterizează printr-o legislaţie unică în care există un buget general al statului şi bugetele locale
autonome care sunt organizate la nivelul fiecărei unităţi administrativteritoriale.
Acestea (unităţile administrativ-teritoriale) poartă denumiri diferite de la ţară la ţară: comune
urbane şi rurale, departamente şi regiuni în Franţa; cantoane, arondismente în Elveţia; regiuni
autonome, provincii şi comune în Italia; comitate, teritorii de comitat şi districte de comitat în Anglia;
provincii comunale şi administraţii ecleziastice în Suedia şi altele.
2) Statele de tip federal cum sunt: SUA, Canada, Germania, Elveţia, Austria, Yugoslavia, India, etc,
care se caracterizează printr-o structură formată din bugetul federaţiei, bugetul statelor ce compun
federaţia şi care poartă denumiri diferite: state în America, landuri în Germania, cantoane în Elveţia etc;
si bugetele unităţilor locale.
5
 Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între părţile componente ale structurii bugetare din
fiecare stat este în funcţie de modul în care au fost delimitate prin lege atribuţiile aparatului central şi
cele ale administraţiei locale.
De obicei veniturile cele mai importante şi cheltuielile cele mai mari sunt derulate prin bugetul
central, celelalte având o importanţă secundară. Instituirea şi perceperea veniturilor, efectuarea
cheltuielilor precum şi organizarea relaţiilor financiare ale statului sunt supuse unor reguli precise care
se află sub controlul parlamentului.
Bugetul public naţional al româniei este specific unui stat de tip unitar si cuprinde ca verigi în
ansamblul închegat al bugetului următoarele:
 Bugetul administraţiei centrale de stat;
 Bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridică, respectiv
(comună, oraş (municipiu), judeţ);
 Bugetul asigurărilor sociale de stat.
Pe lângă cele enumerate, legea anuală de aprobare a bugetului public anual, mai defineşte ca
surse de formare şi destinaţii de cheltuieli fondurile speciale ca surse de formare şi destinaţii de
cheltuieli fondurile speciale ca de exemplu: fondul de şomaj, fondul de risc şi accidente, fondul special
pentru agricultură, fond special sănătate, fondul de cercetare-dezvoltare, etc., diferite de la o perioadă la
alta.
Prin urmare, bugetul de stat exprimat generic, nu se prezintă sub forma unui document unic, ci
sub forma unui ansamblu coerent de bugete, fiecare acoperind o zonă economico-socială, astfel încât
prin complementaritatea lor să satisfacă nevoile generale ale societăţii.