Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
prevederilor acesteia este calificată de lege (i.e. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii – „Legea nr. 50/1991”) drept contravenţie, iar în anumite cazuri, drept
infracţiune, fapta fiind sancţionată, după caz, fie cu amenda contravenţională[1], fie cu
închisoarea sau amenda penală[2].
Aceste măsuri complementare se dispun fie de către instanţa penală, atunci când fapta constituie
infracţiune, potrivit art. 241 din Legea nr. 50/1991 (“[i]nstanţa de judecată, prin hotărârea prin
care soluţionează fondul cauzei, poate dispune încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei
sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal”), fie de către funcţionarii din cadrul
compartimentelor de control ale autorităţii locale, atunci când fapta constituie contravenţie, prin
acelaşi proces-verbal prin care s-a dispus şi sancţiunea amenzii contravenţionale, în conformitate
cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 („[o] dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile
prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după
caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a
lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen
stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.”).
În oricare din situaţii, atât desfiinţarea lucrărilor, cât şi, după caz, încadrarea lor în prevederile
autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei
de fapt la prescripţiile normelor juridice, fie că vorbim de acte normative ori de acte
administrative cu caracter normativ sau individual.
Intrarea în legalitate este, însă, posibilă şi prin inversarea – într-o oarecare măsură – a acestui
parcurs, prin consfinţirea post factum de către autoritate a situaţiei de fapt. În acest sens
autoritatea emite un act administrativ individual (i.e. autorizaţia de construire) care confirmă
compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice general obligatorii, inclusiv cu actele
administrative cu caracter normativ, cum sunt planurile de urbanism şi regulamentele aferente.
Intrarea în legalitate are loc la momentul emiterii de către autoritatea administraţiei publice
locale a autorizaţiei de construire pentru intrarea în legalitate. Până în acest punct, este însă
necesară luarea unei decizii de menţinere a lucrărilor, care, aşa cum vom vedea mai jos, are
caracter provizoriu, definitivându-se sub condiţia (rezolutorie) a îndeplinirii tuturor cerinţelor
legale pentru eliberarea autorizaţiei. Astfel, autorul contravenţiei, sau după caz, al infracţiunii,
trebuie să treacă prin filtrul preliminar al autorităţii de control, respectiv al instanţei de judecată,
pe care legea le învesteşte cu prerogativa de a salva, cel puţin temporar, construcţia de la
desfiinţare, prin acordarea unei şanse de a intra în legalitate în măsura în care, cel puţin aparent,
lucrările respectă cerinţele urbanistice în vigoare.
Astfel, potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, ”[d]ecizia menţinerii sau a desfiinţării
construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia
se va lua de către autoritatea administraţiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice
şi a regulamentelor aferente, avizate şi aprobate în condiţiile legii, sau, după caz, de instanţă.
Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului
Culturii şi Cultelor.”
Redactarea deficitară a art. 28 din Legea nr. 50/1991, mai precis lipsa de proprietate a termenilor
şi de corelare a alin. (1), (2) şi (3), ridică probleme sensibile de interpretare şi de aplicare a celor
trei mecanisme posibile de intrare în legalitate: desfiinţarea lucrărilor, încadrarea lucrărilor în
prevederile autorizaţiei şi menţinerea lucrărilor prin autorizarea lor post factum.
Potrivit întâiului alineat al art. 28 din Legea nr. 50/1991, odată cu sancţiunea amenzii
contravenţionale, se aplică, după caz, fie măsura desfiinţării lucrărilor, fie măsura încadrării lor
în prevederile autorizaţiei, ambele măsuri având natura unor sancţiuni complementare, ce pot fi
dispuse atât timp cât toate condiţiile răspunderii contravenţionale sunt îndeplinite (inclusiv din
perspectiva prescripţiei), prin acelaşi proces-verbal prin care se aplică şi sancţiunea principală a
amenzii[3].
În timp ce măsura încadrării lucrărilor în prevederile autorizaţiei este evident că poate fi dispusă
doar în situaţiile în care contravenientul obţinuse iniţial o autorizaţie de construire pe care
ulterior a nesocotit-o, este neclar contextul în care se poate dispune desfiinţarea lucrărilor: doar
atunci când s-a construit fără autorizaţie sau şi atunci când a existat autorizaţie dar s-a construit
cu încălcarea ei?
În acest din urmă caz, cele două măsuri alternative, prevăzute de primul alineat al art. 28 din
Legea nr. 50/1991 ar ajunge (în mod nepermis) să se suprapună parţial, ţinând cont că, uneori,
pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, poate fi necesară desfiinţarea unei părţi a
acestora. Prin urmare, măsura complementară ce se va dispune va fi una de încadrare în
prevederile autorizaţiei sau una de desfiinţare a lucrărilor?
Această clarificare conceptuală devine şi mai dificilă atunci când se încearcă coroborarea alin.
(1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu alineatul următor care, omiţând cu totul ipoteza încadrării
lucrărilor în prevederile autorizaţiei, vorbeşte doar despre desfiinţarea „construcţiilor realizate
fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia” alternativ cu
posibilitatea menţinerii lor.
Pentru a evita o suprapunere între instituţii, prin „desfiinţare” credem că legiuitorul a vrut să se
refere la orice ipoteză care implică demolarea sau distrugerea unor lucrări executate nelegal, fie
că a existat sau nu la bază o autorizaţie de construire ale cărei limite calitative ori cantitative au
fost încălcate, în timp ce „încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei” s-ar putea dispune în
situaţiile în care, pentru atingerea obiectivelor stabilite prin autorizaţia de construire, nu este
necesar să se execute lucrări de desfiinţare (d.e. când s-a construit mai puţin decât în autorizaţia
de construire iar termenul de executare a lucrărilor a expirat fără a se fi cerut o nouă autorizaţie
pentru modificarea de temă, potrivit art. 7 alin. 15 din Legea nr. 50/1991, ori când s-a demolat
mai mult decât în autorizaţia de desfiinţare)[4].
Chiar şi în cheia de interpretare propusă de noi mai sus, asumând că ar exista o raţiune pentru
această omisiune din alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, este totuşi inexplicabil de ce, atât
timp cât i s-a permis autorităţii locale să menţină lucrări neautorizate ori care exced obiectului
autorizaţiei, aceasta nu ar putea să decidă şi menţinerea lucrărilor care nu epuizează obiectul
autorizaţiei, deşi ele sunt funcţionale din punct de vedere constructiv şi tehnic.
Este adevărat că miza practică reală este legată de desfiinţarea lucrărilor nelegale, pentru că
situaţiile de încălcare a Legii nr. 50/1991 constau, cel mai adesea, în executarea de lucrări de
construcţii în plus faţă de cele autorizate, dar această realitate este puţin relevantă din perspectiva
regulilor de tehnică legislativă care impun claritate şi rigoare în redactarea actelor normative
astfel încât orice scenariu, indiferent de probabilitatea de incidenţă, să fie acoperit.
În opinia noastră, singura explicaţie plauzibilă este aceea că omisiunea legiuitorului este o eroare
de tehnică legislativă şi că într-o interpretare logică a alin. (2) al art. 28 (i.e. atunci când legea
permite mai mult, ea permite şi mai puţin), menţinerea lucrărilor ar trebui să fie o alternativă şi la
măsura încadrării lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire.
Orice încercare de a da un sens juridic acestei omisiuni, ne-a condus la blocaje de interpretare şi
de aplicare a întregului articol 28 din Legea nr. 50/1991.[5]
Legea nr. 50/1991 nu reglementează expres, prin niciuna din dispoziţiile sale, posibilitatea
emiterii unei autorizaţii pentru intrarea în legalitate prin care să poată fi „salvate” de la
desfiinţare lucrările realizate fără autorizaţie ori cu încălcarea acesteia.
Ţinând cont nu doar de lipsa unei stipulaţii exprese, ci şi de ambiguitatea Legii nr. 50/1991 în ce
priveşte autorizaţia pentru intrarea în legalitate, se pune în mod firesc problema temeiului juridic
al emiterii sale: este acesta rezultatul coroborării art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu art. 59 alin. (3)
din Norme sau exclusiv art. 59 alin. (3) din Norme? Sau altfel spus, Normele adaugă la Legea nr.
50/1991, reglementând o soluţie alternativă pentru intrarea în legalitate sau Normele doar aplică
Legea nr. 50/1991, soluţia regăsindu-se deja în Legea nr. 50/1991?
Miza clarificării acestei probleme este departe de a fi una teoretică, pentru că, dacă Normele ar
devia într-atât de la textul Legii nr. 50/1991, încât să creeze o instituţie sui generis, s-ar putea
pune oricând problema unei acţiuni în anularea Normelor de către instanţa de contencios
administrativ, de exemplu, în contextul în care în care s-ar urmări invalidarea unei autorizaţii
pentru intrarea în legalitate.
O face, în primul rând, prin textul alineatului (2) al art. 28, care se referă la menţinerea lucrărilor,
doar printr-o interpretare forţată putându-se înţelege prin menţinere altceva decât păstrarea
lucrărilor nelegal executate ca atare[7].
În al doilea rând, o face prin textul alineatului (3) al art. 28 („Măsura desfiinţării construcţiilor
se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în
procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia
necesară.”), care se referă la „termenul pentru intrare în legalitate” şi la „autorizaţia necesară”
(n.n. în acest scop), sensul acestui alineat neputând fi decât acela că, dacă prin procesul-verbal de
sancţionare contravenţională s-a dispus obţinerea unei autorizaţii pentru intrarea în legalitate, iar
contravenientul nu a obţinut-o în termenul stabilit, se va aplica măsura desfiinţării construcţiilor,
fără acordarea unei a doua şanse pentru menţinerea lucrărilor.
În interpretarea pe care o propunem, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu dezvoltă alin.
(1), deşi poate lăsa impresia că o face, ci instituie o excepţie (parţială) de la acesta, arătând în ce
condiţii pot fi salvate de la desfiinţare lucrările nelegal executate (i.e. în măsura în care
corespund parametrilor urbanistici în vigoare).[8]
3. Regimul juridic al măsurii menţinerii lucrărilor prin emiterea unei autorizaţii pentru
intrarea în legalitate
Protecţia interesului public se asigură prin condiţionarea emiterii autorizaţiei pentru intrarea în
legalitate de întrunirea cumulativă a unor cerinţe obiective stabilite prin Norme, legate de
respectarea parametrilor urbanistici, de mediu şi a cerinţelor de calitate şi siguranţă în construcţii,
mai precis: (i) lucrările se încadrează în prevederile documentaţiei de urbanism aplicabile[9], (ii)
se efectuează o expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate „rezistenţă mecanică şi
stabilitate” privind starea structurii de rezistenţă a construcţiei, iar rezultatul acesteia este
favorabil[10], (iii) se efectuează o expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate
„securitate la incendiu”, iar rezultatul acesteia este favorabil[11] şi (iv) se obţine, dacă este cazul,
acordul de mediu[12].
Alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 precum şi Normele se referă la soluţia menţinerii
lucrărilor executate nelegal ca la o alternativă la măsura complementară a desfiinţării lor, astfel
încât, din punct de vedere juridic, este relevant de stabilit dacă şi măsura menţinerii este tot o
sancţiune administrativă complementară, cu toate implicaţiile care ar putea rezulta de aici,
respectiv:
(i) ar putea fi dispusă doar odată cu sancţiunea principală a amenzii şi doar sub condiţia aplicării
acesteia, prin acelaşi proces-verbal;
(ii) ar putea fi dispusă doar dacă ar fi întrunite condiţiile răspunderii contravenţionale, inclusiv în
ce priveşte respectarea termenului de prescripţie de 3 ani menţionat de art. 31 din Legea nr.
50/1991[13];
(iii) nu ar putea fi eliberată la iniţiativa investitorului ori beneficiarului lucrării, ci doar pe baza
procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
Atât în Legea nr. 50/1991, cât şi în Norme, măsura menţinerii lucrărilor este reglementată în
contextul răspunderii pentru executarea lor fără autorizaţie ori cu încălcarea autorizaţiei, însă
modul de redactare a textului art. 59 alin. (3) din Norme care se referă la aceasta lasă de înţeles
că ar exista posibilitatea adoptării ei chiar şi independent de aplicarea sancţiunii amenzii, de
fiecare dată când o construcţie realizată fără autorizaţie ar întruni cumulativ cerinţele enumerate
acolo.
Este drept că o astfel de conduită prin care se eludează practic legea ar trebui descurajată şi
sancţionată, însă, atât timp cât lucrările îndeplinesc cerinţele de urbanism, de mediu şi de calitate
şi siguranţă în construcţii stabilite de Norme, interesul public nefiind afectat, în opinia noastră,
soluţia nu este blocarea definitivă a intrării lor în legalitate[15]. Dimpotrivă, chiar blocarea
intrării în legalitate ar putea duce la încălcarea interesului public, prin ţinerea unei evidenţe
cadastrale trunchiate[16] şi prin menţinerea unei stări de incertitudine cu privire la regimul
juridic al unor construcţii (i.e. nefiind autorizate, construcţiile nu vor putea fi nici recepţionate şi
nici înscrise în cartea funciară şi, prin urmare, nici înstrăinate prin acte notariale).
Pe lângă faptul că scopul ocrotirii interesului public nu ar fi atins pentru motivele arătate mai sus,
credem că a condiţiona emiterea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate de aplicarea, în
prealabil, a sancţiunii amenzii ar fi lipsit de logică şi din perspectiva naturii juridice a măsurii
menţinerii lucrărilor nelegal executate, care nu poate fi calificată drept o sancţiune
contravenţională complementară (cum sunt desfiinţarea lucrărilor şi încadrarea lucrărilor în
prevederile autorizaţiei), astfel încât să poată fi dispusă doar împreună cu o sancţiune
principală[17].
Inclusiv din prevederile alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 rezultă că obţinerea autorizaţiei
pentru intrarea în legalitate este o şansă acordată contravenientului înainte de a se recurge la
soluţia extremă a desfiinţării lucrărilor („Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia
în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare
a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.”).
Pe de altă parte, în scenariul în care s-ar executa fără autorizaţie ori cu încălcarea auorizaţiei,
lucrări (d.e. compartimentări interioare sau schimbare de destinaţie) la o construcţie înscrisă în
cartea funciară, care ulterior ar fi vândută unui terţ de bună credinţă, ar fi absurd ca emiterea
autorizaţiei pentru intrarea în legalitate la cererea terţului achizitor să fie condiţionată de
sancţionarea vânzătorului, dacă, din orice motiv, acesta nu ar mai putea fi tras la răspundere
contravenţională, de exemplu pentru că şi-a încetat existenţa ori, pentru că s-a împlinit între timp
termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale.
Concluzia noastră este că măsura autorizării post factum a construcţiilor edificate nelegal este
independentă de aplicarea, în prealabil, a sancţiunii amenzii, putând fi obţinută la cererea
titularului unui drept real asupra construcţiei oricând dacă, la momentul solicitării, sunt
îndeplinite cerinţele prevăzute de Norme şi de Legea nr. 50/1991.
Redactarea deficitară a alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia, în termenul
stabilit prin procesul-verbal de contravenţie, contravenientul trebuie să obţină autorizaţia de
intrare în legalitate, creează probleme suplimentare de interpretare din perspectiva modului de
apreciere a culpei contravenientului, atunci când acesta nu obţine autorizaţia în termen fie pentru
că autorităţile întârzie eliberarea certificatului urbanism ori a avizelor prevăzute de acesta, fie
pentru că termenul acordat este prea scurt.
Natura juridică a acestui termen nu este stabilită în lege şi nici nu există unanimitate în practica
instanţelor ori în doctrină cu privire la aceasta. Suntem de acord cu unele opinii deja
exprimate[19] în sensul că termenul nu poate fi calificat drept unul de prescripţie, din motive
evidente (nu se pierde niciun drept material la acţiune), dar nici unul de decădere, întrucât
contravenientul nu pierde un drept subiectiv[20].
Este interesantă opinia exprimată recent de Tribunalul Cluj – Secţia mixtă de contencios
administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă si asigurări sociale, prin Decizia nr.
2417/05.09.2018, în sensul că termenul ar fi unul de recomandare şi credem că merită să fie
redată în extras pentru pertinenţa argumentelor:
În speţă, doar procedura de obţinere a avizului Ministerului Culturii a durat aproximativ 3 luni
şi jumătate, fiind eliberat la data de 08.12.2016.
Prin urmare, nici autorităţile publice nu respectă termenul de soluţionare a petiţiilor prevăzut de
OG nr. 27/2002, respectiv de eliberare a avizelor, iar activitatea administraţiei nu este la
adăpost de orice critici, în consecinţă nu pot fi sancţionaţi cetăţenii cu pierderea unui drept
pentru neexercitarea lui în termen, în condiţiile în care chiar autorităţile nu au o conduită
diligentă din punctul de vedere al rezolvării lucrărilor în termen.
Astfel, în acest context în care reclamanţilor nu li se poate reproşa o culpă, termenul nu poate fi
considerat de decădere ci de recomandare.
Potrivit unei alte opinii exprimate în doctrină, termenul ar fi unul de graţie[21], însă credem că
analogia făcută de autor cu instituţiile dreptului civil este discutabilă, fiind preferabilă calificarea
termenului drept unul de recomandare.
În orice caz, practica majoritară a instanţelor pare să fie de acord că, atât timp cât au fost
îndeplinite de către contravenient toate demersurile rezonabile pentru obţinerea autorizaţiei în
termenul acordat, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă, măsura desfiinţării
construcţiei nu poate fi aplicată chiar dacă autorizaţia nu a fost obţinută în termen şi nici
eliberarea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate nu trebuie refuzată chiar dacă documentaţia
necesară a fost depusă peste termen.
În plus, acest termen trebuie să fie, în toate cazurile, unul rezonabil şi adecvat sarcinii impuse
contravenientului[22].
Autorizaţia pentru intrare în legalitate se emite dacă toate condiţiile prevăzute de lege sunt
îndeplinite, însă este aceasta o obligaţie sau o facultate a autorităţii locale?
Pentru că autorizaţia pentru intrarea în legalitate este doar instrumentul prin care se obiectivează
măsura de clemenţă a menţinerii lucrărilor nelegal executate, ar trebui stabilit mai întâi dacă
autoritatea are sau nu obligaţia de a dispune această măsură înainte de a recurge la una din
sancţiunile complementare prevăzute de alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 ori dacă,
dimpotrivă, aceasta este doar o facultate.
În al doilea rând, ar trebui stabilit dacă, odată dispusă această măsură prin procesul-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei, autoritatea este ţinută să elibereze autorizaţia pentru
intrarea în legalitate.
Cât priveşte menţinerea lucrărilor, considerăm că dispunerea acestei măsuri prin procesul-verbal
de sancţionare a contravenţiei reprezintă o prerogativă a autorităţii de control, iar nu o obligaţie,
chiar dacă lucrările respectă planurile urbanistice şi regulamentele aferente[23]. Decizia este una
de oportunitate, autoritatea de control putând să aplice direct oricare din sancţiunile
complementare prevăzute de alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, însă doar atât timp cât o
astfel de sancţiune respectăprincipiul proporţionalităţii, iar refuzul acordării măsurii de clemenţă
a menţinerii lucrărilor este justificat din considerente obiective (altele decât cele urbanistice).
Atunci când refuzul este nejustificat, el nu reprezintă altceva decât un act emis cu exces de
putere, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor[24] (i.e. a dreptului de proprietate)
care poate fi cenzurat de către instanţa de contencios administrativ la cererea contravenientului,
formulată în conformitate cu art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991.
Dacă această măsură provizorie a fost dispusă de autoritatea de control sau de instanţă,
autoritatea locală competentă să elibereze autorizaţia de construire va aprecia, pe baza
documentaţiei depuse, dacă sunt întrunite atât cerinţele prevăzute de Legea nr. 50/1991 pentru
eliberarea autorizaţiei de construire clasice, în conformitate cu art. 7 alin. (9) din Legea nr.
50/1991 cât şi cerinţele suplimentare prevăzute de Norme pentru eliberarea autorizaţiei pentru
intrarea în legalitate[25], iar, în caz afirmativ, va proceda la emiterea autorizaţiei.
Dacă, în ciuda îndeplinirii acestor cerinţe, autoritatea locală refuză emiterea autorizaţiei pentru
intrarea în legalitate, ne aflăm din nou pe tărâmul excesului de putere care poate fi cenzurat de
către instanţa de contencios administrativ.
Realitatea TV
- nu se poate face o casa cu fereastra catre proprietatea vecinului, doar daca
vecinul isi da acordul obligatoriu in forma scrisa autentica. Daca fereastra
deschisa catre fondul vecinului se afla la o distanta mai mare de 2 m de linia de
hotar, acest accord nu mai este necesar, ci numai cand e mai mica de 2m.
- nici o constructive nu se poate edifica la mai putin de 60 de cm de linia de hotar
sau asa cum stabileste regulamentul de urbansim
- copacii nu se pot planta la mai putin de 2 m de linia de hotar
- Daca o constructie ia lumina soarelui din locuinta vecinului, acest lucru constituie
motiv pentru a cere blocarea autorizatiei de construire sau chiar daramarea
constructiei, mai ales daca noua constructie s-a facut dup ace prima constructie a
fost deja executata.
- Cel nedreptatit sau afectat de o constructie ilegala, va putea face urmatorii pasi:
1. Se adreseaza politiei locale pentru a verifica daca exista toate autorizatiile
pentru construire.
2. Se adreseaza ISC pentru ca si expertii ISC sa verifice legalitatea constructiei
3. Se adreseaza Primariei.
4. Daca politia locala si ISC-ul nu gasesc problem, ne putem adresa instantei de
judecata.