Consideraţii privind intrarea în legalitate a construcţiilor neautorizate sau executate cu încălcarea

autorizaţiei de construire. Partea I – Autorizarea intrării în legalitate

prevederilor acesteia este calificată de lege (i.e. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii – „Legea nr. 50/1991”) drept contravenţie, iar în anumite cazuri, drept
infracţiune, fapta fiind sancţionată, după caz, fie cu amenda contravenţională[1], fie cu
închisoarea sau amenda penală[2].

În plus, faţă de aceste forme principale de sancţionare aplicabile investitorului şi executantului

(posibil şi reprezentului acestora, dacă e vorba de persoane juridice), Legea nr. 50/1991 prevede
şi posibilitatea aplicării unor măsuri complementare, respectiv luarea măsurilor de încadrare a
lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau, după caz, luarea măsurilor de desfiinţare a lucrărilor
executate fără autorizaţie sau cu încălcarea autorizaţiei.

Aceste măsuri complementare se dispun fie de către instanţa penală, atunci când fapta constituie
infracţiune, potrivit art. 241 din Legea nr. 50/1991 (“[i]nstanţa de judecată, prin hotărârea prin
care soluţionează fondul cauzei, poate dispune încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei
sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal”), fie de către funcţionarii din cadrul
compartimentelor de control ale autorităţii locale, atunci când fapta constituie contravenţie, prin
acelaşi proces-verbal prin care s-a dispus şi sancţiunea amenzii contravenţionale, în conformitate
cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 („[o] dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile
prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după
caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a
lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen
stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.”).

În oricare din situaţii, atât desfiinţarea lucrărilor, cât şi, după caz, încadrarea lor în prevederile
autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei
de fapt la prescripţiile normelor juridice, fie că vorbim de acte normative ori de acte
administrative cu caracter normativ sau individual.

Intrarea în legalitate este, însă, posibilă şi prin inversarea – într-o oarecare măsură – a acestui
parcurs, prin consfinţirea post factum de către autoritate a situaţiei de fapt. În acest sens
autoritatea emite un act administrativ individual (i.e. autorizaţia de construire) care confirmă
compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice general obligatorii, inclusiv cu actele
administrative cu caracter normativ, cum sunt planurile de urbanism şi regulamentele aferente.

Intrarea în legalitate are loc la momentul emiterii de către autoritatea administraţiei publice
locale a autorizaţiei de construire pentru intrarea în legalitate. Până în acest punct, este însă
necesară luarea unei decizii de menţinere a lucrărilor, care, aşa cum vom vedea mai jos, are
caracter provizoriu, definitivându-se sub condiţia (rezolutorie) a îndeplinirii tuturor cerinţelor
legale pentru eliberarea autorizaţiei. Astfel, autorul contravenţiei, sau după caz, al infracţiunii,
trebuie să treacă prin filtrul preliminar al autorităţii de control, respectiv al instanţei de judecată,
pe care legea le învesteşte cu prerogativa de a salva, cel puţin temporar, construcţia de la
desfiinţare, prin acordarea unei şanse de a intra în legalitate în măsura în care, cel puţin aparent,
lucrările respectă cerinţele urbanistice în vigoare.

Astfel, potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, ”[d]ecizia menţinerii sau a desfiinţării
construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia
se va lua de către autoritatea administraţiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice
şi a regulamentelor aferente, avizate şi aprobate în condiţiile legii, sau, după caz, de instanţă.
Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul
Ministerului Culturii şi Cultelor.”

1. Desfiinţare. Încadrare. Menţinere. Distincţii termonologice

Redactarea deficitară a art. 28 din Legea nr. 50/1991, mai precis lipsa de proprietate a termenilor
şi de corelare a alin. (1), (2) şi (3), ridică probleme sensibile de interpretare şi de aplicare a celor
trei mecanisme posibile de intrare în legalitate: desfiinţarea lucrărilor, încadrarea lucrărilor în
prevederile autorizaţiei şi menţinerea lucrărilor prin autorizarea lor post factum.

Potrivit întâiului alineat al art. 28 din Legea nr. 50/1991, odată cu sancţiunea amenzii
contravenţionale, se aplică, după caz, fie măsura desfiinţării lucrărilor, fie măsura încadrării lor
în prevederile autorizaţiei, ambele măsuri având natura unor sancţiuni complementare, ce pot fi
dispuse atât timp cât toate condiţiile răspunderii contravenţionale sunt îndeplinite (inclusiv din
perspectiva prescripţiei), prin acelaşi proces-verbal prin care se aplică şi sancţiunea principală a
amenzii[3].
În timp ce măsura încadrării lucrărilor în prevederile autorizaţiei este evident că poate fi dispusă
doar în situaţiile în care contravenientul obţinuse iniţial o autorizaţie de construire pe care
ulterior a nesocotit-o, este neclar contextul în care se poate dispune desfiinţarea lucrărilor: doar
atunci când s-a construit fără autorizaţie sau şi atunci când a existat autorizaţie dar s-a construit
cu încălcarea ei?

În acest din urmă caz, cele două măsuri alternative, prevăzute de primul alineat al art. 28 din
Legea nr. 50/1991 ar ajunge (în mod nepermis) să se suprapună parţial, ţinând cont că, uneori,
pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, poate fi necesară desfiinţarea unei părţi a
acestora. Prin urmare, măsura complementară ce se va dispune va fi una de încadrare în
prevederile autorizaţiei sau una de desfiinţare a lucrărilor?

Această clarificare conceptuală devine şi mai dificilă atunci când se încearcă coroborarea alin.
(1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu alineatul următor care, omiţând cu totul ipoteza încadrării
lucrărilor în prevederile autorizaţiei, vorbeşte doar despre desfiinţarea „construcţiilor realizate
fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia” alternativ cu
posibilitatea menţinerii lor.

Pentru a evita o suprapunere între instituţii, prin „desfiinţare” credem că legiuitorul a vrut să se

refere la orice ipoteză care implică demolarea sau distrugerea unor lucrări executate nelegal, fie
că a existat sau nu la bază o autorizaţie de construire ale cărei limite calitative ori cantitative au
fost încălcate, în timp ce „încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei” s-ar putea dispune în
situaţiile în care, pentru atingerea obiectivelor stabilite prin autorizaţia de construire, nu este
necesar să se execute lucrări de desfiinţare (d.e. când s-a construit mai puţin decât în autorizaţia
de construire iar termenul de executare a lucrărilor a expirat fără a se fi cerut o nouă autorizaţie
pentru modificarea de temă, potrivit art. 7 alin. 15 din Legea nr. 50/1991, ori când s-a demolat
mai mult decât în autorizaţia de desfiinţare)[4].

Chiar şi în cheia de interpretare propusă de noi mai sus, asumând că ar exista o raţiune pentru
această omisiune din alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, este totuşi inexplicabil de ce, atât
timp cât i s-a permis autorităţii locale să menţină lucrări neautorizate ori care exced obiectului
autorizaţiei, aceasta nu ar putea să decidă şi menţinerea lucrărilor care nu epuizează obiectul
autorizaţiei, deşi ele sunt funcţionale din punct de vedere constructiv şi tehnic.
Este adevărat că miza practică reală este legată de desfiinţarea lucrărilor nelegale, pentru că
situaţiile de încălcare a Legii nr. 50/1991 constau, cel mai adesea, în executarea de lucrări de
construcţii în plus faţă de cele autorizate, dar această realitate este puţin relevantă din perspectiva
regulilor de tehnică legislativă care impun claritate şi rigoare în redactarea actelor normative
astfel încât orice scenariu, indiferent de probabilitatea de incidenţă, să fie acoperit.

În opinia noastră, singura explicaţie plauzibilă este aceea că omisiunea legiuitorului este o eroare
de tehnică legislativă şi că într-o interpretare logică a alin. (2) al art. 28 (i.e. atunci când legea
permite mai mult, ea permite şi mai puţin), menţinerea lucrărilor ar trebui să fie o alternativă şi la
măsura încadrării lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire.

Orice încercare de a da un sens juridic acestei omisiuni, ne-a condus la blocaje de interpretare şi
de aplicare a întregului articol 28 din Legea nr. 50/1991.[5]

2. Temeiul juridic al emiterii autorizaţiei pentru intrarea în legalitate

Legea nr. 50/1991 nu reglementează expres, prin niciuna din dispoziţiile sale, posibilitatea
emiterii unei autorizaţii pentru intrarea în legalitate prin care să poată fi „salvate” de la
desfiinţare lucrările realizate fără autorizaţie ori cu încălcarea acesteia.

Referirea expresă la autorizaţia pentru intrare în legalitate o regăsim doar în Norma

Metodologică a aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobată prin Ordinul Ministrului Dezvoltării şi
Locuinţei nr. 839/2009 (în continuare „Normele”), în cuprinsul art. 59 alin. (3): „În situaţia în
care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte condiţiile urbanistice de
integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei publice locale competente
poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea intrării în legalitate, în
coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de
expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate «rezistenţă mecanică şi stabilitate» privind
starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia, precum şi pentru cerinţa
esenţială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în
condiţiile legii.”

Ţinând cont nu doar de lipsa unei stipulaţii exprese, ci şi de ambiguitatea Legii nr. 50/1991 în ce
priveşte autorizaţia pentru intrarea în legalitate, se pune în mod firesc problema temeiului juridic
al emiterii sale: este acesta rezultatul coroborării art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu art. 59 alin. (3)
din Norme sau exclusiv art. 59 alin. (3) din Norme? Sau altfel spus, Normele adaugă la Legea nr.
50/1991, reglementând o soluţie alternativă pentru intrarea în legalitate sau Normele doar aplică
Legea nr. 50/1991, soluţia regăsindu-se deja în Legea nr. 50/1991?

Miza clarificării acestei probleme este departe de a fi una teoretică, pentru că, dacă Normele ar
devia într-atât de la textul Legii nr. 50/1991, încât să creeze o instituţie sui generis, s-ar putea
pune oricând problema unei acţiuni în anularea Normelor de către instanţa de contencios
administrativ, de exemplu, în contextul în care în care s-ar urmări invalidarea unei autorizaţii
pentru intrarea în legalitate.

Deşi este nu doar regretabil, ci şi problematic ca o instituţie de o asemenea relevanţă practică să

fie dedusă pe cale de interpretare în loc să se bucure de o reglementare expresă, şi, în ciuda
ambiguităţii sale, în opinia noastră, Legea nr. 50/1991 exprimă intenţia legiuitorului de a crea
posibilitatea menţinerii ca atare a lucrărilor nelegale şi a emiterii de autorizaţii pentru intrarea lor
în legalitate[6].

O face, în primul rând, prin textul alineatului (2) al art. 28, care se referă la menţinerea lucrărilor,
doar printr-o interpretare forţată putându-se înţelege prin menţinere altceva decât păstrarea
lucrărilor nelegal executate ca atare[7].

În al doilea rând, o face prin textul alineatului (3) al art. 28 („Măsura desfiinţării construcţiilor
se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în
procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia
necesară.”), care se referă la „termenul pentru intrare în legalitate” şi la „autorizaţia necesară”
(n.n. în acest scop), sensul acestui alineat neputând fi decât acela că, dacă prin procesul-verbal de
sancţionare contravenţională s-a dispus obţinerea unei autorizaţii pentru intrarea în legalitate, iar
contravenientul nu a obţinut-o în termenul stabilit, se va aplica măsura desfiinţării construcţiilor,
fără acordarea unei a doua şanse pentru menţinerea lucrărilor.

În interpretarea pe care o propunem, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu dezvoltă alin.
(1), deşi poate lăsa impresia că o face, ci instituie o excepţie (parţială) de la acesta, arătând în ce
condiţii pot fi salvate de la desfiinţare lucrările nelegal executate (i.e. în măsura în care
corespund parametrilor urbanistici în vigoare).[8]
3. Regimul juridic al măsurii menţinerii lucrărilor prin emiterea unei autorizaţii pentru
intrarea în legalitate

Spre deosebire de măsura desfiinţării lucrărilor şi de cea a încadrării acestora în prevederile

autorizaţiei, care au un evident caracter punitiv, fiind, din punct de vedere al naturii lor juridice,
măsuri complementare sancţiunii principale a amenzii, menţinerea lucrărilor executate nelegal
reprezintă un act de clemenţă din partea autorităţii, prin care se asigură ocrotirea interesului
privat al contravenientului, însă doar în subsidiar, în măsura în care prin aceasta nu se aduce
atingere interesului public.

Protecţia interesului public se asigură prin condiţionarea emiterii autorizaţiei pentru intrarea în
legalitate de întrunirea cumulativă a unor cerinţe obiective stabilite prin Norme, legate de
respectarea parametrilor urbanistici, de mediu şi a cerinţelor de calitate şi siguranţă în construcţii,
mai precis: (i) lucrările se încadrează în prevederile documentaţiei de urbanism aplicabile[9], (ii)
se efectuează o expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate „rezistenţă mecanică şi
stabilitate” privind starea structurii de rezistenţă a construcţiei, iar rezultatul acesteia este
favorabil[10], (iii) se efectuează o expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate
„securitate la incendiu”, iar rezultatul acesteia este favorabil[11] şi (iv) se obţine, dacă este cazul,
acordul de mediu[12].

3.1. Raportul dintre soluţia menţinerii lucrărilor şi sancţiunea amenzii contravenţionale

Alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 precum şi Normele se referă la soluţia menţinerii
lucrărilor executate nelegal ca la o alternativă la măsura complementară a desfiinţării lor, astfel
încât, din punct de vedere juridic, este relevant de stabilit dacă şi măsura menţinerii este tot o
sancţiune administrativă complementară, cu toate implicaţiile care ar putea rezulta de aici,
respectiv:

(i) ar putea fi dispusă doar odată cu sancţiunea principală a amenzii şi doar sub condiţia aplicării
acesteia, prin acelaşi proces-verbal;

(ii) ar putea fi dispusă doar dacă ar fi întrunite condiţiile răspunderii contravenţionale, inclusiv în
ce priveşte respectarea termenului de prescripţie de 3 ani menţionat de art. 31 din Legea nr.
50/1991[13];
(iii) nu ar putea fi eliberată la iniţiativa investitorului ori beneficiarului lucrării, ci doar pe baza
procesului-verbal de constatare a contravenţiei.

Atât în Legea nr. 50/1991, cât şi în Norme, măsura menţinerii lucrărilor este reglementată în
contextul răspunderii pentru executarea lor fără autorizaţie ori cu încălcarea autorizaţiei, însă
modul de redactare a textului art. 59 alin. (3) din Norme care se referă la aceasta lasă de înţeles
că ar exista posibilitatea adoptării ei chiar şi independent de aplicarea sancţiunii amenzii, de
fiecare dată când o construcţie realizată fără autorizaţie ar întruni cumulativ cerinţele enumerate
acolo.

Pornindu-se de la această prevedere a Normelor, în practica autorităţilor noastre există

numeroase exemple de autorizaţii pentru intrarea în legalitate emise la cererea beneficiarului
lucrării, fără aplicarea în prealabil a unei sancţiuni contravenţionale. Mulţi din cei care scapă
nesancţionaţi pentru încălcări ale Legii nr. 50/1991 iniţiază ei înşişi procesul de autorizare în
vederea intrării în legalitate, eventual aşteptând mai întâi împlinirea termenului de prescripţie a
răspunderii contravenţionale pentru a evita nu doar amenda (i.e. sancţiunea principală), ci şi
riscul desfiinţării lucrării (i.e. sancţiunea complementară)[14].

Este drept că o astfel de conduită prin care se eludează practic legea ar trebui descurajată şi
sancţionată, însă, atât timp cât lucrările îndeplinesc cerinţele de urbanism, de mediu şi de calitate
şi siguranţă în construcţii stabilite de Norme, interesul public nefiind afectat, în opinia noastră,
soluţia nu este blocarea definitivă a intrării lor în legalitate[15]. Dimpotrivă, chiar blocarea
intrării în legalitate ar putea duce la încălcarea interesului public, prin ţinerea unei evidenţe
cadastrale trunchiate[16] şi prin menţinerea unei stări de incertitudine cu privire la regimul
juridic al unor construcţii (i.e. nefiind autorizate, construcţiile nu vor putea fi nici recepţionate şi
nici înscrise în cartea funciară şi, prin urmare, nici înstrăinate prin acte notariale).

Pe lângă faptul că scopul ocrotirii interesului public nu ar fi atins pentru motivele arătate mai sus,
credem că a condiţiona emiterea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate de aplicarea, în
prealabil, a sancţiunii amenzii ar fi lipsit de logică şi din perspectiva naturii juridice a măsurii
menţinerii lucrărilor nelegal executate, care nu poate fi calificată drept o sancţiune
contravenţională complementară (cum sunt desfiinţarea lucrărilor şi încadrarea lucrărilor în
prevederile autorizaţiei), astfel încât să poată fi dispusă doar împreună cu o sancţiune
principală[17].
Inclusiv din prevederile alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 rezultă că obţinerea autorizaţiei
pentru intrarea în legalitate este o şansă acordată contravenientului înainte de a se recurge la
soluţia extremă a desfiinţării lucrărilor („Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în
situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de
constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.”).

De altfel, odată dispusă prin procesul-verbal de sancţionare, această modalitate de intrare în

legalitate nici nu depinde exclusiv de conduita ori de voinţa contravenientului, aşa cum e firesc
să se întâmple în cazul executării oricărei măsuri sancţionatorii, pentru că emiterea autorizaţiei
pentru intrarea în legalitate este atributul autorităţii locale care, aşa cum vom vedea mai jos,
poate să şi refuze emiterea ei.[18]

Pe de altă parte, în scenariul în care s-ar executa fără autorizaţie ori cu încălcarea auorizaţiei,
lucrări (d.e. compartimentări interioare sau schimbare de destinaţie) la o construcţie înscrisă în
cartea funciară, care ulterior ar fi vândută unui terţ de bună credinţă, ar fi absurd ca emiterea
autorizaţiei pentru intrarea în legalitate la cererea terţului achizitor să fie condiţionată de
sancţionarea vânzătorului, dacă, din orice motiv, acesta nu ar mai putea fi tras la răspundere
contravenţională, de exemplu pentru că şi-a încetat existenţa ori, pentru că s-a împlinit între timp
termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale.

Concluzia noastră este că măsura autorizării post factum a construcţiilor edificate nelegal este
independentă de aplicarea, în prealabil, a sancţiunii amenzii, putând fi obţinută la cererea
titularului unui drept real asupra construcţiei oricând dacă, la momentul solicitării, sunt
îndeplinite cerinţele prevăzute de Norme şi de Legea nr. 50/1991.

3. 2. Natura juridică a termenului pentru obţinerea autorizaţiei de intrare în legalitate

atunci când această măsură se dispune odată cu amenda contravenţională

Redactarea deficitară a alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia, în termenul
stabilit prin procesul-verbal de contravenţie, contravenientul trebuie să obţină autorizaţia de
intrare în legalitate, creează probleme suplimentare de interpretare din perspectiva modului de
apreciere a culpei contravenientului, atunci când acesta nu obţine autorizaţia în termen fie pentru
că autorităţile întârzie eliberarea certificatului urbanism ori a avizelor prevăzute de acesta, fie
pentru că termenul acordat este prea scurt.
Natura juridică a acestui termen nu este stabilită în lege şi nici nu există unanimitate în practica
instanţelor ori în doctrină cu privire la aceasta. Suntem de acord cu unele opinii deja
exprimate[19] în sensul că termenul nu poate fi calificat drept unul de prescripţie, din motive
evidente (nu se pierde niciun drept material la acţiune), dar nici unul de decădere, întrucât
contravenientul nu pierde un drept subiectiv[20].

Este interesantă opinia exprimată recent de Tribunalul Cluj – Secţia mixtă de contencios
administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă si asigurări sociale, prin Decizia nr.
2417/05.09.2018, în sensul că termenul ar fi unul de recomandare şi credem că merită să fie
redată în extras pentru pertinenţa argumentelor:

„Cele 150 de zile pentru intrarea în legalitate au expirat la data de 21.10.2016.

În speţă, doar procedura de obţinere a avizului Ministerului Culturii a durat aproximativ 3 luni
şi jumătate, fiind eliberat la data de 08.12.2016.

Apoi, la data de 21.12.2016 reclamanţii au depus documentaţia completă în vederea obţinerii

autorizaţiei de construire, dar dosarul a fost întors de 3 ori, solicitându-se completarea
dosarului cu documente care ori existau deja în dosar, nefiind observate sau cu documente noi,
care nu erau menţionate în certificatul de urbanism.

Prin urmare, nici autorităţile publice nu respectă termenul de soluţionare a petiţiilor prevăzut
de OG nr. 27/2002, respectiv de eliberare a avizelor, iar activitatea administraţiei nu este la
adăpost de orice critici, în consecinţă nu pot fi sancţionaţi cetăţenii cu pierderea unui drept
pentru neexercitarea lui în termen, în condiţiile în care chiar autorităţile nu au o conduită
diligentă din punctul de vedere al rezolvării lucrărilor în termen.

Astfel, în acest context în care reclamanţilor nu li se poate reproşa o culpă, termenul nu poate fi
considerat de decădere ci de recomandare.

Prin urmare, depunerea cererii şi a documentaţiei de autorizare cu depăşirea termenului de 150

de zile nu po ate atrage respingerea de plano a autorizării, cu singura motivare a depăşirii
termenului, f iind necesară o analiză pe fond a documentaţiei.
În acelaşi sens, s-au pronunţat şi alte instanţe, natura de recomandare a termenului de intrare
în legalitate fiind consacrată pe calea practicii judiciare.”

Potrivit unei alte opinii exprimate în doctrină, termenul ar fi unul de graţie[21], însă credem că
analogia făcută de autor cu instituţiile dreptului civil este discutabilă, fiind preferabilă calificarea
termenului drept unul de recomandare.

În orice caz, practica majoritară a instanţelor pare să fie de acord că, atât timp cât au fost
îndeplinite de către contravenient toate demersurile rezonabile pentru obţinerea autorizaţiei în
termenul acordat, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă, măsura desfiinţării
construcţiei nu poate fi aplicată chiar dacă autorizaţia nu a fost obţinută în termen şi nici
eliberarea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate nu trebuie refuzată chiar dacă documentaţia
necesară a fost depusă peste termen.

În plus, acest termen trebuie să fie, în toate cazurile, unul rezonabil şi adecvat sarcinii impuse
contravenientului[22].

3.3. Obligativitatea vs. facultatea menţinerii lucrărilor executate nelegal

Autorizaţia pentru intrare în legalitate se emite dacă toate condiţiile prevăzute de lege sunt
îndeplinite, însă este aceasta o obligaţie sau o facultate a autorităţii locale?

Pentru că autorizaţia pentru intrarea în legalitate este doar instrumentul prin care se obiectivează
măsura de clemenţă a menţinerii lucrărilor nelegal executate, ar trebui stabilit mai întâi dacă
autoritatea are sau nu obligaţia de a dispune această măsură înainte de a recurge la una din
sancţiunile complementare prevăzute de alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 ori dacă,
dimpotrivă, aceasta este doar o facultate.

În al doilea rând, ar trebui stabilit dacă, odată dispusă această măsură prin procesul-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei, autoritatea este ţinută să elibereze autorizaţia pentru
intrarea în legalitate.

Cât priveşte menţinerea lucrărilor, considerăm că dispunerea acestei măsuri prin procesul-verbal
de sancţionare a contravenţiei reprezintă o prerogativă a autorităţii de control, iar nu o obligaţie,
chiar dacă lucrările respectă planurile urbanistice şi regulamentele aferente[23]. Decizia este una
de oportunitate, autoritatea de control putând să aplice direct oricare din sancţiunile
complementare prevăzute de alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, însă doar atât timp cât o
astfel de sancţiune respectăprincipiul proporţionalităţii, iar refuzul acordării măsurii de clemenţă
a menţinerii lucrărilor este justificat din considerente obiective (altele decât cele urbanistice).

De exemplu, încălcarea evidentă a cerinţelor de calitate în construcţii (e.g. risc evident de

prăbuşire a construcţiei) ori conduita contravenientului (e.g. abateri repetate în timp, de aceeaşi
natură, de la prevederile mai multor autorizaţii de construire obţinute de contravenient pentru
diverse proiecte imobiliare, mascarea înălţimii reale a subsolului printr-un tavan fals astfel încât
suprafaţa acestuia să nu fie luată în calcul la suprafaţa coeficientului de utilizare a terenului,
disimularea construirii unui etaj tehnic care să nu fie luat în calcul la suprafaţa coeficientului de
utilizare a terenului, deşi în realitate acesta este utilizat în alte scopuri etc.) sunt aspecte care pot
justifica refuzul autorităţii de a-i acorda contravenientului şansa menţinerii lucrărilor chiar dacă
acestea se încadrează în parametrii urbanistici aplicabili.

Atunci când refuzul este nejustificat, el nu reprezintă altceva decât un act emis cu exces de
putere, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor[24] (i.e. a dreptului de proprietate)
care poate fi cenzurat de către instanţa de contencios administrativ la cererea contravenientului,
formulată în conformitate cu art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991.

Dacă autoritatea de control îi acordă contravenientului şansa menţinerii lucrărilor, dispunând,

prin procesul-verbal de sancţionare a contravenţiei, intrarea în legalitate, eliberarea autorizaţiei în
acest sens nu poate fi un demers automat, iar, în opinia noastră, autoritatea locală competentă să
emită autorizaţia are în continuare o marjă de apreciere legată de îndeplinirea cerinţelor legale
pentru autorizare.

Aceasta, pe de o parte, întrucât abia la momentul depunerii documentaţiei pentru autorizare,

autoritatea poate stabili în deplină cunoştinţă de cauză dacă lucrările sunt întru totul compatibile
cu planurile de urbanism şi cu regulamentele aferente şi dacă respectă cerinţele de calitate şi
siguranţă în construcţii. Pe de altă parte, cel care emite autorizaţia pentru intrarea în legalitate
este primarul (sau, după caz, preşedintele consiliului judeţean) care nu poate fi ţinut de o decizie
luată de funcţionarii din cadrul compartimentelor de control ale primăriilor sau consiliilor
judeţene competenţi să constate săvârşirea contravenţiilor.
De altfel, această concluzie rezultă inclusiv din interpretarea gramaticală a alin. (3) al art. 59 din
Norme („[î]n situaţia în care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte
condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei
publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea
intrării în legalitate”).

Dispunerea, prin procesul-verbal de contravenţie a intrării în legalitate, este, în opinia noastră o

măsură provizorie care îl pune temporar la adăpost pe contravenient de măsura extremă a
desfiinţări lucrării (ori de cea a încadrării lucrărilor în prevederile autorizaţiei) şi care se
definitivează doar la momentul emiterii autorizaţiei pentru intrarea în legalitate. Dispunerea
acestei măsuri provizorii este condiţionată, prima facie, de încadrarea aparentă a lucrărilor în
parametrii urbanistici, în conformitate cu art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, autoritatea de
control sau, după caz, instanţa (cu avizul Ministerului Culturii, dacă este cazul) având astfel la
îndemână un criteriu obiectiv pe baza căruia să poată „pipăi” fondul problemei până la culegerea
tuturor informaţiilor necesare luării unei decizii finale privind emiterea autorizaţiei pentru
intrarea în legalitate.

Dacă această măsură provizorie a fost dispusă de autoritatea de control sau de instanţă,
autoritatea locală competentă să elibereze autorizaţia de construire va aprecia, pe baza
documentaţiei depuse, dacă sunt întrunite atât cerinţele prevăzute de Legea nr. 50/1991 pentru
eliberarea autorizaţiei de construire clasice, în conformitate cu art. 7 alin. (9) din Legea nr.
50/1991 cât şi cerinţele suplimentare prevăzute de Norme pentru eliberarea autorizaţiei pentru
intrarea în legalitate[25], iar, în caz afirmativ, va proceda la emiterea autorizaţiei.

Dacă, în ciuda îndeplinirii acestor cerinţe, autoritatea locală refuză emiterea autorizaţiei pentru
intrarea în legalitate, ne aflăm din nou pe tărâmul excesului de putere care poate fi cenzurat de
către instanţa de contencios administrativ.

Procedura de autorizare a executarii lucrarilor de constructii incepe

odata cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism in
scopul obtinerii, ca act final, a autorizatiei de construire. Efectuarea
lucrarilor de constructii fara autorizatie de construire sau cu
nerespectarea prevederilor acesteia este calificata de lege drept
contraventie, iar uneori, drept infractiune, fapta fiind sanctionata, dupa
imprejurari, fie cu amenda contraventionala, fie cu inchisoarea sau
amenda penala.

In contextul Deciziei pronuntata saptamana trecuta de Inalta Curte de Casatie

si Justitie, potrivit careia, in esenta, lipsa autorizatiei de construire sau
nerespectarea prevederilor sale constituie impedimente pentru recunoasterea
pe cale judiciara a dreptului de proprietate asupra unei constructii, se impune
sa analizam ce solutii exista pentru intrarea in legalitate a construtiilor
executare nelegal.
Analizarea solutiilor se impune cu atat mai mult cu cat, nefiind autorizate,
constructiile nu vor putea fi nici receptionate si nici inscrise in cartea funciara
si, pe cale de consecinta, nici instrainate prin acte notariale.
Vom aborda in continuare cea mai uzuala procedura, respectiv cea prin
intermediul autoritatilor administratiei publice locale si avem in vedere situatia
constructiei deja edificate care se incadreaza in cerintele urbanistice in
vigoare, cum ar putea fi o casa, o supraetajare ori doar o extindere la parterul
unui bloc de locuinte.
Cum are loc intrarea in legalitate?
Procedura obisnuita parcursa pentru edificarea unei constructii debuteaza cu
obtinerea certificatului de urbanism, ca mai apoi sa fie depusa documentatia
pentru emiterea autorizatiei de construire alaturi de toate avizele prevazute de
legislatia in vigoare, iar în final, începerea lucrărilor.
Intrarea in legalitate este cu putinta si prin inversarea, oarecum, a acestui
parcurs, prin consfintirea de catre autoritatea publica locala a situatiei de fapt.
In acest fel, autoritatea emite autorizatia de construire care confirma
compatibilitatea situatiei de la fata locului cu normele juridice, respectiv cu
planurile de urbanism si regulamentele aferente.
Cu toate acestea, legea nu face o distinctie clara intre cele trei mecanisme de
intrare in legalitate, si anume desfiintarea lucrarilor, incadrarea lucrarilor in
prevederile autorizatiei si mentinerea lucrarilor prin autorizarea lor ulterioara.
Aceasta nici nu reglementeaza expres posibilitatea emiterii unei autorizatii
pentru intrarea in legalitate prin care sa poata fi mentinute lucrarile realizate
fara autorizatie ori cu incalcarea acesteia.
Pentru a regasi notiunea privitoare la autorizatia pentru intrarea in legalitate,
suntem nevoiti sa mergem la Normele Metodologice de aplicare a Legii, care
prevad ca, „in situatia in care constructia realizata fara autorizatie de
construire intruneste conditiile urbanistice de integrare in cadrul construit
preexistent, autoritatea administratiei publice locale competente poate
proceda la emiterea unei autorizatii de construire in vederea intrarii in
legalitate, in coroborare cu luarea masurilor legale care se impun, numai in
baza concluziilor unui referat de expertiza tehnica pentru cerinta esentiala de
calitate «rezistenta mecanica si stabilitate» privind starea structurii de
rezistenta in stadiul fizic in care se afla constructia, precum si pentru cerinta
esentiala de calitate «securitatea la incendiu», numai dupa emiterea
Acordului de mediu, in conditiile legii.”
Redactarea deficitara a dispozitiilor legale ridica probleme sensibile si in
ceea ce priveste obligativitatea autoritatilor de aplicare a amenzii
contraventionale pentru intrarea in legalitate. In acest context, urmeaza sa
analizam in continuare daca se impune ori nu aplicarea acesteia.
Este obligatorie aplicarea amenzii contraventionale pentru intrarea in
legalitate?

 lucrarile se incadreaza in prevederile documentatiei de urbanism

aplicabile;
 se efectueaza o expertiza tehnica pentru cerinta esentiala de calitate
„rezistenta mecanica si stabilitate” privind starea structurii de rezistenta
a constructiei, iar rezultatul acesteia este favorabil
 se efectueaza o expertiza tehnica pentru cerinta esentiala de calitate
„securitate la incendiu”, iar rezultatul acesteia este favorabil
 se obtine, daca este cazul, acordul de mediu

In aceeasi legislatie privitoare la executarea lucrarilor de constructii, referirile

la masura mentinerii acestora din urma lasa de inteles ca ar exista
posibilitatea adoptarii ei chiar si independent de aplicarea sanctiunii
amenzii, de fiecare data cand o constructie realizata fara autorizatie ar intruni
cumulativ cerintele enumerate anterior.
Facem precizarea ca, in practica, exista numeroase situatii cand autorizatiile
de intrare in legalitate au fost emise fara aplicarea in prealabil a unei sanctiuni
contraventionale.
Fara sa incurajam aceasta conduita, unii cetateni au eludat legea, initiind ei
insisi procesul de autorizare in vederea intrarii in legalitate dupa implinirea
termenului de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru a evita nu doar
amenda, ci si riscul desfiintarii lucrarii.
O alta incongruenta intre dispozitiile legale si realitatea sociala este cazul
persoanei de buna-credinta care a cumparat un bun imobil ce a suferit
modificari interioare ori schimbare de destinatie fara autorizatie ori cu
incalcarea acesteia. Este inechitabil ca emiterea autorizatiei pentru intrarea in
legalitate sa fie conditionata de sanctionarea cetateanului de buna-credinta.
Consideram ca masura autorizarii ulterioare a constructiilor nu este
conditionata de aplicarea sanctiunii amenzii, putand fi obtinuta oricand
daca, la momentul solicitarii, sunt indeplinite cerintele prevazute de
legislatia in vigoare.
Este obligata autoritatea administratiei publice sa emita autorizatia de
intrare in legalitate?
Emiterea autorizatiei pentru intrarea in legalitate este o facultate pentru
autoritatea administratiei publice locale, iar nu o obligatie. Cu toate acestea, o
eventuala masura a respingerii cererii trebuie sa respecte principiul
proportionalitatii, refuzul acordarii autorizatiei fiind necesar a fi justificat
de considerente obiective, atat timp cat sunt respectele cerintele
urbanistice.
Considerente obiective ar putea fi incalcarea flagranta a cerintelor de calitate
in constructii ori abateri repetate in timp ale contravenientului, de aceeasi
natura.
In situatia in care refuzul emiterii autorizatiei de intrare in legalitate este
nejustificat, acesta nu reprezinta altceva decat un exces de putere a
autoritatii locale, prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor,
actul care concretizeaza refuzul putand fi cenzurat de catre instanta de
contencios administrativ la cererea cetateanului, formulata in
conformitate cu dispozitiile legale in vigoare.
- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul;
- Legea nr. 71/1996 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național -
Secțiunea I - Căi de comunicație;
- Legea nr. 171/1997 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național -
Secțiunea a II-a - Apa;
- Legea nr. 5/2000 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național -
Secțiunea a III-a - Zone protejate;
- Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național -
Secțiunea a IV-a - Rețeaua de localități;
- Legea nr. 575/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național -
Secțiunea a V-a - Zone de risc natural;

Realitatea TV
- nu se poate face o casa cu fereastra catre proprietatea vecinului, doar daca
vecinul isi da acordul obligatoriu in forma scrisa autentica. Daca fereastra
deschisa catre fondul vecinului se afla la o distanta mai mare de 2 m de linia de
hotar, acest accord nu mai este necesar, ci numai cand e mai mica de 2m.
- nici o constructive nu se poate edifica la mai putin de 60 de cm de linia de hotar
sau asa cum stabileste regulamentul de urbansim
- copacii nu se pot planta la mai putin de 2 m de linia de hotar
- Daca o constructie ia lumina soarelui din locuinta vecinului, acest lucru constituie
motiv pentru a cere blocarea autorizatiei de construire sau chiar daramarea
constructiei, mai ales daca noua constructie s-a facut dup ace prima constructie a
fost deja executata.
- Cel nedreptatit sau afectat de o constructie ilegala, va putea face urmatorii pasi:
1. Se adreseaza politiei locale pentru a verifica daca exista toate autorizatiile
pentru construire.
2. Se adreseaza ISC pentru ca si expertii ISC sa verifice legalitatea constructiei
3. Se adreseaza Primariei.
4. Daca politia locala si ISC-ul nu gasesc problem, ne putem adresa instantei de
judecata.