ASPECTE DE DREPT

CONTROVERSATE PRIVIND
„INTRAREA ÎN LEGALITATE”
A EXECUTĂRII CONSTRUCȚIILOR

Elena Cătălina ZARĂ

Controversial Law Aspects Regarding

“The Compliance with the Law”
Elena Cătălina ZARĂ of Construction Works
Doctorand, Facultatea de Drept,
Universitatea de Vest Timișoara, Timișoara, România; Abstract
Secretarul județului Bacău Complying with the law is an institution of ad-
Tel: 0040-728-228.287 ministrative law settled by the special regulations
E-mail: thorrina@yahoo.com adopted in the field of authorizing and executing the
construction works but also in the field of land man-
agement and urbanism. Beside the fact that it is an
institution that over time has endured, from our point
of view, too many alterations, it also suffers because
of the fact that, once stabilized, being put into prac-
tice does not tend to fully explain its meaning. The
courts of law, seen as the final authorities entitled by
the law to decide on the legality of the enforcement
of this legal norm, make, in their turn, non-unitary
and different assessments. All these lead to solu-
tions that, compared to the same situations, put the
people in distinct positions towards a real right – the
property right on the constructions erected without
building permit or by non-observance of its stipu-
lations. Thus, some lose it by elimination of these
buildings, others keep it by virtue of too much sub-
jective interpretations of the rule of law, and others
secure it by virtue of understanding the fact that
complying with the law is, after all, a saving mea-
sure adopted in the favour of the one who builds
by not knowing or strictly complying with the law.
Revista Transilvană Keywords: complying with the law, building
de Ştiinţe Administrative permit, urban planning documentation, cadastre,
2(41) / 2017, pp. 88-108 building demolition.

88
1. Premise legale și practici administrative
Sintagma1 „intrare în legalitate”, ca atare, nu este recunoscută de dicționare, deși în
uzanțele administrativ-judecătorești este relativ des întâlnită. Lucrările lexicografice
înregistrează expresia „a intra în legalitate” de la care, cu ajutorul infinitivului lung/
substantivizat, s-a format unitatea frazeologică în discuție.
Legalitatea desemnează „caracterul a ceea ce este legal, conform cu legea”2 sau,
mai mult decât atât, „principiu general de drept potrivit căruia autoritățile, instituțiile
publice și cetățenii sunt obligați să respecte legea”3. În sens și mai larg, semnifică „or-
ganizarea unui stat pe bază de legi”4 ori „ansamblul legilor unei țări”5. Este prezent
în „Uricariul cuprinzetoriu de hrisoave, anaforale și alte acte din suta a XV-XIX, atin-
gătoare de Moldova”, vol. I-XXV, Iași, 1852-18956, și reprezenta în vechime „metoda
principală a statului pentru îndeplinirea funcțiilor acestuia, [pentru] apărarea ordinii
economice, sociale și de stat și a drepturilor și libertăților democratice”7. Sinonimul
este „legalism”8 sau, cu o perifrază, „conformitate cu legea; respectare a legii”9. În anii
socialismului, accepția era tributară ideologiei vremii: „legalitatea populară garantea-
ză inviolabilitatea marilor drepturi și libertăți cucerite prin lupta și munca poporului
muncitor”10. Etimologia secundară este din franceză (légalité), iar cea primară, din latină
(legalitas,-atis).
Primul termen al sintagmei, intrare, desemnând „acțiunea de a intra și rezultatul
ei”11, apare în „Psaltirea scheiană comparată cu celelalte psaltiri din sec. XVI și XVII”12
și deține mai multe sensuri, inclusiv poetice: „Căci în propria-ne lume ea deschide poar-

1 Cercetarea lingvistică a sintagmei „intrare în legalitate” a fost efectuată cu sprijinul Departamen-

tului de Limba și Literatura Română și Științele Comunicării, Colectivul de limba și literatura
română din cadrul Facultății de Litere a Universității „Vasile Alecsandri” din Bacău, sub îndru-
marea conf. univ. dr. Ioan Dănilă.
2 Academia Română, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Rosetti”, Dicționarul explicativ al
limbii române (DEX), ediția a 2-a, revăzută și adăugită, București: Editura „Univers Enciclopedic
Gold”, 2012, s.v.
3 Ibidem.
4 Ibidem.
5 Ibidem.
6 Apud Academia Română, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Rosetti”, Micul dicționar
academic (MDA), I-Pr, r București: Editura „Univers Enciclopedic”, 2003.
7 Ibidem, s.v. legalitate.
8 Dima, E. (coord.), Dicționar explicativ ilustrat al limbii române (DEXI), Chișinău: Editura ARC-GU-
NIVAS, 2007, s.v.
9 Oprea, I., Pamfil, C-G., Radu, R. Și Zăstroiu, V., Noul dicționar universal al limbii române (NDULR),
București: Editura „Litera Internațional”, 2006, s.v.
10 În Lupta de clasă,
ă nr. 11/1953, apud Academia R.P.R., Dicționarul limbii române literare contemporane
(DLRLC), II, D-L, București: Editura Academiei R.P.R., 1956, s.v.
11 Cf. DEX,X s.v.
12 Candrea, I.A.,1916, apud Micul dicționar academic (MDA), I-Pr, r București: Editura „Univers Enci-
clopedic”, 2003.

89
ta-ntrării/Și ridică mii de umbre după stinsul lumânării” (M. Eminescu). Combinația
cu „legalitatea” este de intuit în sintagma13 „intrare în vigoare”, recunoscută ca făcând
parte din terminologia juridică și desemnând „punerea în aplicare a unei legi, a unui
regulament etc.”14 O anumită nuanță trebuie identificată în sensul expresiei „a intra în
vigoare”: „(Despre regulamente, legi, tratate) [...] A începe să se aplice”15. În consecință,
sintagma orientează sensul către o acțiune în desfășurare, în vreme ce combinația cu
verbul „a intra”, incoativ, informează cu privire la începutul acelei acțiuni.
Intrarea în legalitate, în aparență, reprezintă o premisă majoră la nivel legislativ, dar
și la cel jurisprudențial a unei categorii juridice schizoide, a cărei semnificație diferă,
după cum este abordată în lumina dreptului administrativ. În realitate, ea reprezintă
o unică instituție, o singură noțiune și credem că vom fi reușit să o descriem, folosind
termeni bine legați dintr-o diversitate de limbaj și pachet ideatic, asumându-ne scopul
de clarificare a sferei de cuprindere a noțiunii de intrare în legalitate așa cum este ea re-
glementată în legislația de profil privind autorizarea executării lucrărilor de construcții
și în cea conexă privind amenajarea teritoriului și urbanismul.
Ne vom folosi, în vederea construirii unui context lămuritor, de controlul de lega-
litate pe care instanțele specializate de contencios administrativ îl exercită, la cerere,
asupra actelor administrative unilaterale emise în domeniul urbanismului (autorizații
de construcție), dar și asupra celor cu caracter sancționator (procesele verbale de
contravenție). Nu de puține ori, soluțiile oferite de instanțe ne-au împins la analize,
problematizări, dar și la concluzii la care, în alte circumstanțe nu ne-am fi gândit și
la care, probabil, nici nu am fi ajuns. Prezenta lucrare se dorește a reuși să deschidă
drumul unor cercetări asupra mai multor aspecte legate de limpezirea unor norme
din domeniul urbanismului și a executării lucrărilor de construcții, cu prim scop de a
conduce la o punere în aplicare unitară a acestor dispoziții la nivelul întregului teritoriu
administrativ al țării de către autoritățile administrative competente în domeniu, dar și
la cel al instanțelor judecătorești ținute să interpreteze și să soluționeze cauze ce decurg
din nerespectarea sau din interpretarea eronată a prevederilor legislației de profil.
În legislația specifică întâlnim terminologia de „intrare în legalitate” ca atare, în Or-
dinul nr. 839/200916, emis de ministrul dezvoltării regionale și locuinței pentru aproba-
rea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcții177, care, în cadrul cap. IV – „Alte precizări privind autorizarea”,
Secțiunea 1 – „Situații speciale în procedura de autorizare”, art. 59 –„Intrarea în legali-
tate”, cuprinde trei alineate care detaliază această procedură specială administrativă.

13 DLRLC o etichetează drept expresie.

14 Cf. MDA, s.v. intrare.
15 Ibidem, s.v. a intra.
16 Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 23 noiembrie
2009.
17 Forma inițială a legii a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 7
august 1991, ultima republicare fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933
din 13 octombrie 2004.

90
Pentru o mai bună înțelegere a problematicii studiate, vom reda în cele ce urmează
întregul cuprins al art. 59, care de-a lungul timpului, de la data primei sale apariții, nu
a suportat nicio modificare.
„Art. 59. Intrarea în legalitate
(1). Organul de control care a sancționat contravențional pentru fapta de a se executa
lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, potri-
vit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are
obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în
prevederile autorizației, sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație,
într-un termen pe care îl va stabili prin procesul verbal.
(2). În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administrației
publice competentă să emită autorizația de construcție/desființare are obligația de
a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile
de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz,
menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea
prevederilor acesteia.
(3). În situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește
condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea
administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații
de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu măsurile legale care se
impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința
esențială de calitate „rezistență mecanică și stabilitate” privind starea structurii
de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința
esențială de calitate „securitatea la incendiu”, numai după emiterea acordului de
mediu, în condițiile legii.”
Legea la care fac referire normele metodologice, Legea nr. 50/1991, folosește sin-
tagma intrare în legalitate abia în forma sa modificată din 2004. Actul normativ care
a introdus această terminologie, este Legea nr. 453/200118, care, prin pct. 25 al art. I,
modifică art. 25 din Legea nr. 50/1991, introducând alin. (3), cu următorul conținut:
„Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea terme-
nului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției,
contravenientul nu a obținut autorizația necesară”.
La această dată, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, menționează intrarea
în legalitate exact în aceeași construcție lexicală, în cuprinsul art. 28, în același context
al expirării termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare
a contravenției având ca obiect fie executarea sau desființarea totală ori parțială fără
autorizație, fie executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației

18 Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 1 august
2001.

91
și a proiectului tehnic, sau continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea
unei noi autorizații de construire.
Pe scurt, și pe înțelesul tuturor celor nefamiliarizați cu legislația specială, intrarea
în legalitate, conform dispozițiilor prevăzute în cele două acte normative deja amintite,
intervine în următoarele cazuri:
– este obținută autorizația de construire/desființare dar lucrările nu se încadrează
în prevederile autorizației;
– lucrările sunt executate fără obținerea în prealabil a unei autorizații în acest sens.
În primul caz, măsura de intrare în legalitate este aceea de plată a unei amenzi,
astfel cum este prevăzută de lege, oprirea executării lucrărilor și luarea măsurilor de
încadrare a acestora în prevederile autorizației. În cel de-al doilea caz sunt posibile două
modalități de intrare în legalitate, amândouă debutând cu plata amenzii prevăzute de
lege. Prima modalitate este aceea de a opri lucrările și de a lua măsurile necesare pentru
obținerea autorizației de construire în termenul stabilit în procesul-verbal de consta-
tare a contravenției. Dacă nu se obține autorizația în termenul stabilit de autoritatea
competentă, se recurge la demolarea construcțiilor. A doua modalitate este desființarea
construcțiilor edificate fără autorizație.
Diferendul apare, cum este de anticipat, în privința interpretării pe care autoritățile
și chiar instanțele de judecată o dau în cazul în care executarea lucrărilor a fost fă-
cută fără obținerea în prealabil a autorizației de construire. În acest caz, autoritățile
administrației publice abilitate să elibereze autorizația de construire, după aplicarea
amenzii stabilită de lege, în interpretarea eronată a legii, sau în mod părtinitor, adoptă
în procesul-verbal de constatare a contravenției măsuri care nu sunt unitare la nivelul
tuturor unităților administrativ-teritoriale din țară. La rândul lor, instanțele de jude-
cată investite cu judecarea unor litigii ce au ca obiect procesele-verbale de contravenții
eliberate în cazuri similare, adoptă soluții care, așa cum vom vedea în cele ce urmează,
sunt la rândul lor neunitare.
Legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, Legea nr. 50/1991 este
mai lămuritoare prin dispozițiile sale cu privire la decizia menținerii sau desființării
construcțiilor edificate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor
acesteia. Prin art. 28, alin. (2) actul normativ anterior invocat lasă la aprecierea autorității
administrației publice competente să dispună asupra acestei măsuri, „pe baza planu-
rilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii”,
sau, după caz, de instanță.
Acest articol 28 din Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările și completările
ulterioare, care reprezintă și sediul materiei pe care o dezbatem, a suportat recent
completări, prin adăugarea alin. 21, respectiv a alin. 22, prin Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 7 din 16 martie 201619, care dispune asupra lucrărilor aferente infras-

19 O.U.G. nr. 7/2016 privind unele măsuri pentru accelerarea implementării proiectelor de infra-
structură transeuropeană de transport, precum și pentru modificarea și completarea unor acte
normative, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 18 martie 2016.

92
tructurii de transport de interes național. În cazul acestor lucrări, conform alin. (21) deja
menționat, decizia menținerii sau desființării construcțiilor realizate fără autorizație de
construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia va fi luată de Ministerul Trans-
porturilor pe baza unor expertize tehnice întocmite în condițiile legii sau, după caz,
de instanța judecătorească. În vederea fundamentării deciziei privitoare la menținerea
sau desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire sau cu neres-
pectarea prevederilor acesteia, alin. (22) prevede că rezultatele expertizei tehnice vor
trebui supuse aprobării Consiliului Tehnico-Economic al Ministerului Transporturilor
pentru analiza conformității lucrărilor executate cu proiectul tehnic de execuție ela-
borat conform legii și cu respectarea condițiilor din acordul de mediu sau punctul de
vedere al autorității competente emis cu respectarea legislației privind protecția me-
diului. Se mai prevede că decizia menținerii/desființării construcțiilor se aprobă prin
ordin al ministrului transporturilor și stă la baza emiterii autorizațiilor de construire/
desființare. Această completare a Legii nr. 50/1991 a fost motivată prin faptul că Mi-
nisterului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă pentru autorizațiile de
construire în domeniul infrastructurii de transport rutier de interes național, îi lipseau
competențele reglementate printr-un act normativ în domeniul controlului și aplicării
sancțiunilor pentru nerespectarea disciplinei în construcții, lipsindu-l astfel de pârghiile
necesare prevenirii unor riscuri de indisciplină pe șantierele aferente proiectelor de
infrastructură de transport20.
Din punctul nostru de vedere a atribui decizia menținerii sau desființării con-
strucțiilor în sarcina autorității publice competente să elibereze autorizația, fără a dez-
volta motivele și cazurile concrete de luare a unor astfel de măsuri prin delimitarea
exactă a condițiilor de menținere a construcției de cele ale desființării, reprezintă însăși
premisa practicii neunitare atât din punctul de vedere al conținutului proceselor-verba-
le de contravenție eliberate de autoritățile publice competente, cât și din cel al soluțiilor
contradictorii în spețe similare, la nivelul instanțelor de judecată din țară.
Tocmai pentru a mai clarifica puțin lucrurile și pentru a minimiza posibilitatea de
interpretare a normei, legiuitorul intervine în anul 2011 cu o modificare a Legii nr.
350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, prin Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 7 din 2 februarie 201121, motivând adoptarea acestui act normativ prin
„descurajarea și eliminarea practicilor de modificare a reglementărilor urbanistice exis-
tente pentru intrarea în legalitate a unor construcții ilegale, executate fără autorizație
de construire sau fără respectarea prevederilor acesteia, fapt ce duce la imposibilitatea
aplicării prevederilor Directivei 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului
din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra

20 Motivarea apare, printre altele de acest gen, în preambulul actului normativ, aceasta conside-
rând-o noi cea mai părtinitoare și acoperitoare pentru modificările la care ne-am referit.
21 Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie
2011.

93
mediului și Directivei 85/337/CE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea
efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului” 22.
Nu puține sunt cazurile în care autoritățile, deși ar trebui conform legii, să dispu-
nă măsura desființării, întocmesc doar procesul-verbal de constatare a contravenției,
aplicând amenda corespunzătoare și dispunând intrarea în legalitate prin obținerea, de
către cel care a edificat construcțiile fără autorizație, a actului administrativ de autoritate
cu caracter individual, într-un anumit termen, fără a verifica dacă aceste construcții
sunt edificate în concordanță cu documentațiile de urbanism adoptate pentru zona
respectivă.

2. Divergențe jurisprudențiale
Soluțiile instanțelor de judecată în dosare ce au ca obiect fie anularea măsurilor de
desființare, fie anularea autorizațiilor de construire, sunt la rândul lor neunitare, iar
motivările sunt pe alocuri pe cât de ingenioase, pe atât de contradictorii. Sunt, astfel,
soluții definitive și irevocabile prin care instanțele resping ca neîntemeiată solicitarea
de desființare a unor lucrări executate cu nerespectarea autorizației de construire și a
proiectului tehnic autorizat motivând peste dispozițiile legale, dar cântărind asupra
disproporționalității măsurii luate de autoritatea publică competentă în raport cu „pe-
ricolul real al faptei”.
Aducem în acest sens în atenție, o speță23 unde „realizarea unui subsol, extindere
planșee din beton armat peste parter și peste etaj 1 între axele 1-4/A-A1, precum și în
consolă de aproximativ 1.00 m în axele 1 și 2, modificarea cotei de nivel a planșeului
peste parter, de la +3.00m prevăzut în planșa A02 la +4,50 m aproximativ, modifica-
rea dimensiunilor secțiunii elementelor structurale din beton armat ale parterului și
etajului 1 și modificarea poziției în plan a acestora s-a făcut contrar prevederilor art. 3
alin. 1 lit. a din legea 50/1991” reprezintă lucrări efectuate fără autorizație de constru-
ire. Instanța a apreciat că desființarea lucrărilor efectuate de pârâtă nu este o măsură
justificată și proporțională cu scopul urmărit. În acest sens, sub aspectul situației de
fapt, s-a reținut că „reclamantul a dovedit fapta pârâtei, constând în realizarea unor
lucrări fără obținerea autorizației de construcție. În schimb, instanța apreciază că această
sancțiune complementară (desființarea lucrărilor) nu este justificată, fiind suficient că
pârâta a fost obligată la plata unei amenzi”. Pentru pronunțarea unei astfel de soluții
instanța a avut în vedere că, în interpretarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția
Europeană a Drepturilor Omului, măsura de desființare a lucrărilor afectează dreptul
la dispoziție al pârâtei asupra bunului, motiv pentru care trebuie să îndeplinească
condițiile dezvoltate de Curte în jurisprudența sa, respectiv să fie prevăzută de lege, să
fie instituită într-un scop legitim și să fie proporțională cu scopul urmărit. Astfel, dacă
primele condiții au fost considerate de instanță a fi îndeplinite (măsura fiind reglemen-
tată de Legea nr. 50/1991, în vederea asigurării unui control de legalitate și securitate

22 Extras din preambulul O.U.G. nr. 7/2001, cu modificările și completările ulterioare.

23 Sentința civilă nr. 502/2015 pronunțată de Judecătoria București.

94
în domeniul efectuării de lucrări de construire) cea de-a treia, în privința elementului
proporționalității cu scopul urmărit, nu a fost considerată justificată. Astfel, „atât timp
cât reclamantul nu a învederat în cuprinsul procesului-verbal că lucrările realizate ar
pune în pericol rezistența imobilului, prezentând în același timp riscuri pentru alte
imobile, instanța consideră că desființarea lucrărilor efectuate, ca o măsură automată
pentru neobținerea autorizației în termenul stabilit, este disproporționată în raport cu
pericolul real al faptei și ar încălca dreptul de proprietate într-o manieră contrară art.
1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.”
Cu totul alta este motivarea Tribunalului Arad care a examinat apelul declarat de
apelanta SC T-C S.R.L. împotriva Sentinței civile nr. 10001 din 05.11.2012, pronunțată
de Judecătoria Arad în dosarul nr. 13389/55/2012 având ca obiect obligația de a desființa
construcția în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii judecătorești.
Tribunalul a respins apelul declarat24 de societatea comercială care a executat lucrări de
construcție fără autorizație și care nu a obținut autorizația de construire până la data de
19.08.2012. Pentru a pronunța această soluție, a constatat că aceasta nu s-a conformat
măsurilor dispuse prin procesul verbal de contravenție nr. 4487 din 19 octombrie 2011
emis de Primăria ZN privind obligația de a obține autorizația de construire pentru
service-ul auto construit, motiv pentru care a menținut Sentința civilă nr. 10001/2012
pronunțată de Judecătoria Arad în sensul obligării pârâtei la desființarea construcțiilor
în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Un alt exemplu îl constituie soluția pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul
având ca obiect recursul declarat de reclamantul A.C. împotriva Sentinței civile nr.
459 din 25 septembrie 2008 pronunțată de Tribunalul Bacău prin care a fost respinsă
ca nefondată acțiunea, reținându-se că reclamantul nu a precizat motivele de nulitate
ale autorizației de construire și că din probatoriul administrat nu rezultă încălcări ale
dispozițiilor imperative ale Legii nr. 50/1991. Curtea, analizând actele și lucrările din
dosar, precum și sentința recurată, reține că intimatul a ridicat o construcție în anul
2004 fără autorizație de construire, astfel cum rezultă din actele de control întocmite de
Inspectoratul de Stat în Construcții și de Compartimentul Disciplină în Construcții din
cadrul Consiliului Județean Bacău. În urma recomandărilor instituțiilor abilitate inti-
matul a solicitat la data de 14 septembrie 2006 eliberarea unei autorizații de construire
pe care a obținut-o sub nr. 23 din 20 septembrie 2009. Instanța de recurs apreciază că
această autorizație a fost obținută cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 50/1991, întrucât
autorizația se emite anterior executării construcției, emitentul autorizației eliberând
autorizația de construire după finalizarea construcției. Reține totodată că legea prevede
și posibilitatea pentru autoritatea administrației publice competente de a lua măsura
menținerii construcțiilor realizate fără autorizație și de a emite o autorizație de constru-
ire în vederea intrării în legalitate, dar numai cu îndeplinirea condițiilor prevăzute de
dispozițiile legale în materie și anume „după o analiză a modului în care construcția

24 Decizia civilă nr. 11 pronunțată de Tribunalul Arad în ședința publică din data de 21 ianuarie
2013, în dosarul nr. 13389/55/2012.

95
corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de
amplasament și numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru
cerința esențială de calitate «rezistența mecanică și stabilitate» privind starea structurii
de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția și pentru cerința esențială de
calitate «securitate la incendiu»”. Instanța de recurs a mai reținut faptul că autorizația
nu a fost emisă în temeiul de lege menționat, ci a fost emisă „ca și cum ar urma exe-
cutarea construcției”, precum și faptul că documentația depusă în vederea obținerii
autorizației nu a fost verificată, pentru că dacă s-ar fi făcut verificarea s-ar fi observat
că ea nu indică amplasamentul. Din raportul de expertiză întocmit la dosar rezultă că
nu sunt respectate dispozițiile codului civil, construcția fiind amplasată la o distanță
de 0,37 m de proprietatea învecinată. Recursul a fost admis, a fost modificată sentința
recurată în sensul că s-a admis acțiunea și a fost anulată autorizația de construire nr.
23 din 20 septembrie 2006 eliberată de Primăria comunei C.
O altă sentință care ne-a captat atenția este cea pronunțată de Tribunalul Timiș în
dosarul nr. 6521/30/2014 având ca obiect anularea unui act administrativ, mai precis
a autorizațiilor de construire nr. 272 și nr. 273 eliberate în data de 28.10.2013 de către
Consiliul Județean Timiș. Reclamantul a solicitat aceasta motivând că „autorizațiile
s-au emis cu încălcarea art. 27 pct. 3 din Ordinul nr. 839/2009 de aplicare a Normelor
metodologice la Legea nr. 50/1991 care prevede acordul vecinilor în formă autentică,
iar necesitatea acestui acord face parte din categoria avizelor prealabile și obligatorii
pentru emiterea autorizațiilor de construire a acelor lucrări care prin natura lor nu au
destinația de locuință”. Și-a întemeiat acțiunea invocând Legea nr. 50/1991, Ordinul
nr. 119 din 4 februarie 2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică
privind mediul de viață al populației, Ordinul nr. 536 din 23 iunie 1997 pentru apro-
barea Normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației,
dispozițiile art. 27 alin. 1 din Ordinul nr. 839/2009, unde se menționează că acordul
vecinilor, prevăzut la pct. 2,5,6 al secțiunii I „Piese scrise” a cap. A „Documentație
tehnică pentru autorizarea executării lucrărilor de construire – D.T.A.C.”, prevăzut în
Anexa nr. 1 la lege, e necesar în situația construcțiilor care au fost edificate. Instanța,
prin Sentința civilă nr. 528 pronunțată în ședința publică din 8 aprilie 2015 în dosarul
nr. 6521/30/2014 a admis acțiunea și a dispus anularea autorizațiilor de construire
cu consecința obligării pârâtului DM la demolarea construcțiilor edificate în temeiul
acestor autorizații. Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut pe fond că
pârâtul DM a fost sancționat contravențional prin procesele-verbale de constatare și
sancționare nr. 3405 din 26.09.2011 și nr. 2704 din 30.05.2012, reținându-se în sarcina
acestuia executarea de lucrări de construcții fără autorizație și s-a stabilit termen pentru
intrarea în legalitate. În urma acestor sancțiuni, DM a depus cereri pentru eliberarea
certificatelor de urbanism și documentațiile pentru emiterea autorizațiilor de constru-
ire. Prin autorizația de construire nr. 272/2013 a fost autorizată executarea lucrărilor
de construire pentru construcție anexă pentru depozitare produse și utilaje agricole pe
imobilul situat în Stamora Română, Sacoșu Turcesc, cu nr. cadastral 400957. Având în
vedere că noua construcție nu avea destinația de casă de locuit ca și cea a imobilului

96
reclamantei, tribunalul a apreciat că pentru eliberarea autorizației de construire era
necesar acordul vecinilor.
Un alt aspect de nelegalitate sesizat de instanță în urma verificării documentației
pentru emiterea autorizației nr. 272/2013, îl reprezintă încălcarea dispozițiilor art. 7,
alin. 1 , lit. d) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora autorizația de construcție „se emite
pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor,
în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării
lucrărilor de construcții, care cuprinde, în copie, următoarele documente: d) avizele
și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, punctul de vedere al autorității
competente pentru protecția mediului și, după caz, actul administrativ al acesteia”.
Din documentele depuse la dosarul cauzei, rezultă că, deși în certificatul de urba-
nism s-a menționat că în vederea elaborării documentației pentru autorizarea lucrărilor
de construcții solicitantul se va adresa autorității competente pentru protecția mediului
și va depune și acordul de mediu, autorizația de construire a fost emisă în lipsa acestui
acord, întrucât Agenția Regională pentru Protecția Mediului Timișoara a emis decizia
de respingere a solicitării acordului de mediu pentru autorizarea lucrării depozit de
cereale și utilaje agricole amplasat în loc. Stamora Română, Sacoșu Turcesc, înscris în
CF nr. 400957, nr. cadastral 400957.
Față de aceste aspecte instanța a considerat că autorizația de construire 272/2013 a
fost emisă cu nerespectarea dispozițiilor legale, sens în care a dispus anularea acesteia.
În ceea ce privește autorizația de construire nr. 273/2013 emisă pentru construcție
anexă pentru depozitare produse și utilaje agricole pe imobilul situat în loc. Stamora
Română, Sacoșu Turcesc, înscris în CF nr. 400954, nr. cadastral 400954, instanța a reținut
aceleași motive de nelegalitate, respectiv lipsa acordului vecinilor având în vedere că
este vorba de o construcție nouă cu altă destinație decât cea a clădirilor învecinate,
precum și decizia de respingere a autorității de mediu depusă la dosar. Urmare a con-
statării nelegalității autorizațiilor de construcție, instanța a obligat pârâtul la demolarea
construcțiilor executate în temeiul actelor administrative atacate.
Această soluție a făcut obiectul recursului înaintat de pârâții DM, președintele
Consiliului Județean Timiș și județul Timiș prin Consiliul Județean Timiș în data de
29.05.2015. Recursul a fost respins prin hotărârea nr. 6613/2015 de Curtea de Apel
Timișoara, Secția contencios administrativ și fiscal, soluția Tribunalului Timiș pe care
am dezvoltat-o anterior, rămânând definitivă și irevocabilă.
Față de această speță este necesar a mai fi făcută precizarea că în urma obținerii
soluției prezentate, arhitectul-șef de la nivelul județului Timiș a înaintat către Ministe-
rul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice adresa nr. 3135 din 16.03.2016 prin
care atenționa ministerul de necesitatea armonizării Legii nr. 50/1991 cu legislația de
mediu. A motivat aceasta datorită faptului că în cazul documentațiilor de obținere
a autorizațiilor de construire, având ca obiect intrarea în legalitate a unor lucrări/
construcții, Agenția Națională pentru Protecția Mediului în loc de punctul de vedere/
actul administrativ solicitat prin certificatul de urbanism, eliberează în baza Directivei
EIA 85/337/CEE modificată prin Directiva Consiliului 97/11/CE și prin Directiva Con-
siliului și Parlamentului European 2003/35/CE, a Directivei 85/337/CEE și a Directivei

97
96/61/CE „decizia de respingere a solicitării acordului de mediu” conform art. 5, alin.
(1) din Ordinul MMP/MADR/MAI/MDRT nr. 135/84/76/1284 din 2010, care prevede
că evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de
investiție au fost demarate sau proiectele au fost realizate. Totodată și legislația de
profil, prin Ordinul nr. 839/2009 cu modificările și completările ulterioare, astfel cum
a fost modificat prin Ordinul nr. 1867 din 16 iulie 2010, prevede în art. 26, alin. 51 că
„pentru investițiile care trebuie supuse procedurii de evaluare a impactului asupra
mediului și/sau procedurii de evaluare adecvate, evaluarea impactului acestora asupra
mediului nu mai poate fi efectuată după începerea executării lucrărilor de construcții
ori după realizarea investiției”. Or, decizia de tipul celei obținute de la autoritatea
de mediu este interpretată de instanțele de judecată ca nefiind valabilă din punctul
de vedere al documentației necesare în obținerea autorizației de construire. Urmare
acestui fapt, autorizațiile sunt considerate a fi emise ilegal și sunt declarate nule, cu
toate consecințele ce derivă din acest aspect.
Din răspunsul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice înregis-
trat sub nr. 29654 din 30.06.2016 rezultă că acesta s-a adresat la rândul lui Ministerului
Mediului, Apelor și Pădurilor – autoritate publică centrală care răspunde de trans-
punerea și implementarea Directivei EIA – și că i s-a răspuns că pe baza deciziei de
respingere a solicitării acordului de mediu nu pot fi emise autorizații de construire, iar
emiterea autorizațiilor de construire în vederea intrării în legalitate pentru proiectele
prevăzute în anexele nr. 1 și nr. 2 ale H.G. 445/2009 constituie o încălcare a prevederilor
Directivei EIA ce implică posibilitatea declanșării, în orice moment, de către Comisia
Europeană a procedurilor de infringement pentru România. Se mai arată în răspuns
că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor precizează și faptul că, urmare a adoptării
de către Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene a Directivei 2014/52/UE
de modificare a Directivei 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte
publice și private asupra mediului, cu termen de transpunere în legislația națională 16
mai 2017, a inițiat demersurile necesare transpunerii noii Directive EIA „ce va implica
și modificări și completări ale Legii nr. 50/1991 ce vor putea soluționa inadvertențele
referitoare la emiterea autorizațiilor de construire în vederea intrării în legalitate a
construcțiilor și cele referitoare la lucrările de demolare/desființare”.
În încheiere, viceprim-ministru Vasile Dîncu, semnatarul răspunsului către Consiliul
Județean Timiș, precizează faptul că „Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației
Publice, în calitate de autoritate a administrației publice centrale care realizează po-
litica guvernamentală inclusiv în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului și
autorizării executării lucrărilor de construcții, este angajat într-un demers de revizuire
a unui pachet de acte normative ce include Legea nr. 50/1991, Normele metodologice
de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții,
aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării și locuințelor nr. 839/2009 cu modificările
și completările ulterioare, și Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urba-
nismului cu modificările și completările ulterioare. În cadrul acestui demers avem în
vedere și problematica expusă cu scopul evitării în viitor a unor situații contradictorii”.

98
 Subliniem faptul că această neconcordanță între legislația privind executarea lucrări-
lor de construcții și cea de mediu există și persistă din anul 2010, de când a fost adoptat
Ordinul nr. 135 din 10 februarie 2010 privind aprobarea metodologiei de aplicare a
evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice și private. S-au scurs
astfel șapte ani în care ne întrebăm retoric câte intrări în legalitate nu au fost autorizate
fără acest aviz solicitat de Legea nr. 50/1991 și de normele sale metodologice de aplicare
până ce reclamantul din dosarul descris mai sus nu a avut „ghinionul” să i se anuleze
autorizația și din acest motiv, fapt ce a condus la sesizarea autorităților centrale? Câte
autorizații nu se vor mai elibera fără acest aviz, sau cu avizul în forma prezentată, până
autoritățile centrale vor recurge la armonizarea legislației interne cu cea europeană
așa cum a promis Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în adresa
menționată? Sau, dacă nu exista această soluție definitivă și irevocabilă a instanțelor din
Timișoara, cât timp ar mai fi persistat neobservată această „situație contradictorie” care,
în practică, a dus, duce și va mai putea duce la punerea în aplicare neunitară a legii? Or,
față de o legislație de o asemenea importanță, cu implicații practice remarcabile asupra
persoanelor cărora li se aplică această legislație, nu sunt permise aceste „scăpări” de
natură a frustra pe unii și favoriza pe alții, în funcție de „norocul” sau „ghinionul” de
a li se solicita anularea autorizațiilor pe cale judecătorească.
O altă soluție care ne-a atras atenția în legătură cu obiectul nostru de studiu este
cea dispusă de Curtea de Apel Ploiești în dosarul având ca obiect recursul declarat de
E.O. împotriva Deciziei nr. 198 pronunțată la 17 martie 2009 de Tribunalul Prahova, în
contradictoriu cu municipiul Ploiești, prin primar. Curtea a admis recursul formulat,
a modificat în tot decizia Tribunalului Ploiești și pe fond a menținut Sentința civilă nr.
9572 din 24.10.2008 pronunțată de Judecătoria Ploiești.
Astfel, prin acțiunea înregistrată la Judecătoria Ploiești, reclamantul a chemat în
judecată pe pârâții municipiul Ploiești, prin primar și Consiliul Local al municipiului
Ploiești solicitând să se constate că este proprietarul construcțiilor edificate pe terenul
proprietatea sa în suprafață de 15.500 mp. Pe acest teren, reclamantul a edificat „un
corp principal, locuință acoperită cu tablă, compusă din două dormitoare, sufragerie,
bucătărie, baie și 3 holuri, un corp anexă locuință din cărămidă acoperită cu tablă,
compusă din 3 camere, baie, spălătorie, WC și debara, un corp anexă-atelier com-
partimentat, construcție metalică pe platforma de ciment cu pereți din zid și ferestre
acoperită cu tabla galvanizată”. Reclamantul a făcut mențiunea că pentru teren cât și
pentru construcții au fost întotdeauna achitate taxele fiscale la zi. După administrarea
probelor dispuse, Judecătoria Ploiești a admis acțiunea și a constatat că reclamantul a
dobândit prin efectul accesiunii imobiliare dreptul de proprietate asupra construcțiilor
corp A, B, C și D situate pe terenul proprietatea sa.
Împotriva acestei soluții a declarat apel pârâtul municipiul Ploiești, prin primar,
criticând-o ca nelegală și netemeinică, arătând că instanța de fond a pronunțat o hotă-
râre care eludează dispozițiile Legii nr. 50/1991 care prevede că executarea lucrărilor
de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau desființare
care se emite la solicitarea deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil-teren

99
și/sau construcții ori a unui alt act care conferă dreptul de construire sau de desființare
în condițiile legii. A susținut apelantul că intimatul trebuia să respecte dispozițiile im-
perative ale Legii nr. 50/1991 și să se adreseze autorității administrației publice locale
pentru obținerea certificatului de urbanism și a autorizației de construire. Apelantul a
apreciat că prin admiterea acestei acțiuni instanța de fond a creat un precedent care ar
putea conduce la încurajarea eludării legii ce reglementează executarea construcțiilor,
și autoritatea publică va fi pusă în fața faptului împlinit, edificându-se construcții fără
autorizație în lipsa unor proiecte, avize și acorduri legale fără a respecta cerințele ur-
banistice în funcție de specificul amplasamentului acestora. Tribunalul, prin decizia nr.
198 pronunțată la 17 martie 2009, a admis apelul și a schimbat în tot sentința în sensul
că a respins acțiunea precizată ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această soluție tribunalul a constatat că în mod greșit a fost ad-
misă acțiunea, întrucât, deși reclamantul are titlu de proprietate cu privire la terenul
din titlul de proprietate nr. 68178 din 15.06.2008, acesta a edificat construcțiile de pe
terenul său fără autorizație de construcție. De asemenea, s-a apreciat că instanța de
fond în mod greșit a constatat că intimatul reclamant a dobândit prin efectul accesi-
unii imobiliare dreptul de proprietate asupra construcțiilor pentru că acestea au fost
edificate fără autorizație de construcție. „În sens contrar ar însemna ca toți proprietarii
de terenuri care-și edifică locuințe pe aceste terenuri, să formuleze acțiuni în consta-
tare a dreptului de proprietate asupra construcțiilor, în considerarea faptului că nu ar
mai fi necesară autorizația de construcție, emisă în condițiile legii.” S-a mai reținut că,
potrivit practicii judiciare, nu se poate constata că reclamantul a ridicat o construcție
fără autorizație de construire.
Curtea, examinând actele și lucrările dosarului în raport de decizia pronunțată de
instanța de apel, apreciază că aceasta este nelegală și netemeinică, toate criticile formu-
late de recurent sunt întemeiate, fiind incidente nulitățile prevăzute de art. 304 pct. 7-9
Cod Procedură Civilă. Sub acest aspect instanța a interpretat că a se constata dreptul
de proprietate asupra construcțiilor nu poate avea consecințe pe planul raporturilor
de natură administrativă legate de inexistența autorizației pentru a putea afirma că
acesta a înțeles pe calea formulării unei astfel de acțiuni să eludeze prevederile Legii
nr. 50/1991, astfel cum a fost modificată.
Curtea a mai apreciat că „dimpotrivă, situația de fapt dedusă judecății, raportată la
dispozițiile legale ce au incidență, cât și la practica judecătorească, a fost stabilită în mod
corect de prima instanță și anume aceea că recurentul a făcut dovada cu acte asupra
dreptului său de proprietate nu numai asupra terenului dar și asupra construcțiilor ce
au fost ridicate, plătind în integralitate, către organele fiscale, impozitele la zi, situație
necontestată de către intimat” și că „inexistența contractului de construire, a procesu-
lui-verbal de predare-primire și lipsa autorizației de construcție pot avea consecințe pe
planul raporturilor de natură administrativă, conform Legii nr. 50/1991, modificată prin
Legea nr. 453/2001, antrenând o răspundere contravențională, iar nu inadmisibilitatea
acțiunii în constatarea dreptului de proprietate”.
Față de aceste considerente, la data de 7 octombrie 2009 Curtea a admis recursul
formulat, așa cum am arătat în debutul descrierii acestei spețe.

100
 Din punctul nostru de vedere hotărârea este criticabilă din mai multe considerente.
În cuprinsul hotărârii instanța de recurs face referire la un titlu de proprietate asupra
terenului ce poartă numărul 68178 cu data de 15.06.2000, apoi de același titlu cu nr.
68178 cu data de 15.07.2008. Or, acest fapt, sub aspectul obiectului dosarului este foarte
important a fi precizat cu exactitate pentru a vedea dacă la data edificării, reclamantul
era sau nu proprietar pe terenul pe care au fost construite cele patru corpuri de clădire.
La data pronunțării hotărârii definitive și irevocabile, legislația în domeniul execu-
tării lucrărilor de construire era destul de clară cu privire la executarea construcțiilor
fără autorizație de construire și la intrarea în legalitate, nefiind vorba, așa cum în
mod eronat a reținut instanța de recurs, doar de o sancțiune contravențională. Chiar și
raportat la cele două date ale titlului de proprietate, legislația în domeniul executării
construcțiilor (și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, cum încă se intitula în 2000
legea) stipula faptul că odată cu aplicarea amenzii se dispune oprirea executării lucrări-
lor, precum și, după caz, măsurile pentru încadrarea acestora în prevederile autorizației
sau desființarea lucrărilor executate fără autorizație sau cu încălcarea acesteia, într-un
termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției25.
Urmărind valabilitatea instituției intrării în legalitate pe speța anterioară, am des-
coperit că aceasta a suportat multe modificări esențiale de-a lungul vremii și mai ales,
al „vremurilor”. Ne-a atras atenția în acest sens Ordonanța de Urgență a Guvernului
nr. 231 din 24 noiembrie 200026 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991
privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri de realizare a locuințelor
care vine cu o modificare de substanță asupra instituției intrării în legalitate. Actul
normativ prevedea că odată cu aplicarea amenzii se dispune oprirea executării lu-
crărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile
autorizației de construire sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori
cu nerespectarea prevederilor acesteia într-un termen stabilit în procesul-verbal de
constatare a contravențiilor. Mai prevedea că:
„În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucră-
rilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare
a contravenției, potrivit prevederilor alin. (1), șefii autorității administrației publice pe
teritoriul căreia s-a constatat contravenția vor sesiza instanțele judecătorești pentru a
dispune, după caz:
a. încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;
b. desființarea construcțiilor nelegal realizate.”

25 Art. 25 din Legea nr. 50/1991, republicată a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Par-
tea I, nr. 3 din 13 ianuarie 1997. În alin. 2, acest articol mai prevedea: „În cazul în care organele
care au aplicat amenda apreciază că lucrările executate fără autorizație sau cu încălcarea acesteia
îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru eliberarea unei autorizații, acestea pot stabili,
prin procesul-verbal de constatare a contravenției, un termen în care contravenientul poate soli-
cita și obține autorizația necesară sau, după caz, o nouă autorizație. În această situație, măsurile
de desființare a construcțiilor vor fi dispuse numai după expirarea termenului stabilit.”
26 Acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 612 din 29 no-
iembrie 2000.

101
 Interesant este faptul că această modificare și-a păstrat valabilitatea doar o lună
de zile, O.U.G. nr. 231/2000 fiind întâi suspendată în aplicarea ei prin Ordonanța de
Urgență a Guvernului nr. 295 din 30 decembrie 200027 pentru suspendarea aplicării
sau abrogarea unor ordonanțe de urgență ale Guvernului și ulterior abrogată expres
de Legea nr. 413/200128, la data de 20 iulie 2001.
După apariția celei de a doua republicări a Legii nr. 50/1991, cea din 2004, instituția
intrării în legalitate a mai fost modificată o singură dată, în martie 2016, prin comple-
tarea cu alin. 21 și 22 așa cum am arătat în debutul lucrării. Am putea concluziona pripit
că s-a stabilizat legislația în ceea ce privește intrarea în legalitate în domeniul execu-
tării lucrărilor de construcții și urbanismului, dar, așa cum au demonstrat sentințele
judecătorești amintite, aplicarea ei, atât de către autoritățile publice locale competente
cât și de către instanțele judecătorești investite cu judecarea unor cauze având ca obiect
acte ale administrației publice locale eliberate sau adoptate în domeniul urbanismului,
conduce la soluții evident contrare, pe criterii pe care nu avem căderea a le eticheta.
Referitor la posibilitatea instanței de a constata dreptul de proprietate al reclamanților
asupra construcțiilor nou edificate fără autorizație de construire, păstrând aceeași linie
pe care am evidențiat-o, de aplicare neunitară a legii, față de concluzia trasată de ultima
sentință dezvoltată, mai exemplificăm cu o alta, pronunțată de Judecătoria Craiova prin
Sentința civilă nr. 2326 din 20.02.2014, definitivă și irevocabilă, care dispune asupra fap-
tului că dispozițiile art. 577 și urm. din noul Cod civil „reprezintă doar dreptul comun
în materia accesiunii imobiliare artificiale, însă ori de câte ori legea specială (nr. 50/1991
R) impune condiții derogatorii acestea trebuie respectate, potrivit principiului specialia
generalibus derogant”. Pentru a pronunța sentința judecătorească în sensul respingerii
ca neîntemeiată a cererii promovată de reclamanți în constatarea existenței dreptului
de proprietate asupra construcției edificate fără autorizație de construcție, instanța
a reținut printre altele că „este de netăgăduit că întreaga legislație națională, începând cu
legea fundamentală (Constituția României), Codul civil și alte legi speciale în materie, acordă
o protecție juridică sporită proprietății private, în acord cu jurisprudența Curții Europene a
Drepturilor Omului, însă această protecție privește strict dreptul de proprietate dobândit în
condițiile legii, și nu eludarea acesteia.
(...) În speță, reclamanții nu se pot prevala de buna-credință pentru a beneficia de
recunoașterea dreptului de proprietate în condițiile art. 577 și urm. N.C.Civ., câtă vreme nimeni
nu se poate prevala de necunoașterea legii, iar reclamanții cunoșteau interdicția legală privind
demolarea și construirea fără autorizație și avizele legale necesare. Mai mult, reclamanții aveau
la îndemână și procedura intrării în legalitate la care instanța a făcut referire anterior, pe care
de asemenea, nu au parcurs-o.”

27 Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 30 decem-
brie 2000.
28 Legea nr. 413/2001 privind respingerea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 231/2000 pentru
modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele
măsuri pentru realizarea locuințelor a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 402 din 20 iulie 2001.

102
 În acest sens, instanța reține că „reclamanții nu au făcut dovada că s-ar fi adresat în cursul
edificării construcției sau după terminarea acesteia cu vreo cerere pentru obținerea autorizației
sau a avizelor necesare iar autoritățile administrației publice locale le-ar fi refuzat elibera-
rea documentelor în mod nejustificat. Dimpotrivă, analizând conduita procesuală adoptată de
reclamanți, precum și argumentele aduse în susținerea cererii de chemare în judecată, instanța
constată că aceștia au ignorat în mod conștient dispozițiile legii nr. 50/1991 R, optând pentru
învestirea instanței de judecată cu soluționarea prezentei cereri. Însă, față de considerentele ante-
rior expuse, care fundamentează convingerea instanței, se constată că demersul reclamanților în
justiție nu poate fi primit deoarece au fost nesocotite condițiile impuse de lege pentru dobândirea
proprietății iar instanța nu poate valida o astfel de conduită în condițiile în care dreptul astfel
dobândit nu se bucură de recunoașterea și protecția legii”.
În final instanța dispune asupra faptului că „o interpretare contrară ar lipsi de conținut
și de finalitate dispozițiile legii nr. 50/1991 R, în situația în care, fără nicio justificare obiectivă,
ci doar prin simpla manifestare unilaterală de voință, părților le-ar fi permisă și recunoscută
opțiunea între respectarea procedurii autorizării prevăzute de legea nr. 50/1991 R sau, în caz
contrar, adresarea ulterioară a unei cereri în justiție. Nu în ultimul rând, o astfel de interpretare
permisivă a legislației în materie ar duce la încălcarea abuzivă a procedurii speciale prevăzută
de legiuitorul național, în condițiile în care părților li s-ar recunoaște de plano o alternativă
apreciată ca fiind mai puțin împovărătoare și mult mai avantajoasă ca și costuri financiare și
ar neîndreptăți persoanele care cu bună-credință se supun dispozițiilor acesteia”.
Am citat atât de mult din sentință pentru că, dintre toate celelalte sentințe dezvoltate
până acum, aceasta ni se pare de departe a fi pronunțată în cel mai mare respect al legii
și al conștientizării efectelor aplicării neunitare a dispozițiilor legale.
În flagrant contrast cu motivarea anterioară, este Decizia Civilă nr. 225/AC
pronunțată de Tribunalul Neamț la data de 19.05.2015 în dosarul nr. 225/AC având ca
obiect apelul declarat într-o altă acțiune în constatare, promovată de reclamanții B.L. și
B.I. prin care aceștia solicită să se constate că sunt proprietari asupra construcției edifi-
cate fără autorizație pentru care există la dosar documentație tehnică. Prima instanță a
reținut că reclamanții nu au parcurs procedura administrativă prevăzută de Legea nr.
50/1991 și că nu pot obține în instanță consacrarea dreptului lor pe acest considerent
și că art. 35 NCC permite posibilitatea instanței de a constata dreptul de proprietate al
reclamanților asupra construcției numai în măsura în care partea nu poate cere reali-
zarea dreptului său pe orice altă cale prevăzută de lege. Tribunalul a considerat însă
apelul fondat „sub aspectul nerespectării exigențelor principiului securității juridice,
ca fundament al statului de drept”, reținând că aceasta „presupune ca prevederile
dreptului intern să fie suficient de accesibile, precise și previzibile”.
Ca și în speța anterioară vom recurge la citarea exactă a motivării Tribunalului
Neamț pentru a demonstra cu câtă vehemență se poate motiva o soluție, recurgându-se
la principii generale și nu la dispoziții concrete din legea specială.
Astfel, Tribunalul Neamț, reține că „Într-o bogată jurisprudență, Curtea Europeană
a Drepturilor Omului a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii

103
instituind repere care trebuie avute în vedere pentru asigurarea acestor exigențe. Astfel, în
cauze precum Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 1979,
R. împotriva României, 2000, Damann împotriva Elveției, 2005, Curtea Europeană a Dreptu-
rilor Omului a subliniat că «nu poate fi considerată lege decât o normă enunțată cu suficientă
precizie, pentru a permite individului să-și regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură
să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat»; «o normă este previzibilă
numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei
persoane – care, la nevoie poate apela la consultanță de specialitate – să își corecteze conduita»;
«în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anumită garanție contra atingerilor
arbitrare ale puterii publice». Sub acest aspect, principiul securității juridice se corelează cu
un alt principiu, dezvoltat în dreptul comunitar, și anume principiul încrederii legitime, care
impune ca legislația să fie clară și predictibilă, unitară și coerentă.
Funcția decizională acordată instanțelor servește tocmai pentru a îndepărta îndoielile ce ar
putea exista în privința interpretării normelor, ținând cont de evoluțiile practicii cotidiene, cu
condiția ca rezultatul să fie coerent și previzibil. În acest sens interpretarea unitară a legii repre-
zintă un element al securității juridice, care aduce în prim-plan rolul instanțelor judecătorești.
În cauza P. împotriva României, 2005 Curtea a statuat că «divergențele de jurisprudență sunt
de natură să dea naștere unei incertitudini permanente și să diminueze încrederea publicului
în sistemul judiciar, care reprezintă una dintre componentele statului de drept».”
Ba mai mult instanța reține că: „Aplicând în concret aceste principii la speța de față, Tri-
bunalul reține că, fără a nega incidența dispozițiilor art. 59 alin. 30 din Ordinul nr. 839/2009
privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a legii nr. 50/1991 R, practica judiciară,
atât cea a instanțelor din județul în care domiciliază reclamanții, cât și cea a instanței naționale
cea mai înaltă în grad Înalta Curte de Casație și Justiție, așa cum au atestat-o extrasele de
practică judiciară depuse de reclamanți la filele 52-66 dosar fond, este în sensul admisibilității
unor astfel de acțiuni în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra unor construcții
edificate fără autorizația impusă de legea nr. 50/1991. O normă este previzibilă atunci când
oferă o anume garanție contra atingerilor arbitrare ale puterii publice, condiția fiind îndeplinită
atunci când justițiabilul poate cunoaște, plecând de la formularea dispoziției pertinente și, la
nevoie, cu ajutorul interpretării sale de către instanțele naționale, ce acte și omisiuni angajează
răspunderea sa. Or, în condițiile în care practica formată era consolidată în sensul de a nu
sancționa persoanele care au edificat construcții fără emiterea unei autorizații cu respingerea
unei acțiuni în constatare formulată cu privire la respectiva construcție, pe motiv că ar avea
la dispoziție prevederile Legii 50/1991 ca singură cale de realizare a dreptului, justițiabilii din
prezenta cauză, actuali apelanți, nu au putut cunoaște că omisiunea emiterii unei autorizații de
construire sau a unei autorizații de intrare în legalitate cu privire la construcția edificată, dată
fiind interpretarea art. 492 vechiul cod civil de către instanțe, îi expune sancțiunii de respingere
a demersului juridic promovat.
În acest context, reprezentarea reclamanților a avut temei suficient a se forma în
sensul că, fapta lor de a nu obține autorizația reglementată de Legea nr. 50/1991 nu
poate avea drept „consecință decât atragerea unei eventuale răspunderi contravenționale
pe planul raporturilor de natură administrativă, fără a le fi negată posibilitatea de a-și realiza

104
dreptul și de a li se admite o acțiune în constatarea dreptului de proprietate, cu condiția dovedirii
aspectelor impuse de art. 492 cod civil”.
Recunoaștem! Este prea ofertantă această motivare, mai ales sub aspectul accentuării
faptului că o normă de drept trebuie să fie enunțată cu suficientă precizie pentru a per-
mite individului să-și regleze conduita, că legislația trebuie să fie clară și predictibilă,
unitară și coerentă. Este exact ceea ce am încercat să evidențiem prin prezenta lucrare de
cercetare, recurgând la exemple din practica judiciară care scot în evidență contrariul:
o normă insuficient de bine securizată din punctul de vedere al limbajului folosit și al
imposibilității interpretării ei, duce de fiecare dată la interpretări noi, contradictorii, și
în final la o practică ce pune beneficiarii în situații diferite față de aceeași situație creată.
Persoane care au înțeles să edifice construcții fără autorizație de construire împotriva
cărora autoritățile nu au exercitat control, altele împotriva cărora s-au întocmit procese-
verbale de contravenție prin care s-a dispus doar amendarea, altele împotriva cărora
pe lângă amendare s-a dispus intrarea în legalitate prin obținerea autorizației într-un
anumit termen și, în cele din urmă persoane împotriva cărora s-au întocmit procese-
verbale de constatare a contravenției cu aplicarea unei amenzi precum și a măsurii
complementare de demolare pe cheltuiala lor, sunt cazuri concrete în care se pot și
se situează cetățeni care săvârșesc aceeași faptă: construiesc fără autorizație conform
legislației speciale în materie.
Față de aceste ultime trei spețe amintite cu privire la acțiunile în constarea drep-
tului de proprietate asupra unor construcții edificate fără autorizație de construire,
ne-a mai atras atenția un punct de vedere foarte recent al d-nei dr. Irina Sferdian29,
care, la întrebarea „Se poate înscrie provizoriu o proprietate condițională asupra unei
construcții edificate fără autorizație de construcție?” își răspunde precaut că se im-
pune, cu necesitate, armonizarea dispozițiilor art. 37 din Legea cadastrului nr. 7/1996
referitoare la intabularea construcțiilor edificate după intrarea în vigoare a Legii nr.
453/2001, cu cele ale art. 58230 din Codul Civil , dispoziții aplicabile în cazul accesiunii
imobiliare artificiale valabile când autorul a fost de rea-credință. Autoarea aduce în
atenție un alt act normativ care dispune cumva implicit asupra instituției intrării în

29 În lucrarea „Înscrierea provizorie în cartea funciară a drepturilor izvorâte din accesiunea imobilia-
ră artificială a lucrărilor autonome și durabile” publicată în revista „Dreptul”, nr. 9/2016, pp. 58-68.
30 Pentru o bună înțelegere a speței vom reda conținutul acestui articol al Codului civil:
„Buna credință a autorului lucrării:
(1). Autorul lucrării este de bună-credință dacă se întemeiază fie pe cuprinsul cărții funciare în
care, la data realizării lucrării era înscris ca proprietar al imobilului, fie pe un mod de dobân-
dire nesupus înscrierii în cartea funciară, dacă, în ambele cazuri, nu rezultă din cartea funcia-
ră și nu a cunoscut pe nicio altă cale viciul titlului său.
(2). Cu toate acestea, nu poate invoca buna-credință cel care construiește în lipsa sau cu nerespec-
tarea autorizațiilor cerute de lege.
(3). Dispozițiile alin. (1) și (2) sunt aplicabile și autorului lucrării care se întemeiază pe un drept
de superficie sau pe orice alt drept care, potrivit legii, îi permite, realizând o lucrare asupra
imobilului altuia, să devină proprietarul acesteia”.

105
legalitate și anume Legea nr. 7/199631. În prezent, conform art. 37 alin. 2 din Legea nr.
7/1996, construcțiile realizate înainte de 31 august 2001, care este data intrării în vigoare
a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991, se intabulează,
în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se
atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată, precum și a documentației cadas-
trale a construcției. Dacă aceste construcții nu sunt înregistrate deja fiscal, acestea vor
fi înregistrate la autoritatea administrației publice locale competente în baza achitării
impozitului aferent construcției pe ultimii 5 ani anterior depunerii declarației fiscale.
În privința construcțiilor edificate după data de 31 august 2001, intabularea se face
conform art. 37 alin. 1 din Legea nr. 7/1996, în baza unui certificat de atestare elibe-
rat de autoritatea locală emitentă a autorizației de construcție, prin care se confirmă
edificarea cu respectarea autorizației, existența procesului-verbal de recepție la termi-
narea lucrărilor, precum și documentația cadastrală. Intervin probleme când vorbim
de intabularea construcțiilor edificate fără autorizație de construire după data de 31
august 2001 pentru că, așa cum evidențiază Irina Sferdian (2016), Legea nr. 7/1996 nu
face nicio referire la acest aspect.
Studiul ridică problema dificultății întabulării construcției edificate fără autorizație,
punându-și întrebarea dacă ar putea fi obținută o hotărâre judecătorească prin aplicarea
art. 582 din Codul Civil prin care fie proprietarul terenului devine proprietar și asupra
construcției, fie autorul construcției va fi obligat să cumpere terenul. În ambele situații,
chiar dacă prin hotărârea judecătorească se recunoaște calitatea de proprietar asupra
construcției, aceasta nu ar avea cum să fie intabulată, întrucât condițiile prevăzute de
lege pentru intabulare nu sunt îndeplinite. Or, pentru îndeplinirea condițiilor de opo-
zabilitate erga omnes, dreptul de proprietate trebuie să poată îndeplini formalitățile de
publicitate imobiliară. Concluziile Irinei Sferdian sunt pertinente și directe, în sensul
că: „În cazul proprietății asupra unei construcții aceste formalități presupun intabula-
rea construcției în cartea funciară, însemnând că instanța consfințește, prin hotărârea
sa, un drept de proprietate care nu are nici măcar vocația opozabilității erga omnes,
mai mult, un drept de proprietate de care nici nu s-ar putea dispune, având în vedere
că, pentru exercițiul dispoziției asupra construcției, dreptul de proprietate ar trebui
mai întâi înscris în cartea funciară” (Sferdian, 2016, pp. 67). Față de acest aspect, au-
toarea mai concluzionează că față de noile dispoziții ale legii cadastrului care vin în
contradicție cu dreptul de opțiune al proprietarului terenului de a dobândi proprietatea
asupra unei construcții, chiar și atunci când autorul acesteia este de rea-credință, ca
în cazul construirii fără autorizație și fiind greu de admis o hotărâre judecătorească ce
consfințește un drept de proprietate asupra unui imobil ce nu poate fi opus erga omnes
prin înscrierea lui în cartea funciară, se impune necesitatea armonizării celor două legi,
cea a cadastrului și cea a codului civil.

31 Legea nr. 7/1996 a cadastrului și publicității imobiliare a fost publicată în forma sa inițială în Mo-
nitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 26 martie 1996. A fost ulterior republicată de trei
ori, ultima fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 24 septembrie
2015.

106
 Se pare că această armonizare trebuie făcută avându-se în vedere o arie mult mai
largă de acte normative de importanță capitală în sistemul juridic român. Și spunem
asta asumat, ținând seama de faptul că toate aceste acte normative sunt cu privire la
dreptul de proprietate al persoanei, sau la modalitatea de dobândire a acestui drept,
printre care se „strecoară” și intrarea în legalitate astfel cum este ea reglementată prin
normele juridice elaborate în domeniul executării lucrărilor de construcție și în cel al
urbanismului.

3. Concluzii
Recunoaștem că în elaborarea studiului de față, în calitate de practician și mai ales
de funcționar public ce are în atribuții semnarea unor acte administrative de autoritate
cu caracter individual în domeniul urbanismului, cu antrenarea răspunderii pena-
le, civile, contravenționale, după caz, în condiții de interpretare eronată a normei de
drept, am fost însoțită de o stare de frustrare și neputință în fața descoperirii practicii
judiciare vădit pertinentă și avantajoasă față de unii și în același procent aproape vădit
nedreaptă față de alții, într-un context asemănător. Nu ne putem ascunde îngrijorarea
față de aplicarea neunitară a normelor privind intrarea în legalitate de către autoritățile
administrației publice cu competențe în domeniu și, de asemenea, nu putem disimula
încrederea în norma juridică dezbătută.
Este imperioasă aplecarea cu responsabilitate asupra normei juridice care reglemen-
tează intrarea în legalitate și la fel de necesară este și stabilirea în concret a cadrului
juridic în care ea se desfășoară, fără folosirea de dispoziții interpretabile, fără lăsarea
locului incertitudinii în modalitatea de înțelegere a întinderii normei juridice și a punerii
sale în aplicare. Și, mai ales, fără a se mai putea da ocazia pronunțării de soluții atât de
diferite în cazuri atât de asemănătoare.
Până la a ajunge să vorbim de „funcția decizională acordată instanțelor care servește
tocmai pentru a îndepărta îndoielile ce ar putea exista în privința interpretării norme-
lor, ținând cont de evoluțiile practicii cotidiene”32 este necesar să punem în discuție
existența divergențelor de jurisprudență de natură să dea naștere unei incertitudini
permanente, care diminuează încrederea publicului în sistemul judiciar, bazată pe
adoptarea unor norme fără putere de interpretare, cu adevărat coerente și cu legătură
logică și indestructibilă între ele.
Concluzionând, în lipsa demersurilor de mai sus, vom lipsi de securitate sistemul
legislativ, funcționarii publici chemați să pună în aplicare dispozițiile legale, precum
și sistemul judiciar învestit cu cauze pentru soluționarea cărora trebuie să se recurgă la
interpretarea cât mai obiectivă a unui pachet de norme juridice fără legătură, aproape
fără noimă, cu o instabilitate vădită în fața factorului timp.

32 Decizia Civilă nr. 225/AC pronunțată de Tribunalul Neamț la data de 19.05.2015 în dosarul nr.
225/AC.

107
Bibliografie:
1. Academia R.P.R., Dicționarul limbii române literare contemporane, II, D-L, București: Edi-
tura Academiei R.P.R., 1956.
2. Academia Română, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Rosetti”, Dicționarul ex-
plicativ al limbii române, ediția a 2-a, București: Editura „Univers Enciclopedic Gold”, 2012.
3. Academia Română, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Rosetti”, Micul dicționar
academic, I-Pr,r București: Editura „Univers Enciclopedic”, 2003.
4. Dima, E. (coord.), Dicționar explicativ ilustrat al limbii române, Chișinău: Editura ARC-
GUNIVAS, 2007.
5. Oprea, I., Pamfil, C-G., Radu, R. și Zăstroiu, V., Noul dicționar universal al limbii române
(NDULR), București: Editura „Litera Internațional”, 2006.
6. Legea nr. 413/2001 privind respingerea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 231/2000
pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării
construcțiilor și unele măsuri pentru realizarea locuințelor și unele măsuri pentru rea-
lizarea locuințelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 402 din 20 iulie 2001.
7. Legea nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autori-
zarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 431 din 1 august 2001.
8. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele mă-
suri pentru realizarea locuințelor, publicată Monitorul Oficial al României nr. 163 din
7 august 1991.
9. Legea nr. 7/1996 a cadastrului și publicității imobiliare, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 61 din 26 martie 1996.
10. Ministerul Jutiției, Portalul Instanțelor de Judecată, [Online] disponibil la adresa http://
portal.just.ro.
11. Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.
50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, publicat în Monitorul
Oficial al României nr. 797 din 23 noiembrie 2009.
12. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 231 din 24 noiembrie 2000 pentru modificarea
și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele
măsuri de realizare a locuințelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 612
din 29 noiembrie 2000.
13. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 295 din 30 decembrie 2000 pentru suspendarea
aplicării sau abrogarea unor ordonanțe de urgență ale Guvernului, publicată în Moni-
torul Oficial al României nr. 707 din 30 decembrie 2000.
14. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 7 din 2 februarie 2011 pentru modificarea și
completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată
în Monitorul Oficial al României nr. 111 din 11 februarie 2011.
15. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 7/2016 privind unele măsuri pentru accelerarea
implementării proiectelor de infrastructură transeuropeană de transport, precum și
pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 204 din 18 martie 2016.
16. Sferdian, I., „Înscrierea provizorie în cartea funciară a drepturilor izvorâte din accesi-
unea imobiliară artificială a lucrărilor autonome și durabile”, 2016, Dreptul, nr. 9, pp.
58-68.

108