MIRCEA DUŢU

Dreptul urbanismului
Ediţia a IV-a
revăzută şi adăugită

Universul Juridic
Bucureşti
-2009-
3
Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright © 2008, 2009 S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei ediţii aparţin

S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiată fără acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSOŢIT DE SEMNĂTURA
AUTORULUI ŞI ŞTAMPILA EDITORULUI, APLICATE
PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

DUŢU, MIRCEA
Dreptul urbanismului / Mircea Duţu. - Ed. a 4-a. -
Bucureşti : Universul Juridic, 2009
ISBN 978-973-127-134-7

349.44(498)(075.8)
711(498)(075.8)

REDACÞIE: tel./fax: 021.314.93.13

tel.: 0732.320.666
e-mail: redactie@universuljuridic.ro
DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 0733.673.555
DISTRIBUÞIE: tel./fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PÂNÃ LA 15%
4
 LISTA DE ABREVIERI

alin. = alineat
APUR = Asociaţia Profesională a Urbaniştilor din România
ARDU = Asociaţia Română de Drept al Urbanismului
art. = articol
c. = contra
C. civ. = Codul civil
C. pen. = Codul penal
CEDO = Curtea Europeană a Drepturilor Omului
C(E)E = Comunitatea (economică) europeană
CIALPINL = Consiliul Interministerial de Avizare Lucrări
Publice de Interes Naţional şi Locuinţe
CJCE = Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene
(Curtea Europeană de Justiţie)
CPUMB = Centrul de Planificare Urbană şi Metropolitană
Bucureşti
CUT = Coeficient de utilizare a terenului
D.T. = Documentaţie tehnică
Ed. = Editura
FUM = Forumul urban mondial
H.C.L. = Hotărârea Consiliului local
H.G. = Hotărârea Guvernului României
lit. = litera
M. Of. = Monitorul Oficial al României
nr. = numărul
OAR = Ordinul Arhitecţilor din România
O.G. = Ordonanţa Guvernului României
ONU-Habitat = Programul Naţiunilor Unite pentru Aşezări Umane
op. cit. = opera citată
O.U.G. = Ordonanţa de urgenţă a Guvernului României
p. = pagina
PAC/PAD = Proiectul pentru autorizarea executării lucrărilor de
construire/desfiinţare
par. = paragraful

5
pct. = punctul
POT = Procentul de Ocupare a Terenului
PUD = Planul urbanistic de detaliu
PUG = Planul urbanistic general
PUZ = Planul urbanistic zonal
RCU = Regulament-cadru de urbanism
RCU-RBDD = Regulamentul-cadru de urbanism pentru
Rezervaţia Biosferei Delta Dunării
RGU = Regulamentul general de urbanism
RLSV = Registrul local al spaţiilor verzi
RUR = Registrul Urbaniştilor din România
UE = Uniunea Europeană
UTR = Unitate teritorială de referinţă

6
 Prefaţă la ediţia a IV-a

Apărută la mijlocul anului 2007, în contextul unei evidente

sporiri a interesului şi preocupărilor privind problematica amenajării
urbane, deopotrivă din partea juriştilor, urbaniştilor-arhitecţi,
autorităţilor administrative, dar şi a marelui public, ediţia a treia a
Dreptului urbanismului s-a bucurat de un real succes, primul semn
în acest sens constituindu-l cel de natură comercială, respectiv
epuizarea rapidă a tirajului. Dar această împrejurare nu a reprezentat
decât contextul care s-a adăugat şi a favorizat publicarea unei noi
ediţii, revăzute şi adăugite. Principala cauză a apariţiei sale o
reprezintă, pe de o parte, modificările legislaţiei în materie, care a
avut loc între timp, iar pe de alta, progresele înregistrate în
dezvoltarea disciplinei ca atare în ţara noastră.
Astfel, prin O.G. nr. 27 din 27 august 2008, s-a adus o serie de
modificări şi completări Legii nr. 350 din 6 iunie 2001 privind
amenajarea teritoriului şi urbanismul, corectându-se unele
imperfecţiuni relevate de practică şi reclamate cu putere de
specialişti, fără a se reuşi însă eliminarea unora dintre ele, mai ales
de ordin juridic. Cauza: persistenţa unui „păcat originar” al legislaţiei
româneşti în materie, acela de a fi redactată de nejurişti, respectiv de
personalul administrativ cu pregătire în domeniul arhitecturii, ceea ce
a reprodus limitele aferente! Persistenţa este impardonabilă, întrucât
departamentul de specialitate din ministerul de resort a beneficiat de
o evaluare a stării reglementărilor juridice de urbanism din partea
unor specialişti străini de prestigiu, în contextul unei asistenţe
franceze vizând tentativa elaborării unui cod al urbanismului1. Prin
modestele noastre competenţe am încercat, la rându-ne şi în afara
manualului, să reliefăm specificul juridic şi imperfecţiunile legislaţiei
în vigoare2, eforturi apreciate ca atare în rândul specialiştilor în

1
R. Peylet, J.-J. Chapuis, J. Jéguzo, J.-P. Lebreton, Rapport d’expertise
sur l’élaboration d’un code de l’urbanisme roumain, Paris, 5 fèvr. 2007.
2
M. Duţu, Formarea, particularităţi şi dimensiuni ale dreptului
urbanismului în România, în revista „Dreptul”, nr. 5/2008, p. 137-164.
15
drept1. Sperăm, din această perspectivă, că apariţia unei noi ediţii a
lucrării, fie şi numai prin lărgirea câmpului de cititori, va contribui la
perceperea adecvată a problematicii juridice a urbanismului.
Şi în materia autorizării lucrărilor de construcţii, prin O.U.G. nr.
214 din 4 decembrie 2008, s-a adus modificări şi completări Legii nr.
50/1991, în scopul „adaptării la prevederile Directivei Consiliului
85/337/CEE din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor
proiecte publice şi private asupra mediului” şi la celelalte acte
comunitare aferente. Lipsa de experienţă în compatibilizarea
legislativ-conceptuală a celor două domenii – mediu şi urbanism – şi-
a spus cuvântul, şi reglementarea în vigoare necesită o serie de
corecturi2. Tot aşa, legislaţia exproprierii pentru utilitate publică şi
cea de mediu au suferit unele modificări cu impact în domeniu.
Last but not least, o evoluţie importantă în jurisprudenţa Curţii
Constituţionale s-a înregistrat prin Decizia nr. 834 din 7 iulie 2008,
referitoare la constituţionalitatea art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005
privind protecţia mediului, prin care prevederile legale vizând
interdicţia de schimbare a destinaţiei terenurilor amenajate ca spaţii
verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, de
reducere a suprafeţelor acestora şi de strămutarea a lor, indiferent
de regimul juridic al acestora, este conformă dispoziţiilor art. 44
alin. 1 şi 2 şi ale art. 53 din legea fundamentală, privind dreptul de
proprietate şi îngrădirile sale, în numele dreptului fundamental la
un mediu sănătos şi interesului general de protejare a naturii
înconjurătoare.
Dintr-un alt punct de vedere, în mod indirect, decizia instanţei
constituţionale aduce în atenţie problema spinoasă a indemnizării
servituţilor urbanistico-environmentale, în condiţiile în care acestea

1
M. Duţu, Le droit de l’urbanisme en Roumanie, în „D.A.U.H. – Droit de
l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat”, Ed. Le Moniteur, Paris, 2008,
p. 707-741.
2
Asupra problematicii a se vedea: M. Duţu, L’environnement dans le droit
de l’urbanisme en Roumanie, colloque biennal de l’AIRDU, în vol.
„L’environnement dans la droit de l’urbanisme en Europe”, Les Cahiers du
Gridauh, Paris, 2008.
16
pot determina limitări semnificative ale drepturilor, în primul rând
celui de proprietate, şi pierderi notabile de beneficii.
Nu în ultimul rând, ediţia de faţă cunoaşte şi îmbunătăţiri de
ordin conceptual, mai ales în urma consolidării dialogului teoretic în
plan internaţional, prin aderarea Asociaţiei Române de Dreptul
Urbanismului (A.R.D.U.) la Asociaţia Internaţională de Dreptul
Urbanismului (A.I.D.U.), cu sediul la Paris.

Autorul, ianuarie 2009

17
 Prefaţă la ediţia a III-a

Faptul că un manual universitar de Dreptul urbanismului a

ajuns în România la a treia ediţie constituie, într-adevăr, (aproape) un
miracol (editorial). Şi aceasta mai ales din perspectiva în care
conceptele, noţiunile şi principiile acestei noi ramuri de drept şi
inedite discipline ştiinţifice au trebuit să se raporteze, să se inspire şi
să exprime în şi din reglementările de drept pozitiv.
Astfel, deşi elementele juridice de amenajare a oraşului au
apărut şi la noi destul de timpuriu (sec. al XIX-lea), sub forma
regulamentelor de alinieri şi construcţii, o veritabilă legislaţie în
domeniu s-a dezvoltat abia în perioada interbelică, obligată apoi post
1947 şi până în 1989 la o epocă de afirmare deformată, caracterizată
prin hipercentralizare şi planificare excesivă. Nici evoluţiile după
decembrie 1989 nu au fost mai fericite. În absenţa unei legi-cadru în
materie, au apărut şi s-au dezvoltat mai întâi noi reglementări conexe
– precum cele în materia construcţiilor, cuprinse în Legea nr.
50/1991, privind autorizarea lucrărilor de construcţii – , cele vizând
direct urbanismul fiind expediate schematico-operaţional într-un
modest ordin ministerial şi tratate ca atare.
Abia în 2001, prin Legea nr. 350 privind amenajarea
teritoriului şi urbanismul, noua ramură de drept a dobândit
legitimitate legislativă expresă. Şi atunci în mod relativ incomplet,
pentru că asocierea prea strânsă cu amenajarea teritoriului poate crea
confuzii şi dezvoltări încrucişate, lipsite de acurateţea specificului
autonom.
Un alt handicap al procesului de afirmare a dreptului
urbanismului în România l-a reprezentat confiscarea iniţială a
disciplinei, fapt care mai persistă încă, de către arhitecţii-urbanişti
care, preocupaţi mai ales de fenomenul urbanistic şi mai puţin
cunoscători într-ale dreptului au generat mai degrabă „reglementări
tehnice”, decât reguli juridice.
Cooperarea între cele două categorii de specialişti, absolut
necesară în definirea domeniului, dar cu respectarea proporţiilor

19
cuvenite rămâne încă un deziderat, iar deficitul actual se reflectă
pregnant în formalizarea juridică şi expresia sa jurisprudenţială.
Abordarea, în aceste condiţii, şi sub impulsul evident al
avântului dorinţei de reintegrare în lumea ideilor occidentală, după
1990 a dreptului urbanismului, mai întâi ca un curs la Facultatea de
Drept şi apoi ca un manual universitar a reprezentat o mare
îndrăzneală. Costurile ei teoretice se văd de altfel în ediţiile din 1997
şi 2000 ale lucrării când conceptele exprimate în plan teoretic nu
aveau, de multe ori, corespondent legislativ adecvat şi, cu atât mai
puţin, jurisprudenţial. Din fericire, forma teoretică a reuşit să joace,
chiar şi în mod forţat, impus de împrejurările concrete, un rol de
motor al iniţierii şi constituirii ramurii de drept pozitiv.
Nu putem spune nici în prezent că reglementările legale în
vigoare reprezintă un corpus juridic bine dezvoltat şi articulat, care
să ofere construirea unui ansamblu de idei, concepute şi principii
dispuse coerent şi structurat, în cadrul unei discipline ştiinţifice pe
deplin aşezate şi conturate. Aşa se face că actuala ediţie a manualului
rămâne tot una „de tranziţie”, spre afirmarea unui drept românesc al
urbanismului de-sine-stătător, cu contururi bine definite şi un
specific evident.
Preocupările oficiale de sistematizare şi dezvoltare a
reglementărilor în materie pe calea codificării pot constitui un impuls
major în cadrul acestui proces şi nasc noi speranţe pentru viitor.
În orice caz, utilitatea publicării unui atare manual cu destinaţie
prioritar universitară, dar care poate fi folosit de orice persoană
interesată de problematica abordată nu mai poate fi pusă în discuţie.
Cunoaşterea unui minim de legislaţie de urbanism, din
perspectiva înţelegerii unor concepte şi noţiuni juridice fundamentale
pertinente a devenit astăzi o necesitate deopotrivă pentru cetăţeanul
de rând, interesat de îmbogăţirea zestrei sale imobiliare,
întreprinzătorul privat preocupat de prosperitatea afacerilor lui,
funcţionarul public chemat să decidă şi să gestioneze în amenajarea
localităţilor ori profesionistul implicat, într-un fel sau altul, în
dezvoltarea urbanistică sau în distribuirea justiţiei.

20
 Sub impulsul unor asemenea realităţi am încredinţat tiparului
prezenta ediţie a manualului de Dreptul urbanismului, care reflectă
progresele înregistrate în materie de la ultimul demers de acest gen,
cu gândul şi speranţa că prin aceasta contribuim la dezvoltarea şi la
afirmarea sa.

Prof. univ. dr. Mircea Duţu

Preşedintele Universităţii Ecologice
din Bucureşti
Preşedintele Asociaţiei Române
de Dreptul Urbanismului (A.R.D.U.)

21
 Capitolul I
INTRODUCERE

Mult timp urbanismul şi dreptul s-au dezvoltat în mod separat.

Primul a apărut şi s-a afirmat din şi bazându-se pe arhitectură.
Secundul a intervenit semnificativ în domeniul de referinţă relativ
târziu. Raportul dintre arta urbană a marilor opere arhitectonice şi
urbanism a cunoscut multe transformări, relaţiile s-au îmbogăţit şi
diversificat pe măsura unei civilizaţii care tinde să se bazeze pe
supradimensionarea şi valorificarea maximă a spaţiului.
Urbanismul actual are ca obiect amenajarea spaţiului, iar ca
funcţie definitorie adaptarea acestuia la exigenţele socio-culturale şi
ecologice pe care le exprimă oraşul. În acest punct, el se întâlneşte cu
dreptul, chemat să formalizeze şi să instituţionalizeze asemenea
cerinţe. Dar până la acest raport direct şi din ce în ce mai complex
dintre reglementarea juridică şi amenajarea spaţiului, apropierea şi
intersectarea dintre urbanism şi drept au cunoscut deja un drum lung
şi o bogată istorie.

1. Apariţia şi dezvoltarea conceptului de urbanism

În sens larg (lato senso), urbanismul constituie arta de a ordona

de o manieră armonioasă şi raţională viaţa unei populaţii, într-un
spaţiu geografic determinat. În acest context, putem vorbi, din
perspectivă istorică, de un urbanism clasic, care şi-a găsit expresia în
şcoala funcţională a urbanismului din Milet, în Grecia antică, al cărei
teoretician principal a fost Hippodam şi care se caracterizează prin
planificarea oraşului în dimensiuni regulate, cu străzile formând un
sistem pătrat. A existat, apoi, un urbanism renascentist, Renaşterea
afirmând în faţa structurii medievale a oraşului o viziune unitară
asupra esteticii şi spaţiului urban. Totuşi, numai în urma marelui
impact istoric al revoluţiei industriale şi drept consecinţă a accelerării
procesului de urbanizare se naşte urbanismul propriu-zis, adică o
ştiinţă sau disciplină de sinteză care, integrând contribuţii din diverse
domenii (arhitectură, economie, geografie, sociologie, drept,
23
ecologie, psihologie etc.), urmăreşte ordonarea optimă a spaţiului
geografic disponibil, în funcţie de necesităţile localităţii şi de
dezvoltarea comunităţii umane pe care o adăposteşte.
Termenul de urbanism a apărut însă, ca atare, pentru prima dată,
în lucrarea inginerului catalan Ildefonso Cerda, Teoria generală a
urbanizării, publicată în 1867. El a fost elaborat pornind de la
cuvântul latin urbs, urbis (oraş) pentru a desemna ştiinţa organizării
oraşelor. În limba franceză, termenul a fost introdus, se pare,
printr-un articol al lui Paul Clerget, publicat în 1910. În română,
urbanismul apare ca neologism în perioada dintre cele două războaie
mondiale. Dar, dacă termenul este relativ recent, aşa cum am arătat
mai sus, el se aplică la o problematică şi preocupare foarte vechi,
datând încă din antichitate.
În 1880, arhitectul berlinez J. Stübben a publicat prima ediţie a
lucrării sale Stadtebau („Construcţia oraşelor”), considerată drept
primul tratat de amenajare a oraşelor, în care se aprecia că oraşul
modern trebuie să fie juxtapus celui vechi, să se supună fizionomiei
solului, să ţină seama de exigenţele circumstanţelor locale şi, în
special, de cele ale parcelării. Dar marele reformator al artei urbane
este considerat arhitectul vienez Camillo Sitte (1843-1903) care, în
volumul Arta de a ridica oraşele (1889), revendică drept principiu
director în materie armonia între ocupat şi gol, între locurile unde se
desfăşoară viaţa publică şi clădiri şi a reintegrat (înainte chiar de Le
Corbusier) a treia dimensiune în arta urbană. Aşadar, dacă aceasta
din urmă, care priveşte formele geometrice ale oraşului este tot atât
de veche precum fenomenul cetăţii, urbanismul este, mai degrabă,
rezultatul unui complex de evoluţii din a doua jumătate a secolului al
XIX-lea, în frunte cu problema nouă, pe atunci, a organizării de masă
asupra ocupării solului.
Practic, însă, termenul şi conceptul de urbanism au dobândit
conţinut specific în secolul XX, mai ales după crearea Congresului
Internaţional al Arhitecturii Moderne (CIAM), iniţiat de Le Corbusier
şi după elaborarea şi adoptarea Cartei de la Atena (1933), adevărat
punct de plecare al urbanismului modern. De altfel, marele arhitect
este şi autorul celebrei lucrări în materie, Urbanisme, publicată în
1925 (Ed. G. Grés et Cie, Paris), care a pus bazele acestei discipline,

24
sub aspect estetico-arhitectural. Dezideratul exprimat aici: „trebuie să
se ajungă, construind un edificiu teoretic riguros, la formularea
principiilor fundamentale ale urbanismului modern”, a fost îndeplinit
ulterior, inclusiv în privinţa dimensiunii juridice.
Totodată, începând din 1930 s-a afirmat aşa-numita „inginerie
organică”, disciplină care a deschis noi perspective responsabilităţii
publice faţă de respectul mediului şi adaptarea arhitecturii la nevoile
umane.
Marile construcţii de poduri nu au mai distrus perspectivele
naturale, ci s-au integrat acestora, urmând linia naturală a munţilor,
râurilor, pădurilor, aşa cum se făcuse cu autostrăzile care se vedeau
în termeni de „biologia ingineriei”. Încrucişări de autostrăzi în formă
de treflă ce se intersectează la diferite niveluri, sisteme de bulevarde
şi, în general, se afirmă un concept de planificare în armonie cu
peisajul, care demonstra că există o apropiere de organic.
După cel de-al doilea război mondial, am asistat la formarea
structurii marilor oraşe şi la evoluţia spre noi forme urbane (zone,
regiuni, mari arii metropolitane, oraşe-satelit etc.) ca rezultat al creşterii
populaţiei şi al progreselor tehnologice. În aceste condiţii, principalele
preocupări ale urbanismului contemporan sunt considerate: proporţia
între suprafaţa construită şi zonele neconstruite (indicele suprafeţei
construite), echilibrul între construcţiile de locuit şi cele destinate
comerţului şi dintre spaţiile verzi şi cele construite, armonizarea
necesităţilor pietonului cu exigenţele circulaţiei automobilelor, de
creşterea densităţii etc.
Urbanismul se confruntă, din ce în ce mai mult, cu probleme
globale de structurare a oraşelor, cu o complexitate deosebită atunci
când este vorba să se definească aria geografică de extensie a
localităţilor, de remodelare ori subliniere a indispensabilului centru
urban în fiecare caz, de renovare a cartierelor vechi, de realizare a
descongestionărilor necesare îndeplinirii funcţiilor localităţilor etc.
Un exemplu concret al acestei inedite şi ample dezvoltări a
urbanismului este planul de creare de noi oraşe în Marea Britanie
după cel de-al doilea război mondial, axat pe ideea evitării creşterii
concentrărilor umane şi care s-a concretizat în ridicarea a peste 200
de noi oraşe (New Towns) în care trăiesc, în fiecare, între 20.000 şi

25
60.000 de locuitori. Pe de altă parte, această îmbogăţire a
perspectivelor urbanismului a contribuit la problematizarea funcţiei
sale reale ca ştiinţă, căci posibilităţile obiective de acţiune şi creare
urbanistică se lovesc de multiple obstacole structurale şi funcţionale
(de pildă, structurile juridice şi proprietatea imobiliară).
Toate acestea tind să acrediteze ideea că urbanismul nu poate să
fie o simplă alăturare de tehnici pentru a da soluţii parţiale problemei
habitatului, ci că trebuie să se constituie într-o concepţie globală a
fenomenului urban.
Evoluţia diferită a populaţiei oraşelor – caracterizată în principal
prin continua sporire a numărului de locuitori după al doilea război
mondial – este determinată nu atât de creşterea sporului natural, cât
mai ales de migraţia populaţiei de la sat la oraş ca urmare a
procesului de industrializare a acestora şi de atracţia unui nivel de
trai superior.
Toate aceste evoluţii şi dimensiuni în plan urbanistic global arată
că dezvoltarea durabilă a structurilor urbane constituie pentru viitorul
umanităţii o prioritate nu mai puţin importantă decât problemele
economico-sociale propriu-zise. Ocuparea analitică a spaţiilor
urbane, enormele lor deficite sanitare, motorizarea pletorică cu
efectele sale pentru poluarea aerului şi explozia criminalităţii sunt
fenomene care caracterizează deopotrivă oraşele din statele
industrializate şi cele din ţările în curs de dezvoltate, din Nord şi Sud.
Specialiştii vorbesc chiar de tendinţa de „deşertificare” a
centrului oraşelor în favoarea oraşelor-satelit, grupate în jurul
uzinelor, centrelor comerciale, restaurantelor şi cinematografelor.
Foarte răspândit în SUA, acest fenomen cucereşte Europa, în frunte
cu Germania. Principala consecinţă este aceea că oraşele îşi pierd
treptat funcţiile lor tradiţionale de piaţă, de forumuri ale vieţii socio-
culturale. Rezultă astfel şi o izolare crescândă a individului şi a
familiei, precum şi o dispersare a habitatului.
Ca atare, recristalizarea centrelor oraşelor, lupta contra formării
de ghetouri şi bidonviluri, precum şi reutilizarea terenurilor virane în
interiorul oraşelor ca alternativă la colonizarea spaţiilor verzi de la
periferia lor constituie preocupări prioritare ale reuniunilor
internaţionale în domeniu.

26
 Pentru o lungă perioadă de timp s-a conceput şi practicat un
„oraş compact”; ce era dincolo de spaţiul intravilan era considerat
„puncte negre ale oraşului”, „expansiune necontrolată” şi trebuia să
se acţioneze împotriva acestor excrescenţe, noi lotizări care
desfigurau peisajul urban. Într-o asemenea perspectivă s-a acţionat,
în primul rând, pentru salvarea zonelor urbane istorice şi a centrelor
vechi. După această perioadă de restructurare şi reabilitare a vechilor
centre urbane s-a trecut la strategii care să garanteze salvarea şi
protejarea lor, concepute şi derulate în jurul ideii de proiect urban.
Aceasta din urmă era, în primul rând, o anticipare pentru a direcţiona
viitorul, fără a lăsa doar piaţa să decidă; semnifica, în acelaşi timp, o
anumită idee despre oraş, bazată pe analize, expertize spre a înţelege
condiţia de astăzi a citadinului. O asemenea dezbatere asupra
oraşului permite un dialog larg asupra problemelor de urbanism între
autorităţi, specialişti şi cetăţeni, ale cărui concluzii se transpun în
documentaţii administrative şi operaţionale.
În ultimele decenii se prefigurează un nou proiect: cel al oraşului
arhipelag. Din ce în ce mai mulţi orăşeni trăiesc în afara oraşului
construit şi cadrul lor de viaţă nu se limitează doar la teritoriul
administrativ al propriei localităţi; lucrează într-o altă localitate, fac
cumpărăturile într-o alta, desfăşoară activităţi sportive, de loisir şi
culturale într-o a treia etc.
Cum se poate organiza această nouă perspectivă între serviciile
oraşului – centru – şi cele ale unei aglomeraţii? Printr-un proiect
conceput la nivelul întregii localităţi marcat de transversabilitate; o
mare provocare o va reprezenta, în acest context, problema
dispersării serviciilor proprii sau corelării lor în condiţiile în care
intră în concurs mai multe unităţi administrativ-teritoriale, dar vizând
acelaşi grup de cetăţeni.
Pentru prima dată în 2007 populaţia lumii din mediu urban a
depăşit-o numeric pe cea din mediul rural; 80% dintre europeni sunt
citadini şi 50% metropolitani. În acelaşi timp, mondializarea în curs
modifică raporturile dintre local, naţional şi global, între rural şi
urban, între particular şi universal. Suport al modernizării, oraşele
sunt ele însele supuse astfel unor transformări profunde. Evoluţia
este marcată printr-o ruptură majoră, cea a legăturii strânse dintre

27
urbanizare şi industrializare, care a caracterizat revoluţia industrială
şi urbană din secolul al XIX-lea. Principiul ecologic pătrunde în
domeniu şi devine o prioritate, mai ales în contextul actualei crize
climatice, în condiţiile în care mediul urban produce 80% din
emisiile de gaze cu efect de seră.

2. Urbanismul modern: finalităţi, metode, cadru de

afirmare

Dacă, în unele epoci ale istoriei, amenajarea oraşelor a fost

realizată în funcţie de imperative mai ales religioase ori politice,
urbanismul contemporan se vrea, în primul rând, unul în serviciul
locuitorilor cetăţii. Pentru „urbaniştii” moderni, oraşul nu mai este
conceput ca o simplă împreunare de case şi străzi, ca un monument,
ci ca un ansamblu de fiinţe umane, pornind de la nevoile acestora: de
locuinţe, de a munci, de a circula, de a-şi petrece timpul liber etc.
Pentru a contribui la bunăstarea citadinilor au trebuit astfel urmărite
obiective variate.
Primele sunt cele de ordin sanitar: este vorba de a oferi
locuitorilor oraşelor cadre de viaţă sănătoasă şi plăcută, a le garanta
sănătatea fizică şi mentală. Urmează apoi obiective sociale, realizarea
lor trebuind să permită evitarea segregării sociale prin habitat şi
asigurarea celor mai bune condiţii de viaţă pentru diferite grupuri de
rudenie, de vecinătate, de activitate ş.a., care coexistă în aglomeraţii.
Obiectivele economice vizează, la rândul lor, promovarea unei
bune organizări a vieţii colective, prin plasarea echipamentelor şi
serviciilor de utilitate publică în cele mai bune condiţii de
funcţionare şi randament. Vin apoi obiectivele estetice, care trebuie
să asigure un anumit confort vizual al locuitorilor şi, în mod special,
o anumită armonie între natură şi spaţiul construit. În sfârşit, în
ultimele decenii au devenit prioritare obiectivele asigurării unui
mediu urban de calitate, în contextul „ecologizării” generale a
societăţii, ca o nouă dimensiune a calităţii vieţii.1

1
T. Pacquot (sous la dir), Le monde des villes. Panorama urbain de la
planéte, Ed. Complexe, Paris, 1996.
28
 Pentru atingerea simultană a acestor obiective au fost elaborate
şi aplicate noi şi variate metode. Astfel, în trecut, intervenţiile
urbanistice aveau foarte frecvent un caracter fragmentar. Era vorba,
mai ales, de rezolvarea problemelor particulare ale circulaţiei, pazei,
igienei, amenajării decorative etc. Urbaniştii contemporani încearcă,
dimpotrivă, să soluţioneze simultan aceste probleme în cadrul unei
viziuni de ansamblu a amenajării oraşului. Aceasta se concretizează
într-un plan care îşi propune să ia în calcul toate elementele de
amenajare şi stabileşte priorităţile în afectarea spaţiului disponibil.
Dar urbanismul contemporan nu se limitează la asigurarea
coerenţei în spaţiu a diferitelor măsuri de amenajare; el urmăreşte, de
asemenea, coerenţa ei în timp, preocupându-se de programarea
realizării acesteia de la alegerea părţii de amenajare până la gestiunea
ansamblului finit. Aceste noi metode pot fi aplicate numai într-un
cadru lărgit, globalizant.
Până nu de mult, se considera că obiectul urbanismului se
limitează la amenajarea internă a oraşelor. Urbanizarea galopantă din
deceniile care au urmat celui de-al doilea război mondial şi noile
forme de urbanizare periferică au pus în discuţie această concepţie
restrânsă. Ele au obligat urbaniştii să conceapă amenajarea urbană
într-un cadru mai larg, în sensul de a nu se interesa în mod exclusiv
de spaţiile urbanizate, ci practic de orice localitate, aşezare umană.
Se impune astfel să se integreze în scheme şi spaţiile rurale
învecinate, care, după caz, pot să constituie zone de extensie viitoare
a aglomeraţiei, zone de relaxare şi de loisir pentru orăşeni şi chiar
zone de producţie agricole care se cuvin protejate. La rândul său,
periurbanizarea (mişcare migratoare a unei părţi a populaţiei oraşelor
care se instalează în mediul rural înconjurător, dar care continuă să
lucreze în mediul urban) ridică o serie de probleme specifice.
Această întrepătrundere de spaţii urbane şi rurale ajunge la
paroxism în teritoriile unde dezvoltarea urbanizării a condus la
constituirea de regiuni urbane. În aceste zone, amenajarea unităţilor
urbane nu poate fi concepută izolat. Este necesar să se stabilească, în
prealabil, o schemă de amenajare a spaţiului regional în ansamblul
său. Responsabilităţile pe care le implică această nouă concepţie a
urbanismului sunt extrem de complexe. Totodată, urbaniştii

29
contemporani practică o disciplină de sinteză care trebuie să facă
apel la datele numeroaselor discipline de bază: arhitectura, dar şi
sociologia, economia, geografia, ecologia ş.a., iar aplicarea
proiectelor lor necesită recurgerea la măsurile cele mai variate:
tehnice, administrative, juridice, financiare. Această mutaţie în
cadrul urbanismului, consecutivă intensificării urbanizării, a provocat
apariţia dreptului urbanismului.
În acelaşi timp, urbanismul nu este numai o disciplină ştiinţifică,
ci şi o activitate de interes general, care permite determinarea
cadrelor vieţii cotidiene a marii majorităţi a cetăţenilor şi care se
derulează în mare parte în colectivităţile publice. Pentru disciplinarea
creşterii urbane şi transpunerea în practică a preceptelor urbaniştilor
s-a impus, o nouă poliţie specială a proprietăţii imobiliare, având ca
finalitate amenajarea urbană. Este vorba de „poliţia” administrativă
de urbanism care a fost treptat îmbogăţită şi transformată până la
naşterea unui veritabil „drept al urbanismului”.

2.1. Dezvoltarea spaţială – concept european fundamental

O serie de documente politico-strategice adoptate în ultimul

deceniu la nivelul UE, precum: Schema de dezvoltare a spaţiului
comunitar (ESDP) – Potsdam, 10/11 mai 1999, Principii directoare
pentru dezvoltarea teritorială durabilă a continentului european,
Hanovra 2000 ori Strategia Lisabona/Goteborg, 2004 privind
convergenţa strategiilor ţărilor din U.E. prin acţiuni interconectate şi
mutaţii structurale au formulat o serie de elemente de configurare a
conceptului comunitar de dezvoltare spaţială.

Astfel, ESDP previzionează ca prioritate:

• dezvoltarea unui sistem urban echilibrat şi policentric şi o
nouă relaţie oraş-mediu rural;
• asigurarea unei parităţi a accesului la infrastructuri şi
informaţii;
• dezvoltarea durabilă, gestionarea inteligentă şi protejarea
naturii şi a patrimoniului cultural;

30
 Drept principii sunt proclamate:
• promovarea coeziunii teritoriale printr-o dezvoltare socio-
economică echilibrată şi prin ameliorarea competitivităţii;
• susţinerea dezvoltării generale de funcţiunile urbane şi de
îmbunătăţirea relaţiilor rural-urban;
• asigurarea unor condiţii de accesibilitate mai echilibrate;
• dezvoltarea accesului la informaţie şi cunoaştere;
• reducerea prejudiciilor provocate mediului;
• valorificarea şi protecţia resurselor şi a patrimoniului natural;
• valorificarea patrimoniului cultural ca factor de dezvoltare;
• dezvoltarea resurselor energetice cu conservarea siguranţei;
• promovarea turismului calitativ şi durabil;
• limitarea preventivă a efectelor catastrofelor naturale.
În această viziune, dezvoltarea spaţială a Europei trebuie să se
structureze astfel:
1. zone/regiuni metropolitane – formate în relaţie cu ariile
metropolitane europene (Anexa 2);
2. zone urbane policentrice – formate în relaţie cu ariile
funcţionale urbane transnaţionale/naţionale sau regionale/locale;
3. zone rurale urbanizate;
4. zone rurale;
5. zone periferice.
Relaţionarea entităţilor structurante se exprimă prin gradul de
policentricitate, conceptul central adoptat de Uniunea Europeană ca
principal mijloc de echilibrare a dezvoltării spaţiale viitoare pe toate
palierele teritoriale, de la cel comunitar la cel local.
Din punct de vedere temporal, abordarea multiscalară priveşte
retrospectiv o perioadă de 60 de ani iar prospectiv perioade de timp
definite ca fiind foarte scurte – 1 an, scurte – 5 ani, medii – 10-15
ani, lungi – 20-25 ani (pentru factori structurali) şi foarte lungi 40-50
ani (pentru majoritatea deciziilor politice). Strategiile de dezvoltare
spaţială a teritoriilor naţionale se înscriu în ultimele două orizonturi
temporale.

31
 3. Apariţia reglementărilor juridice privind urbanismul

Reflecţiile şi chiar reglementările juridice şi rolul lor în

domeniul urbanismului sunt deosebit de vechi. Putem spune că odată
cu sedentarizarea omului au apărut probleme relative la ocuparea
solului şi a spaţiului care au reclamat rezolvări corespunzătoare.
În Grecia antică sunt cunoscute preocupările referitoare la
„oraşul planificat” ale filosofului şi arhitectului Hippodam din Milet;
Aristotel, Platon („Legile”, cartea V) ori Vitruviu („Cele 10 cărţi de
arhitectură”) au făcut, de asemenea, referiri la această problematică.1
În antichitate au fost elaborate numeroase reglementări în
privinţa construcţiilor. De exemplu, Regulamentul oraşului Pergam
obliga constructorii să respecte mai multe norme de igienă şi
securitate; în caz de nerespectare a acestora, autorităţile municipale
puteau interveni pentru a sancţiona ilegalităţile şi a efectua, pe
cheltuiala contravenientului, conformarea construcţiilor cu regulile
publice stabilite.
În Roma antică, se constată existenţa servituţilor de înălţime, de
perspectivă, de aliniere, de distanţă între clădiri, de vedere şi de
estetică. Dreptul roman sesizase deja unele aspecte ale speculaţiei
funciare, interzicând orice demolare totală sau parţială a cărei cauză
unică ar fi fost specula.
În perioada Evului Mediu urbanismul s-a dezvoltat în jurul
fortificaţiilor castelelor, mănăstirilor ori bisericilor; apoi au apărut
oraşele fortificate, treptat s-au format localităţile emancipate de sub
tutela puterii clericale ori seniorale. Renaşterea a adus un oraş
organizat de o manieră din ce în ce mai raţională, în care estetica se
completează cu exigenţele de securitate, iar problemele de igienă
cunosc primele reglementări (ca, de exemplu, apele uzate).
Amenajarea căilor publice a reclamat adoptarea primelor reguli de
urbanism, precum în Franţa prin edictul Sully din 1607 care impunea
constructorilor să respecte principiile de aliniament.
Dar pentru o lungă perioadă de timp, care a durat până la
mijlocul secolului al XIX-lea, putem spune că urbanismul şi dreptul
au coexistat, ignorându-se însă reciproc. Într-adevăr, în tot acest
1
Lewis Mumford, La cité a travers l’histoire, Ed. Seuil, 1964.
32