Raspunderea pentru nerespectarea regimului juridic al actelor administrative de

urbanism

Exercitarea dreptului de a construi si actele administrative de autoritate emise in

realizarea prescriptiilor sale genereaza un amplu contencios, cu atat mai mult cu cat vizeaza
multiple si variate interese publice si/sau private existente.

Nerespectarea reglementarilor legale in materie genereaza un contencios in anulare

(respectiv, contenciosul administrativ) si un contencios in raspundere (contraventionala, penala
sau civila, dupa caz).

Referindu-se la contextul general al raspunderii in materia urbanismului, in jurisprudenta

Curtii Constitutionale s-a aratat ca „activitatea de edificare sau desfiintare a constructiilor de
orice natura trebuie sa se supuna rigorilor legiiˮ, iar „regimul legal al constructiilor nu are
legatura cu ocrotirea dreptului de proprietate. In masura in care, insa, exercitarea dreptului de
proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va
suporta sanctiunile stabilite de lege fara a se putea apara invocand principiul constitutional al
ocrotirii proprietatiiˮ.

Pentru a statua astfel, instanta constitutionala a avut in vedere si dispozitiile pct. 2 al art.
1 din Protocolul aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale, care prevad ca statele semnatare ale Conventiei pot „adopta legile pe care le
considera necesare pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului generalˮ, precum
si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, care, in Cauza Mellacher si altii
impotriva Austriei, in 1989, a statuat ca astfel de legi sunt „necesare si obisnuite in domeniul
constructiilor, care, in societatile moderne, sunt o preocupare centrala a politicilor economice si
sociale. Pentru a implementa astfel de politici, Legislativul trebuie sa aiba o larga marja de
apreciere atat in ceea ce priveste stabilirea existentei unei probleme de interes public ce necesita
masuri de control, cat si in alegerea unor modalitati de aplicare detaliate pentru implementarea
masurilor vizateˮ.

1. Contenciosul administrativ.

Ca acte administrative individuale, actele (administrative) de urbanism pot forma

obiectul contenciosului administrativ in conditiile Legii nr. 554/200 Astfel, orice persoana care
se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica,
printr-un act administrativ de urbanism sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri, se
poate adresa instantei de contencios administrativ competenta pentru anularea actului,
recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim (public ori privat) si repararea pagubei
ce i-a fost cauzata. In conditiile art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificarile si completarilor ulterioare, posibilitatea de a se adresa instantei de
contencios administrativ o are si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes
legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Din
aceasta perspectiva se cuvine sa facem distinctia intre actele de urbanism propriu-zise si actele
de urbanism conexe.
 Din prima categorie fac parte documentatiile de urbanism si certificatul de urbanism.

Potrivit art. 49 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, „dupa aprobare, Planul urbanistic
general, Planul urbanistic zonal si Planul urbanistic de detaliu, impreuna cu regulamentele locale
de urbanism aferente, sunt opozabile in justitieˮ. In ciuda redactarii defectuoase, textul legal
respectiv exprima faptul ca respectivele documentatii de urbanism, prin actul de adoptare, devin
acte administrative si pot forma obiectul contenciosului administrativ.

Intr-adevar, conform reglementarilor legale in vigoare (respectiv Anexa nr. 1 la Legea nr.
350/2001), documentatiile de urbanism - planul urbanistic general si regulamentul local aferent,
planul urbanistic zonal si regulamentul local corespunzator si planul urbanistic de detaliu - sunt
avizate si aprobate, dupa caz, prin hotarari ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau
ale consiliilor locale ale municipiilor, oraselor ori comunelor, iar Regulamentul general de
urbanism prin hotarare a Guvernului.

In conditiile si cu indeplinirea procedurii speciale prevazuta de Legea nr. 554/2004

aceste acte administrative de autoritate pot fi supuse controlului judiciar, prin contestarea lor in
fata instantelor judecatoresti competente.

Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana

vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, printr-un act administrativ de urbanism
cu caracter individual adresat altui subiect de drept, este indreptatita sa introduca plangere
prealabila in momentul in care a luat la cunostinta, pe orice cale, de existenta actului, in limitele
termenului de prescriptie de 6 luni, depasirea acestui termen echivaland cu neindeplinirea
procedurii administrative prealabile. In aceste cazuri, controlul judiciar, realizat prin intermediul
instantei de contencios administrativ, se limiteaza numai la verificarea respectarii prevederilor
legale de elaborare, avizare si adoptare a documentatiilor respective si, in caz de constatare a
incalcarii acestora poate sa dispuna anularea actului administrativ de urbanism in cauza. In orice
caz, judecatorul nu se poate substitui autoritatii administratiei publice emitenta si nici nu poate
sa aprecieze ori sa decida asupra continutului concret al documentului vizat (oportunitatii
administrative).

Potrivit art. alin. din Legea nr. 350/2001, documentatiile de amenajare a teritoriului si de
urbanism aprobate fara avizele prevazute de reglementarile legale in vigoare sunt nule. De
asemenea, conform art. 65 alin. din acelasi act normativ, si documentatiile de amenajare a
teritoriului si de urbanism modificate fara respectarea prevederilor legale privitoare la avizare si
aprobarea acestora sunt nule.

Referitor la certificatul de urbanism si la autorizatiile de construire/desfiintare, ca acte

administrative de autoritate cu caracter individual, acestea pot fi atacate in justitie pentru anulare
ori in vederea obligarii autoritatilor administratiei publice competente de a le emite. Intr-o
formulare generala, conform art. 34 din Legea nr. 350/2001, emiterea de certificate de urbanism
incomplete, cu date eronate sau cu nerespectarea prevederilor cuprinse in documentatiile de
urbanism aprobate, atrage raspunderea disciplinara, administrativa, contraventionala, civila sau
penala, dupa caz, potrivit legii.
 Conform art. 2 alin. din Legea nr. 50/1991, autorizatiile de construire se emit in temeiul
si cu respectarea prevederilor documentatiilor de urbanism, avizate si aprobate potrivit legii,
nelegalitatea acestora ori neconformitatea autorizatiilor cu cerintele acestora antrenand nulitatea
respectivelor acte administrative de autoritate, iar potrivit art. 12 alin. din acelasi act normativ,
autorizatiile de construire sau de desfiintare, emise cu incalcarea prevederilor legale, pot fi
anulate de catre instantele de contencios administrativ, potrivit legii.

Documentatia tehnica, respectiv avizele si/sau acordurile aferente procedurii de eliberare

a autorizatiei de construire nu pot fi contestate decat odata cu aceasta.

Asa cum am aratat, potrivit art. 1 alin. din Legea nr. 554/2004 se poate adresa instantei
de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau intr-un interes legitim
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. In intelesul
actului normativ, dreptul vatamat reprezinta orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de
alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ, interesul legitim
privat constituie posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui
drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat, iar interesul legitim public reprezinta interesul care
vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si
indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competentelor autoritatilor publice.

Conform prevederilor tezei a II-a a alin. al art. 12 din Legea nr. 50/1991, anularea
autorizatiilor de construire sau de desfiintare poate fi ceruta, in conditiile legii, si de catre
prefect, inclusiv la sesizarea expresa a organelor de control ale Inspectoratului de Stat in
Constructii – I.S.C.

In jurisprudenta statelor cu traditie in materie s-a statuat ca interesul de a actiona al

tertilor impotriva actului administrativ trebuie sa fie direct si adecvat. In privinta primului
caracter, acesta se apreciaza de la caz la caz, in functie de proximitatea si importanta constructiei
litigioase ori de configuratia spatiului urbanistic afectat. Referitor la cea de-a doua cerinta, care
trebuie indeplinita in mod cumulativ, interesul trebuie sa fie de ordin urbanistic, inclusiv estetic,
cel de natura neurbanistica, de exemplu, comerciala, neconferind calitate procesuala activa.

Ca in cazul oricarui alt act administrativ, si in situatia autorizatiilor de urbanism, in

cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, in conditiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, se poate solicita si suspendarea acestora, separat sau
prin actiunea principala.

De altfel, si dispozitiile speciale ale art. 12 alin. din Legea nr. 50/1991, disting in mod
expres ca „odata cu introducerea actiunii se pot solicita instantei judecatoresti suspendarea
autorizatiei de construire sau desfiintare si oprirea executarii lucrarilor, pana la solutionarea pe
fond a cauzei”

In jurisprudenta s-a decis in mod constant faptul ca valabilitatea autorizatiei de construire

depinde de certa dovedire a dreptului de proprietate asupra terenului pe care se doreste
amplasarea constructiei, ca un superficiar dobandeste, prin incheierea conventiei cu proprietarul
terenului ori prin acceptarea legatului, dreptul de a construi pe teren si pe aceasta baza poate
deveni titular al autorizatiei de construire sau ca un concesionar al unui teren pentru constructie
(proprietate privata a statului ori a unitatilor administrativ-teritoriale) este indrituit sa obtina un
asemenea act administrativ.

Totodata, sub raport procedural, s-a statuat ca titularii dreptului de proprietate in

indiviziune nu pot exercita fiecare in nume propriu actiunea care vizeaza legalitatea autorizatiei
de construire eliberata pentru proprietatea comuna indiviza (ci numai organismul de reprezentare
colectiva, ca de exemplu, asociatia de proprietari de apartamente); De asemenea, vecinii unei
constructii care nu le afecteaza drepturi recunoscute de lege nu au calitate procesuala activa.
Dreptul la actiunea in contenciosul administrativ il au numai persoanele fizice sau juridice, care
sunt vatamate in drepturile lor existente si recunoscute de lege, nu si cele care solicita apararea
unor interese viitoare sau vocatii.

Lipsa competentei legale a unei autoritati a administratiei publice de a emite autorizatia

de construire sau de desfiintare determina si absenta calitatii sale procesuale active sau, dupa
caz, pasive. In cazul in care se solicita anularea autorizatiei, daca pentru emiterea legala a
acesteia nu a fost necesar acordul vecinilor, calitatea procesuala activa o pot avea si organele de
inspectie si control sau alte persoane care ar putea fi prejudiciate prin eliberarea actului
administrativ final de autoritate, de exemplu, colocatarii, dar nu vecinii.

S-a mai afirmat, in jurisprudenta, faptul ca ne aflam in prezenta unui refuz nejustificat de
eliberare a autorizatiei de construire, in situatia in care cei indreptatiti au renuntat la beneficiul
servitutii legale de vedere prevazuta de articolul 612 din Codul civil sau ca, dimpotriva, refuzul
este justificat, de pilda, in cazul opunerii unui coproprietar asupra terenului la edificarea
constructiei sau atunci cand cererea de emitere a autorizatiei de construire a fost facuta dupa
realizarea (edificarea) constructiei.

O problema controversata a reprezentat-o aceea daca lucrarile de constructii incepute

fara autorizatie, dar care in mod obiectiv indeplinesc cerintele legale pentru autorizarea
executarii lor, pot fi confirmate ulterior prin emiterea actului administrativ final de autoritate.

Astfel, intr-un prim punct de vedere s-a considerat ca, intrucat activitatea de executare a
lucrarilor de constructii este supusa unui regim juridic specific de autorizare, de ordine publica,
prin care se impune parcurgerea unei proceduri ale carei etape sunt strict reglementate, nu poate
fi posibila confirmarea ulterioara, prin eliberarea autorizatiei de construire, a caracterului legal al
lucrarilor de constructii deja executate.

Dimpotriva, intr-o alta pozitie, s-a apreciat ca, pornind de la ideea ca eliberarea unei
autorizatii de construire nu constituie, prin ea insasi, un act privind oportunitatea administrativa,
ci este menita sa protejeze in mod preventiv valorile si relatiile juridice, economice, tehnice,
precum si de mediu si, din moment ce aceasta ratiune este satisfacuta, nu poate exista sau
interveni niciun impediment pentru a impiedica, pe cale legala, corectarea post factum a absentei
actului administrativ final de autoritate, care sa vina in scopul confirmarii indeplinirii tuturor
conditiilor necesare, tot astfel cum o nulitate de protectie poate fi asanata si ulterior.
 O rezolvare, cel putin partiala, a situatiei, o contine prevederile art. 28 din Legea nr.
50/1991, potrivit caruia, „decizia mentinerii sau a desfiintarii constructiilor realizate fara
autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de catre autoritatea
administratiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice si a regulamentelor aferente,
avizate si aprobate in conditiile legii sau, dupa caz, de instantaˮ. Inceperea executarii lucrarilor
de constructii in lipsa detinerii unei autorizatii de construire, emisa in temeiul si cu respectarea
prevederilor documentatiilor de urbanism, avizate si aprobate potrivit legii, constituie
contraventie, care se sanctioneaza pentru nerespectarea exigentelor disciplinei in constructii,
deoarece aceasta autorizatie de urbanism, in calitatea sa de act administrativ final de autoritate,
asigura respectarea masurilor legale referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea,
exploatarea si postutilizarea constructiilor.

2. Raspunderea contraventionala.

Si in privinta raspunderii contraventionale trebuie sa facem distinctia intre contraventiile

la regimul activitatii de urbanism si amenajare a teritoriului, respectiv cele la regimul autorizarii
executarii lucrarilor de constructii. Ambelor categorii li se aplica dispozitiile procedurale ale
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, cu modificarile si completarilor
ulterioare.

2.1. Contraventiile la regimul legal de urbanism.

In conditiile prevederilor art. 63 alin. (2) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea
teritoriului si urbanismul, cu modificarile si completarilor ulterioare, constituie contraventii
savarsirea urmatoarelor fapte:

a) refuzul institutiilor publice de a furniza informatii care, prin natura lor, sunt publice, pentru
desfasurarea corespunzatoare a activitatii de amenajare a teritoriului si de urbanism;

b) supunerea spre avizare sau aprobare a unei documentatii de urbanism incomplete ori care
contine date eronate;

c) avizarea si aprobarea de documentatii de amenajare a teritoriului si de urbanism semnate de

alte persoane decat cele stabilite prin lege;

d) neindeplinirea atributiilor privind exercitarea controlului asupra modului de respectare a

documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism;

e) neluarea masurilor prevazute de lege in cazul nerespectarii prevederilor din documentatiile de

amenajare a teritoriului si de urbanism;

f) aprobarea unui plan urbanistic de detaliu cu derogari de la Planul urbanistic general

neprevazute la art. 32 alin. (4) din acelasi act normativ;

g) semnarea, in conformitate cu prevederile art. 38 alin. (1), de documentatii de amenajarea

teritoriului si urbanism care contin date eronate, daca nu intra sub incidenta legii penale.
 Faptele de incalcare se sanctioneaza cu amenda contraventionala, in cuantum care
variaza de la 1000 lei la 10.000 lei. In conditiile art. 64 alin. (1) din aceeasi lege, contraventiile
la regimul activitatii de urbanism se constata de catre organele de control al activitatii de
amenajare a teritoriului si de urbanism din cadrul consiliilor judetene si consiliilor locale, de
catre reprezentanti ai institutiilor publice de specialitate ale autoritatilor administratiei publice
centrale implicate in avizare, precum si de catre Inspectoratul de Stat in Constructii – I.S.C. (si
inspectoratele teritoriale in constructii).

2.2. Contraventiile la regimul legal al autorizarii executarii lucrarilor de constructii.

Contraventiile la regimul juridic al autorizarii executarii lucrarilor de constructii sunt

prevazute in art. 26 din Legea nr. 50/1991, iar aplicarea sanctiunilor corespunzatoare, in cazul
savarsirii acestora, este supusa regulilor generale stabilite prin actul normativ cadru in materie –
O.G. nr. 2/2001. Potrivit acestui text legal, constituie contraventii urmatoarele fapte, daca nu au
fost savarsite in astfel de conditii incat, potrivit legii, sa fie considerate infractiuni:

a) executarea sau desfiintarea, totala ori partiala, fara autorizatie a lucrarilor prevazute la art. 3
din lege, cu exceptia celor mentionate la lit. b) a aceluiasi articol, de catre investitor si executant;

b) executarea sau desfiintarea, cu nerespectarea prevederilor autorizatiei si a proiectului tehnic, a

lucrarilor prevazute la art. 3 din lege, cu exceptia celor prevazute la lit. b) a aceluiasi articol,
precum si continuarea executarii lucrarilor autorizate fara solicitarea unei noi autorizatii de
construire in situatiile prevazute la art. 7 alin. (15) din lege, de catre investitor si executant;

c) aprobarea furnizarii de utilitati urbane, ca urmare a executarii de lucrari de bransamente si

racorduri la retele pentru constructii noi neautorizate;

d) mentinerea dupa expirarea termenului prevazut prin autorizatie sau dupa terminarea lucrarilor
autorizate ori adaptarea in alte scopuri fata de cele prevazute in autorizatie a constructiilor,
lucrarilor si amenajarilor cu caracter provizoriu;

e) neaducerea terenului la starea initiala de catre investitor, dupa terminarea lucrarilor prevazute
la art. 3 lit. c) din lege, precum si nerealizarea lucrarilor de curatare, amenajare ori degajare,
dupa caz, a amplasamentului si/sau a terenurilor adiacente ocupate temporar pe durata executiei,
o data cu incheierea lucrarilor de baza;

f) impiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin interzicerea accesului organelor

de control abilitate sau prin neprezentarea documentelor si a actelor solicitate;

g) neanuntarea datei inceperii lucrarilor de constructii autorizate, in conformitate cu prevederile

art. 7 alin. (8) din lege;

h) neemiterea certificatelor de urbanism in termenul prevazut la art. 6 alin. (2) din lege, precum
si emiterea de certificate de urbanism incomplete ori cu date eronate, care nu contin lista
cuprinzand avizele si acordurile legale necesare in raport cu obiectivul de investitii, sau
eliberarea acestora conditionat de elaborarea prealabila a unei documentatii de urbanism sau a
oricaror documentatii tehnice de definire a scopului solicitarii, cu depasirea termenului legal, sau
refuzul nejustificat ori conditionarea furnizarii informatiilor de interes public prevazute la art. 6
alin. (1) din lege;

h1) neemiterea autorizatiilor de construire in termenul prevazut la art. 7 alin. (1) din lege;

i) emiterea de autorizatii de construire/desfiintare:

in lipsa unui drept real asupra imobilului, care sa confere dreptul de a solicita autorizatia de
construire/desfiintare;

in lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentatiilor de urbanism, avizate si aprobate

potrivit legii;

in baza unor documentatii incomplete sau elaborate in neconcordanta cu prevederile

certificatului de urbanism, ale Codului civil, ale continutului-cadru al documentatiei tehnice -
D.T pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii, care nu contin avizele si acordurile
legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii;

in lipsa expertizei tehnice privind punerea in siguranta a intregii constructii, in cazul lucrarilor de
consolidare;

in baza altor documente decat cele cerute prin prezenta lege;

j) neorganizarea si neexercitarea controlului privind disciplina in autorizarea si executarea

lucrarilor de constructii de catre compartimentele abilitate din cadrul aparatului propriu al
consiliilor judetene si al primariilor, in unitatile lor administrativ-teritoriale, potrivit prevederilor
art. 27 alin. (3) - (4) din lege, precum si neurmarirea modului de indeplinire a celor dispuse de
Inspectoratul de Stat in Constructii – I.S.C., potrivit dispozitiilor art. 29 alin. (3) din lege;

k) neindeplinirea, la termenul stabilit, a masurilor dispuse de Inspectoratul de Stat in Constructii

– I.S.C. la controlul anterior;

l) refuzul nejustificat sau obstructionarea sub orice forma a accesului persoanelor fizice sau al
reprezentantilor persoanelor juridice la documentele prevazute la art. 34 alin. (7) din lege.

Se observa ca, in cele mai multe cazuri este vorba de activitati contraventionale si mai
putin de acte contraventionale. Sanctiunea contraventionala a incetat sa mai fie o sanctiune
specifica dreptului administrativ, aparand mai ales ca o garantie a aplicarii (si deci ca o sanctiune
a neaplicarii) regulilor de urbanism. In consecinta, rolul de norme de constructie revine normelor
specifice dreptului urbanismului, iar contraventia se constituie ca fiind una dintre sanctiunile
nerespectarii lor.

Putand fi savarsite atat de catre persoane fizice, cat de catre juridice, aceste contraventii
se sanctioneaza cu amenda, al carei cuantum se actualizeaza anual prin hotarare a Guvernului.
Sanctiunea amenzii poate fi aplicata si reprezentantului legal al persoanei juridice, iar pentru
savarsirea anumitor contraventii, poate fi aplicata si functionarilor publici responsabili de
verificarea documentatiilor care stau la baza emiterii certificatelor de urbanism si a autorizatiilor
de construire sau de desfiintare, precum si semnatarilor, potrivit atributiilor stabilite conform
legii.

Conform art. 28 din Legea nr. 50/1991 odata cu aplicarea amenzii pentru contraventiile
prevazute la art. 26 alin. (1) lit. a) -b) din lege se dispune oprirea executarii lucrarilor, precum si,
dupa caz, luarea masurilor de incadrare a acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a
lucrarilor executate fara autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, intr-un termen
stabilit in procesul-verbal de constatare a contraventiei. Decizia mentinerii sau a desfiintarii
constructiilor realizate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se
va lua de catre autoritatea administratiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice si a
regulamentelor aferente, avizate si aprobate in conditiile legii, sau, dupa caz, de instanta. Pentru
lucrari ce se executa la cladirile prevazute la art. 3 lit. b) din lege este necesar avizul Ministerului
Culturii si Patrimoniului National. Masura desfiintarii constructiilor se aplica si in situatia in
care, la expirarea termenului de intrare in legalitate stabilit in procesul-verbal de constatare a
contraventiei, contravenientul nu a obtinut autorizatia necesara.

Referitor la competenta de constatare a contraventiilor in materie si de aplicare a

sanctiunilor, art. 27 din Legea nr. 50/1991 prevede urmatoarele distinctii:

presedintii consiliilor judetene, primarii si organele de control din cadrul

autoritatilor administratiei publice locale si judetene au obligatia sa urmareasca respectarea
disciplinei in domeniul autorizarii executarii lucrarilor in constructii in cadrul unitatilor lor
administrativ-teritoriale si, in functie de incalcarea prevederilor legale, sa aplice sanctiuni sau sa
se adreseze instantelor judecatoresti si organelor de urmarire penala, dupa caz;

arhitectul-sef al judetului si personalul imputernicit al compartimentului de

specialitate din subordinea acestuia au obligatia sa urmareasca respectarea disciplinei in
domeniul autorizarii executarii lucrarilor de constructii pe teritoriul administrativ al judetului,
precum si respectarea disciplinei in urbanism si amenajarea teritoriului legata de procesul de
autorizare a constructiilor.

Contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1), cu exceptia celor de la lit. h) - l), se constata
si se sanctioneaza de catre compartimentele de specialitate cu atributii de control ale autoritatilor
administratiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti, oraselor si
comunelor, pentru faptele savarsite in unitatea lor administrativ-teritoriala sau, dupa caz, in
teritoriul administrativ al sectoarelor Municipiului Bucuresti, potrivit competentelor de emitere a
autorizatiilor de construire/desfiintare

Contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1) lit. h) - j) se constata si se sanctioneaza numai

de catre organele de control ale Inspectoratului de Stat in Constructii – I.S.C. (si inspectoratele
teritoriale in constructii)

Procesele-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor, incheiate de catre

organele de control ale administratiei publice locale, se Inainteaza, in vederea aplicarii sanctiunii,
sefului compartimentului care coordoneaza activitatea de urbanism, amenajarea teritoriului si
autorizarea executarii lucrarilor de constructii sau, dupa caz, presedintelui consiliului judetean
ori primarului unitatii administrativ-teritoriale sau al sectorului Municipiului Bucuresti, in a carui
raza s-a savarsit contraventia

In conditiile art. 29 din Legea nr. 50/1991, o competenta generala de control si inspectie,
respectiv de constatare a contraventiilor savarsite in domeniile amenajarii teritoriului,
urbanismului si autorizarii executarii lucrarilor de constructii precum si de aplicare a sanctiunilor
si masurilor prevazute de lege, pe intreg teritoriul tarii, apartine Inspectoratului de Stat in
Constructii – I.S.C. (si inspectoratelor teritoriale in constructii).

Conform dispozitiilor imperative ale art. 35 alin. (1) din lege, descrierea faptei ce
constituie contraventie - constatata si sanctionata, potrivit prevederilor art. 31 din lege, inlauntrul
termenului de prescriptie de 2 ani de la data savarsirii faptei - se va face cu indicarea obligatorie
a locului, datei si orei constatarii faptei.

Rezolvarea acestei probleme are importante consecinte de ordin practic-procedural.

Astfel, pornindu-se si de la faptul ca formularul tipizat al procesului-verbal de constatare si
sanctionare a contraventiei nu prevedea printre mentiunile sale constitutive si data savarsirii
contraventiei, iar in mod concret stabilirea acestui moment este relativ dificila, in practica agentii
constatatori omiteau indicarea sa. Aceasta deficienta de ordin procedural conducea adesea la
constatarea, de catre instantele judecatoresti, a nulitatii absolute a procesului-verbal de constatare
si sanctionare a contraventiei, pentru lipsa unei mentiuni esentiale, si anume cea a precizarii datei
savarsirii faptei.

In opinia noastra, pentru a imbina cerintele raspunderii contraventionale cu exigentele

institutiei prescriptiei, acest moment este cel al executarii lucrarilor de constructii (in cazul unui
singur act executional, instantaneu) sau al terminarii constructiei, (in cazul mai multor acte
constitutive ale operatiunii ilicite). El trebuie precizat in actul de constatare si sanctionare, chiar
daca acesta se incheie la o data diferita si poate fi dovedit prin orice mijloc de proba admis de
lege.

Pericolul social al faptei contraventionale savarsita se apreciaza si in raport cu obiectul

juridic al autorizatiei de construire conferit de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, respectiv
„corespunzator masurilor prevazute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea,
exploatarea si postutilizarea constructiilorˮ. Din coroborarea prevederilor exprese ale art. 35 alin.
(3) din lege cu cele ale art. 28 - 29 din O.G. nr. 2/2001, si in aplicarea prevederilor cu caracter
derogatoriu ale art. 26 alin. (6) din lege (asa cum a fost el introdus prin O.U.G. nr. 214/2008,
aprobata, cu modificari si completari, prin Legea nr. 261/2009), concluzionam in mod neechivoc
faptul ca, in domeniile autorizarii executarii lucrarilor de constructii, respectiv al executarii lor in
baza unei autorizatii de construire, agentul constatator nu are posibilitatea de a proceda la
aplicarea sanctiunii contraventionale „avertismentˮ, nefiind admisa, de asemenea, nici regula
ablatiunii, prin achitarea, in termen de 48 de ore de la data incheierii procesului-
verbal de constatare si sanctionare a contraventiei ori, dupa caz, de la data comunicarii acestuia,
a jumatate din minimul cuantumului amenzii stabilite.
 Impotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, persoanele in
cauza au posibilitatea de a formula plangere in termen de 15 zile calendaristice de la data
inmanarii sau comunicarii acestuia, aceasta vizand atat amenda aplicata, cat si masurile dispuse
(in temeiul art. 28 din Legea nr. 50/1991). Plangerea suspenda executarea sanctiunii amenzii, dar
nu suspenda masura de oprire a executarii lucrarilor, dispusa (in conditiile art. 28 alin. (1) si ale
art. 29 alin. (2) din lege) o data cu aplicarea sanctiunii contraventionale. De asemenea, plangerea
nu suspenda masura desfiintarii (dispusa in conditiile art. 33 alin. (1) din lege) a lucrarilor de
constructii executate fara autorizatie pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al
judetelor, municipiilor, oraselor sau comunelor ori masura desfiintarii (dispusa in conditiile art.
28 alin. (1) din lege) a constructiilor, lucrarilor si amenajarilor cu caracter provizoriu executate
pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor, municipiilor, oraselor ori
comunelor al caror termen, prevazut prin autorizatia de construire este expirat (deoarece prin
specificul functiunii adapostite ori datorita cerintelor urbanistice impuse de autoritatea publica,
au o durata de existenta limitata si precizata)

Sub raport procedural s-a considerat in mod constant ca lipsa mentiunii datei savarsirii
contraventiei atrage nulitatea absoluta a procesului-verbal de constatare si sanctionare a
contraventiei. Cu titlu de exceptie, unele instante au apreciat ca, dimpotriva, acest fapt poate si
trebuie sa fie dovedit prin orice alte mijloace de proba admise de lege in vederea stabilirii starii
prescriptiei. Tot asa, au fost considerate motive de nulitate absoluta a procesului-verbal de
constalare si sanctionare a contraventiei: mentionarea numai a obligatiei legale incalcata, fara
descrierea faptei materiale comisa, ori indicarea ca faptuitor in actul constatator a altei persoane
decat cea care a savarsit contraventia.

Alte concluzii ale jurisprudentei: aprobarea data de asociatia de locatari (proprietari) nu

poate suplini in privinta niciunei lucrari de constructii autorizatia de construire; contraventiile la
regimul autorizarii executarii lucrarilor de constructii pot fi savarsite si de catre persoane juridice
sanctiunea urmand a fi aplicata reprezentantului legal al acesteia; neafectarea structurii de
rezistenta a cladirii de catre lucrare conduce la lipsa de pericol social al faptei etc.

Conform art. 31 din Legea nr. 50/1991, dreptul de a constata contraventiile si de a aplica
sanctiunile prevazute de acest act normativ se prescrie in termen de 2 ani de la data savarsirii
faptei. Suntem in prezenta unui termen special de prescriptie, mai lung decat cele practicate, de
regula, in materie contraventionala, chiar si decat cel care era aplicabil in materia
constructiilor, intr-o forma anterioara modificarilor succesive aduse Legii nr. 50/1991 (de 3 luni).

Problema principala o reprezinta, in acest context, stabilirea momentului in care a inceput

cursul termenului de prescriptie. Intrucat contraventiile Ia regimul de autorizare a executarii
lucrarilor de constructii sunt susceptibile, in mod obiectiv, de mai multe perioade de timp, pentru
fixarea momentului inceperii lor, in literatura de specialitate au fost exprimate mai multe puncte
de vedere in aceasta privinta.

Astfel, in cadrul unei prime pozitii teoretice, s-a considerat ca, in domeniul lucrarilor de
constructii executate fara autorizatie, cel care savarseste faptele este pus intr-o stare
contraventionala ce subzista pe toata perioada incalcarii normelor prevazute in actul normativ
prin care se stabileste si sanctioneaza contraventia. Ca atare, nu s-ar putea considera, cu temei,
faptul ca termenul de prescriptie ar incepe sa curga de la momentul in care s-a actionat fara
autorizatie legala.

Dimpotriva, alti autori considera ca aceasta conceptie nu ar putea fi acceptata, intrucat ar

conduce la imprescriptibilitatea sanctionarii acestor contraventii, ceea ce este neconform
principiilor stabilite anterior prin Legea nr. 32/1968, iar in prezent prin O.G. nr. 2/2001

In sfarsit, intr-un al treilea punct de vedere, care se bazeaza pe teza contraventiei

continuate, permanente a primului, se adauga cerinta ca regimul juridic al prescriptiei
contraventionale, in cazul executarii lucrarilor de constructii fara autorizatie, sa fie vazut in
contextul ansamblului regimului juridic administrativ care reglementeaza materia la data
respectiva. In consecinta, termenul de prescriptie ar incepe sa curga de la inceperea executarii
lucrarilor si ar dura pana la implinirea perioadei de 2 ani de la terminarea, intreruperea sau darea
in folosinta. Legea nr. 50/1991, prin reglementarile sale, daca nu inlatura complet obiectul
controversei, contribuie, intr-o mare masura, la clarificarea acestuia, prin extinderea dreptului de
prescriptie la 2 ani, conferirea dreptului agentului constatator ca, odata cu aplicarea amenzii, sa
dispuna si oprirea executarii lucrarilor sau desfiintarea constructiilor nelegal realizate si
posibilitatea sesizarii instantei judecatoresti, daca contravenientii nu s-au conformat, pentru a
dispune, fie desfiintarea constructiilor, fie readucerea la starea initiala a constructiilor, precum si
a terenului ocupat de constructie.

Consideram ca rezolvarea problemei trebuie sa plece de la distinctia dintre contraventiile

continue si cele instantanee.

Astfel, contraventiile instantanee sunt cele care se realizeaza prin actiuni ori inactiuni
care se consuma printr-un singur act si pentru care termenul de prescriptie curge din momentul
in care actul a fost indeplinit.

In privinta contraventiilor continue, acestea constau intr-o actiune ori inactiune care se
prelungeste in timp, prin reiterarea constanta a vointei culpabile a autorului, dupa actul initial. In
acest caz, termenul de prescriptie curge din ziua cand activitatea contraventionala a luat sfarsit,
si nu din momentul disparitiei urmarilor sale.

Ca atare, termenul de prescriptie de 2 ani ar incepe sa curga diferentiat, dupa caz, pentru
contraventiile instantanee din ziua consumarii faptului, iar in privinta contraventiilor continue
din momentul consumarii activitatii contraventionale.

In acest sens, deoarece „instantele judecatoresti nu au un punct de vedere unitar in

legatura cu termenul de prescriptie a dreptului de a constata savarsirea contraventiei si de a
aplica sanctiunea, cu privire la stabilirea datei savarsirii contraventiei, precum si referitor la
efectele obtinerii autorizatiei de construire in timpul executarii lucrarilor sau dupa finalizarea
acestora”, Sectiile Unite ale Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia de indrumare nr. VII din 20
noiembrie 2000, au statuat ca:

Dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute de Legea nr. 50/1991 se

prescrie in termen de 2 ani de la data savarsirii faptei.
In cazul constructiilor in curs de executare data savarsirii faptei este data constatarii
contraventiei, iar in cazul constructiilor finalizate fapta se considera savarsita la data terminarii
constructiei.

Obtinerea autorizatiei de construire in timpul executarii lucrarilor sau dupa finalizarea acestora
nu inlatura caracterul ilicit al faptei, o atare imprejurare putand fi avuta in vedere numai la
individualizarea sanctiunii contraventionale.

In consecinta, imbratisand o asemenea teza, Curtea Suprema de Justitie (Inalta Curte de

Casatie si Justitie) - Sectiile Unite, prin decizia mentionata, pronuntata in solutionarea unui
recurs in interesul legii, a lamurit o serie de elemente importante in acest sens. Astfel, in legatura
cu data savarsirii contraventiei, instanta suprema a considerat ca, faptele contraventionale
stabilite prin Legea nr. 50/1991 constau in activitati a caror durata de savarsire in timp este
evidenta, depinzand de parcurgerea unor etape de realizare a lucrarilor. Or, in raport cu aceasta
modalitate specifica privind savarsirea faptei, care ii si imprima caracterul continuu,
contraventia trebuie considerata a fi comisa pe intregul parcurs al edificarii constructiei, astfel
incat ea poate fi sanctionata de la momentul inceperii lucrarilor pana la implinirea termenului
inscris in art. 31 din Legea nr. 50/1991. De aceea, este evident faptul ca, in cazul constructiilor
aflate in curs de executare, nu poate fi considerata si retinuta ca fiind data a savarsirii faptei
decat data constatarii contraventiei, iar in cazul constructiilor finalizate, data savarsirii faptei o
constituie data terminarii constructiei, momente de la care trebuie calculata si curgerea
termenului de prescriptie prevazut la art. 31 din lege.

De asemenea, prin aceeasi decizie, s-a statuat si faptul ca, efectuarea demersurilor pentru
obtinerea autorizatiei de construire si chiar obtinerea ei dupa inceperea lucrarilor, nu poate
justifica aprecierea potrivit careia persoana contravenienta ar fi fost de buna-credinta, atata timp
cat procesul-verbal de constatare a nerespectarii conditiilor cerute de lege este legal intocmit, iar
inceperea executarii oricaror lucrari, in sensul prevederilor imperative ale Legii nr. 50/1991 este
conditionata de obtinerea prealabila a autorizatiei de construire. De aceea, obtinerea autorizatiei
de construire pe parcursul executarii lucrarilor de constructii sau dupa finalizarea acestora nu
poate avea ca efect inlaturarea caracterului ilicit al faptei, ci constituie doar o imprejurare care
poate fi avuta in vedere numai la individualizarea sanctiunii contraventionale ce urmeaza a fi
aplicata.

Pe calea invocarii unei exceptii de neconstitutionalitate, s-a considerat ca, din cauza
„termenului scurtˮ de prescriptie prevazut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, nu pot fi sanctionati
toti cei care incalca prevederile legale in materie, indiferent cand a avut loc incalcarea, si s-ar
nesocoti astfel, in special, dispozitiile art. 16 alin. (1) – (2) (privind egalitatea in drepturi) si ale
art. 21 alin. (1) si alin. (3) (privind accesul liber la justitie), din Constitutie.

Reamintind jurisprudenta sa constanta, referitoare la institutia juridica a prescriptiei, prin

Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007, Curtea Constitutionala a statuat faptul ca exercitarea unui
drept de catre titularul sau nu poate avea loc decat intr-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor,
cu respectarea anumitor exigente carora li se subsumeaza si instituirea unor termene, dupa a
caror expirare, valorificarea respectivului drept nu mai este posibila. Institutia juridica a
prescriptiei, in general, si termenele in raport cu care aceasta isi produce efectele, au ca finalitate
exercitarea in conditii optime a unui drept subiectiv, prevenindu-se astfel eventualele abuzuri si
limitandu-se efectele negative asupra stabilitatii si securitatii raporturilor juridice de drept civil.

2.3. Contraventiile la regimul legal al autorizarii executarii lucrarilor de constructii

de drumuri.

Conform dispozitiilor art. 3 alin. (5) – (6) din Legea nr. 198/2004 privind unele masuri
prealabile lucrarilor de constructii de drumuri de interes national, judetean si local, certificatele
de urbanism pentru lucrarile ce fac obiectul acestei legi se elibereaza si se comunica Companiei
Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania - S.A., pentru lucrarile de interes
national, respectiv autoritatilor administratiei publice locale, pentru lucrarile de interes judetean
si local, in termen de 10 zile calendaristice de la data depunerii documentatiei, iar avizele,
acordurile, permisele si autorizatiile solicitate prin certificatele de urbanism, cu exceptia
acordului de mediu, vor fi eliberate si comunicate CNADNR-SA, pentru lucrarile de interes
national, respectiv autoritatilor administratiei publice locale, pentru lucrarile de interes judetean
si local, in termen de 25 de zile calendaristice de la data depunerii documentatiei pentru
eliberarea lor.

Pentru asigurarea respectarii termenelor de aducere la indeplinire a acestor obligatii, prin

art. 181 alin. (2), actul normativ sus mentionat a stabilit o contraventie speciala, constand in
„neeliberarea in termenele stabilite (…) a certificatelor de urbanism, avizelor, acordurilor,
permiselor si a autorizatiilor de autoritatile in a caror sarcina cade eliberarea lorˮ, precum si
sanctionarea savarsirii ei cu amenda cuprinsa intre 5.000 si 10.000 de lei. Potrivit prevederilor
alin. (4) al articolului sus mentionat, aceste dispozitii se completeaza in mod corespunzator cu
prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor.

In temeiul alin. (3) al aceluiasi articol, constatarea contraventiilor si aplicarea amenzilor

se fac de catre prefect, in calitatea sa de autoritate publica, reprezentant al Guvernului pe plan
local.

3. Raspunderea penala.

Daca Legea nr. 350/2001 nu stabileste nicio infractiune specifica in aceasta materie,
Legea nr. 50/1991, prin art. 24 alin. (1), a incriminat patru fapte, a caror savarsire constituie
infractiuni la regimul autorizarii lucrarilor de constructii:

a) executarea, fara autorizatie de construire sau de desfiintare, ori cu nerespectarea prevederilor

acesteia, a lucrarilor prevazute la art. 3 lit. b) din lege (respectiv, lucrari de construire,
reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum si orice
alte lucrari, indiferent de valoarea lor, care urmeaza sa fie efectuate la constructii reprezentand
monumente istorice, inclusiv la anexele acestora, identificate in acelasi imobil - teren si/sau
constructii, la constructii amplasate in zone de protectie a monumentelor si in zone construite
protejate, stabilite potrivit legii, ori la constructii cu valoare arhitecturala sau istorica deosebita,
stabilite prin documentatii de urbanism aprobate
b) continuarea executarii lucrarilor dupa dispunerea opririi acestora de catre organele de control
competente, potrivit legii

c) intocmirea ori semnarea proiectelor tehnice, precum si a documentatiilor tehnice - D.T pentru
autorizarea executarii lucrarilor de constructii pentru alte specialitati decat cele certificate prin
diploma universitara, in conditiile prevazute la art. 9 din lege (respectiv, de arhitect cu diploma
recunoscuta de statul roman - pentru proiectarea partii de arhitectura pentru obiective de
investitii cuprinse la toate categoriile de importanta a constructiilor supraterane si a celor
subterane de ingineri constructori si de instalatii, cu diploma recunoscuta de statul roman -
pentru partile de inginerie in domeniile specifice, pentru obiective de investitii cuprinse la toate
categoriile de importanta a constructiilor supraterane si subterane, precum si la instalatiile
aferente acestora; si de conductor arhitect, urbanist si/sau de subinginer de constructii, cu
diploma recunoscuta de statul roman - pentru cladiri de importanta redusa si aflate in afara
zonelor protejate, stabilite conform legii

d) refuzul emiterii certificatului de urbanism

Savarsirea acestor infractiuni se pedepseste cu inchisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu

amenda de la 1.000 lei la 5.000 lei.

Obiectul juridic il formeaza relatiile sociale reglementate de normele juridice imperative

referitoare la autorizarea executarii lucrarilor de constructii si, prin aceasta, asigurarea
interesului general privind urbanismul si a cerintelor de calitate (rezistenta si stabilitate) a unei
constructii.

Subiectul activ nemijlocit (autorul) poate fi orice persoana (nefiind circumstantiat) care
indeplineste conditiile cerute de lege si care savarseste una din faptele incriminate.

Infractiunile pot fi comise in toate formele de participatie: coautorat, instigare,

complicitate.

Subiectul pasiv este statul, in calitatea sa de reprezentant si aparator al interesului general

al societatii in asigurarea respectarii dispozitiilor legale privind autorizarea executarii lucrarilor
de constructii.

Latura obiectiva consta in diferitele actiuni prevazute in textele de incriminare.

In cazul infractiunii prevazute de art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991, elementul material
consta in actiunea de a executa fara autorizatie sau cu incalcarea prevederilor acesteia a
lucrarilor prevazute la art. 3 lit. b) din lege, care genereaza un pericol social sporit, intrucat
poarta asupra unor obiective (monumente istorice) supuse unui regim special de protectie si
conservare, fiind in prezenta unei infractiuni continue.

Rezulta ca infractiunea subzista si in situatia in care subiectul activ, desi poseda

autorizatie de constructie, nu respecta totusi dispozitiile cuprinse in acest act administrativ final
de autoritate. Infractiunea respectiva nu se consuma instantaneu, ci in timp, executarea lucrarilor
de construire, reparare, protejare, restaurare s.a. necesitand o anumita perioada, acestea fiind
realizate pe faze, etape etc.

Ca atare, faptuitorul comite infractiunea din momentul inceperii executarii lucrarilor de

construire si pana la finalizarea actului de construire. Actele infractionale se epuizeaza la data la
care lucrarea este complet terminata, deoarece numai din acest moment faptuitorul nu a mai
efectuat nimic ilegal legat de constructia respectiva. In raport de acest reper se determina si legea
aplicabila in timp, respectiv se solutioneaza si implicatiile din materiile amnistiei, gratierii si
prescriptiei.

In situatia faptei penale, reglementata de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991, elementul
material se exprima tot printr-o actiune, si anume, aceea de a continua executarea lucrarilor de
constructii, deci se duce mai departe realizarea lucrarii fara autorizatie sau cu incalcarea
prevederilor acesteia, dupa dispunerea masurii opririi lucrarilor de catre organele care au aplicat
amenda contraventionala.

Urmarea socialmente periculoasa imediata in cazul infractiunilor analizate consta, pe de

o parte, in crearea unei stari de pericol general pentru acele interese generale ale statului
referitoare la regimul autorizarii executarii lucrarilor de constructii si realizarii locuintelor, iar pe
de alta parte, in cauzarea unor prejudicii materiale, in sensul ca subiectul activ se sustrage de la
plata taxelor in vederea eliberarii autorizatiei si a celorlalte documente stabilite de lege.

Legatura de cauzalitate dintre urmarea imediata si oricare din faptele comentate rezulta
din insasi materialitatea lor - ex re

Referitor la fapta incriminata prin art. 24 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 50/1991, elementul
material consta in intocmirea ori semnarea proiectelor tehnice, precum si a proiectelor pentru
autorizarea lucrarilor de constructie pentru alte specialitati decat cele certificate prin diploma
universitara. Potrivit art. 9 din lege, documentatiile tehnice - D.T. si proiectele tehnice se
elaboreaza de colective tehnice de specialitate, se insusesc si se semneaza de cadre tehnice cu
pregatire superioara numai din domeniul arhitecturii, urbanismului, constructiilor si instalatiilor
pentru constructii, astfel:

a) de arhitect cu diploma recunoscuta de statul roman, pentru proiectarea partii de arhitectura

pentru obiective de investitii cuprinse la toate categoriile de importanta a constructiilor
supraterane si a celor subterane;

b) de ingineri constructori si de instalatii, cu diploma recunoscuta de statul roman, pentru partile

de inginerie in domeniile specifice, pentru obiective de investitii cuprinse la toate categoriile de
importanta a constructiilor supraterane si subterane, precum si la instalatiile aferente acestora;

c) de conductor arhitect, urbanist si/sau de subinginer de constructii, cu diploma recunoscuta de

statul roman, pentru cladiri de importanta redusa si aflate in afara zonelor protejate, stabilite
conform legii
 Infractiunile prevazute in Legea nr. 50/1991 sunt susceptibile de toate formele
imperfecte, insa legiuitorul a incriminat numai fapta consumata.

Infractiunea se consuma in momentul in care se comite oricare dintre actiunile

incriminate, moment in care se produce si urmarea socialmente periculoasa a faptei, adica starea
de pericol pentru ansamblul valorilor sociale aparate de lege.

Latura subiectiva consta in vinovatie, care se manifesta sub forma intentiei directe sau
indirecte. Prin urmare, faptuitorul prevede consecintele ce decurg din fapta sa si urmareste
(doreste) sau, cel putin, accepta producerea acestora.

Mobilul si scopul nu sunt prevazute in textul legal, dar, desigur, odata evidentiate si
dovedite, aceste elemente vor juca un rol semnificativ in individualizarea pedepsei.

Ca masura provizorie, organele de urmarire penala sesizate ori instanta, dupa caz, la
cererea organelor de control competente potrivit legii, pot dispune, pe tot parcursul procesului
penal, oprirea temporara a executarii lucrarilor. Totodata, potrivit prevederilor art. 32 alin. (1)
lit. a) - b) si alin. (4) din lege, prin hotararea judecatoreasca de condamnare, la cererea organelor
de control competente potrivit legii, se poate dispune, dupa caz, incadrarea lucrarilor in
prevederile autorizatiei sau desfiintarea constructiilor nelegal realizate. In conditiile art. 25 din
lege, in desfasurarea procesului penal, organele de inspectie si control care au constatat fapta au
un rol deosebit conferit prin lege, acestea fiind „obligate sa sesizeze organele de urmarire
penala” atunci cand constata savarsirea faptelor incriminate ca fiind infractiuni, putand cere
dispunerea masurii provizorii de oprire temporara a executarii lucrarilor, precum si obligarea
„prin hotararea de condamnare”, la masurile de intrare in legalitate prevazute de art. 32 alin. (1)
lit. a) - b) din lege.

Raspunderea civila.

Obligatia existentei autorizatiilor de urbanism nu a fost instituita pentru protejarea

drepturilor tertilor, ci numai pentru a raspunde anumitor consideratii de interes general. Ca atare,
prezenta sau absenta certificatului de urbanism si a autorizatiei de construire sunt fara efect
asupra drepturilor private ale tertilor. In acelasi timp, insa, acestea sunt eliberate sub rezerva
drepturilor tertilor. Problema care se pune este deci, de a vedea daca acestia au un drept la
respectarea regulilor de urbanism, pe care ar putea sa-l invoce pentru a cere repararea violarii
sale. Ea a fost ridicata in jurisprudenta franceza si, dupa multe ezitari, Curtea de Casatie a decis
ca un tert se poate prevala de violarea unei reguli de urbanism, dar actiunea in Raspunderea
civila nu poate fi admisa daca, in plus, nu face proba unei tulburari ori a unei pagube cauzata
prin respectiva incalcare.[13]

Pentru a da nastere la reparatie civila, violarea trebuie sa priveasca o regula de fond - o

servitute de urbanism (rezultata din Regulamentul General de Urbanism RGU ori din
regulamentele locale) ori o prescriptie impusa prin autorizatia de construire (rezultata prin
particularizarea cerintelor legale la specificul proiectului autorizat). Prejudiciul trebuie sa fie
personal si in relatie directa - de la cauza la efect - cu incalcarea acestor reguli. Daca constructia
este conforma autorizatiei de construire, nu opereaza angajarea raspunderii titularului sau,
aceasta putand interveni numai daca actul administrativ respectiv a fost anulat, ca fiind ilegal, de
catre instanta de contencios administrativ.

Referitor la natura actiunii care poate fi intentata, persoana lezata are deschisa la
dispozitie calea actiunilor petitorii. Aceasta concluzie, confirmata, de pilda, in Franta si de catre
jurisprudenta,[14] se bazeaza pe natura servitutilor de urbanism. Intr-adevar, in ciuda
similitudinilor terminologice, aceste servituti, spre deosebire de cele de drept civil, sunt stabilite
in interesul general, pentru a favoriza dezvoltarea armonioasa a aglomeratiilor umane si nu
pentru a servi un fond dominant. Ca atare, chiar daca impun proprietarilor de terenuri obligatii
reale, propter rem, ele nu creeaza drepturi reale, susceptibile de posesie, in beneficiul
detinatorilor de terenuri vecine. In consecinta, acestia din urma nu pot folosi actiunile posesorii,
care sunt admisibile numai pentru a proteja exercitiul unui drept real, ceea ce nu este cazul in
domeniul urbanismului.

In privinta solutiilor posibile, in situatia in care actiunea intentata este gasita ca fiind
fondata si este admisa, instanta de judecata poate dispune repararea, fie in natura - prin
conformarea ori demolarea constructiilor, ridicate cu violarea prescriptiilor de urbanism - fie
prin echivalent - sub forma daunelor interese, corespunzator circumstantelor concrete ale cauzei.
Temeiul de drept se afla in art. 1076 din Codul civil. Astfel, dupa ce art. 1075 din cod stabileste
ca, „orice obligatie de a face sau de a nu face se schimba in dezdaunari, in caz de neexecutare
din partea debitorului”, articolul urmator stipuleaza ca, „creditorul poate cere a se
distrui[16] ceea ce s-a facut, calcandu-se obligatia de a nu face si poate cere a fi autorizat a
distrui el insusi, cu cheltuiala debitorului, afara de dezdaunari” Obiectia care s-ar putea aduce
acestei consideratii, este aceea ca se recurge la invocarea unor prevederi legale referitoare la
Raspunderea contractuala, pentru a sanctiona abateri de la regulile de urbanism. Aplicarea
dispozitiilor art. 1076 din Codul civil ar necesita nerespectarea unui angajament, iar
constructorul, care violeaza o regula de urbanism, nu a contractat niciodata cu vecinul sau
obligatia de a construi, conform dispozitiilor sale. Totusi, si aici intervine specificul conferit de
dreptul urbanismului. Astfel, daca avem in vedere faptul ca servitutile de urbanism genereaza
obligatii propter rem, situatia tertului vecin, care a suferit un prejudiciu din faptul relei
cunoasteri sau necunoasterii acestor servituti, este comparabila cu cea a creditorului din norma
juridica civila invocata. In consecinta, el va putea, nu numai sa ceara daune-interese, ci si sa
pretinda debitorului executarea obligatiilor propter rem, puse in sarcina sa prin regulamentele de
urbanism.

O ipostaza speciala a problemei o reprezinta cele doua situatii in care, in conditiile art.
18 alin. (5) – (6) din Legea nr. 198/2004, este angajata Raspunderea civila a „institutiilor
1

vinovate' pentru pagubele cauzate.

Astfel, actul normativ respectiv stabileste ca - in situatia in care, din cauza lipsei unui
aviz, acord, permis sau a unei autorizatii, constructorii inregistreaza intarzieri in executarea
lucrarilor drumuri de interes national, judetean si local sau in cazul eliberarii unui aviz, acord,
permis sau a unei autorizatii unor terte persoane pentru imobilele supuse exproprierii - valoarea
daunelor pretinse va fi suportata de institutiile care se fac vinovate de depasirea termenelor
instituite prin lege.
 5. Sanctiuni specifice dreptului urbanismului.

In conceptia si practica traditionale, instantele de contencios administrativ nu pot decat

sa anuleze autorizatia de construire ori sa oblige administratia publica la emiterea certificatului
de urbanism sau a autorizatiei si, eventual, sa sanctioneze pecuniar organul administrativ
culpabil. Dimpotriva, spectrul posibilitatilor de sanctionare a nerespectarilor reglementarilor
legale privind regimul autorizatiilor de urbanism, aflat la indemana jurisdictiei ordinare, este
mult mai larg, mergand de la sanctiuni contraventionale, la acordarea de despagubiri civile si
pana la aplicarea de pedepse penale. Numai ca, in materie de urbanism si de constructii,
asemenea masuri sunt adesea atat insuficiente, cat si ineficiente, iar singura reparatie posibila
ramane demolarea imobilului nelegal construit. In plus, sanctiunea pecuniara este in acest
domeniu putin disuasiva pentru acest tip de operatiuni, care au mobilizat deja importante sume
de bani. Pentru a complini asemenea lipsuri, si a face efective respectarea si aplicarea regulilor
de urbanism, legiuitorul a prevazut unele sanctiuni specifice dreptului urbanismului, atat prin
obiectul (continutul) lor, cat si prin procedura de constatare si aplicare a acestora.

Masura suspendarii prevazuta de art. 62 alin. (11) din Legea nr. 350/2001.

O sanctiune specifica de drept al urbanismului, in corelatia sa cu dreptul constructiilor,

este prevazuta in art. 62 alin. (1 1 ) din Legea nr. 350/2001 (introdus in Sectiunea 7, „Urmarirea
aplicarii documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanismˮ, aferenta capitolului IV -
„Documentatii de amenajare a teritoriului si de urbanism', si nu in capitolul V - „Sanctiuniˮ)
potrivit caruia: „in situatia neactualizarii documentatiilor de urbanism pana la expirarea
termenelor de valabilitate prevazute prin hotararile de aprobare a acestora, se suspenda
eliberarea autorizatiilor de construire/desfiintare, conform legiiˮ. Este o masura care exprima
interdependenta dintre prescriptiile de urbanism si autorizatiile de construire, in sensul ca
acestea din urma reprezinta prima sanctiune administrativa a primelor.

Neintabularea in cartea funciara a constructiilor neautorizate.

Potrivit art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, constructiile executate fara autorizatie de
construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata
receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate si nu pot fi intabulate in
cartea funciara. Pentru aceste situatii, legiuitorul dispune aplicarea in continuare a sanctiunilor
prevazute de lege. Se observa faptul ca, aceasta sanctiune nu numai ca nu exclude ci,
dimpotriva, impune aplicarea in continuare a sanctiunilor contraventionale, penale sau civile,
dupa caz, corespunzatoare.

Sistarea lucrarilor de construire ca urmare a neafisarii panoului de identificare a

constructiei.

In realizarea dreptului la informare al cetatenilor, in considerarea interesului general al

activitatii in domeniul urbanismului, prin Ordinul nr. 63/N din 11 august 1998, modificat prin
Ordinul nr. 839 din 12 octombrie 2009, s-a instituit obligatia, pentru toate santierele de
constructii, de afisare, la loc vizibil, pe toata perioada de executare a lucrarilor de constructii
autorizate, a panoului de identificare a constructiei aflata in executie. In conditiile prevederilor
art. 3 din actul normativ respectiv, neindeplinirea acestei obligatii atrage ca sanctiune sistarea
imediata a lucrarilor, pana la intrarea in legalitate.

Restituirea subventiei primita in cazul desfiintarii constructiilor realizate nelegal.

Tot ca o sanctiune specifica domeniului, art. 32 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 instituie,
in sarcina persoanelor care au beneficiat de subventie pentru construirea unei locuinte si
impotriva carora s-a dispus masura desfiintarii constructiilor realizate nelegal, obligatia de a
restitui subventiile primite, cu plata dobanzilor legale pentru perioada in care le-au folosit.

Oprirea executarii lucrarilor si luarea masurilor de incadrare a lor in prevederile

autorizatiei de construire/desfiintare sau de desfiintare a constructiilor realizate nelegal

In materie de urbanism, sanctiunea contraventionala a incetat sa mai fie o simpla

sanctiune de drept administrativ si apare, mai degraba, ca o garantie a aplicarii (si deci o
sanctiune a neaplicarii) regulilor de urbanism. In consecinta, rolul de norme de constructie
revine prescriptiilor de urbanism, iar contraventia se constituie ca fiind una dintre sanctiunile
nerespectarii si neaplicarii lor. Aceasta situatie este deosebit de evidenta in cazurile prevazute de
art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, dispozitii care stipuleaza ca, odata cu aplicarea amenzii
pentru contraventiile prevazute la art. 26 alin. (1) lit. a) - b) din lege (executarea sau desfiintarea,
totala ori partiala, fara autorizatie a lucrarilor prevazute la art. 3 din lege, cu exceptia celor
mentionate la lit. b) a aceluiasi articol, de catre investitor si executant, respectiv executarea sau
desfiintarea, cu nerespectarea prevederilor autorizatiei si a proiectului tehnic, a acelorasi tipuri
de lucrari, precum si continuarea executarii lucrarilor autorizate fara solicitarea si obtinerea unei
noi autorizatii de construire in situatiile prevazute la art. 7 alin. (15) din lege, de catre investitor
si executant) se dispune oprirea executarii lucrarilor, precum si, dupa caz, luarea masurilor de
incadrare a acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a lucrarilor executate fara
autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, intr-un termen stabilit in procesul-verbal
de constatare si sanctionare a contraventiei. Decizia mentinerii sau desfiintarii constructiilor
realizate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se ia de catre
autoritatea administratiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice si a regulamentelor
aferente, avizate si aprobate in conditiile legii, sau, dupa caz, de instanta. Pentru lucrarile ce se
executa la cladirile clasate monumente istorice, precum si in zonele de protectie ale acestora, in
conditiile art. 28 alin. (2) din lege, este necesar avizul Ministerului Culturii si Patrimoniului
National. In cazul in care, la expirarea termenului de intrare in legalitate stabilit prin procesul
verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, contravenientul nu a obtinut autorizatia de
construire necesara, se aplica, de asemenea, masura desfiintarii.

Scopul de natura urbanistica, determinant, al acestor masuri-sanctiuni, rezulta din

posibilitatea, oferita de lege, ca in cazul in care organele competente de inspectie specializata si
control apreciaza ca lucrarile executate fara autorizatie de construire ori fara respectarea
prevederilor acesteia, indeplinesc sau pot indeplini conditiile de urbanism si constructibilitate
pentru eliberarea acestei autorizatii, sa stabileasca prin procesul-verbal de constatare si
sanctionare a contraventiei, un termen limita in care contravenientul poate solicita si obtine
autorizatia necesara sau una noua. Procedura specifica cunoaste doua faze: una administrativa,
asociata procesului de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii contraventionale a
amenzii si, implicit, efortului de intrare in legalitate, constand in dispunerea masurilor de oprire
a executarii lucrarilor fara autorizatie de construire sau, dupa caz, de incadrare a acestora in
prescriptiile autorizatiei, inclusiv posibilitatea acordarii unui termen pentru obtinerea autorizarii
administrative necesare, si cealalta, judecatoreasca, constand in continuarea actiunii de realizare
a regulilor imperative de urbanism, in situatia in care persoanele sanctionate contraventional au
oprit executarea lucrarilor, dar nu s-au conformat in termen celor dispuse prin procesul-verbal de
constatare si sanctionare a contraventiei, caz in care, organul de inspectie si
control competent care a aplicat sanctiunea va sesiza instantele judecatoresti pentru a dispune
dupa caz:

a) incadrarea lucrarilor in prevederile autorizatiei, sau

b) desfiintarea constructiilor realizate nelegal.

Daca instanta admite cererea, gasind-o admisibila si intemeiata, va stabili termenele

limita de executare a masurilor respective, nerespectarea acestor termene generand, in virtutea
art. 32 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, obligatia aducerii lor la indeplinire prin grija primarului,
cu sprijinul organelor de politie, cheltuielile urmand sa fie suportate de catre persoanele
vinovate. Intr-o decizie, in speta, Curtea Constitutionala a precizat faptul ca „nu se poate sustine
ca prin desfiintarea unei constructii nelegal executate s-ar incalca dreptul de proprietate, intrucat
demolarea, dispusa de o instanta judecatoreasca la finalul unui proces in care s-au putut formula
aparari si administra probe, este consecinta nerespectarii de catre constructor a prevederilor
imperative ale legii privitoare la autorizarile necesare edificarii imobilului respectiv. In ceea ce
priveste necesitatea emiterii unei autorizatii prealabile de desfiintare a constructiei, prevazuta la
art. 8 din lege, de catre presedintii consiliilor judetene, de primarul general al Municipiului
Bucuresti sau de primari, dupa caz, se constata ca aceasta obligatie nu incumba, in mod evident,
instantelor de judecata, care pot dispune demolarea prin, hotarare judecatoreasca, in virtutea
prerogativei lor generale de jurisdictieˮ.

De altfel, art. 63 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991,
aprobate prin Ordinul nr. arata ca „lucrarile de desfiintare a unor constructii/lucrari executate fara
autorizatie sau cu incalcarea prevederilor acesteia, dispuse de organele de control abilitate sau de
instanta, se pot executa fara a fi necesara emiterea unei autorizatii de desfiintare

De la aceasta procedura de realizare a prescriptiilor imperative de urbanism, pe calea

radicala a desfiintarii constructiilor nelegal realizate, Legea nr. 50/1991 prevede doua exceptii.

Prima, stabilita prin art. 33 alin. (1) – (3) din lege, se refera la posibilitatea ca atat
constructiile executate fara autorizatie de construire pe terenuri apartinand domeniului public sau
privat al statului, cat si constructiile, lucrarile si amenajarile cu caracter provizoriu executate pe
terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor
vor putea fi desfiintate pe cale administrativa de autoritatea administratiei publice de pe raza
unitatii administrativ-teritoriale unde se afla constructia, fara emiterea unei autorizatii de
desfiintare, fara sesizarea instantelor judecatoresti si pe cheltuiala contravenientului Procedura
speciala se poate declansa din oficiu de catre autoritatea administratiei publice de pe raza unitatii
administrativ-teritoriale unde se afla constructia sau la solicitarea proprietarului ori a
administratorului legal al terenului apartinand domeniului public sau privat al statului, iar in
cazul neindeplinirii de catre autoritatea administratiei publice competenta a procedurii de
desfiintare, in termen de 15 zile calendaristice de la data solicitarii, proprietarul sau
administratorul legal al terenului apartinand domeniului public ori privat al statului va putea
trece de indata la desfiintarea constructiilor executate fara autorizatie de construire. Pentru
realizarea masuri de desfiintare precizate, in temeiul art. 33 alin. (5) din lege, autoritatile publice
competente pot contracta efectuarea acestor servicii cu societati comerciale specializate in astfel
de lucrari, in conditiile legii.

O a doua exceptie este reglementata prin art. 33 alin. (4) din lege si consta in posibilitatea
desfiintarii, pe cale administrativa, de catre autoritatea administratiei publice competenta, fara
sesizarea instantelor judecatoresti si pe cheltuiala contravenientului, a constructiilor executate
fara autorizatie de construire pe terenuri apartinand domeniului public sau privat al judetelor,
oraselor ori comunelor.

Din perspectiva categoriilor juridice clasice, oprirea executarii lucrarilor ori sistarea
imediata a acestora apar ca masuri conservatorii, cu caracter executoriu si temporar pana la
stabilirea, cu caracter definitiv, a situatiei de drept si de fapt. Dimpotriva, masurile de restabilire
a situatiei anterioare, prin incadrarea lucrarilor in prevederile autorizatiei ori prin desfiintarea
constructiilor nelegal realizate au un caracter mixt, atat de pedeapsa, cat si de despagubire civila,
fara a putea fi ignorata, desigur, specificitatea care decurge din obiectivul general prioritar
urmarit: asigurarea realizarii prescriptiilor regulilor de urbanism.

Caracterul de independenta in raport cu sanctiunile administrative si specificitatea

masurilor din dreptul urbanismului rezulta si din natura executorie a acestora, precum si din
modul de operare al prescriptiei.

Astfel, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, plangerea formulata impotriva
procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, in termen de 15 zile calendaristice
de la data inmanarii sau comunicarii acestuia, suspenda numai executarea sanctiunii amenzii, dar
nu suspenda si masura de oprire a executarii lucrarilor nelegal executate, dispusa odata cu
aplicarea sanctiunii contraventionale, in temeiul art. 28 alin. (1), respectiv al art. 29 alin. (2) din
acelasi act normativ.

Referitor la problema prescriptiei, este de remarcat si faptul ca textul art. 31 din Legea nr.
50/1991, care reglementeaza in aceasta materie, stabilind un termen special de 2 ani de Ia data
savarsirii faptei, se refera la prescrierea „dreptului de a constata contraventiile si de a aplica
amenzileˮ prevazute la art. 26 din lege.

Totodata, reglementarea aferenta raspunderii contraventionale si aplicarii sanctiunilor in

materiile urbanismului si constructiilor distinge, de exemplu, intre sanctiunea „aplicarii amenziiˮ
si masura „opririi executarii lucrarilorˮ ori masurile „de incadrare a lucrarilor in prevederile
autorizatieiˮ sau de „desfiintare a lucrarilor realizate nelegalˮ (fara autorizatie ori cu
nerespectarea prevederilor acesteia.
 O atare omisiune cu valoare de delimitare, poate avea, cel putin, trei semnificatii: fie ca in
privinta dispunerii masurilor de oprire a executarii lucrarilor de constructii, de incadrare a
acestora in prevederile autorizatiei sau de desfiintare a lucrarilor nelegal executate (fara
autorizatie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia), indiferent de procedura urmata, s-ar putea
aplica termenul general de prescriptie de 3 ani, fie ca in acest domeniu nu ar putea opera o
asemenea institutie juridica, nefiind in prezenta „aplicarii unei sanctiuni”, fie ca aplicarea acestor
sanctiuni ar putea fi imprescriptibila in materiile urbanismului si constructiilor.

In dezlegarea problemei, consideram ca trebuie pornit de la unele aprecieri de principiu.

Astfel, asa cum s-a aratat in jurisprudenta Curtii Constitutionale, prin obligatia obtinerii
autorizatiei de constructie si prin tragerea la raspundere a celor ce nu respecta aceasta obligatie,
se protejeaza un interes general: drepturile si libertatile celorlalte persoane.

In consecinta, s-a retinut ca activitatea de edificare sau de desfiintare a lucrarilor de

constructii, de orice natura, trebuie sa se supuna rigorilor legii, nefiind justificata sustinerea
autorului exceptiei invocata cu privire la instituirea unui regim al autorizarii diferentiat in functie
de tipul de proprietate.

De altfel, in sprijinul celor de mai sus sunt si dispozitiile art. 1 pct. 2 din Protocolul
aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, care
prevad faptul ca statele semnatare ale Conventiei pot „adopta legile pe care le considera necesare
pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului general ()”. In acest sens, si Curtea
Europeana a Drepturilor Omului (CEDO), in cauza Meillacher si altii impotriva Austriei in anul
1989, a statuat faptul ca astfel de legi sunt „necesare si obisnuite in domeniul constructiilor, care,
in societatile moderne, sunt o preocupare centrala a politicilor economice si sociale. Pentru a
implementa astfel de politici, legislativul trebuie sa aiba o larga marja de apreciere atat in ceea ce
priveste stabilirea existentei unei probleme de interes public ce necesita masuri de control, cat si
in alegerea unor modalitati de aplicare detaliate pentru implementarea masurilor vizate”.

Din preocuparea de a da satisfactie doctrinei clasice in materie si avand in vedere

asemenea considerente preliminare, se poate conchide si sustine ca nerespectarea obligatiei de
executare a lucrarilor de constructii in baza si in conditiile unei autorizatii administrative de
urbanism prealabile, genereaza o stare de nelegalitate continua si permanenta, atata timp cat
persista neconformitatea fata de prescriptiile cuprinse in planurile de urbanism si regulamentele
aferente.

In sfarsit, o serie de particularitati prezinta si actiunea jurisdictionala de urbanism.

Titularii sai sunt, in primul rand, organele de inspectie si control, ca organisme specializate
pentru realizarea disciplinei in urbanism, amenajarea teritoriului, autorizarea executarii lucrarilor
de constructii, precum si in aplicarea unitara a prevederilor legale in domeniul calitatii in
constructii. Acestea au prerogativele si obligatiile legale de a sesiza organele de urmarire penala
in cazul savarsirii infractiunilor prevazute de art. 24 din Legea nr. 50/1991, de a dispune masura
opririi executarii lucrarilor si, dupa caz, masurile de incadrare a acestora in prevederile
autorizatiei ori de desfiintare a acestora (in cadrul fazei administrative), respectiv de a sesiza
instantele judecatoresti pentru a dispune aceste masuri - prevazute de art. 32 alin. (1) lit. a) - b)
din Legea nr. 50/1991 - (in realizarea etapei judiciare).
 Executarea silita a sanctiunilor specifice de drept al urbanismului este incredintata, de
asemenea, unor organe chemate sa asigure respectarea regulilor de urbanism si a intereselor
aferente ale colectivitatilor locale, respectiv primarului si structurilor specializate din aparatului
propriu al primariilor.

5. Concluzii.

Realizarea regulilor de urbanism constituie un proces complex, multidimensional, care

presupune implicarea mai multor factori (urbanistici, tehnico-juridico-administrativi, economici,
etc.), utilizarea unor instrumente diverse (strategice, de planificare, administrative, juridice, s.a.)
si parcurgerea anumitor etape, bine delimitate si cu finalitati precise. Un rol important revine, in
acest context, controlului administrativ realizat prin mijloace specifice, mai ales de catre
autoritatile administratiei publice locale si care poate fi: preventiv - pe calea emiterii, in urma
procedurii speciale, a unor acte administrative de urbanism precum certificatul de urbanism si
autorizatia de construire - concomitent - respectiv in timpul executarii lucrarilor, prin declaratia
de incepere a acestora, adresata primariei si structurii teritoriale a Inspectoratului de Stat in
Constructii – I.S.C., inspectii de conformitate - si ulterior - prin eliberarea unui certificat de
conformitate.

Acest complex de operatiuni tehnico-juridico-administrative si de acte administrative de

urbanism este supus unui regim juridic specific, derogator, in multe privinte, de la regimul clasic
al dreptului administrativ.

Dintre acestea, autorizatiile de urbanism ridica o serie de probleme noi in literatura de

specialitate si practica judiciara, sub aspectul naturii juridice, al procedurii de instrumentare si
eliberare, al efectelor juridice pe care le are, precum si al contenciosului pe care il pot genera.

Aflata inca intr-o etapa incipienta, de cristalizare, legislatia romaneasca de urbanism are
nevoie de o dezvoltare rapida si adecvata, insotita de solutii practice, la nivelul jurisprudentei,
menite sa promoveze interesul general de amenajare urbanistica moderna, de tip european.

Decizia nr. 820 din 13 noiembrie 2007 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a

prevederilor art. 28 alin. (1) si alin. (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii
lucrarilor de constructii, in M. Of. nr. 813 din 28 noiembrie 2007.

Intr-o hotarare judecatoreasca ramasa, din fericire, singulara, s-a considerat ca hotararea
consiliului local de aprobare a PUG al unui municipiu prin care se incalca limita unei comune
este exceptata controlului judecatoresc in procedura Legii contenciosului administrativ,
necompetenta materiala a instantelor fiind absoluta, intrucat Legea administratiei publice locale
prevede imperativ ca delimitarea comunelor, oraselor si judetelor se face printr-o procedura
speciala, respectiv prin lege si cu consultarea prealabila a locuitorilor, prin referendum (Curtea
de Apel Targu Mures, decizia civila nr. 46/R/26.02.2004, in vol. L. Uta, C. Jora
(coord.), Culegere de practica judiciara, semestrul 1/2004, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, p.
153). Faptul ca printr-o hotarare a consiliului local de aprobare a unui PUG s-a incalcat legea,
nu-i schimba natura juridica de act administrativ (de urbanism) ci, eventual, determina nulitatea
sa partiala, in cazul de fata in privinta delimitarii teritoriului celor doua localitati, restul actului
ramanand valabil. Totodata, de precizat ca nu este rolul PUG de a delimita teritoriul
administrativ al unei unitati administrativ-teritoriale, acesta cuprinzand reglementari pe termen
scurt, la nivelul intregii unitati administrativ teritoriale de baza cu privire la probleme precum:
stabilirea si delimitarea teritoriului intravilan in relatia cu teritoriul administrativ al localitatii,
stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, zonificarea functionala in corelatie cu
organizarea retelei de circulatie s.a. (art. 46 alin. (2) din Legea nr. 350/2001). Ca atare, hotararea
consiliului local de aprobare a PUG ramane un act administrativ, supus contenciosului
administrativ, reglementat prin Legea nr. 554/2004, chiar si in situatia in care, incalcand legea,
stabileste si limitele teritoriului administrativ al unei localitati, alaturi de alte elemente aferente
scopului sau conferit prin lege.

„Autorizatia de construire este un act administrativ, iar conform Legii contenciosului

administrativ este lipsita de interes nulitatea relativa sau absoluta invocata in conditiile in care
autorizatia de construire a fost analizata in mod corect de catre instanta de fond din punctul de
vedere al legalitatii, respectiv al conditiilor legale si al actelor care au existat la data aprecierii
legalitatii emiteriiˮ (Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VlII-a de contencios administrativ si
fiscal, decizia nr. din noiembrie in vol. Curtea de Apel Bucuresti, Culegere de practica judiciara
in materie de contencios administrativ si fiscal, Ed. Wolters Kluwer, Bucuresti, p.

„Instanta de fond a constatat corect ca Municipiul Bucuresti, in calitate de proprietar al terenului

pe care sunt efectuate lucrarile de constructie autorizate, este titular de drepturi si obligatii in
raportul de drept administrativ dedus judecatii si are interes sa nu fie afectata peisagistica
parcului (…)ˮ (Curtea de Apel Bucuresti. Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal,
decizia nr. din ianuarie in vol. Curtea de Apel Bucuresti, () op. cit p.

Masura exceptionala a suspendarii executarii unui act administrativ poate fi dispusa de instanta,
doar cu respectarea cumulativa a conditiilor prevazute de art. 14 alin. (1) care se raporteaza la
art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenta cazului bine justificat si a unei pagube
iminente. Or, intrucat se invoca, in raport de normele in materie si de cerintele din certificatul de
urbanism, atat incalcarea cerintelor legale la emiterea autorizatiei de construire atacata si excesul
de putere, cat si faptul ca, prin edificarea constructiei s-ar produce pagube iminente prin
afectarea structurii de rezistenta a imobilului reclamantului, situate la limita vecinatatii construite
ce se edifica in baza autorizatiei atacata, sunt indeplinite conditiile legale pentru suspendarea
executarii actului administrative atacat (Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a de contencios
administrativ si fiscal, decizia nr. 1397 din 13 noiembrie 2006, in vol. Curtea de Apel Bucuresti
(). op. cit p. 546).

Ca, de pilda, decizia nr. 607 din iunie 1994 a Curtii de Apel Bacau, Sectia de contencios
administrativ.

Curtea Suprema de Justitie, Sectia de contencios administrativ, decizia nr. 902 din 7 aprilie 1999.
In prima hotarare de condamnare a Romaniei pentru incalcarea dreptului la un proces echitabil in
materie contraventionala (CEDO, hotararea din 4 octombrie 2007, cauza nr.
28.183/2003, Anghel/c./Romania) Curtea a apreciat ca depenalizarea contraventiei nu pune in
sine probleme, ci nerespectarea garantiilor fundamentale, precum prezumtia de nevinovatie, care
protejeaza individul fata de posibilele abuzuri ale autoritatilor. Intr-o procedura care poate fi
calificata „penalaˮ, o atare garantie este chemata sa stabileasca echilibrul intre autorii prezumati
ai faptelor interzise de lege si autoritatile insarcinate cu urmarirea si sanctionarea lor.

Distruge, desfiinta.

In ceea ce priveste competenta de a sesiza instanta de judecata pentru nerespectarea masurilor

dispuse prin procesul-verbal de constatare a contraventiei, aceasta apartine, in mod justificat,
acelorasi organe abilitate sa constate si sa aplice sanctiuni pentru nerespectarea prevederilor
referitoare la autorizarea executarii lucrarilor de constructii.

Pe de alta parte, fiind declansat un proces, chiar si la sesizarea organului care a intocmit
procesul-verbal de constatare a contraventiei, instanta de judecata este cea care va solutiona
cauza si va dispune masurile corespunzatoare, in cadrul unui litigiu de natura sa asigure partilor,
deci si paratului, toate garantiile procedurale pe care le presupune exercitarea liberului acces la
justitie si dreptul la un proces echitabilˮ (Decizia Curtii Constitutionale nr. 676 din 12 iunie
2008, M. Of. nr. 513 din 8 iulie 2008).

Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a

dispozitiilor art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991.

Fiind sesizata cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 33 alin. (4) din Legea nr.
50/1991, Curtea Constitutionala a constatat ca „art. 33 instituie o exceptie de la regula stabilita
prin prevederile art. 32 din Legea nr. 50/1991, potrivit careia in cazul in care persoanele
sanctionate contraventional au oprit executarea lucrarilor, dar nu s-au conformat in termen celor
dispuse prin procesul-verbal de constatare a contraventiei (…) organul care a aplicat sanctiunea
va sesiza instantele judecatoresti (…)ˮ. Asadar sintagma „fara sesizarea instantelor judecatoresti
si pe cheltuiala contravenientuluiˮ din cuprinsul art. 33, criticat ca fiind neconstitutional,
„vizeaza autoritatea administratiei publice locale competenta, iar nu, asa cum sustine autorul
exceptiei, pe proprietarul constructiei, care ar fi astfel lipsit de un cadru procesual, unde sa-si
apere dreptul, invocand aparari pe fond sau de proceduraˮ. Decizia nr. 56 din 16 ianuarie 2007,
in M. Of. nr. 88 din 5 februarie 2007.

Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor
art. 1 - 3, art. 6 – 8 si art. 24 - 28 din Legea nr. 50/1991, publicata in M. Of. nr. 709 din 5 august
2005.