Exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

1. Preliminarii. Textul constituţional cuprins în art. 135(6) prevede că: “Proprietatea

privată este, în condiţiile legii, inviolabilă”. În privinţa exproprierii pentru cauză de
utilitate publică, doctrina oscilează în a o considera o limitare a caracterului inviolabil
al proprietăţii, o restrângere legală a dreptului de proprietate sau, în fine, un mod de
dobândire a dreptului de proprietate publică.17 O altă opinie susţine că expropierea
este distinctă de îngrădirile dreptului de proprietate, pentru că ea duce, alături de
confiscare, la încetarea dreptului de proprietate. 18

Persoana fizică şi persoana juridică au dreptul la respectarea dreptului de proprietate asupra

bunurilor lor. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate
publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional
cuprinse în Convenţia Europeană pentru Drepturile Omului.

2. Noţiune şi reglementare. Pentru a înţelege noţiunea şi a putea defini exproprierea,

este necesar a se arăta cadrul normativ de reglementare. Faţă de importanţa şi
caracterul excepţional pe care îl prezintă exproprierea reglementarea de prncipiu este
cuprinsă în Legea fundamentală, art. 41 alin. 3 dispune că: “Nimeni nu poate fi
expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi
prealabilă despăgubire”.

În literatura juridică exproprierea nu este considerată doar o îngrădire a dreptului de

proprietate de felul celor analizate succint în secţiunea precedentă ci constituie o excepţie de
la caracterele inviolabil şi absolut al dreptului de proprietate.

Ideea că exproprierea este o limitare a dreptului de proprietate specifică raporturilor de drept

civil este desprinsă iniţial din evocarea de principiu cuprinsă în art. 481 C.civ., conform căruia
nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauză de utilitate publică
şi primind o dreaptă şi prealabilă despăgubire.

În regimul constituţional al statelor moderne, reglementat în sec. XX, reglementările complete

şi cu caracterul de principiu al acestei măsuri sunt cu mult mai importante, depăşesc sfera de
drept privat al dreptului civil.

Faţă de consecinţele pe care le prezintă în aplicarea prevederilor constituţionale a fost

adoptată Legea nr. 33/1994, privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică care
stabileşte sfera bunurilor imobile care pot face obiectul expresii, precum şi cadrul în care se
aplică această procedură specială, începând de la declararea de utilitate publică şi până la
soluţionarea cererii de către instanţele de judecată competente.

Tot în legătură cu exproprierea art. 7 lit. c din Legea nr. 213/1998, privind domeniul public, o
prevede expres ca un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică.

Din analiza evoluţiei conceptului de expropriere în doctrina juridică, ancorat în dispoziţiile

legale care o reglementează şi principiul proprietăţii astfel cum acesta rezultă din conţinutul
actual al dreptului de proprietate, putem considera exproprierea pentru cauză de utilitate
publică măsura legală de trecere în proprietatea statului a unor bunuri imobile aparţinând în
proprietatea privată a unor persoane fizice sau juridice, un mod de dobândire al proprietăţii
publice prevăzut de lege ca o excepţie de la caracterele absolut şi inviolabil al dreptului de
proprietate privată. Exproprierea este un mod de dobândire prevăzut de lege (art. 7 din Legea
nr. 213/1998) şi s-ar putea susţine că se încadrează în cele enumerate de art. 645 C.civil.”19

În procedura de expropriere sunt angrenate în mod preponderent autorităţi administrative ceea

ce dă instituţiei exproprierii natura juridică specifică dreptului public, dar având în vedere
faptul că cei interesaţi pot conveni atât asupra modalităţii de transfer a dreptului de proprietate
cât şi modalitatea despăgubirilor se poate aprecia şi ca o convenţie a părţilor, transferată din
dreptul administrativ în dreptul civil. Dar aceasta nu operează pe deplin pentru că
exproprierea este premisa, iar acordul părţilor dat cu îndeplinirea cerinţelor de fond şi de
formă specifice actelor juridice civile, au menirea să simplifice procedurile supuse unor acte
de autoritate administrativă şi judecătorească.

3. Obiectul exproprierii. Cum deja am arătat, după cum rezultă şi din examinarea
prevederilor art. 2 din Legea nr. 33/1994, pot fi expropriate numai bunurile imobile
care constituie proprietatea perosanelor fizice sau juridice, precum şi cele aflate în
proprietatea privată a unităţilor adminsitrativ-teritoriale (comune, oraşe, municipii şi
judeţe, art. 4 din Legea nr. 69/1999). Imobilele aflate în proprietatea privată a
comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, pot fi expropriate numai în măsura în
care utilitatea publică ce se declară este de interes naţional. Atunci când utilitatea
publică este de interes local, titularul dreptului de proprietate care este unitatea
administrativ-teritorială, poate trece bunul din proprietate privată în proprietate
publică, prin afectarea acestuia unei utilităţi publice, fără a mai fi nevoie de
expropriere.

În context, este de la sine înţeles, că bunurile proprietate publică nu mai pot face obiectul
măsurii de expropriere, pentru că ar fi un non-sens.  Bunurile găsindu-se deja în domeniul
public li se pot da afectările specifice acestui domeniu, fără a mai fi nevoie de o “auto
expropriere”. Prin măsuri administrative şi acte de autoritate publică al autorităţii
administrative competente a statului sau al unităţilor administrative după caz, acestea pot fi
luate oricând fără a mai fi puse în legătură cu măsura exproprierii.

Legea se referă la bunuri imobile fără a face distincţie între imobile potrivit clasificării
acestora: imobile prin natura lor; imobile prin destinaţie şi bunuri imobile prin obiectul la care
se aplică. Exproprierea nu are loc pentru a fi folosite ca atare, ci pentru realizarea unor lucrări
publice.

4. Procedura de expropriere. Datorită interesului şi caracterului său excepţional, Legea

nr. 33/1994 stabileşte în detaliu procedura de expropriere, în urma căreia să opereze
transferul bunului imobil din proprietatea privată în proprietatea publică. Etapele
reglementate de lege sunt: a) utilitatea publică şi declararea ei; b) măsuri
premergătoare exproprierii concepută ca o fază pur administrativă; c) exproprierea şi
stabilirea despăgubirilor în faza judiciară.
4.1. Utilitatea publică, este o condiţie esenţială a exproprierii şi este prevăzută de art. 3 din
Legea nr. 33/1994, care prevede că exproprierea nu poate fi hotărâtă decât după ce utilitatea
publică a fost declarată. Luccrările care pot să ducă la expropriere, fiind de utilitate publică
sunt prevăzute de art. 6 din lege şi se referă la lucrări de interes naţional sau local. Ori de câte
ori se urmăreşte a se efectua o lucrare de interes public determinată, legiuitorul foloseşte
exprimarea că utilitatea publică trebuie declarată pentru fiecare caz în parte.

Pentru lucrări de interes naţional utilitatea publică se declară de Guvern iar pentru cele de
interes local, aceasta se declară de către consiliile judeţene sau consiliul general al
municipiului Bucureşti, după caz. Atunci când lucrările sunt de interes local şi se desfăşoară
pe teritoriul mai multor judeţe, utilitatea publică este declarată de o comisie compusă din
preşedinţii consiliilor judeţene respective, iar în caz de dezacord, aceasta poate fi declarată de
Guvern.

Atunci când sunt supuse exproprierii lăcaşuri de cult, monumente, ansambluri şi situri
istorice, cimitire sau alte aşezăminte de valoare naţională deosebită ori lucrări urbane sau
rurale în întregime, indiferent de natura lucrărilor care urmează a fi executate, sunt
considerate situaţii speciale când utilitatea publică se declară numai prin lege (art. 7 alin.3). În
atare situaţie apreciem că instanţa de judecată, are un rol redus, pentru că ea nu poate valida
sau invalida legea, pentru că instanţele sunt chemate să aplice legea şi aici au de aplicat 2 legi,
respectiv dispoziţiile Legii nr. 33/1994 şi cele ale legii de expropriere ordinară dată în
aplicarea celei dintâi.

Declararea de utilitate publică este condiţionată de cercetarea prealabilă a oportunităţii

exproprierii şi condiţionată de înscrierea lucrărilor în planurile urbanistice şi de amenajare a
teritoriului, aprobate conform legii, când sunt incidente prevederile Legii nr. 50/1991, de către
comisii abilitate de organul administrativ competent (guvernul României), după criteriile
prevăzute de art. 8-10 ale legii.

Actul de declarare a utilităţii publice, care este un act administrativ, este supus publicităţii
prin afişare la sediul consiliului local în a cărui rază este situat imobilul şi publicarea în
Monitorul Oficial, în cazul celei de interes naţional sau în presa locală, dacă este utilitate
publică de interes local. Şi în privinţa publicităţii fac excepţie actele prin care se declară
utilitatea publică în vederea executării unor lucrări privind apărarea ţării şi siguranţa naţională
(art.11 din lege). Fără îndoială că, ţinând seama de organul emitent, este un act administrativ
şi face parte din categoria celor de autoritate, emise în mod unilateral. Ca act administrativ,
care nu are altă denumire (hotărâre, decizie, dispoziţie, ordin etc), actul de declarare a utilităţii
publice poate fi atacat, prin acţiuni în contencios administrativ, în conformitate cu Legea nr.
29/1990, termenele şi condiţiile sunt cele ale art. 1 şi 5 din lege. 20

4.2. Măsuri premergătoarre exproprierii, care sunt concepute ca o fază administrativă. Ele
urmează după declararea de utilitate publică, constând, în primul rând în aceea că
expropriatorul, respectiv statul prin organismele desemnate de Guvern, pentru lucrările de
interes naţional şi autorităţile la nivel local (judeţele, municipiile, oraşele sau comunele)
pentru cele de interes local, vor executa planurile cuprinzând terenurile şi construcţiile
propuse spre expropriere, cu indicarea numelui proprietarilor, precum şi a ofertelor de
despăgubire.
Propunerile de expropriere a imobilelor şi procesul verbal în care  s-au consemnat rezultatele
cercetării prealabile se vor notifica persoanelor fizice sau juridice titulare de drepturi reale
asupra imobilelor vizate spre expropriere.

Proprietarii şi titularii altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză pot face întâmpinare în
termen de 45 zile de la primirea notificării. Dacă comunicarea notificării nu s-a făcut în scris,
apreciem că nu se poate trece la următoarea fază a exproprierii.

Întâmpinările se soluţionează în termen de 30 zile de către o comisie numită şi constituită

conform art. 15 şi care lucrează după procedura prevăzută de art. 16 şi 17 din lege. Termenul
de 30 de zile este un termen de recomandare şi motivat poate fi prelungit de către comisie.

Activitatea comisiei se finalizează prin adoptarea unei hotărâri motivate, care prezintă punctul
de vedere al expropriatorului şi pe care poate să-l accepte sau să îl respingă. Dacă este cazul
hotărârea va consfinţi, dacă este cazul, învoiala între părţi, sub luarea semnăturii acestora.
Hotărârea se comunică părţilor în următoarele 15 zile de la adoptare.

În cazul în care comisia respinge propunerile expropriatorului, acesta are posibilitatea să

refacă dosarul şi să vină cu noi propuneri. În situaţia în care şi noile propuneri sunt respinse
de către comisie, părţile interesate (expropriatorul, proprietarii şi titularii altor drepturi reale)
asupra imobilului propus pentru expropriere pot introduce o contestaţie împotriva hotărârii la
curtea de apel în raza de competenţă a căreia este situat imobilul. Considerăm că şi în cazul
admiterii propunerii, în măsura în care este apreciată ca nelegală şi afectează un interes
subiectiv poate fi atacată prin acţiune în contencios administrativ potrivit art. 20 din Legea nr.
29/1990. 21

4.3. Exproprierea şi stabilirea despăgubirilor. Soluţionarea cererii de expropriere propriu-

zisă formulată de expropriator revine spre soluţionare în competenţa materială a tribunalului
de la locul situării imobilului, conform art.2 lit.e din C.pr.civ. În proces, pentru respectarea
principiului contradictorialităţii, vor fi citate toate persoanele care au un interes legitim asupra
drepturilor ce decurg din acel imobil şi pe care măsura exproprierii le poate afecta în vreun fel
şi cu participarea obligatorie a procurorului. Aceştia sunt: expropriatorul în calitate de
reclamant, proprietarii, titularii unor dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, posesorii,
moştenitorii acestor titulari, creditorii ipotecari, creditorii privilegiaţi, chiriaşi, arendaşi,
locatari, cu care au edificat construcţii sau plantaţii, superficiarii etc, care pot fi pârâţi,
intervenienţi, chemaţi în garanţie.

Instanţa va administra probele necesare în vederea verificării şi stabilirii dacă sunt întrunite
toate condiţiile cerute de lege pentru expropriere, fără a putea repune în discuţie acele
probleme de fond specifice fazelor anterioare ale procedurii de expropriere care odată
parcurse şi epuizate sunt considerate legale şi intrate în puterea lucrului judecat.  Tribunalul
va dispune şi asupra despăgubirilor cuvenite celor îndreptăţiţi şi care figurează cu diferite
calităţi procesuale în proces. În această fază sunt posibile înţelegerile între expropriat şi
expropriator, de care instanţa va lua act fie după regulile privitoare la achiesarea părţii potrivit
art. C.pr.civ. fie va consfinţi tranzacţia părţilor întocmită în condiţiile art. 1701-1704 C.civ.
prin hotărâre de expedient pronunţată în condiţiile art. 271-272 C.pr.civ. Învoiala poate să fie
completă, putând să poarte atât asupra exproprierii cât şi asupra cuantumului despăgubirilor,
sau poate să fie numai parţială.
Dacă între părţi nu a intervenit o învoială, instanţa va păşi la stabilirea despăgubirilor şi pentru
stabilirea întinderii lor va desemna o comisie de 3 experţi – unul desemnat de expropriator,
unul numit de instanţă şi al treilea desemnat de celelalte părţi care au dreptul la despăgubiri.
Cuantumul despăgubirilor va fi determinat în funcţie de preţul de liberă circulaţie al
imobilelor, adică cu care ele se vând în mod obişnuit. Legea prevede că în raportul de
expertiză se vor stabili despăgubirile cuvenite proprietarului separat de cele care se cuvin
titularilor de alte drepturi reale asupra imobilului. Expertiza deşi importantă, nu constituie o
probă absolută pentru instanţă ea putând stabili despăgubirea ţinând seama de faptul că nu
poate fi mai mică decât cea oferită de expropriator şi nici mai mare decât cea solicitată de
proprietar şi de alte persoane interesate, urmând să-şi motiveze hotărârea adopată într-un fel
sau altul.

Hotărârea pronunţată de instanţă este supusă căilor de atac, adică apelului şi recursului, după
procedura reglementată în codul de procedură civilă, dreptul comun în materie. În fazele de
control judiciar se pot reactualiza, la cerere, despăgubirile cuvenite potrivit principiului
consacrat în art. 36 alin. 2 din lege.

4.4 Convenţia părţilor anterioară exproprierii. Numită în literatura juridică subsidiaritatea

exproprierii,22 este în realitate posibilitatea oferită părţilor de art. 4 din Legea nr. 33/1994, ca
cei interesaţi să convină asupra cuantumului şi naturii despăgubirii, pentru a elimina
procedura greoaie a exproprierii. Practic transferul dreptului de proprietate se realizează
printr-unul din modurile de dobândire a dreptului de proprietate dintre cele mai cunoscute –
contractul. Între expropriator în calitate de cumpărător şi titularul dreptului de proprietate sau
al unui alt drept real, în calitate de vânzător se încheie un contract de vânzare-cumpărare, în
formă scrisă, iar dacă este teren – cu sau fără construcţii – actul va trebui încheiat în formă
autentică, sub sancţiunea nulităţii absolute, potrivit prevederilor Legii nr. 18/1991, art. 66 din
Cap.V, care a fost înlocuit de Legea nr. 54/1998, art. 2 din această lege prevăzând forma
autentică. Vânzarea unui teren agricol din extravilan va fi supusă dreptului de exercitarea
preemţiunii prev. de art. 5-10 din Legea nr. 58/1998, privind circulaţia juridică a terenurilor.

Tot prin convenţia părţilor poate să aibă loc şi un schimb de terenuri sau de imobile
constituite. Dacă obiect al schimbului îl formează terenuri, sau una din părţi oferă teren, sau
un contract cu sultă forma autentică va trebui respectată.

5. Efectele exproprierii.

Actul exproprierii produce următoarele efecte juridice:23

1. a) Tranferul dreptului de proprietate asupra imobilului expropriat în proprietate

publică. El intră în patrimoniul expropriatorului liber de orice sarcini, în temeiul
hotărârii judecătoreşti rămasă definitivă şi devenită irevocabilă. Textul art. 28 din lege,
prevede că acest efect se produce înadtă ce obligaţiile stabilite în sarcina
expropriatorului prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite, adică după plata
despăgubirilor. Efectul translativ al proprietăţii, în cazul în care părţile au încheiat
contract de vânzare-cumpărare sau contract de schimb de proprietate, operează în
 condiţiile şi după formele de publicitate prevăzute de Legea nr. 7/1996, privind
cadastrul funciar.

Apreciem că declararea de utilitate publică şi hotărârea judecătorească pot fi notate în cartea

funciară pentru a fi cunoscută de terţi procedura declanşată, dar nu sunt de natură a
indisponibiliza imobilul. Astfel, încât proprietarul poate să-l înstrăineze, sau în caz de deces
poate fi dobândit prin moştenire (la data decesului găsindu-se în patrimoniul antecesorului), în
intervalul cuprins între rămânerea definitivă a hotărârii şi plata despăgubirii. În atari situaţii
despăgubirea pentru bunul expropriat se va plăti noului proprietar, acesta suportând efectele
hotărârii de expropriere.

1. b) Subrogaţia naturală cu titlu particular. În conf. cu art. 28 alin. 2 din lege ipoteca şi
privilegiul imobiliar se strămută de drept asupra despăgubirilor care au fost stabilite,
legea reglementând prin aceasta un nou caz de subrogaţie reală cu titlu particular. În
acelaşi timp, o dată ce despăgubirea a fost stabilită, creditorul ipotecar nu mai poate
proceda la executarea silită a imobilului respectiv, chiar dacă până la momentul plăţii
efective, debitorul continuă să fie proprietar.
2. c) Stingerea dezmembrămintelor dreptului de proprietate.

Dezmembrămintele dreptului de proprietate sunt –uzul, uzufructul, abitaţia şi superficia – se

sting prin efectul exproprierii, la fel şi dreptul real de folosinţă şi dreptul de concesiune asupra
imobilului expropriat. Imobilul intră în proprietate publică liber de sarcini şi
dezmembrămintele se sting pentru că nu sunt incompatibile cu dreptul de proprietate publică.

Se sting şi servituţile stabilite prin fapta omului, dar numai în măsura în care devin
incompatibile cu situaţia naturală şi juridică a obiectului urmărit prin expropriere. În privinţa
servituţilor trebuiesc avute în vedere două situaţii nuanţate între ele. Reiese din analiza de mai
sus că titularul oricărui drept şi beneficiarul servituţii este un asemenea titular, beneficiază de
despăgubiri, dacă este vorba de servituţi prin fapta omului acestea se sting. Servituţile naturale
şi cele legale fiind obligaţii izvorârte din raporturi de vecinătate sau datorită locului în care
sunt situate bunurile, acestea nu se vor stinge. Însăşi art. 28 alin. 2, în partea finală prevede că
raporturile obligaţionale dintre vechiul şi noul proprietar rămân supuse dreptului comun.

În fine, textul art. 28 al legii exproprierii se coroborează cu art. 13 din Legea nr. 213/1998, în
care se prevede că servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în
măsura în care sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
afectate.

1. d) Stingerea drepturilor personale. Dintre drepturile personale care se sting legea se

referă la concesiune şi orice locaţiune. La acestea se ada