CAPITOLUL 2

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN PROVINCIA ROMANĂ ÎN DACIA

1. Evoluţia organizării administrativ-teritoriale

a provinciei Dacia

Cucerirea statului geto-dac nu a adus întregul teritoriu locuit de daci sub stăpânire romană,
tot astfel cum nici statul lui Decebal nu a fost complet integrat în componenţa noii provincii
romane a Daciei. O mare parte a teritoriului său a intrat în componenţa provinciei Moesia
Inferior
în urma primului război daco-roman şi a rămas în această formulă administrativă pe durata
întregii domnii a împăratului Traian. Este vorba despre colţul sud-estic al Transilvaniei, sudul
Moldovei, cea mai mare parte a Munteniei şi estul Olteniei. O altă parte a teritoriului fostului
stat
geto-dac (nordul Transilvaniei şi aproape întreaga Moldovă) a rămas în afara provinciei
romane,
fiind locuite pe mai departe de către dacii liberi. În consecinţă, în timpul domniei lui Traian,
provincia Dacia a rămas să cuprindă Transilvania propriu-zisă (cu excepţia colţului său sud-
estic,
reprezentat cu aproximaţie de teritoriile judeţelor Sibiu şi Braşov de astăzi), Oltenia vestică
(judeţele actuale Mehedinţi şi Gorj) şi Banatul în întregime.
La moartea lui Traian au avut loc puternice atacuri ale vecinilor Romei aflaţi la Dunărea
Mijlocie şi Inferioară, ceea ce a reclamat prezenţa urgentă a noului împărat Hadrian. Pentru
mai
multă siguranţă, acesta a abandonat Moldova Meridională şi Câmpia Munteană, zone dificil de
apărat din cauza configuraţiei geografice. La nordul Dunării nu a fost păstrat decât castrul de la
Barboşi, un cap de pod menit să supravegheze cursurilor inferioare ale Prutului şi Siretului. Tot
în
scopul eficientizării sistemului defensiv al Imperiului în acest sector, Hadrian a reorganizat
provincia Dacia, divizând-o în trei provincii dacice cu rang diferit: Dacia Superior, Dacia
Inferior şi Dacia Porolissensis. Dacia Superior cuprindea, se pare, cea mai mare parte a
Daciei
traiane, cu excepţia teritoriului nord-vestic, aflat între râurile Arieş şi Mureş. Dacia Inferior,
cuprindea teritoriile anexate la nordul Dunării în urma primului război daco-roman (101-102 d.
Hr.), care, iniţial, fuseseră integrate în provincia Moesia Inferior: estul Olteniei, vestul
Munteniei
şi sud-estul Transilvaniei. Dacia Porolissensis cuprindea teritoriul nord-estic al provinciei
Dacia,
cuprins între râurile Arieş şi Mureş.
Organizarea tripartită pusă la punct de Hadrian a funcţionat timp de jumătate de secol. În
anii 167-168 d. Hr., în urma războaielor purtate cu marcomanii şi iazygii, împăratul Marcus
Aurelius (161-180 d. Hr.) a considerat necesară reorganizarea sistemului defensiv al provinciei
prin aducerea unui a doua legiuni. Reorganizarea militară a avut consecinţe şi în plan
administrativ, întrucât cele trei provincii au fost aduse din nou sub autoritatea unui singur
guvernator, aşa cum se întâmplase în timpul domniei lui Traian. Tot acum a avut loc şi
schimbarea denumirilor pentru două dintre provincii: Dacia Superior a devenit Dacia
Apulensis,
în vreme ce Dacia Inferior s-a transformat în Dacia Malvensis.
Organizarea administrativ-militară pusă la punct în timpul împăratului Marcus Aurelius sa
menţinut până la părăsirea Daciei de către armata şi administraţia romană, în anul 275 d. Hr.
2. Administraţia centrală

Principiile şi regulile de organizare a provinciilor în cadrul Imperiului Roman au fost

statuate odată cu trecerea de la forma de organizare republicană la cea imperială. Iniţiativa în
această direcţie i-a revenit primului împărat Octavianus Augustus (27 î. Hr. – 14 d. Hr.), care a
divizat provinciile în două mari categorii: provincii senatoriale şi provincii imperiale.
14
Provinciile senatoriale erau situate de obicei în interiorul imperiului, motiv pentru care nu
dispuneau de trupe. Ele erau conduse de guvernatori numiţi de către Senatul roman dintre acei
membri ai săi care exercitaseră la Roma magistraturile supreme (consulatul şi praetura).
Provinciile imperiale erau situate de obicei la hotare, în consecinţă trebuiau să dispună de
trupe. Aflate la dispoziţia împăratului, provinciile imperiale erau administrate prin intermediul
unor înalţi funcţionari numiţi direct de către acesta.
Provinciile imperiale în care staţionau una sau mai multe legiuni (unităţile de elită a
armatei romane) erau rezervate unor guvernatori de rang senatorial (membri ai ordinului
senatorial), care purtau titlul de legatus Augusti pro praetore (“delegat al împăratului în
loc de
praetor”). Provinciile lipsite de legiuni, a căror armată era alcătuită numai din trupe auxiliare
(alae şi cohortes), erau guvernate de un membru al ordinului cavalerilor (ordo equester),
care
purta titlul de procurator Augusti vice praesidis cum iure gladii. Expresia vice
praesidis însemna
că procuratorul de rang ecvestru ţinea locul unui guvernator de rang senatorial (care ar fi condus
în mod normal provincia dacă aceasta ar fi avut cel puţin o legiune), în vreme ce expresia cum
iure gladii arăta că procuratorul avea comanda supremă asupra trupelor din provincia sa,
precum
şi dreptul de a pronunţa pedeapsa capitală. Aceste titluri indicau faptul că titularul lor era un
guvernator cu drepturi depline, chiar dacă rangul său social era mai mic decât al guvernatorilor
recrutaţi din rândurile ordinului senatorial.
În timpul împăratului Traian, între anii 106-118, provincia Dacia a fost condusă de un
legatus Augusti pro praetore de ordin senatorial şi de rang consular, adică un delegat al
împăratului, ţinând loc de praetor, care provenea din rândul senatorilor romani care exercitaseră
magistratura supremă de consul. Rangul foarte înalt al guvernatorului se explică prin prezenţa
pe
teritoriul provinciei a nu mai puţin de trei legiuni: a XIII-a Gemina, a IV-a Flavia şi I Adiutrix.
În urma reorganizării administrative care a avut loc în timpul lui Hadrian, fiecare dintre
cele trei provincii dacice înfiinţate a primit câte o conducere proprie, independentă de celelalte.
Provincia Dacia Superior era guvernată de un senator vir praetorius (fost preator la
Roma) întrucât aici se afla unde se afla cantonată singura legiune a provinciei, a XIII-a Gemina.
Deşi sediul legiunii se afla la Apulum, capitala Daciei Superior, precum şi a întregii provincii
Dacia se afla la Ulpia Traiana Sarmisegetusa. Aici se afla şi reşedinţa procuratorului financiar al
provinciei, un funcţionar de rang ecvestru care se ocupa de problemele economice şi fiscale şi îl
înlocuia pe guvernator în absenţa acestuia.
Provincia Dacia Inferior nu dispunea decât de trupe auxiliare, motiv pentru care era
guvernată de un procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Capitala Daciei
Inferior,
după toate probabilităţile, era oraşul Romula (Reşca, jud. Olt).
Provincia Dacia Porolissensis, nu dispunea nici ea de trupe de elită (legiuni), fiind
guvernată de acelaşi procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Deşi numele
său provine
de la localitatea Porolissum, cu rol strategic fundamental în sistemul defensiv al zonei, se pare
totuşi că reşedinţa guvernatorului şi, în acelaşi timp, capitala provinciei se afla la Napoca.
După reforma administrativă introdusă de împăratul Marcus Aurelius, conducerea
provinciilor dacice a fost reunificată sub autoritatea unui singur guvernator, care îşi avea sediul
la
Apulum. Titlul guvernatorului era cel de legatus Augusti pro praetore trium
Daciarum,
însemnând delegat al împăratului, în loc de preator, pentru cele trei Dacii. Prin aducerea în
provincie a celei de-a doua legiuni, guvernatorul a primit şi titlul de Consularis trium
Daciarum.
Aceasta indică faptul că guvernatorul era un fost consul al Romei, explicaţia rangului său înalt
fiind aceea că el avea sub comandă două legiuni: a XIII-a Gemina şi a V-a Macedonica.
Provinciile Dacia Porolissensis şi Dacia Malvensis (Inferior) şi-au păstrat însă
identitatea şi
limitele teritoriale conturate în perioada anterioară. Ele au fost transformate acum în districte
administrativ-financiare conduse de câte un procurator Augusti de rang ecvestru. Cei doi
procuratori aveau numai atribuţii civile, fiind aşezaţi sub autoritatea guvernatorului Daciei
Apulensis.
15
Principalele instituţii ale administraţiei centrale în provinciile romane erau guvernatorul şi
Adunarea provincială.
Guvernatorul avea atribuţii largi în materie administrativă, fiscală, legislativă şi
judecătorească. Practic, după împărat, el deţinea cea mai mare competenţă asupra locuitorilor
din
provincie (imperium maius). În plan legislativ, guvernatorul avea dreptul de a emite edicte
sau
legi cu caracter local în conformitate cu dreptul roman provincial. În plan judecătoresc,
competenţele sale erau identice cu cele deţinute de înalţii magistraţi ai oraşului Roma (consulii,
praetorii şi prefectul), putând judeca orice cauză, pentru care putea dispune orice pedeapsă,
mergând până la execuţia capitală.
Adunarea Provincială (Concilium provinciae Daciarum Trium) era alcătuită din
reprezentanţii oraşelor din provincie, reuniţi cu toţii sub preşedinţia preotului cultului oficial
din
provincie (sacerdos arae Augusti). Principala atribuţie a Adunării era întreţinerea cultului
împăratului, introdus cu scopul prezervării unităţii statului şi a teritoriului roman. Adunarea
mai
avea însă şi alte atribuţii, aşa cum erau discutarea intereselor generale ale provinciei şi
susţinerea
lor în faţa împăratului, ridicarea unor monumente sau statui în cinstea celor care făcuseră
binefaceri provinciei, aducerea de mulţumiri guvernatorului, la ieşirea din funcţie, pentru modul
cum administrase provincia etc.

3. Administraţia locală

În provincia Dacia, ca de altfel în întregul Imperiu Roman, au existat aşezări orăşeneşti

(colonii şi municipii) şi aşezări rurale. Populaţia romană a aşezărilor urbane era formată din
cetăţeni propriu-zişi şi străini, rezidenţi fără drept de cetăţenie. După poziţia socială
deţinută,
cetăţenii oraşelor se divizau în cetăţeni privilegiaţi (ordo decurionum) şi cetăţenii de rând
(populus, plebs).
3. 1. Organizarea oraşelor
Oraşele romane din Dacia au fost împărţite în două categorii: municipiile (municipia) şi
coloniile (coloniae). Iniţial, în epoca republicană, deosebirea între cele două tipuri era
fundamentală: municipiile se conduceau după legi proprii, în vreme ce coloniile urmau legile
oraşului Roma. În plus, coloniile se bucurau de ficţiunea lui ius italicum, ceea ce însemna că
pământurile lor erau asimilate cu cele din peninsula italică (ager romanus). În acest fel,
proprietăţile respective erau degrevate de sarcini fiscale, astfel încât proprietarii lor (cetăţenii)
erau scutiţi complet de impozite funciare. În epoca imperială deosebirile s-au atenuat însă, ele
reducându-se în secolul al II-lea d. Hr. la faptul că municipiile erau considerate de rang inferior
în
raport cu coloniile.
Oraşele romane, indiferent de rang, se bucurau de privilegiul de a se conduce singure, prin
organe de conducere proprii şi magistraţi aleşi. În acest fel beneficiau de un anumit grad de
autonomie internă, limitată însă de intervenţiile frecvente ale puterii centrale.
Consiliul decurionilor (ordo decurionum) era un organ colectiv de conducere a treburilor
orăşeneşti, format din circa 30-50 de persoane, care juca un rol similar cu cel deţinut de Senat
în
funcţionarea capitalei Imperiului. Membrii săi erau aleşi pe 5 ani, de către magistraţii superiori
ai
oraşului, în limita locurilor disponibile. Condiţiile pentru a fi ales vizau deţinerea în trecut a
unei
demnităţi publice în administraţia oraşului, vârsta minimă de 25 de ani şi deţinerea unei averi
minime de 100 000 de sesterţi.
Atribuţiile Consiliului decurionilor erau în principal de natură administrativă, hotărârile
sale având caracter obligatoriu pentru toate organele de conducere: încasarea contribuţiilor
impuse oraşului de către autorităţile imperiale; perceperea la timp a impozitelor ordinare
datorate
de cetăţeni; supravegherea lucrărilor edilitare; stabilirea prestaţiilor în muncă ce trebuiau
făcute
de cetăţeni; controlul asupra gestiunii financiare a oraşului; acordarea de titluri, onoruri şi
16
imunităţi; reprezentarea oraşului în faţa guvernatorului provinciei; trimiterea de delegaţii la
Roma
cu diverse prilejuri.
Magistraţii erau aleşi pe o perioadă de un singur an (cu posibilitatea de a fi realeşi),
candidaţii urmând să întrunească mai multe condiţii: de vârstă, de avere, de rang social etc.
Aceştia răspundeau de întreaga conducere a treburilor executive ale oraşului, ducând la
îndeplinire hotărârile Consiliului decurionilor.
Magistraţi superiori erau consideraţi a fi duumvirii, în cazul coloniilor, şi quattuorvirii, în
cel al municipiilor. În plan administrativ, aceştia prezidau alegerile municipale, organizau jocuri
şi serbări, administrau lucrările publice, arendau proprietăţile oraşului şi gestionau finanţele
oraşului. Tot în responsabilitatea lor intra executarea garanţiilor financiare în tranzacţiile private
precum şi recuperarea sumelor datorate fiscului prin vânzarea bunurilor debitorilor. În plan
judecătoresc, magistraţii superiori aveau şi competenţa de a judeca litigii de mică importanţă,
care
nu intrau în competenţa guvernatorului provinciei.
Un rol important le revenea magistraţilor superiori din colonii aleşi în al cincilea an
(duumviri quinquennales). Aceştia corespundeau cenzorilor din vechea Romă republicană
şi
aveau ca principală sarcină revizuirea şi completarea listei cu membrii Ordinului decurionilor.
Celelalte atribuţii se refereau la realizarea recensământului populaţiei şi stabilirea impozitelor;
arendarea unor bunuri şi drepturi ale oraşului şi alcătuirea bugetului pe cinci ani al oraşului.
Magistraţi inferiori erau consideraţi a fi edilii (aediles) şi chestorii (questores). Poziţia
acestora în raport cu duumvirii şi quattuorvirii era dată de absenţa atribuţiilor
judecătoreşti şi
militare. Edilii se ocupau cu întreţinerea drumurilor şi a canalelor de deversare, arendarea băilor
publice, organizarea lucrărilor publice, asigurarea poliţiei interne a oraşului, aprovizionarea
pieţelor, organizarea spectacolelor publice. La rândul lor, chestorii se ocupau cu încasarea
taxelor
care urmau să intre în bugetul oraşului şi de întreţinerea arhivei Consiliului decurionilor.
Magistraturile şi calitatea de decurion erau demnităţi onorifice, neremunerate. De multe
ori alegerea într-o astfel de demnitate însemna o povară financiară pentru cei aleşi, întrucât erau
obligaţi prin forţa obiceiului consacrat, să facă danii în bani sau în alimente, să organizeze
jocuri
şi spectacole sau să ridice construcţii publice pe cheltuiala proprie.
Magistraţii oraşelor erau ajutaţi în activităţile lor de o multitudine de funcţionari (scribi,
bibliotecari, crainici, servitori), unii recrutaţi din rândul oamenilor liberi, alţii din rândul
sclavilor
publici. Spre deosebire de magistraţi şi consilieri, care exercitau funcţii de demnitate publică
neremunerate, funcţionarii erau retribuiţi din bugetul oraşului.
Paza şi ordinea publică în oraş erau asigurate de lictori şi de poliţia urbană (vigiles
nocturni), subordonată edililor, în vreme ce siguranţa drumurilor cădea în sarcina unei
jandarmerii speciale a drumurilor (beneficiarii) şi a paznicilor din aşezările aflate pe
respectivele
artere de circulaţie.
3. 2. Unităţile administrativ-teritoriale
În jurul oraşelor se aflau diverse unităţi teritoriale care depindeau administrativ de acestea.
Astfel de entităţi administrativ-teritoriale erau forurile (fora) şi conciliabule (conciliabula),
un fel
de târguri cu magistraţi proprii, aleşi de locuitori. Cele mai importante unităţi administrative
erau
însă ţinuturile (territoria). Unele dintre ele aveau chiar un oarecare grad de autonomie,
conducerea lor fiind încredinţată unui sfat de consilieri comunali (ordo curialum), delegaţi ai
satelor din ţinut. La conducerea sfatului se afla un magistrat ales pe o perioadă de cinci ani, care
putea fi simultan şi conducătorul unuia dintre satele componente ale ţinutului respectiv. Alte
ţinuturi erau însă complet înglobate oraşului de care depindeau, astfel încât reprezentau o
prelungire teritorial-administrativă a acestuia.
Satele (pagi sau vici) erau conduse de regulă de către doi magistraţi (magistrati), însă sunt
cunoscute însă şi cazuri în care conducerea era asigurată de un singur magistrat. În activităţile
lor,
magistraţii erau ajutaţi în chestiunile financiare de câte un questor, iar în cele administrative,
către un consiliu sătesc (ordo). Conducătorii satelor erau fie aleşi de către locuitori, fie numiţi
de
către autorităţile superioare.
O situaţie juridică aparte o aveau aşezările rurale dezvoltate pe lângă castrele romane: vici
militares şi canabae. Acestea erau, în general, formate din veterani, bancheri, negustori,
meşteşugari, membri ai familiilor soldaţilor care însoţeau trupele. Ele se aflau sub autoritatea
directă a comandantului unităţii militare locale şi depindeau de castru din toate punctele de
vedere: militar, administrativ-fiscal şi judecătoresc.

Bibliografie

*** Civilizaţia romană în Dacia, coordonator: Mihai Bărbulescu, Cluj-Napoca, 1997.

*** Din istoria Transilvaniei, coordonatori: C. Daicoviciu şi M. Constantinescu, Vol. I,
Bucureşti, 1960.
*** Enciclopedia civilizaţiei romane, coordonator: Dumitru Tudor, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1982.
*** Istoria dreptului românesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, responsabil de volum
Vladimir
Hanga, secretar ştiinţific şi coordonator tehnic Liviu P. Marcu, Editura Academiei RSR,
Bucureşti, 1980, p. 83-94.
*** Istoria românilor, vol. II, Daco-romani, romanici, alogeni, Editura Enciclopedică,
Bucureşti,
2001, p. 45-73.
*** Istoria Transilvaniei, vol. I, coordonatori: Ioan Aurel Pop şi Thomas Nägler, Institutul
Cultural Român. Centrul de Studii Transilvane, Cluj Napoca, 2003.
Apostu, Ioan; Ionescu, Nicolaie, Prelegeri de istoria dreptului românesc, Editura
Nitnelav,
Galaţi, 2003.
Ardevan, R., Viaţa municipală în Dacia romană, Timişoara, 1998.
Bărbulescu, Mihai, Din istoria militară a Daciei romane. Legiunea V Macedonica
şi castrul de la
Potaissa, Cluj-Napoca, 1987.
Bărbulescu, Mihai; Deletant, Denis; Hitchins, Keith; Papacostea, Şerban, Teodor, Pompiliu,
Istoria României, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Corint, Bucureşti, 2007.
Benea, D., Din istoria militară a Moesiei Superior şi a Daciei. Legiunea a VII-lea
Claudia şi
legiunea a III-a Flavia, Cluj-Napoca, 1983.
Branga, N., Urbanismul Daciei Romane, Editura Facla, Timişoara, 1980.
Cernea, Emil, Molcuţ Emil, Istoria statului şi dreptului românesc, ediţia a II-a, Casa de
editură şi
presă “Şansa SRL“, Bucureşti, 1992, p. 18-23.
Gionea, Vasile, Organizarea teritorială în Dacia Traiană şi normele de drept
public care se
aplicau, în Studii de drept constituţional şi istoria dreptului, vol. I, Regia
Autonomă
“Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1993, p. 65-74.
Guţan, Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi
adăugită, Editua
Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 15-25.
Macrea, M., Viaţa în Dacia romană, Bucureşti, 1969.
Moga, V,. Din istoria militară a Daciei romane. Legiunea a XIII-a Gemina, Cluj-
Napoca, 1985.
Molcuţ, Emil; Oancea Dan, Drept roman, Casa de editură şi presă “Şansa”, Bucureşti, 1993.
Petolescu, Constantin C., Dacia şi Imperiul Roman. De la Burebista la sfârşitul
antichităţii,
Editura Teora, Bucureşti, 2000, p. 209-222.
Petrescu-Dâmboviţa, M.; Daicoviciu, Hadrian; Teodor, Dan Gh.; Bârzu, Ligia; Preda,
Florentina,
Istoria românilor de la începuturi până în secolul al VIII-lea, Editura Didactică.