Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

Lector univ. dr. Irina POPESCU

Catedra de Administratie si Management Public
Facultatea de Management
Academia de Studii Economice din Bucuresti

Managementul urban este, in general, o paradigma cuprinzatoare desemnand dezvoltarea si

guvernarea asezarilor urbane, fie ele orase mici, orase mari sau metropole. In centrul activitatilor
internationale privind managementul urban se afla Programul de Management Urban (PMU) infiintat
si subventionat de UNDP si de o serie de guverne, si intreprins in comun de Centrul Natiunilor Unite
pentru Asezari Umane (Habitat) si Banca Mondiala „pentru a intari contributia pe care orasele mici si
mari din tarile in curs de dezvoltare o aduc in vederea cresterii economice, dezvoltarii sociale si
reducerii saraciei.” PMU incearca sa dezvolte si sa promoveze politicile si instrumentele potrivite
pentru finantele si administratia municipala, gestionarea terenurilor, gestionarea infrastructurii,
gestionarea mediului urban si reducerea saraciei urbane.
Date fiind vastele ramificatii pe care le detine in diverse contexte regionale, sub-regionale si
locale, PMU nu s-a preocupat in mod direct de dezvoltarea unei definitii conceptuale riguroase a
managementului urban.

Managementul municipal poate fi definit ca o subcategorie a administratiei publice locale, in

sensul ca se refera la acele autoritati ale administratiei locale ce se ocupa cu entitatile definite ca
municipalitati. Termenul variaza ca inteles de la o tara la alta, dar, in conceptia majoritatii
specialistilor, o municipalitate trebuie sa aiba urmatoarele caracteristici:
• este o zona delimitata de granite administrative bine definite;
• are un caracter predominant urban;
• este guvernata de obicei de un organism local de autoritati alese, aflate insa in subordinea
nivelurilor superioare de administratie (judetene si/sau de stat).
In timp ce aria de aplicabilitate este restransa aici prin definirea unei zone de jurisdictie bine
delimitata, conceptul de management municipal este vazut in sensul sau cel mai larg. Mai intai,
paradigma managementului municipal corespunzator se aplica oraselor de toate marimile. Apoi,
termenul de „municipalitate” este folosit atat cu referire la aria municipala, cat si la organul sau
administrativ, dar atributul „municipal” folosit in cazul managementului municipal semnifica mult mai
mult decat rolul administrativ al oricarui organ municipal si include totii participantii activi in cadrul
municipalitatii, incluzand concernele din sectorul privat, fortele economice informale, asociatiile
civice, alte institutii, organizatiile din cadrul comunitatilor si toti cei care traiesc si muncesc in cadrul
municipalitatii si exercita roluri individuale, civice si/sau de corporatii. In cele din urma,
„managementul” nu se reduce la operatiile administrative de zi cu zi si nici la activitatile
departamentelor tehnice din cadrul administratiei municipale.
Managementul municipal este un modus operandi privind atat sarcinile imediate, cat si
planificarea pe termen lung, incluzand un proces de adoptare a deciziilor si incercarea de a ajunge la
un acord, o buna administrare ca si o formulare si o adaptare continua a unei directii generale a
dezvoltarii de ansamblu a ariei municipale ca entitate fizica. In plus, se are in vedere si dezvoltarea

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006 69

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

activitatilor sociale si economice care ii sustin existenta si ii sprijina eficacitatea, pentru bunastarea si
folosul tuturor locuitorilor sai.
Aceasta responsabilitate publica sau comuna este cea care justifica existenta unei guvernari si
administratii municipale. Astfel, guvernarea municipala nu este nici dezagregarea pur si simpla a
nivelurilor superioare de guvernare, niciun corp birocratic cu puteri depline asupra ariei respective de
jurisdictie. In contextul dezvoltarii, guvernarea municipala isi deriva legitimitatea din scopul pe care
trebuie sa-l indeplineasca, mandatul din politicile pe care trebuie sa le implementeze si sprijinul din
eficienta pe care o poate demonstra pentru a servi cetatenii si pentru a transforma intentiile politice in
realitate. Managementul municipal este mijlocul prin care guvernarea, in interpretarea sa curenta
restrictiva, poate fi transformata intr-o dezvoltare participativa si sustinuta.

A. Scopurile dezvoltarii municipale

In ciuda enormelor diferente in ceea ce priveste circumstantele economice, sociale, si politice

dintre orase, exista un consens general privind scopurile de ansamblu pe care municipalitatea le are in
vedere. Aceste scopuri nu trebuie confundate cu trasaturile unui management corespunzator (cum ar fi,
eficienta, transparenta, responsabilitatea, participarea); toate acestea sunt scopuri de dezvoltare.
Ele pot fi incadrate in trei mari categorii:
(a) imbunatatirea conditiilor de viata si munca ale populatiei municipalitatii respective,
acordand o atentie speciala celor care se afla in pozitii defavorizate pentru a le lua in
considerare necesitatile si a le garanta drepturile si interesele;
(b) promovarea unei dezvoltari sociale si economice sustinute;
(c) imbunatatirea si protejarea mediului fizic.
Cele trei categorii de scopuri, desi diferite ca si caracter, au in mod evident legaturi stranse
intre ele. Conditiile de viata, in special cele ale cetatenilor cei mai defavorizati, nu pot fi imbunatatite
in mod sustinut daca municipalitatea nu reuseste sa promoveze un plan de investitii productive, locuri
de munca si posibilitati de generare de venituri. Posibilitatile de crestere economica sunt limitate de o
infrastructura urbana ineficienta si de niste servicii necorespunzatoare ca si de o productivitate redusa
datorata starii de sanatate a rezidentilor; in timp ce deteriorarea mediului fizic are consecinte
dezastruoase nu numai asupra sanatatii si bunastarii cetatenilor, ci si asupra abilitatii municipalitatii de
a asigura o dezvoltare sociala si economica sustinuta si de a functiona ca punct de atractie pentru
strategiile de investitii externe care se bazeaza din ce in ce mai mult pe atractivitatea mediului concret,
fizic si pe functionarea corespunzatoare a infrastructurii si serviciilor.

B. Orasul ca resursa

Cele mai multe municipalitati, bogate si sarace, mari si mici, se confrunta cu probleme
similare ca natura daca nu si ca gravitate si urgenta. Aceste probleme corespund nevoilor de baza ale
fiecarui cetatean: o solutie sigura si adecvata pentru producerea de venituri; asigurarea
corespunzatoare a adapostului, sanatatii, educatiei, sigurantei ca si unui mediu favorabil desfasurarii
activitatilor de zi cu zi.
In ciuda faptului ca multe dintre aceste necesitati pot fi rezolvate doar prin actiuni si activitati
care trec dincolo de mijloacele si controlul direct al administratiei, masura in care acestea vor fi
satisfacute se va reflecta invariabil asupra perceptiei publice asupra performantei administratiei.
Aceasta se intampla in special in cazul saracilor din mediul urban, care considera „autoritatile” ca fiind
singurele capabile sa le ofere satisfacerea necesitatilor de baza, ce nu pot fi astfel rezolvate data fiind
starea de fapt a economiei de piata.
Cu toate acestea, rolul autoritatilor municipale ca sursa de satisfacere a necesitatilor de baza
devine din ce in ce mai neinsemnat. In primul rand, pretul terenurilor, infrastructurii, materialelor de
constructii, echipamentului, locuintelor, locurilor de munca – unele dintre componentele esentiale ale

70 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

dezvoltarii, intretinerii si operarii asezarilor umane – a crescut foarte mult peste tot, atat in tarile
sarace, cat si in cele bogate.
In tarile aflate in proces de dezvoltare aceste cresteri ale costurilor sunt cauzate de doi factori
importanti: (a) cresterea rapida a populatiei; si (b) stagnarea sau descresterea bugetelor municipale.
Combinatia acestor factori sapa o prapastie dramatica, din ce in ce mai mare, intre necesitatile aflate in
crestere si resursele financiare municipale.
Mai exista si un alt factor care agraveaza situatia. In mult prea multe municipalitati ale lumii
aflate in curs de dezvoltare, resursele sunt folosite in mod gresit si deseori nu sunt mobilizate in
vederea asigurarii binelui public. Exista o corelatie intre „nivelul de dezvoltare” si abilitatea de a
evalua, mobiliza si folosi resursele pentru binele public. Bugetele municipale, care deja au ajuns intr-
un stadiu critic atat per ansamblu, cat si per capita, sunt gestionate si cheltuite in mod eronat si
ineficient; depunand foarte putine eforturi pentru evaluarea si mobilizarea resurselor.
Asezarile umane, in special orasele mari, consuma mari cantitati de materii prime si energie,
iar eficienta lor in folosirea acestora nu este la nivelul la care ar trebui sa fie. Mai mult, asezarile
umane nu au avut intotdeauna grija modului in care elimina reziduurile, ceea ce a condus la probleme
foarte serioase. In mod ideal, asezarile umane trebuie gestionate astfel incat deseurile provenite dintr-o
ramura sau un proces sa devina materie prima pentru alt proces, astfel incat reziduul final, la sfarsitul
lantului de producere sau consum, sa poata fi reciclat sau refolosit.
Combinarea conservarii resurselor cu conversia catre forme mai putin poluante de exploatare a
resurselor poate conduce la rezultate remarcabile in eficienta folosirii resurselor si la o imbunatatire a
calitatii mediului prin urmatoarele masuri:
(a) Producerea de energie care sa nu dauneze mediului. Pot fi gasite metode prin care sa se
treaca la forme mai putin poluante de producere a energiei: gazificarea carbunelui, gaze naturale,
electrificarea bazata pe biomasa. Ultima optiune se refera la producerea de energie electrica in zonele
rurale dar aplicarea sa pe scara larga in zonele rurale periurbane poate reduce in mod evident necesarul
de surse conventionale de generare de energie. Tehnologia cu energie solara folosita pentru nevoile
gospodaresti a fost adoptata in multe tari dezvoltate iar aceasta tehnologie se potriveste foarte bine
tarilor cu clima calda sau tropicala.
(b) Reducerea consumurilor inutile. Pot fi date numeroase exemple privind folosirea
necorespunzatoare a resurselor naturale, in special de combustibil si de apa. Pot fi introduse stimulente
si reglementari adecvate pentru a folosi dispozitive cu consum redus de energie, pentru a incuraja
formele de transport urban economice, pentru a penaliza folosirea unei cantitati prea mari de apa
potabila (din ce in ce mai putina de altfel) pentru spalarea masinii, gradinarit si altele. Consumul de
combustibili traditionali, cum ar fi carbunele, care se practica inca pe scara larga in tarile aflate in curs
de dezvoltare, poate fi redus prin incurajarea producerii de sobe eficiente, deziderat posibil de atins la
scara redusa si intr-un sector informal. Toate aceste actiuni pot fi sprijinite de campanii de
sensibilizare a publicului, desfasurate de municipalitate, pentru a orienta comportamentul
consumatorului spre folosirea mai inteleapta a resurselor mediului.
(c) Reciclarea. Reciclarea poate fi o activitate importanta de generare de venituri. In termeni
de mediu, reciclarea inseamna considerarea unui deseu ca o posibila resursa; mai inseamna si pastrarea
resurselor primare de mediu pentru necesitatile esentiale. Reciclarea apei nepotabile poate evita
folosirea la intamplare a apei potabile pentru orice alt scop. Componentele organice ale reziduurilor
solide pot fi refolosite in diferite scopuri, incluzand agricultura urbana. Maximizarea refolosirii
reziduurilor reduce cantitatea de reziduuri ce trebuie depozitate, conserva resursele naturale, inclusiv
energia, si reduce importurile de materie prima.
Orasele nu sunt doar niste locuri unde oamenii traiesc si muncesc. Ele sunt si parte a mostenirii
pe care o primim si o transmitem mai departe, expresii vizuale si simboluri ale culturii, istoriei si
traditiei. In multe orase, in particular in lumea aflata in curs de dezvoltare, aceasta bogatie este deseori
ignorata, neglijata si distrusa. Artefactele de istorie arhitecturala sunt lasate sa se deterioreze dincolo

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006 71

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

de orice posibilitate de recuperare sau sunt inlocuite de cladiri destul de indoielnice calitativ care
dauneaza mediului urban in ansamblul lui. Zonele din interiorul oraselor bogate ca si caracter sau ca si
puncte de atractie, daca nu neaparat si ca semnificatie arhitecturala, sunt distruse sau lasate sa se
deterioreze. Spatiile deschise cum ar fi parcurile, gradinile si zonele acoperite de apa sunt modificate,
transformate si chiar distruse din cauza dezvoltarii rezidentiale si comerciale intensive. Zonele ocupate
de asa zisele „mahalale” care fac si ele parte din istoria urbana recenta a multor orase, sunt demolate in
mod sistematic din motive de igiena si modernizare.
Toate aceste elemente ale orasului reprezinta resurse cu o mare valoare intrinseca pentru oras
in ansamblul sau, pentru populatie in general, pentru bunastarea si puterea financiara crescuta a
intregii comunitati. Ele fac parte si din conceptul de dezvoltare sustinuta, deoarece intruchipeaza
valori ce trebuie transmise mai departe generatiilor viitoare ca marturii ale istoriei orasului si ca
simboluri ale identitatii civice.
Daca sustenabilitatea este considerata ca facand referire si la pastrarea resurselor in sensul mai
larg al cuvantului, aceste resurse istorice si culturale au acelasi drept la protectie ca si resursele
naturale esentiale pentru conservarea sistemelor de sustinere a vietii pentru generatiile viitoare.
Aceste valori nu trebuie vazute ca si obstacole in calea municipalitatii, ci mai degraba ca
resurse. Cladirile istorice care nu sunt adecvate pentru scopuri rezidentiale pot fi restaurate si
transformate in facilitati culturale sau centre comunitare cu ajutorul fundatiilor private. Cartierele mai
vechi si mai degradate pot fi reabilitate in vederea conservarii unui amestec de functii rezidentiale,
sociale, comerciale si de alta natura esentiale sustenabilitatii orasului intern. Spatiile deschise pot fi
imbunatatite si mentinute cu participarea activa a cetatenilor si consiliilor de sector, de exemplu.
Spatiile urbane care prezinta un interes si o semnificatie deosebite pot fi inchise traficului auto, cu
avantaje clare atat pentru locuitori, cat si pentru activitatile comerciale. Locuitorii multor „mahalale”
din interiorul orasului pot fi lasati in locurile in care se afla prin initiative de redezvoltare participativa
cum ar fi conceptul de impartire a terenurilor implementat in Bangkok.

C. Un concept favorabil politicii municipale: transformarea ocaziei in actiune

Oficialitatile municipale (consilierii locali, primarii etc.) sunt de obicei alesi pe baza unei
platforme politice si a abilitatii pe care o au de a fi perceputi de electorat ca fiind capabili sa traduca
platforma in fapte. Odata ce un consiliu local isi incepe mandatul, aceste obiective generale trebuie sa
fie traduse in masuri politice, cum ar fi o declaratie a obiectivelor pe termen lung si scurt pe care
administratia le promite si incearca sa le duca la bun sfarsit in timpul mandatului. Intinderea si gradul
de selectivitate al politicilor vor varia in functie de cadrul institutional – incluzand relatiile autoritati
centrale – autoritati locale; cantitatea si tipul resurselor financiare ce pot fi mobilizate din interiorul si
din exteriorul municipalitatii; influenta grupurilor de presiune si interesele conflictuale din cadrul
orasului; ca si presiunea si urgenta problemelor nesolutionate (fie ele furnizarea de infrastructura si
servicii catre zonele neglijate din cadrul municipalitatii, sau extinderea serviciilor de salubrizare etc.).
Totusi, in multe cazuri, politicile municipale, acolo unde exista, nu sunt altceva decat niste
manifeste politice umflate si pompoase. Ele sunt deseori formulate astfel incat sa satisfaca pe toata
lumea sau sa nemultumeasca cat mai putini cetateni si/sau grupuri de putere, fara a lua prea mult in
seama asteptarile pe care acestia le au. Deoarece ele sunt de obicei formulate de tehnocrati si de elita
politica, ele exclud prin definitie potentialul participativ al majoritatii actorilor sociali care opereaza in
afara zonei administratiei municipale – in special cetatenii obisnuiti. Odata cu cresterea
„democratizarii” autoritatilor locale, necesitatile politice incurajeaza insa mai multe aranjamente
participatorii prin care politica municipala incepe sa fie formulata pe baza perceperii mai clare a
nevoilor prioritare ale oamenilor, o cunoastere mai solida a resurselor existente ale administratiei
municipale (oameni, venituri, bunuri) si o evaluare mai atenta a suportului participativ ce poate fi
generat prin mobilizarea tuturor celorlalti actori din cadrul municipalitatii in ceea ce priveste serviciile
de investitii si dezvoltare a comunitatii la o etapa de inceput a formularii politicii. Participarea, dupa
cum o stim, este complexa, consuma mult timp si conduce deseori la sentimente de frustrare, dar

72 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

numai pe o baza participativa va putea municipalitatea formula un cadru sustenabil de politica,

identificand actiunile care pot fi implementate in mod realist in cadrul celor trei obiective de
dezvoltare schitate anterior: imbunatatirea conditiilor de munca si viata, promovarea dezvoltarii
sociale si economice si imbunatatirea mediului fizic. Acesta este intelesul „conceptului favorabil
politicii municipale” aplicat managementului municipal.
Pentru a reorganiza mediul de adoptare a deciziilor trebuie avute in vedere urmatoarele masuri:
1. desfasurarea de consultatii cu toate departamentele municipale, ca si cu alte organe
guvernamentale, pentru a evalua punctele tari si cele slabe, pentru a identifica principalele
probleme, prioritati si oportunitati pentru dezvoltare municipala asa cum sunt percepute
de acestea;
2. realizarea de consultatii cu reprezentantii tuturor actorilor implicati in administrarea
locala, incluzand sectorul privat, pentru a identifica problemele si necesitatile prioritare si
oportunitatile existente pentru implicare si crearea de parteneriate.
Acest proces nu va fi foarte usor. Consultarile conduc inevitabil la ridicarea asteptarilor si
exista riscul ca anumite grupuri de interese mai organizate si mai puternice sa preia dominatia in
procesul de structurare a politicii municipale. Un mod de a impiedica producerea acestei situatii este
acela de a echilibra procesul participativ prin sprijinirea celor mai putin dotati si mai putini capabili sa-
si articuleze necesitatile prioritare si potentialele contributii – adica locuitorii cu venituri reduse si cei
aflati in cartiere marginase. In plus, trebuie acordata mai multa atentie contributiei pe care o pot aduce
femeile la procesul de luare a deciziilor, la constituirea rolurilor in cadrul politicii si managementului
si, in general, la realizarea obiectivelor de dezvoltare municipala. Prin cultivarea acestui tip particular
de dialog, administratia va avea prilejul sa-si prezinte opiniile asupra a ceea ce se poate face si ceea ce
nu se poate face cu resursele existente, sa adune informatii importante cu privire la aspectele cheie ale
politicii ce trebuie rezolvate imediat si sa identifice, mai tarziu, strategii comune pe care sa le duca la
indeplinire.
Procesele consultative nu trebuie vazute ca niste eforturi singulare. Daca ar fi asa, ele mai mult
ar submina decat ar promova credibilitatea administratiei. Consultarea reprezinta o trasatura
permanenta a managementului corespunzator dar poate fi pusa in practica si poate da rezultate daca
este realizata in mod regulat si institutionalizat prin aranjamente participatorii permanente insotind
stadiile cele mai importante ale dezvoltarii politicii de management: politica propriu-zisa, planificarea,
implementarea, monitorizarea, monitorizarea si evaluarea. Prin stabilirea mecanismelor de consultare
si aranjamentelor organizationale participative, politica si programele pot fi reformulate si rafinate
printr-o verificare constanta a eficientei de care dispun in atingerea scopurilor intentionate.

D. Aranjamente organizationale participatorii pentru planificarea strategica

In timp ce politica municipala are un caracter predominant politic si contine de obicei

obiective generale, traducerea sa intr-un program explicit continand scopuri bine definite, bugete si
termene de implementare este o alta functie esentiala ce cade in sarcina managementului municipal.
Totusi, formularea obiectivelor nu poate fi separata de identificarea strategiilor ce trebuie folosite
pentru a le atinge. Aici intra din nou in actiune „conceptul favorabil politicii municipale”. Daca un
anumit obiectiv politic poate imbunatati functionarea retelei municipale de drumuri sau anumite parti
ale acesteia, intrebarea strategica va fi: care este metoda cea mai eficienta de a face acest lucru?
In ce masura serviciile de intretinere a drumurilor pot fi privatizate sau unele dintre ele transferate la
nivel de judet, sector sau comunitate? Care sunt avantajele si dezavantajele achizitionarii de noi
echipamente fata de angajarea unor firme specializate care sa se ocupe de tot? In ce masura aceasta
problema este legata de domeniul mai larg al transportului si planificarii traficului?

1. De la planificarea orasului la un oras care planifica. Orasele nu sunt construite de cei care
realizeaza planificarile; ele sunt construite de oameni. Noua viziune a managementului urban trebuie

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006 73

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

sa aiba in vedere orasul majoritatii si sa incerce sa-si structureze eforturile pentru a contribui la
energia, creativitatea, democratia si sustinerea reciproca ce exista in cadrul majoritatii urbane.
Este necesara o strategie pentru a convinge specialistii – proiectanti, administratori, ingineri etc. – de
faptul ca este in interesul lor sa se indeparteze de vechiul stil de management urban – cel care tinea
seama doar de minoritatea la putere – si sa adopte un nou stil si o noua conceptie.
Experienta negativa a planificarii fizice conventionale in experientele trecute si prezente au
condus un mare numar de intelectuali, de specialisti chiar la considerarea posibilitatii de a elimina
conceperea si realizarea proiectarii de pe agenda de dezvoltare. Planificarea fizica, in forma care se
practica in mod curent in cele mai dezvoltate tari, a fost din ce in ce mai mult caracterizata ca fiind
mare consumatoare de timp si de resurse financiare, fiind realizata de departamente tehnice rupte de
realitate, atat ca arie de desfasurare cat si ca forma, eliminand mai degraba decat gasind posibilitati, si
total desprinsa de procesele ce au loc in viata reala sau situatiile problema, cum ar fi operatiile
sectoarelor formal si informal si realitatile dezvoltarii „ilegale”. In multe cazuri, adoptarea si
impunerea unor regulamente restrictive in functie de zona au inabusit activitatile economice, au intarit
inegalitatile, au redus eficienta si au compartimentat functiile urbane.
In acelasi timp, nesiguranta in ceea ce priveste interpretarea noii paradigme de management
urban a condus la parerea impartasita de multi, conform careia planificarea, in sensul sau initial, de
organizare a resurselor pentru indeplinirea unor obiective specifice, a fost inlocuita de management,
interpretat (gresit) fie ca un exercitiu pur administrativ („management administrativ”), fie ca
posibilitate rapida de a tine pasul cu problemele si evenimentele recurente („management al crizei”).
Cele doua concepte sunt inseparabile: fara planificare nu poate exista management despre care sa se
poata vorbi si fara management, planificarea nu poate fi altceva decat o seama de bune intentii total
separate de realitate. Astfel, schimbarea care trebuie sa se produca este una care merge de la
„planificarea orasului” la „un oras care planifica”; de la produs (de exemplu, o imagine grafica a unui
viitor dezirabil produsa de un departament tehnic specializat) la un proces (de exemplu, consultatii,
initiative si actiuni prin care un oras isi defineste situatia prezenta, isi identifica problemele si
oportunitatile, dezvolta o viziune coerenta a viitorului si o traduce in obiective sociale, economice si
fizice sustinute de strategii clare si realiste).
In ciuda avantajelor evidente ale unei abordari participative si imbunatatirilor esentiale pe care
le poate aduce sub toate aspectele managementului municipal, introducerea sa se loveste deseori de
rezistenta si scepticism din partea celor care au tendinta generala de a se opune schimbarii.
Este important ca politicianul, administratorul sau managerul municipal cu viziune sa fie constient de
obiectiile ce ar putea sa apara.
Planificarea strategica este un concept aplicat cu succes de corporatii renumite, ale caror
bugete sunt de multe ori mai mari chiar si decat cele ale unor tari. Ori de cate ori se confrunta cu
schimbari, reactia spontana a oricarei organizatii este aceea de a gasi motive valabile pentru care
schimbarea este nerealista, prea complexa, prea scumpa sau pur si simplu nu este practica.
In continuare voi prezenta o lista posibila, probabil incompleta, de reactii posibile si de
contraargumente evidente la introducerea planificarii strategice.
• Planificarea strategica este prea complexa. Planificarea strategica este, intr-adevar mai
complexa decat exercitiile de planificare intreprinse de politicienii si specialistii unui departament
municipal, izolati de oamenii pe care ii reprezinta. Totusi, problemele ce deriva din lipsa unei abordari
participative pot deveni mult mai complexe decat eforturile organizationale pentru punerea in miscare
a mecanismelor participatorii de planificare.
• Planificarea strategica este prea costisitoare. Planificarea strategica este o abordare, nu o
institutie. Ea implica timp si multa gandire si nu neaparat resurse financiare – iar costurile unui timp
bine folosit si a unei gandiri orientate in directia potrivita sunt neglijabile. In plus, se poate vedea
reversul medaliei: costurile unor decizii gresite.
• Planificarea strategica poate indeparta atentia de la actiunile ce trebuie realizate urgent.
S-a spus ca unul dintre punctele slabe cele mai comune ale institutiilor este acela de a lasa de-o parte

74 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

problemele esentiale pentru a se ocupa de cele mai urgente. Tocmai aceste probleme presante necesita
o gandire colectiva, participativa. Deciziile unilaterale, luate in graba, bazate pe consideratii intuitive
sau politice, pe termen scurt pot conduce doar la greseli si la irosirea resurselor.
• Da, dar nu acum. Corolar al paradigmei ce tine de „urgenta” intreprinderii, aceasta
abordare poate conduce doar la renuntarea la schimbarile institutionale. Exista multe actiuni legate de
planificarea participativa ce pot fi realizate imediat, consuma relativ putin timp si efort si se pot dovedi
foarte benefice in viitor. Ele includ o evaluare interna a punctelor slabe si tari si o vedere de ansamblu
mai larga a potentialilor parteneri in eforturile de management municipal.

2. Elementele cheie ale planificarii. Principalul atu al planificarii participative este acela ca
stabileste o relatie continua intre obiective, mijloace (adica resurse umane, fizice, financiare si tehnice)
si modurile de identificare, combinare si utilizare a mijloacelor pentru realizarea obiectivelor
(strategiilor).
Planificarea participativa nu este un produs, ci un proces. Prin urmare, mijloacele si strategiile
vor trebui sa fie continuu modificate datorita factorilor negativi (de exemplu: greutati in ceea ce
priveste volumul asteptat de resurse financiare sau evenimente si actiuni neprevazute) sau pozitivi
(de exemplu: mobilizarea unui sprijin neasteptat sau a unor noi resurse). Totusi, planificarea
participativa va trebui sa fie invariabil bazata pe un numar de elemente cheie. Acestea sunt:
(a) verificarea obiectivelor;
(b) evaluarea resurselor;
(c) formularea de planuri si programe;
(d) monitorizarea si evaluarea.
Trebuie mentionat inca odata ca aceste elemente fac parte dintr-un proces circular.

• Verificarea obiectivelor. Prima sarcina a planificarii participative este aceea de a verifica

fezabilitatea obiectivelor politicii preliminare fata de resursele existente si/sau planificate.
Cu toate acestea, este interesant de observat ca daca este realizata intr-o maniera conventionala,
aceasta verificare va conduce la concluzii gresite in termeni de evaluare obiectiva a fezabilitatii.
Daca, de exemplu, un obiectiv este acela de a imbunatati alimentarea cu apa si infrastructura de
salubritate intr-un cartier sarac si daca incercarea de alocare a resurselor pentru realizarea obiectivelor
exclude posibilitatea redirectionarii unor resurse municipale existente, concluzia logica ar fi aceea ca
obiectivul nu este fezabil.
O abordare limitata, inepta ar putea astfel conduce la eliminarea unui obiectiv de maxima
prioritate. Daca un asemenea obiectiv se bazeaza pe o percepere corespunzatoare a contributiei pe care
locuitorii o pot aduce la economisirea de capital si reducerea costurilor de intretinere a infrastructurii,
a caracterului tehnic al infrastructurii ce trebuie furnizata si a veniturilor care pot intra in buzunarul
municipalitatii din taxele pentru utilizarea apei si a altor servicii, consideratiile privind fezabilitatea
vor dobandi o cu totul alta dimensiune.

• Evaluarea resurselor. Intr-o perspectiva strategica, evaluarea resurselor inseamna mult

mai mult decat adunarea resurselor umane si financiare, ca si a bunurilor care se afla sub controlul
direct al administratiei municipale. Aceste resurse se diminueaza in mod rapid daca sunt evaluate pe
sistemul per capita si nu poate fi atins astfel nici un obiectiv numai cu ajutorul lor.
In multe cazuri, municipalitatea detine informatii cu privire la terenurile nedezvoltate din
cadrul orasului. In cel mai rau caz, autoritatile nu detin informatii adecvate sau complete cu privire la
locul unde se afla aceste terenuri, la intrebuintarea lor si la modul in care au fost instrainate. In toate
aceste cazuri, asta inseamna ca potentialul acestui bun este pierdut pentru identificarea foloaselor
publice ale terenurilor aflate deja in domeniul public, pentru alte tipuri de dezvoltare bazate pe actiuni

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006 75

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

comune publice si private si pentru achizitionarea terenului pentru a fi folosit ulterior pentru servicii
comunitare, infrastructura sau transport.
Terenurile private pot fi o alta resursa majora a dezvoltarii municipale. Planificarea
participativa in aceasta arie va fi legata de modurile in care se poate incuraja dezvoltarea sociala,
economica si de mediu prin schemele publice-private capabile sa reconcilieze nevoia de investitii
private pentru a acoperi necesitatile de locuit si infrastructura diferitelor grupuri de oameni cu diferite
venituri. Schemele de modificare a utilizarii terenurilor au fost incercate cu succes in multe tari atat
dezvoltate cat si in curs de dezvoltare.
In cazul comunitatilor sarace, abordarea participativa va trebui sa se bazeze pe evaluarea
resurselor locale in termenii planificarii si investitiei din partea comunitatii respective. Experienta a
dovedit disponibilitatea sporita a locuitorilor cu venituri reduse de a investi timp, resurse financiare si
munca pentru imbunatatirea locuintelor si a infrastructurii odata ce primesc asigurari suficiente ca pot
consolida terenurile sau locuintele pe care ei insisi le-au construit la un moment dat. In plus, multe
activitati de imbunatatire a infrastructurii pot fi incredintate comunitatii in sine, reducand astfel
costurile, promovand noi locuri de munca si dezvoltarea abilitatilor, incurajand participarea si solutiile
cele mai potrivite sa satisfaca necesitatile anumitor categorii de locuitori.

• Formularea de planuri si programe. Obiectivele stabilite in mod participativ vor trebuie

traduse in planuri si programe. Astfel de programe si de planuri vor lua diferite forme in diferite
contexte dar vor impartasi o trasatura comuna: realism, claritate, responsabilitate.
Realismul nu exclude viziunea. Toate programele si planurile bune au in vedere o imagine
imbunatatita a viitorului. Daca situatia prezenta nu este satisfacatoare, o proiectie in viitor a
abordarilor existente va conduce numai spre o situatie si mai proasta. Realismul in context participativ
inseamna realizarea unor cursuri de actiune si definirea unor activitati si sarcini specifice bazate pe un
angajament solid al tuturor actorilor municipali pentru a contribui la implementarea programelor si
planurilor. Participarea, in acest context inseamna mai mult decat predarea unor anumite sarcini
predeterminate unor persoane din afara administratiei sau cautarea unor pareri diferite in procesul de
formulare al politicii manageriale.
Multe tari se bazeaza pe autoritatile guvernamentale centrale pentru furnizarea serviciilor de
baza. Totusi, ineficienta organizarii furnizarii de servicii din capitala statului si interpunerea straturilor
birocratice intre furnizorii si beneficiarii de servicii au devenit evidente. Planificarea la nivel
guvernamental a fost in mod traditional legata de planificarea locala prin planurile de investitii
sectoriale sau ministere. Totusi, una dintre cele mai importante reforme ale planificarii urbane,
destinate imbunatatirii coordonarii si eficientei cererilor implica integrarea planurilor investitiilor de
capital in toate sectoarele la nivel local. De exemplu, Planul de Dezvoltare Integrata a Infrastructurii
Urbane (IUIDP), care a fost introdus in Indonezia, cu ajutorul UNCH (Habitat), a produs ansambluri
coordonate de proiecte de investitii publice locale in drumuri, alimentarea cu apa, dezvoltarea
terenurilor si a facilitatilor de mediu, ce sunt pregatite la nivel local si inaintate autoritatilor nationale
de planificare pentru aprobare si finantare.
Claritate inseamna ca programele si planurile trebuie sa fie intelese de toata lumea. Asigurarea
claritatii nu este un obiectiv greu de atins daca acestea sunt formulate si realizate cu participarea
tuturor celor implicati. Claritatea mai inseamna si un set univoc de reguli si regulamente ce trebuie
respectate, adaptate la circumstantele individuale din cadrul municipalitatii. Mediul de management
actual este supraincarcat cu dispozitii de „relaxare a regulamentelor”. Acest principiu este sustinut de
doua mari justificari: mai intai, reglementarile excesive constrang activitatea sectorului
nonguvernamental; iar in al doilea rand, mediul de reglementare per ansamblu existent in cele mai
multe municipalitati impune standarde excesive asupra locuintelor si infrastructurii cu pret redus de
care cei saraci au nevoie pentru a supravietui.
Exista numeroase exemple de reglementari excesive. Reglementarile rigide de impartire a
zonelor rezidentiale descurajeaza dezvoltarea si favorizeaza incalcarea lor. Regulamentele privitoare,
de exemplu, la obtinerea autorizatiei si programului de functionare sau a autorizatiei de constructie

76 ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006

 Rolul politicilor municipale in dezvoltarea urbana

pentru intreprinderile mici sau societatile comerciale pot fi putin relaxate spre avantajul tuturor.
Asta nu inseamna, desigur ca autoritatile ar trebui sa renunte la puterile pe care le detin.
Reglementarile reprezinta o responsabilitate esentiala si deseori sinonima cu autoritatea; ca si in cazul
autoritatii pot exista reglementari bune si proaste. Invariabil, un mediu de reglementare inadecvat este
cel care ii favorizeaza pe cativa in detrimentul majoritatii; cu cat sunt mai aspre si mai realiste
reglementarile, cu atat mai bune stimulente se dovedesc pentru lipsa de echitate si pentru practicile
ineficiente si corupte ale administratiei. O situatie in care reglementarile cu privire la constructii si
protectia mediului sunt incalcate submineaza insasi esenta managementului municipal ca si
credibilitatea autoritatilor locale. In aceste cazuri este esential sa se revada regulamentele, sa se
adapteze diferitelor situatii pe baza consultarilor cu toti cei implicati din cadrul municipalitatii, sa se
formuleze cadre si masuri clare si sa se impuna corect si impartial.

• Monitorizare si evaluare. Paradigma responsabilitatii se aplica tuturor actorilor implicati

in formularea programelor si planurilor municipale si nu doar administratiei municipale. Monitorizarea
si evaluarea reprezinta o trasatura esentiala a planificarii strategice. Monitorizarea regulata si evaluarea
programelor si planurilor vor dicta modificari ce trebuie aduse strategiei adoptate si cursuri corecte de
actiune pentru cele ce se dovedesc ineficiente sau contraproductive.
Stabilirea mecanismelor necesare pentru o monitorizare si o evaluare sistematica a impactului
activitatilor municipale asupra conditiilor socioeconomice ale populatiei ca si monitorizarea
tendintelor socioeconomice din cadrul municipalitatii trebuie implementate cu participarea
beneficiarilor directi ai planificarii strategice, indivizi sau comunitate.

Bibliografie

1. DIJK, M. P. van, NIENTIED, P., Management of Cities in Development: A point of view, UMC,
Rotterdam, 1993
2. HAMBLETON, R., Urban government in the 1950s. Lessons from the U.S.A., Bristol, 1990
3. WORLD BANK, A Strategic View of Urban and Local Government Issues: Implications for the
Bank. Internal World Bank Report, June 1999
4. Raport of the Executive Director – Improvement of Municipal Management, United Nations
Conference on Human Settlements (Habitat II), 1993

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC
7/2006 77