Tema: Datoria şi garanţia de stat

1. Consideraţii generale privind împrumutul public

Din punct de vedere terminologic, expresia „împrumut public” este sinonimă cu „creditul
public”1, iar în sfera acestuia se cuprinde împrumuturile atît de stat, cît şi ale unităţilor
administrativ-teritoriale.
În conformitate cu regulile generale care domină materia contractelor 2, în cazil oricărui
contract sinalagmatic, fiecare parte se obligă dă ofere celeilalte un echivalent pentru
prestaţia pe care o primeşte3.
Împrumuturile de stat sînt contractate de la persoanele fizice şi juridice sau de la alte
state, ori de la organizaţii financiare şi bancare internaţionale. Pentru exprimarea
proporţiei cantitative a acestor împrumuturi este utilizată şi s-a răspîndit preferenţial
expresia „datorie de stat” care a ajuns să fie un indicator ce reflectă situaţia financiară a
statelor la un moment dat.
De fapt datoria de stat este ceracterizată ca „sumă totală a datoriei de stat interne şi a
datoriei de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii
Moldova, exprimată în monedă naţională”

2. Regimul juridic al împrumuturilor şi garanţiilor de stat

Avînd în vedere importanţa şi consecinţele împrumuturilor publice, în teoria
generală a acestor împrumuturi s-a consacrat şi conceptul că împrumutul de stat se poate
contracta numai cu aprobarea puterii reprezentative. În acest sens se susţine că aprobarea
de către parlament, în statele contemporane este o condiţie esenţială pentru valabilitatea
împrumutului. Pe lîngă aceasta se susţine, că executivul nu este investit cu atribuţii
pentru emiterea împrumuturilor de stat.
1 Gliga I., Op.cit., p. 275.
2 A se vedea Pop L., Drept civil Român, Teoria generală a obligaţiilor, Edit. „Lumina Lex”,
Bucureşti, 2000, p. 74-75; Stătescu C., Bîrsan C., Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, ediţia a
VIII-a, Edit. „ALL Beck”, Bucureşti, 2002, pp.91-92.
3 Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Edit. „Accent”, Cluj Napoca,
2005, p. 171.
 Statuarea constituţională privind competenţa puterii legislative, a dreptului de a
decide împrumuturile de stat corespunde cu faptul, că şi impozitele, taxele şi celelalte
venituri bugetare ordinare şi permanente se pot institui numai prin actele normative ale
puterii leguitoare, după cum tot prin acte de acest fel se aprobă şi bugetele anuale de stat.
Trebuie de menţionat, că votul parlamentului este o garanţie politică pentru
creditorii statului, în împrejurările în care veniturile publice ordinare şi permanente nu
pot fi completate pînă la cuantumul necesar prin alte procedee financiare.
Aprobarea de către parlament a împrumuturilor de stat a prilejuit afirmarea opiniilor
potrivit cărora, din punct de vedere al naturii juridice împrumutul de stat este fie „act de
suveranitate”, fie „act legislativ”, fie „contract de drept public”4. Într- adevăr, orice
împrumut de stat aprobat de Parlament printr-o lege cumulează în primul rînd elemente
specifice atît actelor legislative cît şi celor de suveranitate în toate statele în care legile
sînt cele importante acte de conducere şi în consecinţă, sînt şi manifestări ale
suveranităţii statale. În acest sens, art. 4 din Legea privind cu privire la datoria publică,
garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. Nr. 41 din  22.12.2006 5 reglementează, că
„datoria de stat este o datorie suverană şi reprezintă obligaţia absolută a Republicii
Moldova de a plăti dobînzile şi de a rambursa sumele principale, asigurată cu toate
activele Republicii Moldova aflate la dispoziţia Guvernului”.
În baza aprobării Parlamentului Republicii Moldova a plafoanelor distincte pentru
datoria de stat internă datoria de stat externă şi pentru garanţiile de stat, pentru
împrumuturi de stat interne şi extene, Guvernul Republicii Moldova se autorizează să
contracteze împrumuturi de stat şi să acorde garanţii de stat pentru împrumuturi în
temeiul contractelor (acordurilor) încheiate şi administrate de către Ministerul Finanţelor
–organ central statal de specialitate financiară al guvernului republicii.
Guvernul, fiind reprezentat în persoana Ministerului Finanţelor are dreptul:
 să încheie contracte (acorduri) de împrumut de mijloace băneşti în monedă
naţională şi în alte monede legale;
4 A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141.
5 Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. Nr. 41 din  22.12.2006
 să emită hîrtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu şi lung;
 să acorde instituţiilor creditoare din ţară şi de peste hotare garanţii de stat,
exprimate în monedă naţională, precum şi în alte monede legale, pentru împrumuturile
contractate de agenţii economici din republică, indiferent de tipul de proprietate şi forma
organizatorico-juridică ale acestora;
Opinia legală pentru contractele (acordurile) de împrumut de stat şi de garanţie de
stat pentru împrumuturi este exprimată de Ministerul Justiţiei.
Garanţiile de stat pentru împrumuturi reprezintă o obligaţie condiţională care se
îndeplineşte în condiţiile specificate în contracul (acordul) de garanţie, în cazul în care
beneficiarul împrumutului este în imposibilitate să ramburseze împrumutul şi să
plătească dobînzile aferente conform contractului (acordului) de împrumut. În cazurile în
care resursele fondului de risc sînt insuficiente pentru a efectua plăţile obligatorii aferente
garanţiei de stat pentru împrumuturi, Ministerul Finanţelor are dreptul să transfere
temporar în fondul de risc mijloace băneşti din veniturile încasate la buget sau din
conturile extrabugetare, sub condiţia recuperării ulterioare a acestora.

1. Datoria de stat internă

Datorie de stat internă este parte integrantă a datoriei de stat, reprezentînd totalul
sumelor principale ale tuturor obligaţiilor directe neonorate, contractate de Ministrul
Finanţelor în numele Republicii Moldova în monedă naţională.
Instrumente generatoare de datorie de stat internă sînt:
a) hîrtiile de valoare de stat;
b) împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei şi instituţiile financiare ale
Republicii Moldova;
c) alte instrumente generatoare de datorie de stat inernă.
Mijloacele în monedă naţională obţinute din împrumuturile de stat interne,
contractate de Ministerul Finanţelor în limitele plafoanelor stabilite de legea bugetară
anuală, se utilizează pentru:
 acoperirea deficitului bugetului de stat;
 stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior;
 acoperirea decalajului de casă în bugetul de stat;
 acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea împrumuturilor de stat interne;
 finanţarea proiectelor de investiţii.
Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, asigură gestionarea datoriei de stat
interne prin organizarea şi evidenţa rambursării acesteia, calculul şi plata dobînzii,
precum şi prin efectuarea altor operaţiuni specifice.

1. Datoria de stat externă

Conform dispoziţiilor legii noastre de specialitate, instrumente generatoare de
datorie de stat externă sînt:
 hîrtiile de valoare de stat, reprezentînd un contract de împrumut cu valoare
exprimată în orice monedă legală, cu excepţia monedei naţionale;
 împrumuturile de la guvernele altor state, de la agenţiile guvernelor altor state;
 împrumuturile de la instituţii financiare străine, organizaţii financiare
internaţionale;
 alte împrumuturi bilaterale sau multilaterale.
Mijloacele obţinute de împrumuturile de stat externe se utilizează pentru:
a) Acoperirea deficitului bugetului de stat. Mijloacele valutare obţinute din
împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii
Moldova pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vînd la piaţa valutară,
mijloacele în monedă naţională fiind transferate în contrul Trezoreriei.
b) Susţinerea balanţei de plăţi. Evoluţia datoriei externe rezultă din împrumuturile
contractate de stat şi din împrumuturi garantate de stat se urmăreşte în contextul
elaborării şi execuţiei balanţei de plăţi externe elaborate anual de Ministerul Finanţelor în
colaborare de Banca Naţională a Moldovei. Despre execuţia curentă a acestei balanţe
Guvernul este informat semestrial, iar execuţia anuală a balanţei de plăţi externe este
prezentată de Guvern (reprezentat de Ministerul Finanţelor), spre aprobare parlamentară.
c) Finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea domeniilor prioritare ale
economiei. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru finanţarea investiţiilor şi
importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de noi locuri de muncă şi susţinerea
întreprinderilor privatizate şi de stat în ordinea priorităţilor economice şi sociale fixate de
Guvern; producerea de bunuri şi servicii pentru export sau de bunuri şi servicii ce le
înlocuesc pe cele de import; finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv
în infrastructura socială; alte scopuri stabilite de Guvern.
d) Importul de materie primă, resurse energetice şi de alte produse. Întru asigurarea
securităţii economice şi energetice a Republicii Moldova sînt contractate împrumuturi de
stat externe pentru necesităţi curente şi/sau excepţionale, fiind achiziţionate anumite
produse energetice de interes stategic, vital pentru republica noastră.
e) Onorarea obligaţiilor asumate prin acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi.
Garanţiile de stat asigură rambursarea integrală sau parţială a sumei principale a
împrumutului garantat de stat şi plata dobînzii aferente dacă plata dobînzii este stipulată
în contractul (acordul) de garanţie.
f) Serviciul, refinanţarea şi reachiziţionarea datoriei contractate anterior. Mijloacele
obţinute din împrumuturile de stat externe mai sînt utilizate şi în condiţiile de micşorare a
datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost contractate anterior şi asigură ca
soldul net al împrumuturilor noi să nu depăşească plafonul datoriei de stat externe,
reglementat de legea bugetară anuală.
g) Finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor calamităţilor naturale şi
altor situaţii extraordinare. Conform art. 31 lit.”c” din Legea privind datoria de stat şi
garanţiile de stat, anumite mijloace obţinute din împrumuturile de stat externe,
contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova, pot fi direcţionate în
caz de necesitate pentru finanţarea anumitor cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de
forţă majoră, ce nu sînt dependente de acţiunile omului şi nu pot fi prevăzute şi înlăturate
prin acţiunile omului.
h) Finanţarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea datoriei de stat externe. În
acest context, se ia în vedere anumite cheltuieli organizaţionale şi procedurale inerente
legate de contractarea datoriei de stat externe, începînd cu diferenţele de curs la schimbul
din valută străină în naţională, cît şi unele activităţi de protocol necesare la negocierea
împrumuturilor de stat externe.

Împrumuturile de stat externe contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii

Moldova sînt valorificate prin intermediul băncilor comerciale – fiind agenţi fiscali ai
statului – iar în cazuri excepţionale, prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei, cu
consimţămîntul acesteia. Ministerul Finanţelor rambursează şi efectuiază plăţile aferente
serviciului datoriei de stat externe prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei.

1. Garanţiile de stat pentru împrumuturi

Garanţie de stat pentru împrumuturi este suma tuturor garanţiilor de stat pentru
împrumuturi acordate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova.
Pentru garanţiile de stat pentru împrumuturi interne în legea bugetară anuală se
stabilesc următoarele limite:
 raportul dintre suma defalcărilor bugetare în fondul de risc şi suma cheltuielilor
anuale prevăzute în bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat;
 garanţiile de stat pentru împrumuturile interne se acordă în limita resurselor
fondului de risc care includ mijloacele bugetare prevăzite în legea bugetară anuală şi
defalcările agenţilor economici6 pentru garanţiile de stat acordate anterior.
Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat şi administrat de Ministerul
Finanţelor, în care se acumulează mijloacele destinate executării garanţiilor de stat.
Garanţii de stat pentru împrumuturi interne şi externe este partea integrantă a
garanţiilor de stat pentru împrumuturi, reprezentînd suma tuturor obligaţiilor
6 Agent economic este persoana fizică şi juridică căreia o instituţie creditoare îi acordă împrumut.
condiţionale, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru a
plăti instituţiilor creditoare sumele exprimate în monedă naţională (pentru împrumuturi
interne) sau în valută străină (pentru împrumuturi externe), în conformitate cu contractele
de garanţie sau acordurile de garanţie.

1. Modificarea şi stingerea datoriei de stat

Consolidarea împrumutului de stat este de fapt prelungirea termenului de rambursare a
unui împrumut de stat. În acest sens, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi
transformat în împrumut pe termen mediu sau lung şi de asemenea un împrumut pe
termen mijlociu poate fi prelungit şi transformat în împrumut pe termen lung.
Conversiunea împrumuturilor de stat este un procedeu tot de modificare a condiţiilor
unor împrumuturi de stat însă numai privind dobînda şi anume de reducere a procentului
dobînzii, procedeu care este considerat aplicabil exclusiv împrumuturilor de stat interne.
Datorită specificului de modificare a unuia dintre elementului împrumutului intern
de stat, din punct de vedere al naturii juridice, conversiunea poate fi caracterizată ca o
novaţie a datoriei publice datorită substituirii unei datorii vechi cu o datorie nouă7.
Amortizarea împrumuturilor de stat a fost caracterizată în mod tradiţional ca
„mijloc de reducere a datoriei publice”8 care produce o reducere a capitalului
împrumutat şi se deosebeşte de conversiune care constă în reducerea numai a dobînzii
cuvenită creditorului.
În mod practic, amortizarea implică operaţiunea de rambursare sau răscumpărare a
titlurilor valorice de împrumut, cu efectul de stingere a datoriei publice. În acest sens s-a
afirmat că „amortizarea stinge treptat o datorie prin plăţi la termene fixe ori periodice
ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a datoriei publice”9.

2. Împrumuturile publice angajate de unităţile administrativ-teritoriale

7 În conformitate cu art. 665 -„Novaţia” din Codul Civil – „obligaţia se stinge în baza
înţelegerii dintre părţi de a o înlocui cu o altă obligaţie (novaţie)”.
8 Allix E., Op.cit., p.739 şi urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 şi urm.
9 Trotabas L., Op.cit., p.318.
Împrumutul publice angajate de unităţile administrativ-teritoriale reprezintă o obligaţie
care urmează a fi onorată din veniturile bugetului unităţii administrativ-teritoriale
respective în conformitate cu clauzele contractului de împrumut.
Prin împrumut acordat unităţilor administrativ-teritoriale sînt considerate mijloace
financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen (scadenţă), cu calcularea, de
regulă a unei dobînzi, respectînd regimul public legal al acestor împrumuturi10.
Guvernul, autoritatea administraţiei publice centrale nu au nici o obligaţie pentru plata
mijloacelor conform contractelor de împrumut încheiate de autorităţile administraţiei
publice locale, cu excepţia cînd reglementarea legislativă prevede expres această
situaţie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea administraţiei publice
centrale nu pot fi invocate drept garanţi ai rambursării datoriei conform contractului de
împrumut încheiat de autoritatea administraţiei publice locale.

10 Art.1 din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996
din 19.12.2003).